Intersecções ou Vias Paralelas? Uma Análise das Políticas de Juventude e Igualdade Racial do Rio Grande do Norte (2006-2022)

Resumo

Transversalidade, intersetorialidade e interseccionalidade são abordagens que vêm ganhando relevância nos estudos e nas experiências de políticas públicas. Contudo, ainda são necessários esforços para o desenvolvimento sistemático das três abordagens, subsidiando teorias e práticas. Neste contexto, o propósito deste artigo é investigar o desenho e a trajetória das políticas de igualdade racial e de juventude (2006 - 2022) no Rio Grande do Norte (RN), em face do contexto nacional. Para isso, mobilizamos as abordagens da intersetorialidade, transversalidade e interseccionalidade, que ancoram uma análise qualitativa de documentos oficiais (ex.: atos normativos, Planos Plurianuais [PPAs] etc.), complementada por quatro entrevistas. Ao longo da trajetória, as abordagens intersetoriais e transversais estiveram presente nas políticas de juventude e igualdade racial no RN, ainda que com ênfases e concepções distintas, variando conforme a conjuntura política. Entretanto, apenas evidenciamos “traços” de interseccionalidade, o que nos permite concluir que as políticas de igualdade racial e de juventude seguiram, no RN, por vias paralelas que se tocaram apenas pontualmente. O trabalho contribui para, a partir da análise empírica de experiência subnacional, adensar teoricamente as categorias da interseccionalidade, transversalidade e intersetorialidade, considerando suas articulações. Além disso, seus resultados permitem refletir sobre práticas e estratégias para garantir sustentabilidade de políticas como as de juventude e igualdade racial em contextos adversos, com risco de desmonte.

Palavras-chave
transversalidade de raça e juventude; intersetorialidade; interseccionalidade; política pública; juventude negra

Abstract

Mainstreaming, intersectorality, and intersectionality are approaches that have gained increasing prominence in both public policy research and policy practice. Nevertheless, further efforts are required to systematically develop these approaches, thereby strengthening both theoretical and practical contributions. In this context, this article researches the design and trajectory of racial equality and youth policies in the state of Rio Grande do Norte (RN), Brazil, between 2006 and 2022, in light of the broader national context. To this end, the study draws upon the concepts of intersectorality, mainstreaming, and intersectionality as the analytical framework for a qualitative analysis of official documents (e.g., legal and regulatory acts, Multiannual Plans [PPAs], and related policy instruments), complemented by four semi-structured interviews. Throughout the trajectory examined, intersectoral and mainstreaming approaches were present in both youth and racial equality policies in Rio Grande do Norte, albeit with distinct emphases and conceptualizations that varied according to the prevailing political context. However, this study identified only “traces” of intersectionality, leading to the conclusion that racial equality and youth policies in the state were largely developed along parallel paths that intersected only sporadically. Drawing on an empirical analysis of a subnational experience, this study contributes to the theoretical refinement of the concepts of intersectionality, mainstreaming, and intersectorality by examining their interrelationships. Furthermore, the findings offer insights into practices and strategies that may enhance the sustainability of youth and racial equality policies in adverse political contexts marked by risks of policy dismantling.

Keywords
race and youth mainstreaming; intersectorality; intersectionality; public policy; Black youth

Introdução

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um projeto de Estado e sociedade comprometido com a liberdade, justiça e solidariedade. No entanto, as desigualdades no país desafiam cotidianamente a efetivação dessa promessa constitucional.

Uma das faces mais visíveis das desigualdades no país é a questão racial (Carneiro, 2003; Munanga, 2004; Nascimento, 2016). No Brasil, a violência é um fenômeno que recai, principalmente, sobre corpos negros, masculinos e jovens, que habitam as periferias dos centros urbanos, especialmente quando se trata da letalidade policial, razão dos movimentos negros nomearem esse fenômeno como um genocídio da juventude negra (Gomes & Alves, 2017). Segundo o Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), em 2023, as vítimas da letalidade policial eram 82,7% pessoas negras, 99,3% do sexo masculino e 71,7% eram adolescentes e jovens de 12 a 29 anos. A questão racial demarca, portanto, como as pessoas jovens (15 a 29 anos) experimentam a realidade brasileira. Há, portanto, um imbricamento entre as desigualdades que afetam a população negra e jovem no país.

