A atuação institucional do Ministério Público para a promoção da qualidade da educação básica

The institutional action of the Prosecution Office to advance the quality of basic education

RESUMO

O presente artigo busca identificar como o Ministério Público atua no tema da qualidade da educação básica, considerando que se trata de uma instituição que vem se consolidando enquanto ator relevante para a exigibilidade do direito à educação. Para tanto, analisa o conteúdo de 574 procedimentos administrativos coletados nos portais da transparência do Ministério Público de nove estados que possuem em seus planejamentos estratégicos objetivos relacionados à promoção da qualidade da educação básica: Alagoas, Amapá, Bahia, Espírito Santo, Maranhão, Paraíba, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e Rondônia. Os procedimentos foram analisados em 13 temas, nos quais se percebeu centralidade das discussões em torno de condições objetivas de qualidade, como infraestrutura, número de alunos por turma, observância de horas atividade e corte etário, existência de Atendimento Educacional Especializado (AEE) e de Plano de Prevenção e Proteção Contra Incêndios (PCCI), entre outros. Conclui-se que a instituição prioriza em sua atuação questões objetivas e intraescolares, com pouca ênfase em elementos como a participação social e conhecimentos técnicos especializados da área da educação, assumindo uma análise dogmático-normativa da qualidade da educação básica.

Palavras-chave:
Qualidade; Educação Básica; Políticas Educacionais; Ministério Público; Judicialização da Educação

ABSTRACT

The present article aims to identify how the Public Prosecutor’s Office operates in the field of basic education quality, considering it as an institution that has been consolidating itself as a relevant actor in enforcing the right to education. To achieve this goal, the content of 574 administrative proceedings collected from the transparency portals of the Public Prosecutor’s Office in 9 states was analyzed. These states have objectives related to the promotion of basic education quality in their strategic plans: Alagoas, Amapá, Bahia, Espírito Santo, Maranhão, Paraíba, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, and Rondônia. The proceedings were examined in 13 themes, revealing a central focus on discussions around objective conditions of quality, such as infrastructure, student-to-teacher ratio, adherence to activity hours and age cutoff, the existence of Specialized Educational Assistance (SEA), and Fire Prevention and Protection Plan (PCCI), among others. It is concluded that the institution prioritizes objective and intra-school issues in its actions, with little emphasis on elements such as social participation and specialized technical knowledge in the field of education, assuming a normative-dogmatic analysis of basic education quality.

Keywords:
Quality; Basic Education; Educational Policies; Public Prosecutor’s Office; Judicialization of Education

Introdução

Dentre os direitos sociais inscritos na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), encontra-se o direito à educação, previsto como um direito social fundamental em seu artigo 6º (Brasil, 1988), cuja efetivação pode ser exigida por diversos meios, inclusive pelo acionamento do sistema de justiça (Silveira, 2013; Scaff; Pinto, 2016; Taporosky; Silveira, 2019).

Como consequência, tem-se utilizado cada vez mais o sistema de justiça como meio de garantia dos direitos previstos na CF/88 e no ordenamento jurídico brasileiro, sendo que a própria institucionalização deste sistema, com o fortalecimento de instituições como o Ministério Público e a Defensoria Pública, fomentam esse fenômeno (Ximenes; Silveira, 2017). Essas características compõem o fenômeno da judicialização da educação, assim entendido como o “envolvimento das instituições do sistema de justiça em decisões sobre políticas educacionais, cuja definição e implementação são atribuições primárias dos legisladores, políticos e gestores públicos” (Silveira et al., 2020, p. 721).

O Ministério Público é uma das instituições previstas na CF/88 que possibilitam a exigibilidade dos direitos sociais, com ampliação de suas funções. Também recebeu importante responsabilidade na defesa dos direitos de crianças e adolescentes, por meio do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que lhe confere competência para a garantia do direito à educação (Brasil, 1990).

O Ministério Público se destaca por possuir a potencialidade de agir por iniciativa própria, sem a necessidade de provocação. Sua organização, nos termos da CF/88, confere-lhe independência funcional, uma vez que não está subordinado e nem atrelado a outra instituição do sistema de justiça ou a algum dos três poderes. Tem, portanto, cada vez mais assumido um papel de centralidade nas políticas sociais, como saúde, meio ambiente e educação, constituindo-se como principal demandante das causas judiciais de requisição destes direitos. No caso da judicialização da educação básica, em virtude do disposto no art. 201, V, ECA, possui competência para a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para a proteção dos interesses individuais, difusos ou coletivos relativos à infância e à adolescência.

Estes instrumentos, colocados à disposição do Ministério Público, indicam que a instituição pode atuar tanto judicialmente quanto extrajudicialmente para sua garantia. Tanto é assim que estudos anteriores demonstram a predominância da atuação deste ator na exigibilidade judicial do direito à educação (Taporosky; Silveira, 2019), bem como que sua atuação induz uma maior judicialização (Silva, 2016; Feldman; Silveira, 2018; Gonçalves, 2018), sendo o principal demandante nas causas sobre o tema no Supremo Tribunal Federal (Ranieri, 2017). Ainda, percebe-se uma forte atuação pela via extrajudicial, que também gera modificações nas políticas educacionais (Silveira et al., 2020).

