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Educação & Sociedade
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DOSSIÊ | FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO, POLÍTICAS EDUCATIVAS E GARANTIAS DE DIREITO • Educ. Soc. 45 • 2024 • https://doi.org/10.1590/ES.286579 linkcopiar

Open-access FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO PÚBLICA E A CONDIÇÃO EDUCACIONAL NO BRASIL: 1995–2020

FUNDING PUBLIC EDUCATION AND THE BRAZILIAN EDUCATIONAL CONDITION: 1995-2020

FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA Y CONDICIÓN EDUCATIVA EN BRASIL: 1995-2020

AutoriaSCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMO

Este estudo analisa o financiamento da educação pública e sua relação com a condição educacional da população brasileira entre os anos 1995 e 2020. O pressuposto básico é que existe relação direta entre o financiamento público e a condição educacional da população, principalmente em países de elevada desigualdade e pobreza, pois os adequados recursos públicos permitem a oferta de bens e serviços públicos educacionais fundamentais na melhoria da condição educacional e do bem-estar da maioria da população. A metodologia utilizada foi uma análise multidimensional de dados do período, para identificar padrões, tendências ou alterações específicas e conjuntas entre o financiamento público e as múltiplas dimensões da condição educacional. A análise do período mostrou que o financiamento público importa para melhorar a condição educacional brasileira, mas também revelou instabilidades e mesmo quando ele cresceu não foi o suficiente para alterar diversas mazelas da condição de elevado atraso educacional brasileiro.

Palavras-chave
Financiamento da educação; Gasto educacional; Educação pública; Condição educacional

ABSTRACT

This paper analyzes the funding of public education and its relationship with the educational condition of the Brazilian population between the years 1995 and 2020. The basic assumption is that there is a direct relationship between public funding and the educational condition of the population, especially in countries with high inequality and poverty, as adequate public resources allow the provision of public educational goods and services that are fundamental in improving the educational condition and well-being of the majority of the population. The methodology used is a multidimensional analysis of data from the period, to identify specific and joint patterns, trends or changes between public funding and the multiple dimensions of the educational condition. The analysis of the period showed that public funding matters to improve the Brazilian educational condition, but it also revealed instabilities and that, even when it grew, it was not enough to change the bad aspects of Brazil’s highly backward educational condition.

Keywords
Education funding; Educational expenditure; Public education; Educational condition

RESUMEN

Este estudio analiza el financiamiento de la educación pública y su relación con la condición educativa de la población brasileña entre los años 1995 y 2020. El supuesto básico es que existe una relación directa entre el financiamiento público y la condición educativa de la población, especialmente en países con alta desigualdad y pobreza, ya que la adecuada oferta de recursos públicos permite la provisión de bienes y servicios públicos educativos que son fundamentales en mejorar las condiciones educativas y el bienestar de la mayoría de la población. La metodología utilizada es un análisis multidimensional de datos del período, para identificar patrones, tendencias o cambios específicos y conjuntos entre el financiamiento público y las múltiples dimensiones de la condición educativa. El análisis del período mostró que el financiamento público es importante para mejorar la condición educativa brasileña. Pero también reveló inestabilidades y que incluso cuando creció, no fue suficiente para cambiar varios males de la condición de alto atraso educativo de Brasil.

Palabras clave
Financiamiento de la educación; Gasto educativo; Educación pública; Condición educativa

Introdução

A relação entre financiamento da educação e a condição educacional da população, determinada por suas múltiplas dimensões, é uma permanente preocupação dos pesquisadores, formuladores e implementadores de políticas públicas e das entidades da sociedade civil que giram em torno da educação, uma vez que os recursos provenientes do fundo público são o que viabilizam as políticas públicas, programas e ações para o acesso ao aprendizado educacional da população, a sua permanência e conclusão. Na literatura da área, essa preocupação tem-se materializado nos estudos e pesquisas que analisam as alterações no modelo de financiamento e suas fontes e fundos, que ancoram os debates sobre os planos nacionais de educação e que dão suporte à avaliação de diversas políticas, programas e ações públicas.