Problemas públicos como as questões raciais e da juventude são complexos e requerem políticas públicas inovadoras e integradas (Rittel & Weber, 1973). Partindo dessa concepção, no campo dos estudos e das práticas de políticas públicas, um conjunto de abordagens emergiram, a exemplo da interseccionalidade, transversalidade e intersetorialidade. A despeito do notável avanço que ocorreu nos últimos anos no desenvolvimento dessas abordagens, ainda são necessários esforços para adensar essas categorias analíticas e estratégias de políticas, especialmente a partir de análises empíricas.

Políticas de igualdade racial e de juventude podem se beneficiar dessas três abordagens para serem analisadas e estruturadas e, em contrapartida, a análise delas pode contribuir para o desenvolvimento das abordagens de interesse nesse estudo. Um ponto de partida para isso pode ser formulado por meio de duas perguntas: as políticas de igualdade racial e de juventude são desenhadas a partir dessas abordagens? O que aprendemos sobre transversalidade, intersetorialidade e interseccionalidade a partir da reflexão sobre essas duas políticas?

Neste contexto, o presente artigo tem como objetivo analisar o desenho e a trajetória das políticas de igualdade racial e de juventude no Rio Grande do Norte (RN), de 2006 a 2022, a partir das abordagens da intersetorialidade, transversalidade e interseccionalidade, em face do contexto nacional.

Este trabalho está organizado em seis seções, incluindo esta introdução. Na segunda parte, refletimos sobre a interseccionalidade, transversalidade e interseccionalidade nas políticas para a juventude e igualdade racial. Sequencialmente, apresentamos o percurso metodológico. Na quarta seção, descrevemos e analisamos os dados para as políticas de igualdade racial e juventude no RN (2011-2021), em face do contexto nacional. Finalmente, nas considerações finais, discutimos os resultados, abarcando uma síntese do percurso e refletimos sobre limitações e possíveis contribuições.

Interseccionalidade, transversalidade e intersetorialidade no desenho das políticas para a juventude e igualdade racial

A compreensão de problemas sociais como complexos (wicked problem) (Rittel; Weber, 1979) convoca as teorias e as práticas de políticas públicas à adoção de abordagens inovadoras, que enfatizem a multidimensionalidade e a multicausalidade de problemas sociais e a integralidade da ação na forma de responder a eles, a exemplo da intersetorialidade, transversalidade e interseccionalidade.

A transversalidade e a intersetorialidade estão mais consolidadas nas políticas públicas, enquanto conceitos e/ou uma estratégia de estruturação, coordenação e gestão de políticas (Costa & Bronzo, 2012; Papa, 2012; Marcondes, Sandim, & Diniz, 2018). Já a interseccionalidade, uma reflexão original do feminismo negro e não branco (Crenshaw, 2002; Gonzalez, 1981; Hirata, 2014; Teixeira, 2020)¹, é mais recente no campo das políticas públicas. Seu potencial, contudo, é notável para adensar discussões sobre desigualdades em sua complexidade, o que a aproxima da transversalidade e intersetorialidade. A despeito dos pontos comuns, as três abordagens podem assumir significados diversos e, ainda, serem mobilizadas como sinônimas, o que torna necessário explicitar quais definições adotamos neste trabalho, e com as quais desejamos contribuir para seu adensamento².

Por transversalidade entendemos o processo de reorientação do conjunto das políticas pela incorporação de novas perspectivas (ex. gênero, raça etc.), comprometendo-as com a igualdade e com a inclusão de sujeitos ou temas historicamente marginalizados (ex.: mulheres, pessoas negras, meio-ambiente etc.), reconhecendo a voz e as agendas políticas de sujeitos e movimentos sociais no processo de políticas públicas (Marcondes; Farah, 2020; Papa, 2012;). Já por intersetorialidade compreendemos a articulação de setores governamentais (ex. educação, saúde etc.) para responder, de forma integral, a problemas complexos (Canato & Bichir, 2019; Costa & Bronzo, 2012; Cunill-Grau, 2014).