O crescimento da atuação do Ministério Público na temática da educação é tal que passa a compor objetivos dos planejamentos estratégicos da instituição. Em pesquisa exploratória, identificou-se que, em 22 dos 26 estados da federação o Ministério Público possuía no ano de 2019, em seu planejamento estratégico, objetivos voltados à atuação na educação. Em nove casos, a previsão tinha vinculação com a promoção da qualidade da educação básica.

Estudos do campo educacional demonstram que a qualidade se trata de um termo polissêmico e que se altera histórica e contextualmente (Dourado; Oliveira, 2009; Oliveira; Araújo, 2005). Trata-se de um conceito que é construído socialmente e que não demanda apenas de conhecimentos técnicos, mas, também, da participação social. Oliveira e Araújo (2005) demonstram como as concepções de qualidade foram se alterando no país, sendo identificada pelo acesso, pela progressão e, posteriormente, pelos resultados em avaliações. Portanto, percebe-se que as discussões em torno do que compreende uma educação de qualidade não são simples e nem podem ser definidas unilateralmente por um ator das políticas educacionais.

É a partir desta compreensão que se questiona como o Ministério Público tem atuado no tema da qualidade da educação. É necessário ressaltar, ainda, que pesquisas já indicam que os atores do sistema de justiça atuam no direito à educação mediante pouca ou nenhuma interlocução com os especialistas da área ou órgãos educacionais (Scaff; Pinto, 2016; Taporosky; Silveira, 2018), sendo que suas decisões são baseadas apenas na dogmática jurídica, ou seja, a interpretação de normas legais aplicáveis ao caso, pouco considerando as especificidades das políticas educacionais (Ximenes; Silveira, 2019).

Sendo assim, o presente artigo¹ objetiva identificar como o Ministério Público atua no tema da qualidade da educação básica. Para isso, foi realizada uma pesquisa qualitativa documental nos procedimentos administrativos, inquéritos civis, termos de ajustamento de conduta (TACs) e recomendações expedidas pelo Ministério Público nos nove estados nos quais há, nos planejamentos estratégicos em vigência no ano de 2019, objetivos voltados à promoção da qualidade da educação básica: Ministério Público dos Estados de Alagoas (MPAL), Amapá (MPAP), Bahia (MPBA), Espírito Santo (MPES), Maranhão (MPMA), Paraíba (MPPB), Rio Grande do Norte (MPRN), Rio Grande do Sul (MPRS) e Rondônia (MPRO).

Como apontado previamente, a seleção destes estados se deu em virtude de serem aqueles que indicam em seus planejamentos estratégicos objetivos específicos de atuação em prol da qualidade da educação. Esse critério foi adotado a partir da obrigatoriedade de que todos os ramos e unidades do Ministério Público no país desenvolvam planejamentos estratégicos elegendo as prioridades de atuação institucional, nos termos da Resolução nº 147/2016 do Conselho Nacional do Ministério Público (Brasil, 2016). Nesse sentido, a previsão específica de atuação na temática da qualidade da educação, coloca esse tema em relevância para a atuação institucional. Isso não significa que outras unidades do Ministério Público que não estejam contempladas nessa pesquisa não busquem a melhoria da qualidade da educação básica por meio de sua atuação finalística; contudo, nos casos selecionados, a orientação prevista nos planejamentos estratégicos induz a priorização da atuação individual dos Promotores de Justiça em relação ao tema específico da qualidade da educação (Berclaz, 2018).

Para tanto, referidos documentos foram coletados nos portais da transparência do Ministério Público de cada um dos nove estados, selecionando-se apenas aqueles que faziam uma discussão sobre a temática da qualidade da educação básica - assim expressamente prevista nos documentos consultados - tendo como recorte temporal o ano de início da vigência dos planejamentos estratégicos (e, portanto, variando de estado para estado²), finalizando-se no ano de 2019³. Assim, o presente artigo está estruturado em quatro seções: esta, introdutória; uma segunda, na qual se discute o tema da qualidade da educação básica sob a perspectiva da elaboração de políticas educacionais; a terceira, em que se discute a atuação do Ministério Público por meio da análise dos dados coletados; e as considerações finais.

A elaboração de políticas educacionais e a qualidade da educação básica

As definições sociais em torno da qualidade afiguram-se de especial relevância quando se volta o olhar para seu conceito, que é polissêmico e forjado de acordo com o contexto e com a temporalidade na qual se insere. Saliente-se que se trata de um conceito que envolve múltiplas dimensões, considerando dimensões extra e intraescolares, bem como aspectos objetivos e subjetivos (Dourado; Oliveira, 2009).

Embora não se pretenda fazer aqui uma digressão histórica, faz-se essencial pontuar importantes marcos de organização da participação social que levaram à juridificação de importantes elementos da qualidade da educação. Compreende-se a juridificação como o processo de inscrição na ordem jurídica, ou seja, da declaração de direitos nas normas legais (Ximenes, 2014a). Trata-se de um importante conceito nas discussões acerca do fenômeno da judicialização da educação, uma vez que a literatura aponta que a atuação das instituições do Sistema de Justiça em matéria educacional ainda é primordialmente dogmática jurídica, ou seja, vinculada ao que já está previsto em lei; isto é, previamente juridificado (Ximenes; Silveira, 2019). Assim, ao analisar as discussões em torno do direito à qualidade da educação, estudar aquilo que está juridificado constitui-se em um passo prévio à discussão de judicialização deste direito.

