Saúde, desenvolvimento e soberania: a trajetória da saúde pública brasileira e o papel estratégico do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (Ceis)Resumo
Este artigo analisa a evolução da saúde pública no Brasil e sua relação com o desenvolvimento econômico, com ênfase no Complexo Econômico-Industrial da Saúde (Ceis), apresentando um panorama histórico desde o início do século XX, marcado por insalubridade, ausência de saneamento e elevada mortalidade, até os avanços decorrentes de políticas sanitárias, campanhas de vacinação e investimentos em ciência. Destaca a Reforma Sanitária, a Constituição de 1988 e a criação do SUS como marcos da universalização do acesso à saúde, evidenciando seu papel estratégico, sobretudo na atenção básica, na organização do sistema e nas políticas de imunização em escala nacional. Aponta desafios como dependência externa de insumos e fragilidade produtiva, evidenciadas na pandemia de Covid-19 e defende o fortalecimento do Ceis, com maior atuação estatal, investimentos em inovação e uso do poder de compra público, para integrar saúde, economia e tecnologia, garantindo soberania, sustentabilidade do SUS e maior competitividade internacional.
Palavras-chave
Política Social; Saúde Pública; SUS; Complexo Econômico-Industrial da Saúde
Abstract
This article analyzes the evolution of public health in Brazil and its relationship with economic development, with an emphasis on the Health Economic-Industrial Complex (Heic). It presents a historical overview from the early 20th century—marked by unsanitary conditions, lack of sanitation, and high mortality rates—to the advancements resulting from sanitary policies, vaccination campaigns, and investments in science. The study highlights the Sanitary Reform, the 1988 Constitution, and the creation of the SUS (Unified Health System) as milestones in universalizing access to health care, evidencing their strategic role, particularly in primary care, system organization, and national immunization policies. It points out challenges such as external dependence on supplies and productive fragility, both highlighted by the COVID-19 pandemic. Finally, the article advocates for the strengthening of the Heic through greater state involvement, investment in innovation, and the use of public procurement power to integrate health, economy, and technology, thereby ensuring sovereignty, the sustainability of the SUS, and greater international competitiveness.
Keywords
Social Policy; Public Health; SUS; Health Economic-Industrial Complex; Economic Development
Resumen
Este artículo analiza la evolución de la salud pública en Brasil y su relación con el desarrollo económico, con énfasis en el Complejo Económico-Industrial de la Salud (Ceis). Se presenta un panorama histórico desde inicios del siglo XX, marcado por la insalubridad, la ausencia de saneamiento y la elevada mortalidad, hasta los avances derivados de políticas sanitarias, campañas de vacunación e inversiones en ciencia. Se destacan la Reforma Sanitaria, la Constitución de 1988 y la creación del SUS como hitos de la universalización del acceso a la salud, evidenciando su papel estratégico, sobre todo en la atención primaria, en la organización del sistema y en las políticas de inmunización a escala nacional. El estudio señala desafíos como la dependencia externa de insumos y la fragilidad productiva, evidenciados durante la pandemia de COVID-19, y defiende el fortalecimento del Ceis mediante una mayor actuación estatal, inversiones en innovación y el uso del poder de compra público. El objetivo es integrar salud, economía y tecnología para garantizar la soberanía, la sostenibilidad del SUS y una mayor competitividad internacional.
Palabras clave
Política Social; Salud Pública; SUS; Complejo Económico-Industrial de la Salud; Desarrollo Económico
1 Introdução
As políticas sociais, em especial as de saúde e da Educação, constituem expressões privilegiadas da ação estatal na organização da proteção social, pois materializam o compromisso público com a garantia de direitos, a redução das desigualdades e a produção de condições efetivas de cidadania. Longe de operarem como domínios estanques, tais políticas compõem um arranjo interdependente de provisão pública, no qual os resultados alcançados em um setor repercutem sobre o outro, seja pelos determinantes sociais da saúde, seja pelos efeitos mais amplos da escolarização sobre o bem-estar e o desenvolvimento humano. Nesse horizonte, a saúde pública brasileira, particularmente no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), deve ser compreendida não apenas como política setorial, mas como parte de uma arquitetura mais ampla de Estado social, cuja efetividade depende da articulação entre capacidade institucional, universalização do acesso, coordenação federativa e mecanismos permanentes de avaliação de políticas públicas. É precisamente essa inserção no campo da análise, monitoramento e avaliação da ação estatal que confere densidade acadêmica ao debate, permitindo examinar a saúde como política social estruturante e como objeto privilegiado de apreciação crítica quanto a seus resultados, limites e potencialidades.