As duas abordagens permitem distinções. A transversalidade pressupõe, em grande medida, a intersetorialidade, uma vez que ela envolve a incorporação de uma nova perspectiva a um conjunto amplo de políticas articuladas (Marcondes & Farah, 2020; Papa, 2012). A intersetorialidade, todavia, pode prescindir da transversalidade; a integração de setores governamentais não implica, necessariamente, uma mudança de reorientação na perspectiva de gênero ou raça de uma política, por exemplo.

A interseccionalidade distingue-se e complementa as abordagens anteriores. Ela aponta para a compreensão das relações sociais que produzem desigualdades (ex.: gênero, raça, classe, ciclo de vida etc.) como imbricadas (Crenshaw, 2002; Gonzalez, 1981; Hirata, 2014; Teixeira, 2020). Assim, ainda que a tessitura que forma os nós da interseccionalidade possa existir com relativa autonomia, esses nós não são desatáveis (uma mulher negra periférica não é mais mulher do que é negra ou periférica, por exemplo). Aplicada às políticas públicas, a interseccionalidade requer uma ampla coalizão de atores, perspectivas e setores, combinando teoria crítica e prática transformativa. Ela é, portanto, uma abordagem mais radical e desafiadora do que as duas anteriores, funcionando como um princípio para ação, que pode ser instrumentalizado pelas abordagens anteriores.

A interseccionalidade, a transversalidade e a intersetorialidade são mobilizadas para pensar e agir em relação a um conjunto amplo de problemas sociais e políticas públicas. Neste artigo, enfocamos, especificamente, as políticas de igualdade racial e de juventude.

A juventude é definida no Brasil como a faixa etária de 15 a 29 anos. Por detrás desta relativa facilidade em sua definição encontra-se uma pluralidade de vivências do ser jovem, além de múltiplas problemáticas, abrangendo diferentes setores da vida (Ribeiro & Macedo, 2018). Trata-se de uma dinâmica que se reconfigura historicamente, com forte protagonismo dos movimentos jovens e estudantis (Silva & Silva, 2011; Souza & Paiva, 2012). Um desafio adicional é o de reconhecer nas pessoas jovens sujeitos de direito, e não um “vir a ser” que se completa na idade adulta (Abramo, 1997; Souza & Paiva, 2012). As políticas para a juventude necessitam ir além do recorte etário/geracional para incluir a pluralidade, sendo um fator central, para tanto, o racial.

A legitimação do racismo com um problema público foi (e ainda é) objeto de questionamentos (Jaccoud, 2009; Nascimento, 2016; Theodoro, Jaccoud, Osório, & Soares, 2008). A resistência em reconhecer que existe racismo – e racistas – é resultante da combinação de velhas e novas ideias sobre o tema, como o racismo científico, o mito da democracia racial, o projeto de embranquecimento do país (pela migração e miscigenação) e, ainda, da manutenção de privilégios para a branquitude, que se organiza em torno de um pacto narcísico (Bento, 2002).

As políticas para a juventude e igualdade racial possuem denominadores comuns. Dentre eles, a possibilidade de suas teorias e práticas mobilizarem os conceitos da interseccionalidade, transversalidade e intersetorialidade, o que pode envolver todo o processo da política pública. Neste trabalho, enfocamos especificamente o desenho de políticas públicas (policy design) (Lima, Aguiar & Lui, 2021; Peter & Falk, 2018).

A análise de desenho permite atualizar a discussão sobre formulação de políticas, inclusive por conferir atenção aos problemas complexos (Lima et al., 2021). Essas análises voltam-se ao conteúdo da política, considerando a construção dos problemas públicos, suas causas e evidências, definição de beneficiários, elementos constitutivos (metas, objetivos, ações, indicadores etc.), instrumentos (atos normativos, recursos orçamentários e humanos), contexto (cultura organizacional, cenário socioeconômico) e estrutura de governança (definição de responsabilidades, instâncias e mecanismos de gestão governamental, articulação federativa e participação social).