Nos estudos sobre o modelo de financiamento da educação brasileira, sua evolução histórica, estruturas e desafios, foi permanente a preocupação com o financiamento e com a sua importância para a efetivação e afirmação da garantia do direito à educação e das melhores condições educacionais da população (Castro, 2001; Pinto, 2001; Davies, 2004; Sena, 2010; Farenzena, 2021; Oliveira, 2023). Essa preocupação também esteve presente na discussão específica das fontes e fundos de financiamento da educação (Castro, 1998; Arelaro, 2007; Amaral, 2015). Os estudos centrados nos pisos e vinculações para a educação tomam como importante o gasto em educação para as condições educacionais e de vida da população (Delgado; Castro, 2004; Menezes, 2008).

Os estudos e pesquisas que discutem o financiamento e a qualidade da educação sempre trazem algumas das dimensões das condições educacionais como elemento relevante (Dourado; Oliveira, 2009; Sena, 2014; Gouveia; Polena, 2015; Dourado; Araújo, 2022), assim como sobre os custos e a qualidade da educação (Verhine; Magalhães, 2006; Pinto, 2015; Amaral et al., 2016).

Nos estudos que contribuem com os debates para a elaboração e avaliação dos diversos planos nacionais de educação, foram preocupação permanente a importância e a necessidade de adequado financiamento da educação, para o cumprimento das metas dos planos e para alcançar um desenvolvimento educacional e social satisfatório (Amaral, 2010; Castro; Carvalho, 2013; Amaral; Oliveira, 2023; Fineduca, 2023). O documento de referência da Conferência Nacional de Educação (Conae) 2024 diz respeito à necessidade de se ampliar os recursos educacionais para superar o atraso histórico e promover o salto educacional no país.

Outro conjunto de estudos e pesquisas está centrado diretamente na relação entre o financiamento da educação e uma das dimensões da condição educacional, principalmente relacionadas aos resultados do desempenho escolar da população (Amaral; Menezes-Filho, 2008; Simielli; Zoghbi, 2017; Crozatti et al., 2022).

Os estudos e pesquisas esforçam-se para chegar a números confiáveis sobre o financiamento da educação total e por esferas de governo (Almeida, 2001; Castro; Sadeck, 2003; Castro; Duarte, 2008; Sardinha; Souza, 2018).

Na literatura internacional a revisão efetuada por Silva Junior e Alves (2024) identificou que há um consenso em torno do fato de que o financiamento adequado tem impacto sobre os resultados educacionais de populações vulnerabilizadas. Em outra revisão da literatura internacional, realizada por Simielli e Zoghbi (2017), também se verificou a existência de uma extensa literatura sobre a relação entre gastos em educação e indicadores educacionais, tanto dedicada a fazer comparações entre os países quanto focada em estudos de um único caso.

Essa literatura consultada ressalta que em países de elevada desigualdade e expressivo contingente de população vivendo na pobreza ou em situação de vulnerabilidade, como é o caso brasileiro, o financiamento público à educação é fundamental na melhoria da condição educacional e do bem-estar da população, principalmente da população mais pobre e vulnerável.

Apesar da existência de uma diversidade de estudos e pesquisas sobre o tema nas literaturas nacional e internacional, observa-se a escassez de estudos que tratam da relação conjunta entre o financiamento da educação e as múltiplas dimensões que determinam a condição educacional, sobretudo para o caso brasileiro e para um período histórico mais longo.

Este estudo pretende contribuir com a valorização do tema e tem caráter exploratório quantitativo, dados e informações atualizados e análise da relação entre o financiamento público da educação e as múltiplas dimensões da condição educacional da população brasileira no período 1995–2020. Esse olhar de médio prazo permite observar diferenças, continuidades e descontinuidades na relação financiamento público e condição educacional da população em diferentes momentos político, administrativo e institucional do país após a Constituição Federal de 1988.

Em termos metodológicos, utiliza-se uma análise multidimensional de uma série de dados do período escolhido, para observar e identificar padrões, tendências ou alterações específicas e conjuntas entre o financiamento público, expresso na variável gastos públicos da educação pública, e a condição educacional, expressa em indicadores das múltiplas dimensões: social e demográfica; oferta; acesso; rendimento e eficiência; e desempenho escolar. A análise é descritiva e feita em etapas. Em primeiro lugar se tem a análise específica e separadamente a do gasto e dos indicadores das dimensões, e depois, uma análise conjunta e a síntese dos resultados. Dado o caráter exploratório do estudo, optou-se por não fazer uma análise econométrica, tampouco por construir um índice multidimensional da condição educacional, por causa das complexidades metodológicas, pois, para criar uma medida-síntese das múltiplas dimensões, se torna necessário atribuir um peso a cada dimensão, o que contém muita subjetividade.