A saúde constitui um direito social constitucionalmente previsto, sendo especialmente relevante por integrar o Estado de Bem-Estar Social, que apresenta duas grandezas: a primeira, essencial ao desenvolvimento sob o aspecto social; e a segunda, como sistema produtivo interdependente, denominado Complexo Econômico Industrial da Saúde (Ceis) (Fraga, 2020), a ser aprofundado posteriormente.
A partir dessa segunda grandeza, evidencia-se a natureza estratégica do setor saúde, ultrapassando sua dimensão estritamente assistencial. A configuração do Ceis revela que os sistemas modernos não operam de forma isolada, sendo, na realidade, o resultado da articulação estrutural entre processos econômicos, políticos e sociais. Nesse contexto, a inovação tecnológica e o desenvolvimento industrial passam a ser considerados eixos centrais para a viabilidade e a sustentabilidade dos sistemas públicos (Gadelha; Costa, 2012).
Para operacionalizar esta discussão, adota-se uma abordagem qualitativa de natureza exploratória e documental, estruturada mediante revisão bibliográfica sistemática e análise de dados secundários oriundos de fontes governamentais e instituições de referência. O corpus documental contempla relatórios técnicos do Ministério da Saúde e notas técnicas da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), com destaque para as contribuições de Gadelha et al. (2023) e outros estudos do Centro de Estudos Estratégicos (CEE/Fiocruz) acerca do Ceis. Adicionalmente, a análise fundamenta-se em indicadores de comércio exterior extraídos da plataforma Comex Stat (Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços/Brasil, 2026a) e em dados setoriais sobre a dependência tecnológica e produtiva, como os levantamentos da Abiquifi (2021). Esta base empírica permite contrastar a capacidade instalada do Estado com os desafios da dependência externa de insumos, articulando a análise com as conclusões sobre a imperatividade da atuação estatal na promoção da soberania sanitária e no fortalecimento da competitividade industrial como pilar da cidadania.
2 A evolução da saúde pública no brasil e sua dimensão econômica
Com base nos fundamentos metodológicos acima descritos, inicia-se uma análise histórica da saúde pública brasileira, a fim de contextualizar a urgência no fortalecimento da produção nacional de insumos de saúde. Nesse ínterim, verifica-se que, no último século, a saúde pública brasileira apresentou importantes avanços, sendo que alguns marcos tornaram-se referências internacionais pelo êxito alcançado em determinadas áreas, em razão da atuação estatal e dos investimentos direcionados à solução dos desafios enfrentados.
Destacam-se três períodos na trajetória da saúde pública no Brasil: o início do século XX; a década de 1970; e o terceiro período, iniciado nos anos 1980, que se estende até os dias atuais.
O cenário do país no início do século XX era de crise sanitária: o ambiente urbano era majoritariamente insalubre, o saneamento básico era raro e a mortalidade infantil atingia cerca de 150 infantes a cada 1.000 nascidos vivos indo a óbito (Blount, 1972), realidade nacional, não apenas das cidades mais carentes.
A insalubridade favorecia o aparecimento de doenças epidêmicas, como varíola e febre amarela (Mascarenhas, 1949), que vitimavam brasileiros de diversas faixas etárias, elevando a mortalidade. Esses índices afetavam toda a conjuntura brasileira, não só social, mas também econômica (Agência Senado, 2021).
O Estado brasileiro adotou como primeiro passo o desenvolvimento do saneamento básico, iniciando pelo esgotamento sanitário, na limpeza de logradouros urbanos e em seguida no manejo de resíduos. Contudo, segundo dados do Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento, em 2021, aproximadamente 55,8% dos domicílios no Brasil ainda não possuíam acesso aos serviços de esgoto (Brasil, 2021).
Diante disso, para reverter esse quadro, em 2020 foi criado o Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.026/2020), prevendo melhorias nas redes de água e esgoto e sua universalização. A meta é que 90% da população tenha acesso à coleta de esgoto até 2033 (Instituto Água e Saneamento, s.d).
Retomando a cronologia, na década de 1970, tem-se o Movimento da Reforma Sanitária. Nesse período, a saúde pública foi forma de luta e resistência à ditadura militar, quando sanitaristas conciliaram correntes políticas para alcançar acesso gratuito e integral aos serviços de saúde (Fundação FHC, 2021).
Iniciou-se também o incentivo à pesquisa biomédica, criação de laboratórios e institutos, códigos sanitários e controle de doenças infecciosas, com destaque para nomes como Carlos Chagas, Emílio Ribas, Adolfo Lutz e Oswaldo Cruz – este último cujas políticas de investigação científica e médica foram fundamentais para a gênese da ciência brasileira (Stepan, 1976).
Como resultado, houve redução da mortalidade geral, importante conquista da saúde pública, possível por campanhas de vacinação, métodos profiláticos, apoio da ciência e fiscalização sanitária (Mascarenhas, 1973).