O primeiro destes marcos foi a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE) de 2014, realizada por meio de um amplo processo colaborativo durante a Conferência Nacional de Educação (CONAE) (Lima, 2018). Saliente-se o papel de interlocução que as CONAEs geram entre a sociedade e o Estado, tendo em vista a atuação conjunta de órgãos do Poder Legislativo, do Poder Executivo (Conselho Nacional de Educação) e as comissões organizadoras da CONAE na realização dos seminários regionais e nacional, e que permitiu a ampla participação no processo de elaboração do PNE (Ronca; Ramos, 2010).

O segundo foi a intensa organização da sociedade civil em torno da constitucionalização do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) - ocorrida na EC 108/2020 - com o protagonismo da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (FINEDUCA) e da ampla mobilização realizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), especialmente na luta pela garantia do custo-aluno qualidade (CAQ), demonstrando, novamente, a centralidade dos debates sobre a temática, sobretudo relacionado ao financiamento educacional.

Como já discutido por Oliveira e Araújo (2005), há no Brasil três noções do que seria uma educação de qualidade. A primeira concepção de qualidade estaria atrelada à oferta limitada. Nesse cenário, a educação de qualidade seria aquela que possibilitasse o acesso de todos. Uma segunda concepção estaria vinculada ao fluxo, dado a defasagem entre a quantidade de sujeitos que entram e concluem as etapas educacionais. Assim, seria de qualidade aquela educação que permitisse a progressão escolar. E, uma terceira concepção, mais recente, advém da noção do sucesso escolar medido pelos resultados em testes padronizados, que é a evidenciada nas políticas educacionais a partir da década de 1990. Contudo, os autores ressaltam a necessidade da busca de um conceito de qualidade que possa ser caracterizado como uma dimensão do direito à educação.

O conhecimento, portanto, da realidade social e da educação é imprescindível para que se possa buscar a melhoria da qualidade da educação básica. É nesse contexto que se afigura relevante que este seja um debate plural, contando com a participação social. Dentre os desafios citados por Dourado e Oliveira (2009) para assegurar a garantia de uma educação de qualidade, cabe ressaltar que os órgãos educacionais têm, em alguma medida, expedido documentos, pareceres e recomendações sobre temas que podem auxiliar a sua definição. Estudo de Taporosky e Silveira (2022) apresenta uma análise dos documentos expedidos pelo MEC no que se refere à qualidade da educação infantil. Contudo, grande parte destes documentos não se constituem em normas juridificadas, passíveis de exigibilidade perante a administração pública.

Cardoso, Taporosky e Frantz (2018), ao realizarem estudo sobre as normas expedidas pelos conselhos estaduais de educação, indicam que, em geral, inexistem regulamentações acerca dos padrões necessários à garantia da qualidade da educação básica, ainda que seja de sua competência essa regulamentação, nos termos do art. 25 da LDB (Brasil, 1996). Nos poucos casos em que há indicação sobre o tema, as normas apenas mostram a necessidade de determinados padrões, sem que haja qualquer quantificação ou especificação.

Uma importante vitória, nesse sentido, foi a recente aprovação da Emenda Constitucional nº 108/2020, que instituiu o FUNDEB permanente. Tal alteração definiu que a União, em sua função, deverá garantir padrão mínimo de qualidade do ensino, considerando as condições adequadas de oferta e tendo como referência o CAQ, pactuados em regime de colaboração na forma disposta em lei complementar (Brasil, 2020a). A Lei 14.113/2020 (Brasil, 2020b), que regulamenta o FUNDEB, prevê que as diferenças e as ponderações para os cálculos dos valores do FUNDEB deverão ter como referência o CAQ. Não obstante seja um ponto central na definição dos parâmetros que compõem uma educação de qualidade e se defenda sua regulamentação e implementação, é necessário compreender que a garantia de uma educação de qualidade não se limita aos insumos, como apontado por Dourado e Oliveira (2009).

Já Ximenes (2014), em seu trabalho, após análise da legislação nacional, apresenta sete dimensões do conteúdo jurídico do direito à qualidade da educação no Brasil, dimensões essas que contêm elementos devidamente juridificados: estudantes, ambiente escolar, condições de infraestrutura e insumos básicos, conteúdos, processos educacionais relevantes, resultados e financiamento público. Contudo, o autor ressalta que “as dimensões e elementos do direito à qualidade não se restringem às formas de juridificação efetivamente encontradas no exercício de aplicação ao direito positivo brasileiro” (Ximenes, 2014, p. 401).

Como defendido por Ximenes (2014b), a análise da garantia de um padrão de qualidade enquanto um princípio de direito, a partir de uma teoria dos direitos fundamentais, indica a compreensão de que o seu conteúdo jurídico não é delimitado apenas pelo que está juridificado em determinado ordenamento jurídico. Assim, embora o conteúdo jurídico da qualidade da educação seja mais amplo e não esteja adstrito às normas e às regras inscritas em lei, a juridificação dos parâmetros de qualidade permite uma atuação mais precisa do sistema de justiça na busca de sua realização (Oliveira; Araújo, 2005), embora não se negue que, enquanto um princípio de direito, sua proteção não está circunscrita somente ao juridificado. E, em verdade, considerando-se o caráter do conceito de qualidade da educação, há aspectos que idealmente não deveriam ser juridificados, como aspectos pedagógicos mais subjetivos, por exemplo. Percebendo-se a importância da participação da sociedade na definição e na busca da qualidade da educação, a juridificação cristaliza dimensões em um texto escrito, ainda que passível de exigibilidade.