Tendo em vista essas opções, o estudo foi dividido em três seções. Na primeira seção, definiu-se um conceito operacionalizável para o que é o financiamento da educação pública em todas as etapas e modalidades. Logo após, foi construída a série histórica com dados do gasto da educação pública, foram efetuadas relações com as matrículas e com o produto interno bruto (PIB), e, por fim, verificou-se a possibilidade de distinguir subperíodos para os gastos: crescimento, estagnação e decrescimento. Na seção seguinte, definiu-se o que se entende por condição educacional da população brasileira e suas múltiplas dimensões – social e demográfica; oferta; acesso; rendimento e eficiência; e desempenho escolar –, e foi decidido que indicadores utilizar em cada dimensão, bem como se apuraram os dados para os distintos períodos e foi feita a análise interna das dimensões. Por último, para compreensão e síntese da relação entre o financiamento e a condição educacional brasileira, foi realizada análise conjunta entre os gastos e as múltiplas dimensões da condição educacional, utilizando também algumas características econômicas, sociais e políticas dos subperíodos históricos averiguados.

Financiamento da Educação Pública Brasileira: 1995–2020

Os recursos financeiros provenientes do fundo público são um dos principais responsáveis pela implementação das políticas públicas, programas e ações para o acesso ao aprendizado educacional escolar da população brasileira, a sua permanência e conclusão. Para garantir esses recursos, foi construída, ao longo do tempo, uma estrutura de financiamento condicionada à capacidade de atendimento e ao esforço fiscal do Estado brasileiro. Essa estrutura de financiamento é mista e complexa, com a maior parte dos recursos proveniente dos impostos, recolhidos pelo aparato fiscal, e contando com as exceções da vinculação e subvinculação de impostos (Castro, 2001; Pinto, 2001; Davies, 2004; Oliveira, 2023).

Os gastos públicos considerados no estudo são todos aqueles necessários para cumprir o dever do Estado com a educação, que foram previstos na Constituição Brasileira e regulamentados na Lei de Diretrizes e Bases da Educação e que, desde 2013, são apresentados regularmente nos relatórios de monitoramento das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) (Sardinha; Souza, 2019; Inep, 2024).

A variável escolhida para este estudo foi o gasto público em educação pública, de acordo com o que dispõe o caput da meta 20, indicador 20A, do PNE, e o principal critério delimitador é o fato de ele abarcar somente as despesas correntes e de capital dos entes federados com atividades, em todos os níveis e modalidades da educação, e que ocorrem em instituições de natureza jurídica pública de educação. Os dados anteriores a 2013 seguem o critério o mais próximo possível do conceito área de atuação na orientação de agrupamento dos gastos. Mediante esse conceito, o gasto público é alocado segundo o critério da finalidade ou do objetivo finalístico da política, programa ou ações, como forma de visualizar as metas e diretrizes delineadas pela atividade governamental (Fernandes et al., 1998; Castro et al., 2003).

O período histórico investigado foram os anos de 1995 a 2020, em razão da melhor qualidade e confiabilidade dos dados e das informações de finanças públicas e da maior abrangência e consistência das estatísticas educacionais brasileiras. Os gastos em valores nominais foram atualizados pelo Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo (IPCA) para dezembro de 2022, de forma a compensar a inflação e permitir melhor comparação entre anos e períodos. Para medir o esforço de financiamento público por aluno, os gastos atualizados foram divididos pelo total de matrículas públicas em todas as etapas e modalidades. Além disso, utilizou-se a relação entre o gasto em educação pública e o valor do PIB para verificar a importância desses gastos no contexto da economia. Seguindo essas orientações, foi possível construir os dados e informações apresentados na Tabela 1.

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Tabela 1
Gasto público em educação pública no Brasil, 1995–2020.

A evolução do gasto público em educação pública apresentada na Tabela 1 mostra que houve ampliação de R$ 139,9 bilhões para R$ 444,8 bilhões, o que representou crescimento de 318% no período, no entanto esse percurso não foi contínuo, como evidenciam os dados da Tabela 1 e ilustra a Fig. 1, sendo marcado por três subperíodos que merecem ser destacados e analisados:

  • 1995–2003: crescimento baixo e estagnação do gasto;

  • 2004–2014: crescimento contínuo dos gastos anuais;

  • 2015–2020: decrescimento e estagnação dos gastos.