É a partir deste referencial teórico que foi construída a presente investigação.

Percurso metodológico

Caracterização da pesquisa

Esta pesquisa é de natureza qualitativa (Schreier, 2012), exploratória e descritiva, na qual lançamos mão da análise documental, complementada por entrevistas (Sampieri, Collado, & Lucio, 2006), referenciada na análise de conteúdo (Bardin, 2016; Krippendorff, 2004). Seu desenvolvimento enfocou o Rio Grande do Norte (RN), por se tratar de uma pesquisa desenvolvida no estado e que, portanto, pretende contribuir com a sistematização de conhecimentos sobre práticas experimentadas nele. O RN integra o Nordeste do país, que é profundamente marcado pelas desigualdades sociais e territoriais, mas também é um laboratório de inovações em políticas para lidar com as desigualdades. O estado possui, ainda, uma população majoritariamente negra (54,2% parda e 8,5% preta) (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2022). É importante considerar, ainda, que os estudos sobre políticas públicas tendem a privilegiar o nível nacional, sendo o estado o elo perdido da cadeia federativa (Souza, 2023). Neste artigo, partimos do pressuposto de que boas práticas e lições aprendidas podem ser depreendidas de experiências estaduais.

O marco temporal da investigação inicia-se em 2006, ano em que foi criado o primeiro organismo de política para a juventude no Rio Grande do Norte: a subsecretaria da Juventude. Em 2007, foi criado o primeiro organismo de política de igualdade racial: a Coordenação de Políticas de Promoção de Igualdade Racial (Rio Grande do Norte, 2007). Finalizamos a análise em 2022, de modo a enfocar apenas gestões estaduais que concluíram seus ciclos.

A opção pelo recorte longitudinal permite agregar variações de interesse, considerando o nível de conflito político-ideológico que as políticas como as analisadas mobilizam. Com efeito, políticas como as de gênero, raça, juventude, dentre outras, possuem forte relação com os movimentos sociais que, no Brasil, tendem a estar mais próximos do campo da esquerda. Isso permite considerar a trajetória das políticas públicas sem perder seus elementos políticos contextuais.

No período analisado, o governo potiguar experimentou diferentes orientações político-ideológicas: 1) Wilma de Faria (2003-2010), do Partido Socialista Brasileiro (PSB), de centro-esquerda, que coexistiu com os governos Lula (Partido dos Trabalhadores [PT]), em âmbito federal, com o qual se alinhava; 2) Rosalba Ciarlini (2011-2014), do Democratas (DEM), de direita, simultâneo ao governo Dilma (PT), ao qual se opunha; 3) Robinson Faria (2015-2018), do Partido Social Democrático (PSD), eleito como uma coalizão ampla que incluía a esquerda, mas que, posteriormente, rompeu com ela, cujo período coincidiu com o segundo governo Dilma, seu processo de golpe/impeachment e a gestão de seu então vice, Michel Temer (centro-direita); 4) Fátima Bezerra (2019-2022), do Partido dos Trabalhadores (PT), de esquerda, concomitante à gestão de extrema-direita de Bolsonaro, no Governo Federal, a qual se opunha. Tais diferenças político-ideológicas, em sua interface com o contexto nacional, permitem agregar elementos relevantes para a análise, considerando que a política pública (policy) deve ser compreendida de forma integrada aos processos políticos (politics) e aos contextos institucionais (polity) (Frey, 2000), sendo a coordenação federativa aspecto central desses últimos.

Construção, análise e interpretação de dados

A pesquisa enfocou o desenho das políticas, ou seja, o instituído, e não o implementado. Por isso, realizamos uma análise de documentos oficiais (atos normativos e planos, como os cinco Planos Plurianuais [PPAs] do RN vigentes no período analisado). Os documentos foram selecionados por representarem a substância visível da política (Muller & Surrel, 2004), ou seja, os elementos visíveis que compuseram o desenho das políticas públicas (Lima et al., 2021) analisadas, tanto em relação à construção de capacidades estatais, como no que se refere à formulação de programas e projetos que traduzem políticas públicas em ação.