É sabido que a organização social - como foi o caso visto na aprovação da EC 108/2020 - pode gerar efeitos no processo de juridificação. Contudo, políticas educacionais juridificadas pelo Legislativo não serão automaticamente executadas pelo Executivo. Nesse caso, a própria legislação prevê mecanismos de exigibilidade, entre os quais encontra-se o acesso ao sistema de justiça. E o sistema de justiça busca dar cumprimento a este direito com base nas normas legais, editadas pelo Legislativo, que é sua função própria. Entretanto, considerando-se que os elementos do direito à qualidade da educação não devem se restringir ao juridificado, a proteção a este direito pelo sistema de justiça levando em consideração tão somente os textos juridificados emanados pelo Poder Público, são suficientes à sua proteção integral?

A qualidade da educação básica na atuação do Ministério Público

A compreensão de que a busca da qualidade demanda dimensões intraescolares e extraescolares, bem como condições objetivas e subjetivas (Dourado; Oliveira, 2009), permite analisar quais destas dimensões e condições têm sido priorizadas na atuação do Ministério Público. Para tanto, foi realizada a leitura dos documentos de cada um dos 574 procedimentos selecionados no Ministério Público dos nove estados anteriormente apontados, identificando-se os temas tratados. É importante esclarecer que, uma vez que em todos os procedimentos selecionados há a informação literal de que a instituição estaria atuando em prol da qualidade da educação básica ou que sua atuação visava a defesa do princípio constitucional da educação básica, compreendeu-se que as condições discutidas nos procedimentos integravam o conceito de qualidade perseguido pelo Ministério Público nos nove estados.

Assim, primeiramente, construiu-se a nuvem de palavras representada na Figura 1, que indica os temas tratados nos procedimentos. Salienta-se que as cores mais escuras representam as palavras ou as expressões que mais aparecem e as mais claras as que são presentes com menor frequência. A análise da figura demonstra a centralidade das discussões em torno de condições objetivas de qualidade, como infraestrutura, número de alunos por turma, observância de horas atividade e corte etário, existência de Atendimento Educacional Especializado (AEE) e de Plano de Prevenção e Proteção Contra Incêndios (PCCI), entre outros.

É importante ressaltar que as condições objetivas são mais facilmente aferíveis, justamente por sua objetividade. Trata-se de condições mensuráveis e identificáveis (Schneider; Frantz; Alves, 2020), sendo que, inclusive, há um amplo aparato normativo que aponta condições e parâmetros que podem ser utilizados na avaliação da qualidade, como já indicado por Ximenes (2014). Refere-se aqui aos insumos indispensáveis, dentre os quais aqueles relacionados à “instalação geral, espaço físico, serviços oferecidos, equipamentos, biblioteca, laboratórios específicos, áreas de convivência, de recreação e de práticas desportivas” (Barbosa; Oliveira; Cruz, 2006, p. 124). Contudo, cabe salientar que, conforme já amplamente apontado pela literatura, a qualidade da educação perpassa as condições objetivas, sendo necessária a garantia de valorização docente, organização didático-pedagógica, entre outras questões, porém, também envolve fatores extraescolares (Barbosa; Oliveira; Cruz, 2006).

Figura 1:
Nuvem de palavras dos temas tratados nos procedimentos que discutem a qualidade da educação básica no Ministério Público de nove estados.

Na sequência, os assuntos tratados nos procedimentos foram agrupados em temas, para permitir uma melhor visualização e análise dos dados. Para a construção dos mesmos, foi realizada a leitura de cada um dos 574 procedimentos analisados para realização de uma análise temática (Rosa; Mackendaz, 2021). Inicialmente, identificaram-se os assuntos discutidos em cada um dos procedimentos - indicados no Quadro 1 - para, na sequência, agrupá-los em temas relacionados à qualidade da educação básica que já são apontados na literatura (Ximenes; 2014; Taporosky; Silveira, 2022).

Desta forma, foram condensados 13 temas, extraídos das questões que compõem o conteúdo dos procedimentos analisados: acesso, permanência, relação de alunos por professor e turma, educação especial, infraestrutura, profissionais, organização pedagógica, gestão, programas suplementares, questões extraescolares, avaliação, financiamento e outros. Os temas constantes nos procedimentos que compõem cada uma das categorias estão também indicados no Quadro 1, que resume, de forma geral, o que a instituição vem defendendo como necessário para a garantia de uma educação básica de qualidade, em procedimentos nos quais discute a política educacional.

Quadro 1:
Conteúdos dos procedimentos sobre qualidade da Educação Básica do Ministério Público de nove estados (MPAL, MPAP, MPBA, MPES, MPMA, MPPB, MPRN, MPRO E MPRS) em cada categoria de análise.