O período inicial, 1995–2003, como mostra a Fig. 1, é um misto de baixo crescimento e estagnação nos gastos anuais, mesmo partindo do menor valor da série. O crescimento médio foi de 4,6% ao ano (a.a.), gerando ao final de nove anos a ampliação de gastos em educação pública de apenas 33%. Por outro lado, os gastos públicos por matrícula ficaram praticamente estagnados, com crescimento médio de apenas 1,1% a.a. Essa situação é consequência das fragilidades e do baixo crescimento da economia somada à pouca prioridade dada às políticas educacionais, mesmo que no período tenha sido criado e implementado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, que levou estados e municípios a ampliarem seus gastos (Castro, 1998; Pinto, 2002).

miniatura da Figura 1
Figura 1
Gasto público em educação pública total e por matrícula no Brasil, 1995-2020.

O período seguinte, 2004–2014, teve crescimento contínuo e expressivo dos gastos, que saíram de R$ 211,1 bilhões, em 2004, para R$ 456,2 bilhões, em 2014, o que significou em termos reais ampliação de 116% e crescimento médio real de 8% a.a. O gasto por matrícula teve o mesmo comportamento e crescimento ainda melhor, de 144%. Esse processo de crescimento ocorreu como consequência do bom crescimento econômico do período e também contou com a maior prioridade das políticas educacionais e com melhoria na trajetória dos gastos com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em 2006 (Pinto, 2009).

O fim do período, 2015–2020, como mostra a Fig. 1, foi de decrescimento e estagnação dos gastos, com todos os valores ficando abaixo daqueles verificados no último ano do período anterior. O constrangimento dos gastos foi constante e bastante elevado em alguns anos. Por exemplo, em 2017, os gastos caíram cerca de 5% daqueles de 2014. Esse período combinou baixo crescimento econômico, severa austeridade fiscal e baixa prioridade política do governo federal à área de educação. A situação só não foi pior por causa da existência do Fundeb (Rossi et al., 2019).

Na trajetória do gasto público em educação pública na perspectiva econômica (comparação com o PIB), conforme a Tabela 1 e a Fig. 1, também se observam os três subperíodos anteriores com pequenas diferenças:

  • 1995–2003: crescimento, decrescimento e estagnação de 4% do PIB;

  • 2004–2014: crescimento contínuo saindo de 4% até atingir 5% do PIB, no fim do subperíodo;

  • 2015–2020: estagnação em torno de 5% do PIB.

Essa série mostra que só ocorreu prioridade econômica às políticas educacionais no período 2004–2014, principalmente em alguns anos desse período. No restante ocorreu apenas a manutenção do status quo do gasto público com a política educacional (Fig. 2).

miniatura da Figura 2
Figura 2
Gasto público em educação pública em % do produto interno bruto, no Brasil, 1995–2020.

Dimensões da Condição Educacional da População: 1995–2020

A condição educacional da população em suas múltiplas dimensões é um dos componentes centrais na configuração do bem-estar social da população de um país (Castro, 2019). Neste estudo, para compreensão da condição educacional, foram escolhidas cinco dimensões a serem pesquisadas:

  • Condição social e demográfica da população;

  • Condição de oferta;

  • Condição de acesso;

  • Rendimento e eficiência;

  • Desempenho escolar.

Em cada dimensão foram associados indicadores (Inep, 2004a) que permitem isolar e associar diversos elementos que influenciam, direta ou indiretamente, o processo educacional determinante da condição educacional da população do país (Tabela 2).

Em consonância com a seção anterior, o período histórico foi dividido em três subperíodos:

  • 1995–2003;

  • 2004–2014;

  • 2015–2020.

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Tabela 2
Dimensões da condição educacional da população: painel de indicadores selecionados, 1995/2003/2014/2022.

Os dados dos indicadores para cada dimensão são apresentados em quatro pontos no tempo (1995, 2003, 2014, 2020), que são anos balizadores dos subperíodos, possibilitando a comparação dos indicadores de cada subperíodo e também a verificação da influência que pode ter havido do gasto público nos resultados.

O estudo foi realizado com base em valores absolutos ou relativos para o país como um todo, e não estão sendo considerados recortes relevantes nem possíveis, tais como: localização (urbano, rural, metropolitano, interior); regiões; sexo; cor ou raça; renda e riqueza; entre outros. Esses recortes são interessantes e podem sugerir outros resultados e conclusões importantes, mas demandariam outra pesquisa, fugindo do escopo que foi proposto.