A (limitada) disponibilização para acesso público de documentos oficiais no RN desafiou a investigação. Por isso, também realizamos entrevistas, para fins de triangulação de dados e complementação. As pessoas entrevistadas foram selecionadas pela posição que elas exerceram e exercem no jogo político do campo de políticas de igualdade racial e de juventude, com influência sobre as políticas públicas respectivas. Primeiramente, enfocamos pessoas que atuaram ou atuam na gestão das políticas públicas analisadas, mas também buscamos trazer a voz de movimentos sociais. A Tabela 1 apresenta as quatro pessoas entrevistadas.

Tabela 1
: Entrevistadas: forma de identificação e descrição do perfil

Identificação	Descrição
Maria*	Mulher cis e negra. Parlamentar, foi gestora da política de juventude e é ligada aos movimentos de mulheres, juventudes e população negra
Joana*	Mulher cis e negra. Gestora vinculada à política de igualdade racial no RN
João*	Homem cis e branco. Gestor vinculado à política de juventude no RN
Marília*	Mulher cis e negra, é vinculada aos movimentos sociais da juventude do RN

• Fonte: elaborado pelas autoras.
• (*) Nomes fictícios
• Nota: As entrevistas foram realizadas entre 2021 e 2022. Elas totalizaram, em média, cerca de 50 minutos. Cada uma delas foi gravada, com permissão prévia, transcrita e relatada e a utilização para a pesquisa foi autorizada, tendo sido negociado os termos de identificação.

A análise e interpretação dos dados fundamentou-se no que intitulamos de “Matriz de Perguntas Orientadoras” (Tabela 2), que foi construída a partir de aspectos relevantes identificados na literatura sobre políticas de igualdade racial e de juventude, especificamente em relação às categorias de análise apresentadas no referencial teórico, complementados pela análise flutuante do corpus, realizada na etapa de pré-análise do material (Bardin, 2016). Em síntese, as perguntas da Matriz enfocam, primeiramente, aspectos relacionados ao desenvolvimento de capacidades estatais e estruturação de governança, considerando tanto a gestão (ex. organismo gestor da política, planos etc.), quanto a participação social (ex.: conselhos de políticas públicas). Também por meio das perguntas buscamos mapear articulações, aproximações e distanciamentos entre as duas iniciativas analisadas, inclusive considerando o contexto político. Finalmente, buscamos depreender se as duas iniciativas examinadas mobilizam, de forma explícita ou implícita, as abordagens enfocadas no artigo (interseccionalidade, intersetorialidade e transversalidade) e, se sim, que significados atribuem a elas.

Tabela 2
: Instrumento de análise e interpretação de dados: matriz de perguntas orientadoras

Análise das políticas de igualdade racial e de juventude no RN
Quais iniciativas de governança desenvolveram-se no período? Quando surgiu o organismo gestor da política? Qual é seu estatuto hierárquico (secretaria, coordenadoria etc.)? Ao longo do período analisado, houve mudanças? Se sim, quais?
Foi elaborado um plano estadual para as políticas? Se sim, quando? Houve continuidade? No planejamento, é possível identificar temas e agendas prioritárias, considerando, principalmente, o PPA?
Há um conselho de políticas públicas? Se sim, quando foi criado e qual é sua composição? Houve mudanças? Houve conferências estaduais? Nos planos das políticas – caso existam- ou no PPA, há referência a elas? Houve outras iniciativas de democratização da governança?
As políticas de igualdade racial fazem referência a políticas de juventude (e vice e versa)? Em que termos e quais aspectos são mencionados?
As duas políticas e suas abordagens se relacionam? Como? Há mudanças ao longo do tempo?
É possível evidenciar diferenças em relação a diferentes governos do estado do RN? Se sim, quais?
Interseccionalidade, transversalidade e intersetorialidade
Essas terminologias são explicitamente utilizadas nas políticas? Com qual sentido? Há exemplos concretos?
É possível evidenciar essas abordagens de forma implícita nas políticas? De que forma? Em quais casos e em que momento?