Temas	Assuntos discutidos nos procedimentos
Temas	Assuntos discutidos nos procedimentos
Acesso	Corte etário; manutenção de oferta em área rural; oferta de vagas por meio de conveniamento; igualdade de condições para o acesso; exames de admissão para ingresso em escola pública; garantia de vaga em local próximo à residência; atendimento da meta 1 do PNE; oferecimento de ensino médio regular noturno; transferência de alunos; ausência de oferta de educação de jovens e adultos; fechamento de unidade escolar; atendimento específico para população do campo, indígenas e quilombolas; matrícula de alunos com deficiência.
Permanência	Evasão; igualdade de condições; implementação de ficha de aluno infrequente.
Relação de alunos por professor e turma	Quantidade máxima de alunos por professor e/ou turma.
Educação especial	Acessibilidade dos prédios; profissionais de apoio aos alunos com deficiência; materiais pedagógicos adequados; sala de recursos multifuncionais; AEE; inclusão mediante oferta na rede regular de ensino; formação específica dos professores para atuar com alunos com deficiência; adequação de número de alunos por turma nos casos em que há inclusão.
Infraestrutura	Construção de unidades; reforma; instalação de equipamentos (climatização, equipamentos esportivos, bibliotecas etc.); segurança das instalações; PCCI; salubridade; fornecimento de água potável e energia elétrica; integração digital (conexão de escolas à internet); higiene.
Profissionais	Convocação de professores aprovados em concurso; carência de professores; condições de trabalho; formação adequada para a atividade docente correspondente; plano de carreira e remuneração do magistério; regularidade dos processos seletivos/concursos; profissionais de apoio na educação infantil; valorização dos professores; carência de pedagogos e profissionais de supervisão; descumprimento de hora atividade; desvio de função; Piso Salarial Profissional Nacional do Magistério (PSPN); hora atividade; carga horária dos professores.
Organização Pedagógica	Carga horária; política pedagógica; recursos didáticos; garantia de 200 dias letivos; reposição de aulas; organização de atividades culturais; formulação de proposta pedagógica; questões curriculares; processo de ensino-aprendizagem; condições administrativas, materiais e técnico-pedagógicas de instituições privadas; acompanhamento pedagógico individualizado para crianças em situações de acolhimento institucional; baixo rendimento dos alunos; mediação tecnológica; jornada; reorganização; organização das turmas sem multisseriação e respeitando a faixa etária dos alunos; atendimento na educação infantil em período de férias.
Gestão	Questões relacionadas ao Conselho Municipal de Educação (necessidade de sua constituição, necessidade de submissão de temas para sua consulta etc.); gestão temerária (má gestão escolar); cumprimento do Plano Municipal de Educação (PME); trabalho em rede; autorização de funcionamento de escolas privadas; gestão democrática; transparência da gestão; gestão adequada do caixa escolar; necessidade de instalação do conselho municipal de educação.
Programas Suplementares	Transporte (segurança do transporte; formação específica dos motoristas; necessidade de monitor no transporte); alimentação escolar (observância das necessidades nutricionais; higiene alimentar; pessoal qualificado para elaboração; cronograma regular de entrega dos alimentos; capacitação de cozinheiras; materiais de proteção e segurança; qualidade dos alimentos; instalação de conselho de alimentação escolar); material didático (entrega aos alunos; qualidade dos livros didáticos).
Questões extraescolares	Infraestrutura do entorno escolar; condições familiares e econômicas; questões culturais; segurança do trânsito no entorno escolar.
Avaliação	IDEB; verificação das avaliações e recuperações dos alunos; implantação de sistema de avaliação.
Financiamento4	Obrigatoriedade de uso de 60% dos recursos do FUNDEB para pagamento dos profissionais; caixa escolar; correta aplicação dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF)/FUNDEB; conveniamento com instituições filantrópicas e assistenciais para a oferta de educação infantil, com repasse de recursos do FUNDEB, do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) e do Brasil Carinhoso; fiscalização de verbas do FUNDEB; prestação de contas dos recursos aplicados; existência e atuação do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB (CACS/FUNDEB).
Outros	Proselitismo religioso; aplicação de provas aos sábados em prejuízo aos adventistas; indisciplina escolar; maus-tratos de alunos; segregação de alunos por suas capacidades intelectuais; verificação da existência de restrições discriminatórias e inconstitucionais nas normas de convivência escolar e no regimento escolar; atos infracionais ou de indisciplina; seminários regionais.

• Fonte: Elaborado a partir dos dados de Taporosky (2022, p. 153-155).

O Gráfico 1 indica a quantidade de procedimentos que se encaixam em cada um dos temas. Vale ressaltar que um mesmo procedimento pode se enquadrar em mais de uma categoria quando contempla a discussão de assuntos diferentes. O que se percebe da análise do gráfico é que a maior quantidade de casos se insere justamente nos temas vinculados às dimensões intraescolares e às condições objetivas de qualidade (Barbosa; Oliveira; Cruz, 2006; Dourado; Oliveira, 2009), tal qual identificado na Figura 1.

Gráfico 1:
Procedimentos sobre qualidade da Educação Básica do Ministério Público de nove estados (MPAL, MPAP, MPBA, MPES, MPMA, MPPB, MPRN, MPRO E MPRS) organizados por temas.

Já o Gráfico 2 demonstra a quantidade de temas por estado, em cada um dos casos analisados. Percebe-se que os temas relacionados à infraestrutura, aos profissionais, à educação especial, ao acesso e aos programas suplementares estão presentes em quase a totalidade dos casos analisados, sendo também aqueles com muitos casos. Por sua vez, os procedimentos em que se discutem questões de financiamento, de gestão e de relação de alunos por turma parecem estar mais concentrados em estados específicos. Esses dados demonstram que há temas que são presentes em todo o movimento de judicialização pela via do Ministério Público dos Estados, mas que há, também, temas que estão em voga em apenas algumas localidades. Essa diferença pode estar relacionada com as características locais, o que interfere no perfil da judicialização, como já demonstrado por Silveira et al. (2021), mas também possui vinculação com as variáveis institucionais do próprio Ministério Público.