Condição Social e Demográfica

Em consequência das alterações demográficas, principalmente da queda da fecundidade no país, a população de 0 a 24 anos, que equivale àquela em idade escolar regular – educação básica e superior –, que vinha crescendo em termos absolutos até 2001, iniciou uma trajetória de diminuição daí em diante, de acordo com dados divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2024a). Em termos relativos, essa população, que chegou a corresponder a 52,3% da população brasileira em 1995, caiu para 36,5% em 2020, de acordo com a Tabela 2.

Essa mudança de rota na evolução desse grupo etário teve dois movimentos distintos no período:

  • A população de 0 a 14 anos, em idade de frequentar a educação infantil e o ensino fundamental, começou a diminuição populacional mais cedo no período e de forma mais acentuada, em termos absolutos e relativos;

  • A população de 15 a 24 anos, em idade de frequentar o ensino médio e a educação superior, iniciou a queda mais tarde, em termos absolutos e relativos, e experimentou reduções menores.

Por exemplo, a população de 18 a 24 anos, que demanda a educação superior, teve aumento até 2006, quando atingiu cerca de 25 milhões de pessoas, e daí em diante começou uma redução, chegando a 23,7 milhões em 2020.

Um problema estrutural das políticas e do sistema educacional brasileiro é a persistência do analfabetismo ao longo do tempo, com poucas distinções entre os subperíodos. Os dados da Tabela 2 mostram uma tendência de lenta diminuição na evolução da taxa de analfabetismo no período, e o percentual de 6,5% de analfabetos em 2020 representa, em termos absolutos, um ainda expressivo contingente de 11 milhões de pessoas, principalmente formado pela população mais idosa e fora da faixa de escolarização obrigatória.

Esses números do analfabetismo são a comprovação tácita de nosso subdesenvolvimento e de que a eterna promessa de erradicação do analfabetismo no Brasil ainda está muito longe de ser cumprida. Faltaram compromisso, políticas e gastos públicos destinados ao contingente populacional, fora da faixa de escolarização obrigatória, mais difícil de ser atingido, dadas as suas características socioeconômicas, prevalecendo a inércia, e as modificações estão ocorrendo muito mais por efeitos demográficos, tais como a mortalidade dos idosos.

A média de anos de estudo da população com mais de 25 anos, apresentada na Tabela 2, é outro indicador que mostra a baixa efetividade das políticas e dos gastos públicos realizados no sistema educacional, pois a média cresceu lentamente, indo de 5,3 anos, em 1995, para 8,3, em 2020 (levou 25 anos para crescer apenas três anos de estudo), e só agora se atingiu o nível de escolaridade obrigatória no país. O ritmo lento de avanço da média de anos de estudo foi influenciado pela baixa eficiência do sistema, dada a persistência de taxas elevadas de reprovação e abandono escolar (Tabela 2).

Em que pese a ampliação do acesso à educação básica, com a universalização do acesso à escola por parte da população de 6 a 14 anos, as distorções ainda persistem. Apenas 75,3% da população acima de 16 anos conseguiu terminar o ensino fundamental (em 2004, apenas 58,2%), o que contribui para manter baixa a média de anos de estudo da população. Além disso, existem grande distinções entre grupos etários, de forma favorável aos grupos mais jovens e próximos à escolarização obrigatória. Por exemplo, os jovens de 18 a 29 anos de idade dobraram sua escolaridade no período e apresentaram média quase equivalente à do ensino médio completo, com 11,6 anos de estudo, em 2020.

Condição de Oferta

No período a ampliação da educação básica pública ocorreu sem que houvesse superlotação das salas de aula (Tabela 2). Nos anos de 1995 a 2003, apesar da estagnação dos gastos por matrícula (Tabela 1), houve ampliação do acesso com redução da média de alunos por turmas no ensino fundamental (refletindo a prioridade a esse nível de ensino) e estabilização da média de alunos por turma no ensino médio. No período seguinte, 2004 a 2014, houve crescimento dos gastos públicos e ocorreu redução expressiva do número de alunos nas turmas dos ensinos fundamental e médio. Essa redução foi obtida por uma combinação de redução das matrículas e maiores gastos e investimentos nos sistemas educacionais para atender à demanda. No último período, apesar da continuidade da queda da matrícula, a média de alunos por turma ficou estagnada, refletindo a estagnação dos gastos públicos no período (Fig. 1).