A Matriz viabilizou a etapa de exploração, decodificação e codificação dos dados, no intuito de construir uma narrativa de resposta às questões que a compunham. Assim, o instrumental: 1) subsidiou a definição de critérios de inclusão e exclusão de dados, 2) estabeleceu bases para a comparação das diferentes etapas no curso da trajetória, 3) permitiu a padronização das unidades de registro e unidades de análise (Bardin, 2016; Krippendorff, 2004); e 4) garantiu a consistência em relação à decodificação e codificação desenvolvidas pelas diferentes pesquisadoras envolvidas na investigação (Schreier, 2012).

Diante dessas respostas às perguntas da “Matriz”, nós construímos os “blocos” descritivos que estruturaram a interpretação dos dados que, articulados, conferiram as bases para reconstruir a trajetória das políticas analisadas no RN. A análise de trajetórias de políticas públicas é uma metodologia bastante usual do campo, cujas técnicas encontram raízes no neoinstitucionalismo histórico, a exemplo do process tracing (Mahoney, 2003), que nos serviu de inspiração. A investigação foi, ainda, contextualizada em face da realidade política nacional, especialmente considerando os efeitos de indução do governo federal (Arretche, 2004), que pode ser mais intenso em políticas em fase de estruturação, como as iniciativas analisadas.

Políticas de juventude e de igualdade racial no Rio Grande do Norte: análise dos dados

Início da trajetória

O governo Wilma de Faria, coincidiu com a gestão de Luís Inácio no governo federal (2003-2010), havendo alinhamento político entre ambas. Essa conjuntura nacional era favorável à estruturação de políticas de juventude e de igualdade racial, uma vez que a gestão petista representou um marco na estruturação das duas políticas de forma sistêmica, respondendo às reivindicações e lutas dos movimentos, além de estimular governos subnacionais a fazerem o mesmo (Jaccoud, 2009; Perez & Luz, 2019; Ribeiro & Macedo, 2018).

Em 2003, foi criada a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), cujo objetivo era coordenar, implementar e acompanhar políticas de igualdade racial, em nível federal e subnacional. Um conjunto de instâncias de governança foi forjado para que a atuação da SEPPIR se efetivasse, como as Conferências Nacionais de Promoção de Igualdade Racial (CONAPIR), o Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPIR), o Comitê de Articulação e Monitoramento do PLANAPIR e o Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR) (Jaccoud, 2009). A CONAPIR e o CNPIR garantiam a participação social dos movimentos negros, indígenas, quilombolas, ciganos e de povos e comunidades de terreiros na construção da Política Nacional de Igualdade Racial.

A lógica sistêmica da política teve em 2010 um marco, com a instituição do Estatuto de Igualdade Racial, que estabeleceu o Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (SINAPIR). O Estatuto previu que os entes federativos adotariam a implementação de políticas para o fortalecimento da juventude negra, a fim de garantir os direitos básicos, como educação, saúde, dentre outros (Lei nº 7.284, 2012).

Já a política de juventude, em nível federal, experimentou uma inflexão a partir de 2003. Isso se deu com a criação da Comissão Especial de Juventude, no Congresso Nacional, cujos trabalhos resultaram na aprovação do Estatuto da Juventude, em 2013 (Perez & Luz, 2019; Ribeiro & Macedo, 2018). Entre esses dez anos foi criado o Conselho Nacional da Juventude (CONJUVE), a Secretaria Nacional da Juventude (SNJ) e o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (PROJOVEM) (Perez & Luz, 2019).

Outro destaque foi a promulgação da “PEC da Juventude”, como lembra o entrevistado João, fazendo referência à Emenda Constitucional n. 65 (Brasil, 2010). Por meio dela, a CF-88 foi alterada para prever, explicitamente, a garantia de direitos da população jovem, dando sustentação para o estabelecimento de novas legislações e políticas. Assim, não apenas a institucionalização da política ganhou tração, mas ampliou-se seu escopo e setores envolvidos (Rocha & Brasil, 2021).