Destaca-se, ainda, a Campanha de Erradicação da Varíola, que levou à erradicação da doença no Brasil e nas Américas em 1973 (Brasil, 2003). Não obstante, outro triunfo nacional foi a implantação do Programa Nacional de Imunizações (PNI), um dos mais exitosos do mundo, criado em 1973 para dar continuidade às campanhas e à vacinação de rotina em escala nacional (Brasil, 2003).
Também nessa época, ocorreu a reformulação (Teixeira, 1989) do sistema de saúde e a criação do Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica (Barreto, 2011), que padronizou informações sobre doenças e possibilitou notificações compulsórias em todo o território, tornando-se instrumento para políticas públicas.
Ademais, foram criados sistemas cruciais para as redes estaduais e atualização dos dados, garantindo transparência, como o Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), o Sistema Nacional de Laboratórios de Saúde Pública (Sislab), o Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan) e o Sistema de Informações sobre Nascidos Vivos (Sinasc).
Na sequência, nos anos 1980, a Fiocruz, sob Sérgio Arouca, promoveu em 1986 a 8ª Conferência Nacional de Saúde, divisor de águas que consolidou o projeto sanitarista na Assembleia Constituinte (Fundação FHC, 2021).
Em razão disso, em 1988 ocorreu um feito histórico: a reforma sanitária inseriu o direito à saúde na Constituição, no capítulo da Seguridade Social, ao lado da Previdência e da Assistência Social, e instituiu o SUS, extinguindo a separação entre saúde pública e atenção à saúde (UFPEL, s.d).
A Constituição de 1988 estabeleceu atendimento gratuito, integral e universal, em contraste com o modelo anterior vinculado ao Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), que atendia apenas contribuintes, assegurando-se o acesso universal à saúde, com o Estado assumindo o compromisso de garantir recursos sem discriminação.
O SUS, previsto no art. 196 da CF/88, integra políticas públicas organizadas em redes regionalizadas, descentralizadas e com direção única em cada nível de governo. Embora os serviços sejam garantidos a todos, é permitida a contratação de planos privados, de caráter suplementar e subordinados às diretrizes do SUS. Atualmente, o ente encarregado de supervisionar e estabelecer regulamentos voltados aos limites e deveres dos planos privados é a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), criada em 2000, na saída do século XX, pela Lei no 9.961/2000, na posição de autarquia especial, dotada de autonomia administrativa. A ANS é responsável pela regulação do mercado particular da saúde, com atualizações normativas recentes voltadas ao aprimoramento da fiscalização e da organização da assistência suplementar (Lima Junior; Machado; Lima, 2024).
O sistema em tela é o único no mundo que, com base na universalidade, igualdade e integralidade, garante atendimento gratuito a 207 milhões de pessoas (IBGE, 2022), em sua maioria dependentes do SUS para consultas, exames, procedimentos e tratamentos (Ministério da Saúde, 2025a).
Todos os brasileiros têm direito ao SUS, embora o acesso de comunidades indígenas ainda seja deficitário por suas especificidades, como transculturação, localização geográfica e perfil epidemiológico (Brasil, 2025a). Também têm acesso ao SUS estrangeiros, refugiados e solicitantes de refúgio (ACNUR, sd). Assim sendo, o Brasil se destaca internacionalmente, especialmente nas imunizações, com o PNI sendo um dos melhores do mundo e ofertando 50 imunobiológicos: 32 vacinas, 13 soros e 5 imunoglobulinas (Brasil, 2025b). O programa também realiza compra e divulgação de vacinas e estimula a produção nacional de imunobiológicos e se encarrega da compra de vacinas e da propaganda, direcionando a publicidade ao público-alvo quanto à faixa etária, gênero ou região.
O PNI instiga a autossuficiência da produção de imunobiológicos, priorizando os de origem nacional, da rede pública ou privada, e estimulando a independência interna.
Nessa senda, o SUS direcionou esforços à atenção primária em saúde (APS), influenciado pelo Relatório Dawson (Ministry of Health, 1920), baseado em um modelo individual e biologicista, com resultados positivos. Em contraponto, defendia-se o investimento na atenção básica diante dos altos custos da alta complexidade e de sua baixa resolutividade. Assim, o relatório orientou a reorganização do modelo inglês e de outros países, estruturando centros de saúde com atendimento regionalizado por médicos generalistas.
Diante da insuficiência da triagem, havia encaminhamento ao atendimento secundário, com especialistas na área da enfermidade. Persistindo a necessidade após esse contato inicial, o paciente era direcionado ao hospital para internação, cirurgia ou tratamentos mais complexos. Desse modo, evidencia-se a noção de hierarquização da saúde, organizada em níveis e com ampliação da APS, (Mendes, 2002) que é crucial para a população e menos oneroso financeiramente para os cofres públicos.