Já as horas médias dos estudantes no ensino fundamental da rede pública, no primeiro subperíodo, estagnaram em 4,3 horas/dia, refletindo a combinação de baixos gastos públicos e aumento das matrículas. No período seguinte ocorreu ampliação dessa média para 4,7 horas, contando com o aumento de gastos e diminuição da matrícula. Já o ensino médio experimentou durante todo o período crescimento da média de quase uma hora (de 4 para 5 horas). Apesar do cumprimento das exigências mínimas previstas na legislação, a evolução desses números mostra que a conversão progressiva das redes de ensino para um regime de escolas de tempo integral ainda está muito longe de acontecer.

A escolaridade dos professores da educação básica é um dos elementos de grande importância para as condições de oferta dos sistemas educacionais e preocupação manifesta na legislação e planos educacionais. No período 1995–2020, ocorreu o aumento da formação dos professores por conta das exigências de melhorias no nível de sua escolaridade, mas com algumas diferenças entre os subperíodos.

No primeiro subperíodo, em 1995, o grau de formação superior dos professores do ensino fundamental das séries iniciais era muito baixo, 18,8%, e evoluiu para apenas 41,6% em 2003. Já a formação superior dos professores do ensino fundamental das séries finais era um pouco melhor, 71,2%, em 1995, e aumentou para 80,1%, em 2003, embora o gasto por matrícula tenha ficado estagnado. No segundo subperíodo, 2004–2014, com o crescimento constante dos gastos públicos, houve aumento expressivo na formação dos professores do ensino fundamental das séries iniciais, e o mesmo se deu nos demais níveis. No período 2015–2020, continuou a ampliação. Apesar do constante aumento da formação dos professores, apenas os professores do ensino médio estão próximos de atingir a meta estipulada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação, pois 97,8% deles tinham formação superior em 2020.

Condição de Acesso

A escolarização da população brasileira na escola pública foi crescente em todos os níveis e modalidades da educação básica e superior, mas com diferenças entre eles. Por exemplo, o atendimento da população de 0–3 anos, em creches, refletiu a baixa prioridade dada a essa faixa etária, com baixas taxas de atendimento, 7,6%, em 1995, só chegando a 35,5% em 2020, valor muito longe da meta estabelecida pelo PNE 2014–2024. Já a escolarização da população de 6 a 14 anos, principal frequentadora do ensino fundamental, atingiu o atendimento universal. A escolarização da população na faixa etária de 15 a 17 anos teve crescimento, mas está ainda distante da universalização preconizada no PNE 2014–2024. A escolarização da população de 18 a 24 anos se ampliou lentamente, e a maior parte da demanda está sendo atendida pelo setor privado.

Esse movimento de crescente escolarização foi acompanhado por três momentos distintos nas matrículas. No primeiro subperíodo, 1995–2003, houve ampliação das matrículas nos ensinos fundamental e médio, acompanhando o crescimento da população em idade escolar. Já a matrícula na educação infantil ficou estável, apesar do baixo atendimento nesse nível de ensino, de acordo com a Tabela 2. Por outro lado, os gastos em educação pública no período não seguiram esse movimento e apenas foram suficientes para manter o gasto por matrícula.

No segundo momento, 2004–2014, houve redução das matrículas nos ensinos fundamental e médio, seguindo a redução da população nessas faixas, e na educação infantil houve crescimento do número de matrículas, reduzindo o elevado déficit de atendimento. Em contrapartida, os gastos na educação pública cresceram, e o gasto por matrícula mais que dobrou de valor.

No terceiro momento, 2015–2020, apesar de continuar por inércia o crescimento da matrícula nas diversas modalidades, os gastos foram constrangidos, impedindo a aceleração do acesso e melhoria na qualidade da educação oferecida, levando ao total descumprimento das metas previstas no PNE 2014–2024 (Inep, 2024).

Rendimento e Eficiência

O rendimento escolar dos alunos da educação básica na escola pública melhorou lentamente ao longo dos anos. É o que mostram os dados da redução da reprovação e do abandono e da consequente ampliação da aprovação, apresentados na Tabela 2. No começo do período, em 1994, 18% dos alunos do ensino fundamental reprovaram e 16,5% abandonaram a escola. Decorridos 25 anos, esses índices foram reduzidos a 6,9 e 1,4% em 2019. No ensino médio a situação foi pior, pois a reprovação está estagnada em torno de 10% desde 2003, e o abandono, apesar da redução, ainda é elevado. Ressalta-se o fato de a população envolvida nesse nível de ensino se inserir no mercado de trabalho. Apesar de contar com mais recursos, no subperíodo 2004–2014, a melhoria do rendimento foi muito arrastada, e as políticas públicas educacionais foram pouco efetivas.