Tanto na igualdade racial quanto na juventude, registraram-se esforços para lançar as bases institucionais das políticas, de forma mais sistêmica, indo além de projetos pontuais. Em ambas, adotou-se uma concepção intersetorial, incluindo múltiplos setores governamentais (como educação, trabalho, segurança pública etc.), principalmente por meio dos planos, conferências e Estatutos. A intersetorialidade foi orientada por uma estratégia de transversalidade, ou seja, de incorporação de perspectivas para a igualdade racial e da juventude no conjunto das ações integrantes de cada uma das políticas.

Ainda que não tenha havido iniciativas desenhadas a partir da interseccionalidade, a questão racial estava explícita nas políticas de juventude e vice e versa. É emblemático que, na 1ª edição das Conferências Nacionais de Políticas Públicas de Juventude (CNPPJ), iniciadas em 2008 (Rocha & Brasil, 2021), das 22 resoluções prioritárias aprovadas, a necessidade de estabelecer políticas e direitos para a juventude negra foi a primeira colocada (Secretaria Nacional de Juventude [SNJ], 2008), resultado da articulação dos movimentos de jovens negros.

Foi nesse contexto que as políticas para a igualdade racial e para a juventude potiguar ganharam maior institucionalidade, principalmente a partir do segundo governo de Wilma de Faria. Ainda que um marco importante tenha sido instituído no último ano de sua primeira gestão, em 2006: a Subsecretaria da Juventude, vinculada à Secretaria de Estado da Justiça e da Cidadania (SEJUC). Suas atribuições eram de coordenação e avaliação de processos de políticas públicas estaduais para juventude, além de produção e difusão de conhecimento sobre o tema (Rio Grande do Norte, 2007). Em 2008, o RN vivenciou a etapa estadual da 1ª Conferência Nacional de Juventude, na qual se destacaram as questões de raça, classe e gênero.

Foi durante o segundo governo de Wilma que a política de igualdade racial foi contemplada em sua estrutura institucional, com a criação, em 2007, da Coordenação de Políticas de Promoção de Igualdade Racial (COEPPIR), na SEJUC (Rio Grande do Norte, 2007), dois anos após a etapa estadual da 1ª CNPIR, ocorrida em 2005 (Brasil, 2004). O foco da COEPPIR era em grupos étnico-raciais, com ênfase na população negra. Além disso, como destaca a entrevistada Joana, em 2009, foi criado o Conselho Estadual de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (CONSEPPIR) (Rio Grande do Norte, 2009).

Nas duas políticas há semelhanças entre o desenho intersetorial e transversal federal e o subnacional, sugerindo efeitos de indução daquela. Contudo, a despeito dessas inovações, quando observamos o planejamento plurianual do período constatamos que as iniciativas voltadas para essas políticas eram episódicas; não se alinhavam com perspectivas intersetoriais, transversais ou interseccionais (Rio Grande do Norte, 2004; Lei Complementar Estadual nº 340,2007). Com efeito, no PPA do RN (2004-2007), o tema da juventude estava em um programa dedicado à “atenção à infância e à juventude”, cujo público eram “crianças e adolescentes” (não jovens em geral) (Rio Grande do Norte, 2004). Já a questão racial aparecia como referências pontuais (Rio Grande do Norte, 2004).

Já o PPA (2008-2011) demonstrava avanços, possivelmente resultantes da criação das primeiras iniciativas de institucionalização de ambas as políticas no RN. A juventude estava inserida em um programa próprio, intitulado “Promoção e Valorização da Juventude”, que tinha dotação orçamentária total de R$ 8,5 milhões (R$ 6,3 milhões de recursos estaduais e R$ 2,2 milhões federais) (Rio Grande do Norte, 2008), demonstrando o efeito de indução federal.

Trajetória semelhante era observada nas políticas para igualdade racial, que estavam previstas em um programa específico, intitulado “Promoção da Igualdade Racial”, contando com R$ 790 mil reais – R$ 400 mil de origem federal (Rio Grande do Norte, 2008). O foco das ações era realizar estudos e pesquisas sobre o tema e promover a conscientização por meio da capacitação de servidores. Tratava-se de um valor limitado e substantivamente menor do que o identificado no programa da juventude.