A regionalização do atendimento básico é importante, pois o poder executivo local, mais próximo da sociedade, atende a demandas reais de forma célere e integrada. Diante dos altos custos, a mudança do modelo inglês inspirou países a reorganizar sistemas com menor custo e maior eficiência.
O Brasil investiu na atenção básica, enfrentando problemas simples e graves, como mortalidade infantil, insalubridade e formação de médicos da Estratégia Saúde da Família – ESF (Fausto, 2005), guiado pela Conferência de Alma-Ata (Organização Mundial da Saúde – OMS/Fundo das Nações Unidas para a Infância – Unicef), que fixou metas como “Saúde para Todos”, incluindo nutrição, saneamento, saúde materno-infantil, fortalecimento do PNI, Educação em saúde e medicamentos essenciais (Ministério da Saúde, 2025b).
A promulgação da CRFB/88 e a estruturação do SUS consolidam as mobilizações sociais em prol da garantia do mínimo existencial, consolidando a centralidade da atenção básica, embora o SUS seja mais amplo que outros sistemas. Segundo Luiz Augusto Facchini, o Brasil construiu um sistema universal, integral e financiado por impostos (Facchini, 2018).
A Constituição atribui ao SUS o desenvolvimento científico e tecnológico, evidenciando a relação entre saúde e economia. Apesar dos avanços, há desafios na autossuficiência, evidenciados na pandemia de Covid-19, que expôs a dependência de insumos e reforçou essa interdependência.
Durante a pandemia, a mortalidade atingiu níveis elevados, com cerca de 14,9 milhões de mortes entre 2020 e 2021 (OMS), evidenciando a importância do investimento em saúde, pesquisa e desenvolvimento (Organização das Nações Unidas, 2022).
Enquanto alguns países conseguiram conter a contaminação e vacinar suas populações, outros sofreram com a falta de estrutura. A crise também impactou a economia global, com queda de 3,3% do produto interno bruto (PIB) nos países do G20 em 2020 (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE) e de 4,1% no Brasil, que só recuperou o nível pré-pandemia no fim de 2021 (Caldas, 2021). Assim, reforça-se a relação entre saúde e crescimento econômico, destacando a necessidade de incentivar a produção, a indústria e a pesquisa em saúde para impulsionar a economia e a balança comercial.
Por isso, a reflexão sobre a integração entre saúde e economia deve ser ampliada, valorizando o Ceis como fator estrutural para a sustentabilidade do SUS e a transformação do desenvolvimento do país (Gadelha, 2022).
Em vista dessa afirmativa, vale observar com afinco os resultados da estagnação e retrocesso em alguns casos do processo de desenvolvimento do Ceis no Brasil, ficando para trás com relação a outros países, e esse foi um agravamento da dificuldade no enfrentamento da pandemia.
Alguns deles, como a China, têm importantes centros de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), atuando como protagonistas no cenário internacional na construção desses complexos, enquanto o Brasil caminha na contramão se mostrando cada vez mais dependente, tendo a China como seu principal fornecedor.
Devido à crise da Covid-19 e à ausência de políticas de incentivo industrial, o governo reduziu a alíquota do Imposto de Importação de produtos de saúde a 0%, viabilizando o alto volume de importações, já que a indústria nacional não atendia à demanda por medicamentos e respiradores (Bueno, 2025).
O despreparo industrial brasileiro foi revelado durante a pandemia, o que está diretamente relacionado ao processo de desindustrialização que o país vem enfrentando em sua base produtiva desde 1980 (Oliveira, 2021).
A dependência do comércio internacional, diante da baixa capacidade produtiva e inovadora do SUS, dificulta a garantia da saúde universal. Apesar da expansão da indústria farmacêutica nos anos 2000, persistem fragilidades tecnológicas e dependência externa, em parte pelos baixos investimentos em P&D. Nesse contexto, destaca-se o papel do Estado no fortalecimento do Ceis e na redução dessa vulnerabilidade (Fernandes, Gadelha, Maldonado, 2021).
3 Ceis e a necessidade de seu fortalecimento para a independência e o avanço do SUS
O Ceis pode ser definido como um conjunto de atividades produtivas interligadas por bens, serviços, conhecimentos e tecnologias. Sua estrutura envolve indústrias que produzem insumos e equipamentos e organizações de saúde que os consomem, em relação de interdependência. Essa abordagem coloca a saúde no centro do desenvolvimento, integrando dimensões sociais, produtivas e tecnológicas, além de gerar renda, emprego e inovação (Rossi, Teixeira e David, 2022).