Percebe-se, ainda, que embora em todos os casos seja visível uma grande variedade de temas, há aqueles em que a discussão se centra em uma diversidade menor de objetos, como o MPMA, enquanto há estados nos quais se encontram presentes procedimentos em todos os temas analisados, como o MPRS.

Gráfico 2:
Procedimentos do Ministério Público de nove estados (MPAL, MPAP, MPBA, MPES, MPMA, MPPB, MPRN, MPRO E MPRS), por estado, por temas.

Neste ponto é importante considerar a variável do federalismo na diversidade de atuação do Ministério Público nos casos analisados. Como apontam Abrucio, Viegas e Rodrigues (2021), o desenho das políticas públicas e suas particularidades afeta a forma como o governo as realiza, o que interfere na forma de atuação do Ministério Público. É o que se percebe em relação à temática da infraestrutura que possui uma grande concentração de casos no MPRO e MPPB, compreendendo 106 e 59 procedimentos analisados, respectivamente, totalizando 71,42% dos casos no tema. A grande quantidade de casos presentes no MPPB e no MPRO diz muito sobre as condições estruturais das escolas dos estados da Paraíba e de Rondônia e as políticas adotadas pelo governo destes estados em relação ao tema. O conteúdo dos procedimentos analisados indica, em diversas situações, a precariedade da infraestrutura das escolas nestes estados. Todavia, a priorização desta temática nestes dois casos também pode ter relação com as variáveis institucionais ou com a própria consideração do federalismo como uma variável de atuação, nos termos propostos por Abrucio, Viegas e Rodrigues (2021).

Uma análise mais qualitativa do conteúdo destes procedimentos aponta que a atuação da instituição tem se dado, em grande parte, a partir apenas da dogmática jurídica: ou seja, da aplicação da lei ao caso concreto. São raros os casos nos quais o Ministério Público busca outros elementos, para além da previsão na legislação ou outras normativas, a fim de atuar nos casos que chegam ao seu conhecimento. É isso que se percebe claramente na categoria “profissionais”, na qual os conflitos giram principalmente em torno de condições objetivas - como falta de professores, remuneração etc. Alie-se a isso a existência de uma ampla juridificação de elementos relacionados à temática, até mesmo como fruto das lutas históricas destes profissionais, tais como o PSPN e os planos de carreira nas diferentes esferas de governo, além das previsões da LDB a respeito da formação dos profissionais de magistério e de supervisão e de orientação educacional.

O que se percebe é que, havendo uma juridificação mais ampla, possibilita-se uma maior atuação do sistema de justiça em virtude de sua função de aplicação da lei. Percebe-se, assim, que são pouquíssimos os casos em que associações ou sindicatos são chamados a falar em prol das categorias profissionais, especialmente nos procedimentos em que se discute remuneração, PSPN e hora-atividade: trata-se de dois casos em que o MPAL recebeu denúncias dos sindicatos sobre problemas com contratação de docentes pela via de processo seletivo e sobre problemas com o pagamento das remunerações dos docentes. Contudo, não se identifica no curso dos procedimentos, em nenhum momento, o chamamento dessas instituições para acompanharem as investigações ou fornecerem outros elementos e subsídios. Isso demonstra que a maior juridificação do direito acaba vinculando a atuação institucional apenas à subsunção do caso à norma legal, desconsiderando outros elementos que geram efeitos na efetivação das políticas educacionais.

Sendo assim, considerando a preponderância de atuação institucional por meio da análise da legislação aplicada ao caso concreto, serão apontadas algumas exceções, nas quais se identifica alguma atuação do Ministério Público no sentido de buscar outros elementos, como a participação social ou o conhecimento técnico de profissionais da educação.

Há apenas oito casos em que a instituição buscou ouvir a sociedade no curso dos procedimentos para definir a melhor forma de atuar, nos quais se realizaram reuniões com a comunidade escolar visando averiguar condições da escola. Contudo, não há elementos que permitam concluir que as informações obtidas nestas reuniões foram determinantes para as decisões finais da instituição nos procedimentos. Chama a atenção a existência de um único procedimento no MPES, em que há o chamamento da comunidade escolar e da sociedade para realização de reunião a fim de ouvi-las a respeito do fechamento de escola em zona rural. A instituição considerou a opinião das comunidades em sentido contrário ao fechamento das escolas para recomendar a manutenção das matrículas, o que, diferente de outros casos identificados nesta pesquisa, demonstra uma efetiva interação entre o Ministério Público e a sociedade e a garantia da participação desta para sua atuação finalística.

Destaca-se, no tema gestão, a existência de um caso, no MPAP, em que há audiência pública e outro, no MPBA, em que há reunião com representantes das comunidades, com pais e com professores a respeito do encaminhamento das questões dos procedimentos. Há, ainda, um caso no MPRN que apresenta uma atuação da instituição com a sociedade, mas apenas para que a instituição realizasse intervenções diretas nas escolas por meio de uma equipe multidisciplinar⁵, orientada pelo Ministério Público.

Essas estratégias incipientes nos três casos encontrados na categoria gestão são relevantes na atuação do Ministério Público, pois além de contemplar a necessária participação da sociedade na política educacional também prevê a observância do princípio da gestão democrática, já que a gestão é um tema tratado nesses procedimentos. Contudo, tratam-se apenas de três casos dentre os 31 analisados na categoria.