A eficiência do sistema público de educação básica no período começou muito baixa, conforme o indicador distorção idade-série, e teve reduções paulatinas no decorrer do período, com distinções entre os três subperíodos. Essas distorções são, em grande medida, resultantes da reprovação e abandono, o que força com que aqueles alunos que voltam ao sistema retornem a ele em uma série que não corresponde à da sua idade, conformando um sistema de baixa eficiência com elevado custo social e econômico.

Os dados apresentados na Fig. 3 mostram que em 1994, dos alunos do ensino fundamental, 67,2% estavam em atraso escolar, e no ensino médio a situação era ainda mais grave, chegando a 76,2%, e só no fim do período, 2019, a distorção idade-série foi reduzida a 18,7 e 28,9%, respectivamente. Mais grave ainda é que os dados mostram que no período 2014–2019 houve desaceleração do processo de redução das distorções, em conformidade com a baixa prioridade das políticas educacionais e a redução dos gastos.

miniatura da Figura 3
Figura 3
Distorção idade-série por nível de ensino, 1994, 2000, 2014 e 2019.

Desempenho Escolar

Na dimensão do desempenho escolar, apresentada na Tabela 2, desde o início da série comparável do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), em 1995, as médias da proficiência (português e matemática) para o ensino fundamental 5º ano, ensino fundamental 9º ano e para a 3ª série do ensino médio foram abaixo do mínimo satisfatório de qualidade exigido no ensino-aprendizagem. No decorrer do primeiro subperíodo, 1995–2003, a situação piorou bastante, como mostram as Figs 4 e 5. Todas as proficiências médias tiveram quedas sucessivas, ampliando ainda mais a distância do patamar mais apropriado. Ou seja, para esse período, os resultados revelam que um sistema em expansão com financiamento inadequado (gastos e investimentos inadequados para um padrão mínimo de qualidade educacional) pode levar a um custo elevado para alunos ao não garantir uma trajetória de sucesso ao longo dos anos de escolarização básica e superior.

miniatura da Figura 4
Figura 4
Médias de proficiência em português por ano, série e nível de ensino, 1995–2019.
miniatura da Figura 5
Figura 5
Médias de proficiência em matemática por ano, série e nível de ensino, 1995–2019.

No período subsequente, 2003–2019, observa-se um movimento de aumento constante das médias, mas com diferenças de crescimento entre os anos e as séries (Figs. 4 e 5). O ensino fundamental 5º ano apresentou crescimento melhor, com redução mais acelerada da distância até o patamar mais apropriado. O ensino fundamental 9º ano e a 3ª série do ensino médio pouco superaram as melhores médias do período anterior, em todas as proficiências (português e matemática). Nesse período houve, entre 2004 e 2014, ampliação dos gastos públicos na educação e melhorias na escola, mas elas foram insuficientes para um salto de qualidade, e o sistema manteve-se ofertando uma educação abaixo do mínimo de qualidade exigido para o ensino-aprendizagem.

Consideração Geral

O financiamento e a condição educacional brasileira foram apresentados e examinados em detalhes nas seções anteriores. Agora, para averiguar suas conexões e determinações e buscar uma síntese, realiza-se uma análise conjunta dos gastos e das múltiplas dimensões da condição educacional, em cada subperíodo. Agregam-se na análise algumas características econômicas, sociais e políticas dos subperíodos.

No primeiro subperíodo, 1995–2003, que durou nove anos, o financiamento da educação foi marcado por crescimento baixo e estagnação dos gastos constantes e estagnação do gasto por matrícula pública, e os gastos com educação não alteraram sua baixa prioridade na economia. Já a condição educacional da população no subperíodo começou com uma situação de grave atraso e distorções históricas e passou por alterações e continuidades. A população em idade escolar, em quase todas as faixas etárias, continuou expandindo-se até quase o fim do período; o analfabetismo crônico permaneceu, mas com pequenas reduções paulatinas; houve poucas melhorias nas condições de oferta, sobretudo na formação dos professores; o acesso foi desigualmente expandido, com prioridade para a expansão dos ensinos fundamental e médio e baixa importância para a educação infantil e a educação superior; o rendimento e a eficiência do sistema, inicialmente baixíssimos, passaram por algumas alterações, mas insuficientes para alterar a péssima situação do sistema; e o desempenho dos alunos, que era insuficiente no começo do período, ficou ainda pior, pois foi decrescente durante todo o período. Esses resultados mostram que, diante dos graves problemas que a escola pública enfrentava naquele momento, o modelo econômico de ajuste fiscal permanente restringiu os gastos de recursos na melhoria da educação oferecida à população. Essas escolhas pouco mudaram a trajetória da enorme dívida educacional brasileira e continuou cobrando um preço elevado aos alunos e ao próprio sistema educacional.