O Ceis divide-se em três grupos: indústrias químicas e biotecnológicas, indústrias de base física e tecnológica, e serviços de saúde (hospitais, ambulatórios e diagnósticos) (Gadelha, 2003). Sua dinâmica envolve dimensões econômica e sociossanitária, destacando-se o alto grau de inovação e competitividade dos segmentos, impulsionando crescimento e desenvolvimento econômico (Gadelha, 2003).
Sob essa ótica, depreende-se que o Complexo possui uma dinâmica composta por duas dimensões: a econômica e a sociossanitária. Na primeira dessas dimensões, a dimensão econômica, diz-se que os segmentos que fazem parte da área, ao compartilharem um alto grau de inovação, apresentam um elevado dinamismo em termos de taxa de crescimento e de competitividade, em uma interação entre inovação e desenvolvimento econômico (Gadelha, 2003).
Na dimensão sociossanitária, destaca-se o valor humano da saúde, ligado à cidadania, exigindo ações políticas e sociais que garantam acesso a bens e serviços e limitem a atuação econômica de agentes públicos e privados (Gadelha, 2003). No Brasil, porém, há desarticulação entre essa dimensão e a econômica, especialmente na organização do sistema de saúde e na dinâmica de inovação (Gadelha, 2003). Ainda assim, o Ceis integra uma política industrial alinhada à Constituição de 1988, que impõe ao Estado o dever de promover políticas econômicas e sociais para assegurar o acesso universal à saúde (Bercovici, 2013).
O Ceis tem como objetivo central garantir um nível satisfatório de saúde à população, o que exige a expansão da estrutura produtiva e o fortalecimento da inovação no país. Nesse contexto, destaca-se a forte interação entre universidades, institutos de pesquisa e setor empresarial, fundamental para gerar inovação e competitividade no complexo (Gadelha, 2003).
Além disso, o Ceis é um importante gerador de conhecimento científico e inovação tecnológica, de modo que ampliar o acesso à saúde não só melhora o bem-estar social, mas também fortalece a capacidade produtiva do país (Bercovici, 2013).
Entretanto, para aprimorar a saúde pública, é essencial reduzir a dependência externa, sobretudo de insumos como os insumos farmacêuticos ativos (IFAs), hoje majoritariamente importados. Essa dependência eleva custos, especialmente com variações cambiais (Hessel, 2021), e impacta negativamente o sistema de saúde (Padilha; Feghali, 2021).
À vista disso, um dos problemas centrais encontra-se na ausência de uma base produtiva brasileira de insumos estratégicos para o país. Isto é, a ausência de uma base produtiva nacional para IFAs limita a autonomia produtiva brasileira, pública e privada, afetando a prestação universal dos serviços de saúde, o que acarreta um SUS exposto a situações de desabastecimento, restando tal fato ainda mais latente em contextos adversos, como os de pandemia (Mendes; Cunha, 2020).
Os legados dessa crise sanitária global fizeram com que cientistas das áreas econômicas, mesmo os mais liberais, defendessem a importância da intervenção e do investimento estatal na indústria.
Momentos de instabilidade e declínio econômico fazem as autoridades e seus consultores especialistas repensarem seu modus operandi, em tal caso, a política industrial retorna à baila como um instrumento necessário de progresso e investimento a médio e longo prazo, ainda que no curto prazo possa significar redução dos instrumentos cambiais e da política macroeconômica globalizada.
Mesmo antes da recessão acarretada pela crise sanitária iniciada em 2020, alguns autores, como Aiginger e Rodrik (2020) e Wade (2015), apontavam a necessidade da reforma de política industrial, conclamando também a imprescindibilidade da ação estatal nesse prisma e agora, após os danos, evidenciou-se essa carência de produção industrial doméstica e independência de bens e serviços externos, principalmente no setor da saúde que é tão sensível e determinante. Inclusive, a dependência brasileira da importação, principalmente de insumos e equipamentos da saúde, foi escancarada logo nos primeiros meses de contaminação, quando ocorreu uma acirrada competição de todos os países do mundo, ocasionando o encarecimento vertiginoso dos insumos hospitalares.
O agravamento da situação se deu com as barreiras internacionais, descortinando assumidamente a fragilidade e a vulnerabilidade brasileira nesse âmbito, bem como de grande parte dos países em desenvolvimento, reféns de uma economia, dita globalizada.
No dia primeiro de abril de 2020, foi o momento em que o país sentiu a dificuldade que enfrentaria a seguir, momento em que 600 respiradores artificiais que haviam sido encomendados da China por estados nordestinos do Brasil ficaram embarreirados no aeroporto de Miami, nos Estados Unidos (O Globo, 2020).