Também foram identificados casos nos quais o Ministério Público reconhece a necessidade de chamar profissionais especializados para obtenção de informações, a fim de melhor atuar na política educacional em questão. Destaca-se um procedimento em que foi realizada perícia médica para avaliar aluno de inclusão, uma vez que havendo inclusão há modificação da quantidade da relação de alunos por professor e turma; e outro em que foi realizada diligência por servidores do próprio Ministério Público para averiguar algumas condições da escola, dentre elas a quantidade de alunos em cada turma e professor. Também foi identificado, no MPRO, procedimento em que há a atuação de uma pedagoga em reuniões e intervenções acerca da transformação do centro de educação especial em um centro de atendimento especializado. E, ainda, um procedimento do MPRO que contou com a atuação da servidora de Pedagogia que é concursada na instituição. Conforme se verificou no caso, o parecer por ela realizado, apontando problemas na organização escolar, serviu de fundamento para a recomendação exarada pela instituição e foi objeto de verificação posterior, por outro profissional do MPRO, para avaliação de seu atendimento. Dentre todos os temas analisados, trata-se de um caso único de observância dos conhecimentos da técnica especializada em educação pelo Ministério Público de forma mais efetiva.

Identificou-se, também, uma atuação relevante de assistentes sociais no MPRS em procedimento que diz respeito de seminários de planejamento realizados naquele estado pela instituição. O trabalho de Oliveira e Tejadas (2018) explica que tais seminários são realizados pelas promotorias regionais de educação do MPRS para a realização de um debate coletivo visando o planejamento e o monitoramento dos planos municipais de educação, para os quais são convidados gestores municipais e estaduais das redes do âmbito de abrangência regional do órgão executivo, visando o fomento de políticas educacionais, sempre com o assessoramento técnico do serviço social. Conforme se verifica do citado trabalho, há uma orientação do MPRS inclusive em relação às temáticas que serão discutidas nestas ocasiões, decisão de palestras e formações que serão oferecidas aos participantes. Embora pareça haver uma discussão no sentido dos objetivos e das metas que serão priorizados nos planejamentos, bem como aqueles que serão objeto de monitoramento, a indução ocorre mediante a orientação dos promotores de justiça e dos assistentes sociais do MPRS, uma vez que decidem a forma de trabalho e dão o tom das discussões.

Há casos em que a instituição realiza cooperações técnicas, que têm relevância no curso dos procedimentos. No MPRS, identificou-se a existência de cooperação técnica firmada com o Conselho Estadual das Pessoas com Deficiência, com o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do estado e com a Federação dos Municípios do Rio Grande do Sul para a implementação da acessibilidade em todo o estado, ainda que em uma pequena quantidade dos procedimentos, quando considerada a totalidade de casos. Ainda, a existência de diversas estratégias mobilizadas nos procedimentos analisados, que levaram em consideração questões próprias a serem observadas nos casos da educação especial, como a relação adequada de alunos por turma e professor avaliada pelos conselhos de educação e a utilização de relatório técnico de centro de apoio da própria instituição, da ordem urbanística, e questões fundiárias, sobre acessibilidade.

Em relação à busca de apoio técnico, percebe-se claramente como a instituição a realiza em questões mais objetivas e de outros profissionais, não necessariamente especializados na área da educação, como de engenheiros e arquitetos, na categoria infraestrutura. Também há a busca de dados educacionais e contábeis, com análises de profissionais desses ramos do conhecimento, relativos a questões orçamentárias, bem como cooperações e consultas aos Tribunais de Contas, para análise de questões relacionadas ao financiamento da educação.

Chama a atenção a pequena mobilização de conhecimentos técnicos especializados pelo Ministério Público no tema organização pedagógica, tratando-se de apenas 25% dos casos. Nessa categoria estão presentes casos sobre processo de ensino-aprendizagem, de necessidade de acompanhamento individualizado, de formulação de proposta pedagógica, de adequação do ensino realizado, entre outras, que demandam um conhecimento técnico da Pedagogia que não está disponível aos membros da instituição apenas pela aplicação da lei.

Contudo, a pequena proporção de casos nos quais se busca algum conhecimento técnico com maior proximidade da área da educação confirma, também, em relação ao Ministério Público, os achados de Scaff e Pinto (2016) e Taporosky e Silveira (2018) de que o Poder Judiciário pouco ou quase nunca dialoga com a área educacional nas demandas levadas ao seu conhecimento sobre o tema. O mesmo ocorre em relação à categoria gestão. Em torno de 30% dos casos analisados é possível identificar ação de algum outro ator da política educacional nos procedimentos. Trata-se da atuação de conselhos de educação, de comissão técnica de monitoramento e de fiscalização dos planos de educação no âmbito do Poder Executivo e do sindicato dos professores. Ainda que se identifique essa atuação em quase um terço dos casos, em geral são acionados para fiscalização de unidades escolares, voltando-se o olhar muito mais para as questões em torno da infraestrutura do que propriamente da gestão escolar, tendo em vista a existência de procedimentos que se encaixam em mais de um tema analisado.