No subperíodo 2004–2014, com duração de 11 anos, o financiamento da educação foi marcado por crescimento constante e relevante do gasto público e do gasto por matrícula pública, e aumentou a prioridade macroeconômica aos gastos com educação. A ampliação dos gastos com educação, apesar da continuidade da geração de superávit fiscal para sustentar a dívida pública, contou com o crescimento econômico e priorizou a política educacional. Já a condição educacional da população no período também teve alterações e continuidades: a população em idade escolar parou de expandir-se e começou a reduzir em todo o período, diminuindo a demanda; o analfabetismo continuou sua trajetória de pequenas reduções paulatinas; houve melhorias em todas as variáveis das condições de oferta, principalmente na formação dos professores; o acesso foi expandido, com prioridade para a educação básica, mas ainda era baixo o atendimento em creches e na educação superior pública; o rendimento e a eficiência do sistema passaram por algumas alterações, com destaque à redução do abandono e à da distorção idade-série, porém melhorias ainda insuficientes para alterar de fato a performance do sistema; e o desempenho dos alunos, que havia reduzido no período anterior e era muito ruim, voltou a crescer no subperíodo, mas ainda foi insuficiente para alterar mais profundamente a performance dos alunos. Esses resultados mostram que houve prioridade e ampliação dos gastos públicos com a política educacional, que permitiram a expansão do atendimento e algumas melhorias na educação oferecida à população. No entanto, diante do tamanho do problema educacional brasileiro, esse esforço não foi suficiente para alterar de maneira mais intensa o atendimento e a qualidade da educação, que ainda continuaram cobrando um preço elevado à população e ao sistema educacional.

No subperíodo 2015–2020, que durou seis anos, o financiamento foi marcado especialmente por decrescimento dos gastos absolutos reais e do gasto por matrícula pública, e ficou estagnada a prioridade macroeconômica aos gastos com educação. A redução dos gastos com educação foi resultante da política de austeridade fiscal e de nenhuma prioridade do governo federal à política educacional. Já a condição educacional da população no período foi marcada pela inércia: a população em idade escolar continuou a reduzir em todo o período, diminuindo ainda mais a demanda; o analfabetismo continuou sua trajetória de pequenas reduções paulatinas e a população analfabeta seguiu alta; as melhorias em todas as variáveis das condições de oferta mantiveram a inércia do período anterior; o acesso foi expandido, mas permaneceu baixo o atendimento em creches e na educação superior pública; o rendimento e a eficiência seguiram com pequenas melhorias, mas ainda insuficientes para alterar de fato a performance do sistema; e o desempenho dos alunos manteve lento crescimento e a sua performance continuou insuficiente. Esses resultados mostram que novamente não houve prioridade à política educacional nem a seus gastos, e o problema educacional seguiu elevado. Esse tipo de situação prejudica o esforço para alterar mais profundamente o atendimento e a qualidade da educação, que ainda continuaram cobrando um preço elevado à população e ao sistema educacional.

A análise do período em sua totalidade mostrou que os gastos públicos importam para melhorar a condição educacional brasileira, mas também revelou sua inconstância e que, mesmo ampliando-se, tais gastos não foram suficientes para alterar mais profundamente a condição educacional de elevados atrasos e deficiências da população. Em situações em que a condição educacional tem essa característica, como no caso brasileiro, seria necessário muito mais ousadia e prioridade política para a estruturação de uma educação de qualidade para todos os brasileiros, o que demandaria muito mais recursos físicos e financeiros do que aqueles empregados no período.

Referências

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    13 Dez 2024
  • Data do Fascículo
    2024

Histórico

  • Recebido
    14 Maio 2024
  • Aceito
    04 Set 2024
Creative Common - by 4.0
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