Consequentemente, a compra no valor de R$ 42 milhões foi cancelada e, diante disso, o Consórcio Nordeste precisou fracionar a referida compra e esperar por dias, que foram decisivos para o falecimento de muitos brasileiros.
O ex-ministro da Saúde (2007–2010), José Gomes Temporão, atualmente pesquisador do CEE/Fiocruz, defende que a crise na saúde é um problema antigo. Conforme apontado por Dominguez (2008) na revista Radis Comunicação e Saúde, o ex-ministro sustenta que o descuido setorial não decorreu de falta de previsão, mas de negligência.
Segundo Temporão, a fragilidade no campo da sustentabilidade tecnológica do SUS foi desmascarada pela pandemia, revelando o absentismo de emancipação tecnológica e produtiva na esfera da saúde (Morisini, 2020).
Alguns períodos foram cruciais para produzir essa dependência. Um exemplo citado por Temporão foram os primeiros anos da década de 1990, durante o governo do ex-presidente Fernando Affonso Collor de Mello, que, praticamente, franqueou o comércio com sua abertura discriminada, ocasionando um efeito diverso do conjecturado.
Uma década antes de seu governo, o Brasil produzia o equivalente a 50% dos princípios ativos utilizados na indústria farmacêutica; atualmente, não chega a 10%, ou seja, o país regrediu industrialmente.
Ainda na matéria, Temporão conta que, durante o período em que atuou como ministro, no segundo governo Lula, os primeiros degraus da implantação da política de fortalecimento do Ceis foram construídos e mais tarde desvirtuados.
À época, essa política supria as demandas do SUS e impulsionou a fabricação doméstica de medicamentos genéricos, material cirúrgico, reagentes para diagnósticos, equipamentos médico-hospitalares, vacinas, hemoderivados e soros. Em Pharmacological Research, López-Muñoz, García-García e Alamo (2009) exploram o surgimento e o desenvolvimento da indústria farmacêutica, bem como o papel do Estado na promoção inicial e no fortalecimento desse setor. Os autores destacam que, durante períodos de conflito bélico, como guerras, ou em crises de diferentes naturezas, esses fatores contribuíram para avanços no conhecimento científico e para a produção de tecnologias mais sofisticadas. Ressaltam, ainda, que, no período da Segunda Guerra, a exploração da Alemanha favoreceu a ascensão dos Estados Unidos como destaque internacional na produção e difusão do setor farmacêutico.
Durante o segundo governo Lula, o país desenvolveu quase 80 projetos de vacinas e medicamentos para doenças crônicas, reumatológicas, doenças psíquicas etc., resultando na economia do capital público por meio de importantes pactos entre laboratórios públicos; também com empresas privadas de capital nacional; além das empresas multinacionais titulares de patentes de medicamentos.
O país apresenta baixa capacidade produtiva e competitividade restrita a setores de pouca intensidade tecnológica, o que impede a redução dos gastos em saúde. Isso evidencia a urgência de políticas públicas voltadas ao fortalecimento do Ceis, com apoio à inovação, regulação eficaz e responsabilidade com o gasto público (Cavalcanti, 2019).
A fim de minimizar a dependência estrangeira e permitir que o país possa competir internacionalmente a partir da produção industrial da saúde, as políticas públicas devem privilegiar o conhecimento, o aprendizado e sobretudo a inovação o que acarreta o fortalecimento do Ceis (Gadelha, 2023; Fiocruz, 2024).
Nesse ponto, destaca-se o papel fundamental da inovação incremental no uso das Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo, em especial para as Big Pharmas, que transferem a sua tecnologia, pois terão um mercado cativo por anos e, ao final, o produto objeto da parceria pode estar obsoleto.
É mediante investimento em P&D que será possível alcançar o conhecimento necessário à inovação de medicamentos e produtos de saúde, seja de forma interna, nas próprias empresas ou de forma externa, em redes e projetos de cooperação com instituições de ensino superior e institutos de pesquisa (Fiocruz, 2024).
O setor público tem grande importância no desenvolvimento de inovações tecnológicas e na economia do conhecimento, pois o Estado, ao assumir riscos e incertezas no financiamento da inovação, atua como agente empreendedor, direcionando investimentos e estabilizando as condições de crescimento (Fiocruz, 2024).
Por esse prisma, especialistas da área econômica afirmam que as vulnerabilidades existentes nos dias atuais podem ser superadas com uma ação mais contundente do Estado, atuando principalmente nas seguintes questões:
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reconstrução da capacidade de coordenação do Ceis, com a recriação do Gecis, extinto em 2017;
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no uso do poder de compra do Estado para ampliar o desenvolvimento da indústria e da produção em saúde;
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no fortalecimento da articulação do SUS com o sistema produtivo e tecnológico;
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na discussão democrática entre governo e sociedade, o que permite definir trajetórias tecnológicas viáveis e adequadas às demandas sociais, de forma competitiva e inclusiva, garantindo o acesso universal à saúde (Fiocruz, 2024).