Em relação aos demais temas, percebe-se que em apenas três procedimentos foram mobilizados os conhecimentos de profissionais da pedagogia para avaliar a infraestrutura escolar ou acompanhar reunião nos procedimentos pelo MPAP e pelo MPRO. Diferente de outros procedimentos do MPRO, nos quais a infraestrutura foi avaliada objetivamente por profissionais da engenharia, a utilização de analistas em pedagogia permite avaliar os efeitos das más condições de qualidade na própria realidade escolar e na execução do projeto pedagógico. Neste ponto é importante considerar que, embora os profissionais de engenharia e de arquitetura tenham o conhecimento técnico que permita avaliar as condições dos prédios escolares, cabe aos profissionais da educação a análise da dimensão relacional do espaço para fins educativos. Enquanto o olhar de outros profissionais será voltado à possibilidade de uso, de segurança e de solidez dos prédios escolares, são os profissionais da educação que poderão indicar a adequação dos espaços para a finalidade educativa. Tanto é assim que os próprios estudos sobre arquitetura escolar vêm mostrando a necessidade de que os espaços escolares sejam projetados e construídos a partir dos projetos políticos-pedagógicos das unidades e considerando as relações entre a arquitetura e as múltiplas funcionalidades dos espaços escolares (Arrais Neto; Ricca; Souza, 2017).

Considerações finais

De forma geral, a análise dos dados sobre a atuação do Ministério Público dos nove estados em relação à qualidade da educação demonstra uma atuação mais voltada às condições objetivas. No que diz respeito à utilização de estratégias em sua atuação finalística, a análise dos procedimentos que compõem o corpus do presente artigo indica que os conhecimentos técnicos especializados mais utilizados geralmente têm relação justamente com essas condições mais objetivas, especialmente por meio de profissionais da engenharia ou da contabilidade.

Em relação às temáticas que demandariam uma atuação mais especializada da técnica educacional, como a organização pedagógica e a gestão, são pontuais os casos em que há a aproximação da instituição à área, confirmando os achados de estudos anteriores nesse sentido (Scaff; Pinto, 2016; Taporosky; Silveira, 2019; Ximenes; Silveira, 2019). Cabe ressaltar aqui que os dados encontrados indicam que, embora para algumas condições objetivas, como as relacionadas à infraestrutura, o Ministério Público consulte especialistas, para as discussões centrais relacionadas aos temas de organização pedagógica e de gestão, por exemplo, esperava-se uma maior consulta ao conhecimento técnico especializado da educação.

Em relação à participação social, percebe-se que a interação com a sociedade ocorre muito pouco nos casos analisados e apenas em procedimentos pontuais. Contudo, em apenas um desses procedimentos consta claramente que a opinião da comunidade foi considerada pelo promotor no procedimento. Por outro lado, há uma maior presença da participação quando se volta o olhar para as cooperações e para os convênios firmados pelo Ministério Público. Ainda assim, percebe-se pelo teor dos procedimentos que, em geral, a instituição se utiliza mais de eventuais dados fornecidos pelos parceiros do que possibilita efetivamente a participação deles nos processos. Nesse aspecto, questiona-se se há uma efetiva participação social garantida pelo Ministério Público. Parece, em verdade, haver interação e não uma garantia efetiva de participação. A pouca expressividade da participação da sociedade nos TAC, nas recomendações, nas portarias de instauração e de arquivamento dos procedimentos demonstra que a prioridade de escolhas sobre as políticas educacionais tem se centrado nas mãos de Promotores de Justiça, tornando-se uma decisão dogmático-normativa.

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• APOIO/FINANCIAMENTO

  Coordenação de aperfeiçoamento de pessoal de nível superior (Capes), processo nº 88887.185681/2018-00.

• DISPONIBILIDADE DE DADOS DE PESQUISA

  Dados serão fornecidos se solicitados.
• 3
  O presente artigo foi revisado por Alexandra Albareda. Após ter sido diagramado, foi submetido para validação da autoria antes da publicação.

• 1
  Artigo fruto de pesquisa realizada com apoio financeiro da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
• 2
  MPAL - 2011; MPAP - 2013; MPBA - 2011; MPES - 2015; MPMA - 2016; MPPB - 2017; MPRO - 2018; MPRN - 2013; MPRS - 2010; MPPB - 2017.
• 3
  Saliente-se que a declaração, no ano de 2020, de estado de emergência pela pandemia de COVID-19, alterou a organização e oferta da educação básica no país, com o fechamento de escolas e soluções para que os alunos tivessem acesso em suas residências. Essa situação gerou efeitos diretos na atuação institucional do Ministério Público, uma vez que os procedimentos disponibilizados a partir do ano de 2020 nos portais da transparência tratam, basicamente, dos efeitos da pandemia nas atividades escolares. Essa excepcionalidade alterou a lógica de atuação da instituição, de forma que quaisquer dados coletados após 2019 devem ser lidos considerando a excepcionalidade e são de difícil comparação com outros períodos. Portanto, tendo em vista que o foco no artigo não é a análise dos efeitos da pandemia, optou-se por estabelecer o final recorte temporal no ano de 2019.
• 4
  A garantia de recursos adequados para investimento na educação básica já é amplamente apontada pela literatura como necessária para a garantia de qualidade (Alves; Silveira; Schneider, 2019). Contudo, não se compreende que o financiamento seja em si uma condição de qualidade, mas sim uma condição necessária para sua garantia. Ainda assim, há 94 procedimentos analisados nos quais o Ministério Público aponta o financiamento como parte do princípio da qualidade da educação, motivo pelo qual foram concentrados nesta temática.
• 5
  Os documentos coletados não indicam os profissionais que deveriam compor citada equipe.

Disponibilidade de dados

Dados serão fornecidos se solicitados.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Abr 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  17 Out 2022
• Aceito
  13 Dez 2023