Adicionalmente, outra parte da doutrina aponta para ações como:
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Garantir o fortalecimento do Ceis como base econômica e produtiva para o Estado de Bem-Estar, o acesso universal e a redução da vulnerabilidade do SUS;
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Situar o Ceis como vetor da estratégia nacional, articulando economia, desenvolvimento social, ciência, tecnologia, inovação e sustentabilidade ambiental;
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Garantir um padrão sistêmico de políticas públicas voltadas aos grandes desafios nacionais, com o Ceis liderando um Estado democrático, eficiente, transparente e socialmente inserido;
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Consolidar o Ceis como eixo para antecipar e preparar o SUS diante de emergências sanitárias, assegurando soberania tecnológica e acesso universal.
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Implementar políticas públicas para o Ceis como um complexo decisivo para a geração empregos dignos, de qualidade e inseridos nas mudanças tecnológicas em curso no mundo do trabalho (Gadelha, 2022, 2023).
Por conseguinte, o papel do Estado é de extrema importância para a promoção e regulação da saúde e, em especial, para a dinâmica industrial do complexo, em razão do seu elevado poder de compra de bens e serviços, de indução e de atividades regulatórias que desempenha, com forte integração com a sociedade civil (Gadelha, 2023).
Nesse contexto, o incentivo estatal deve incluir o financiamento e incentivo a atividades de P&D, políticas comerciais de compras, propriedade intelectual, estímulos a parcerias entre universidades, hospitais e empresas (conhecidas como parcerias público-privadas), a montagem de infraestruturas de serviços técnicos, entre outras intervenções (Gadelha, 2023).
A título de exemplo, conforme dados extraídos do Portal da Transparência, o valor total dispendido pelo Governo Federal em licitações com contratações na área da saúde durante o ano de 2022 representou R$ 19.476.996.486,31 aos cofres públicos (Brasil, 2022). Vejamos o quadro abaixo que apresenta a visão geral das contrações no ano de 2022 realizadas pelo Ministério da Saúde (Quadro 1).
Observa-se, assim, que o Estado, ao utilizar seu poder de compra, é capaz de articular e orientar o desenvolvimento do Ceis, atuando estrategicamente, por meio da regulação do setor privado, tanto nos segmentos de alta tecnologia e alto valor quanto naqueles em que não há interesse imediato do mercado, mas que são essenciais ao interesse público. Nesse sentido, espera-se que o Brasil adote uma visão dinâmica, sistêmica e estratégica, capaz de promover o desenvolvimento nacional por meio da articulação entre a demanda social, o mercado interno e o uso do poder econômico do SUS (Gadelha, 2022).
Portanto, o Ceis é fundamental para a autonomia estratégica do Brasil, possui peso relevante no PIB, é intensivo em tecnologias de ponta e articula-se de forma transversal com outros setores, como a indústria militar, especialmente nas áreas de biotecnologia, nanotecnologia e equipamentos de saúde. Além disso, a oferta e a demanda por bens e serviços de saúde são essenciais ao funcionamento da economia e da sociedade. Por isso, a indústria da saúde é tratada como estratégica em Estados fortes e também em potências emergentes, como China e Índia (Padula, Noronha, Mitidieri, 2017).
Em consonância com esse entendimento, bem como reafirmando a atualidade da questão suscitada, em abril de 2023 o governo brasileiro anunciou a implementação de medidas em prol do fortalecimento do Ceis com medidas para reduzir a dependência do país e assegurar o acesso universal à saúde. Tais ações envolveram a criação de um Grupo Executivo do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (Geceis), com o objetivo de fomentar a pesquisa e inovação, realização de parcerias para o desenvolvimento produtivo e inovação, ações voltadas ao uso abrangente do poder de compra do Estado e ao fortalecimento da produção nacional (Opas/Oms, 2023).
A criação do Geceis é uma das ações imediatas mais estratégicas para a agenda do Ceis. De acordo com o Ministério da Saúde, a expectativa é de que no período de até dez anos, 70% das necessidades do SUS em medicamentos, equipamentos, vacinas e outros materiais médicos possam ser produzidos nacionalmente (Opas/Oms, 2023).
Nesse contexto, a criação do Geceis se revela essencial (Brasil, 2023), em especial ao se observar os índices de importação brasileira de produtos do Ceis, disponibilizados no portal do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC (Brasil, 2026a). Senão, vejamos:
Nesse contexto, observa-se que, em 2022, a importação de medicamentos e produtos farmacêuticos (exceto veterinários) atingiu US$ 7,1 bilhões, enquanto as exportações somaram apenas US$ 713 milhões, evidenciaBrasil, ndo um déficit significativo e a fragilidade da produção nacional. Esse padrão não é recente, pois, em 2018, o país já havia importado US$ 4,6 bilhões desses produtos, frente a apenas US$ 400 milhões em exportações, confirmando a baixa capacidade produtiva e o reduzido investimento no setor.
Além disso, no que tange à importação de aparelhos eletrodiagnósticos para usos medicinais, cirúrgicos, dentários ou veterinários e aparelho radiológico, denota-se um aumento exponencial em razão da alta demanda por aparelhos no período pandêmico.
Contudo, mesmo antes da pandemia de Covid-19, observa-se um aumento significativo entre 2016 e 2019, evidenciando que a elevada dependência brasileira desses produtos constitui um problema estrutural, e não apenas circunstancial.
Dessa forma, apesar de, no ano de 2016, o valor em milhões de dólares referentes à importação ter alcançado a marca de US$ 486 milhões – a menor desde 2012 –; em 2019, ano anterior ao início da pandemia no Brasil, o valor subiu para US$690 milhões, havendo apenas US$38 milhões em exportações para a mesma época (Brasil, 2026a) Nos gráficos é possível observar esse aumento nas importações (Figuras 1 e 2).
– Gráfico sobre importações de aparelho eletrodiagnósticos para usos medicinais, cirúrgicos, dentários ou veterinários, e aparelho radiológico entre os anos de 2012 e 2022
A partir dos dados, evidencia-se o déficit da balança comercial da saúde no Brasil, com importações superiores às exportações. A análise de 1996 a 2019 mostra que esse desequilíbrio é histórico e persistente.
Diante do exposto, é importante traçar um panorama comparativo com outras nações. Nesse contexto, a China destaca-se pelo desenvolvimento de um robusto polo tecnológico nas indústrias que compõem o Ceis, superando países tradicionalmente referência, como Alemanha, Estados Unidos e Japão.
Além disso, frente ao aumento das importações brasileiras ao longo dos anos, a China consolidou-se como o principal fornecedor para o Brasil, em razão de sua elevada capacidade produtiva e tecnológica no setor da saúde (Brasil, 2026b).
Contudo, importante destacar que a China possui um sobrepujança à parte, diferenciando-se dos demais países por algumas razões bem conhecidas:
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a velocidade e a duração do período de alto crescimento, que se estende até os dias de hoje;
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o tamanho da China, não apenas no que se refere à sua população, como o peso atual desse país no comércio internacional;
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o peso geopolítico alcançado, em grande parte devido ao enorme crescimento econômico e, finalmente,
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ao fato de ainda que seja uma economia capitalista, ter um Estado de partido único, na prática, que, ao menos no nome, é comunista.
Nesse contexto, observa-se que o avanço da base biotecnológica chinesa resulta de uma estratégia estatal de longo prazo, marcada por investimentos em P&D e pela articulação entre universidades, institutos de pesquisa e setor produtivo, o que permitiu a internalização de tecnologias críticas e o desenvolvimento de inovação própria. Assim, a experiência chinesa evidencia a importância de um planejamento estratégico consistente e da atuação coordenada do Estado como indutor do desenvolvimento tecnológico e industrial na área da saúde, oferecendo elementos relevantes para a reflexão sobre o fortalecimento do Ceis no Brasil.
4 Conclusão
A evolução da saúde pública no Brasil evidencia não apenas conquistas institucionais e sociais relevantes, como a universalização do acesso por meio do SUS, mas também a crescente centralidade da saúde como vetor de desenvolvimento econômico. Nesse sentido, o Ceis configura-se como elemento estratégico para a sustentabilidade do sistema, cuja fragilidade estrutural, especialmente a dependência externa de insumos e a baixa capacidade produtiva nacional, foi amplamente exposta durante a pandemia de Covid-19. Assim, o fortalecimento do Ceis, por meio de uma atuação mais incisiva do Estado, com investimentos em inovação, articulação entre setores produtivos e uso estratégico do poder de compra público, revela-se indispensável para garantir a soberania sanitária, reduzir vulnerabilidades e promover um desenvolvimento nacional mais integrado, competitivo e socialmente inclusivo e capaz de efetivar direitos sociais necessários.
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Dados:
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Editor Responsável:
Érika Dias
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*All figures are in millions of dollars (USD) as represented.Fonte: Elaboração própria a partir dos dados disponíveis no portal Comex Stat (Brasil, 2026a)
Fonte: Elaboração própria a partir de