A menção à intersetorialidade e a transversalidade aparecia, no PPA (2008-2011), na política de juventude, que previa a: “operacionalização do Comitê Intersetorial de Políticas de Juventude” (Rio Grande do Norte, 2008, p. 97). Ademais, era previsto que a transversalidade seria “[...] traduzida na definição de políticas e programas que envolvem setores diversos do governo e perpassam as dimensões várias das questões enfrentadas [...]” (Rio Grande do Norte, 2008, p. 6). Transversalidade e intersetorialidade eram tratadas como sinônimos.

Mudança de rota

Em 2011, foi eleita para governadora Rosalba Ciarlini (2011-2014), alinhada à direita, enquanto o PT manteve-se no governo federal, resultando em uma relação de oposição entre os governos. O Democratas (DEM) era um partido de direita com histórico de questionamento às ações afirmativas, tendo sido autor da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) contra a adoção de cotas para pessoas negras na Universidade de Brasília (UnB). Em seu julgamento, o Supremo Tribunal Federal (STF) afirmou a constitucionalidade das ações afirmativas para ingresso no ensino superior (Rocha, 2012).

A eleição da governadora, portanto, fragilizava as possibilidades de indução do governo federal, em relação às políticas de igualdade racial e de juventude, ainda que o SINAPIR estivesse vigente e que tenha sido criado o Estatuto da Juventude (Lei nº 12.852/2013), prevendo um Sistema Nacional da Juventude (Sinajuve). Esse Estatuto conferiu uma roupagem legal a essa política, abordando a temática da juventude de forma integral, intersetorial, transversal e em sua diversidade (racial, étnica, de gênero etc.) (Lei n° 12.852, 2013).

Nesse contexto, uma das prioridades nacionais da política da juventude foi o enfrentamento à violência contra a juventude negra, diretriz das conferências nacionais. Por isso, foi criado, em 2012, o Plano de Prevenção à Violência contra a Juventude Negra (Plano Juventude Viva³). Ele previa um conjunto de ações intersetoriais e interfederativas para enfrentar a violência, incluindo medidas voltadas a coibir o racismo nas instituições, como as polícias (Brasil, 2014), representando um esforço de interseccionalidade entre questões raciais e juventude.

A Lei de Cotas, após decisão favorável do STF, promoveu a inserção da juventude negra e indígenas, além de jovens com deficiência, nas universidades brasileiras (Lei nº 7.284, 2012). Essa forma de ação afirmativa é uma das principais iniciativas para a interseccionalidade entre a questão racial e a juventude negra no Brasil.

O governo do estado do RN não acompanhou, neste momento, a trajetória nacional. Como no período anterior, houve mais avanços nas políticas de juventude do que de igualdade racial. O entrevistado João salienta que, assim como é comum que secretarias de assistência social sejam assumidas pela esposa de prefeitos e governadores (“primeiro-damismo”), é recorrente que a secretaria da juventude “fique com o filho de alguém” e, no caso do RN, em grande parte desse período, “ficou com o filho [Rafael Motta] do então presidente da assembleia legislativa, [à época - 2011], que era o Ricardo Motta”. No entanto, isso não significou interrupção da política, como destaca a entrevistada Marília, porque os vínculos familiares permitiam aos gestores da política de juventude conquistas, projetando a carreira política deles.

Nesse contexto, houve iniciativas relevantes para a estruturação de políticas de juventude, como a realização, em 2011, das etapas estaduais da 2ª Conferência Nacional de Juventude (Ribeiro & Macedo, 2018), que contou, no RN, com mobilização expressiva (Silva, 2015). Importante considerar, contudo, que as conferências estaduais são convocadas como parte de um processo nacional, de forte indução, que não envolve uma iniciativa autônoma dos governos de estado, a princípio. Os avanços no fortalecimento institucional da política de juventude – ou estruturação de novas políticas – foram restritos, o que sugere que a conferência no RN não deixou um legado específico para as políticas de juventude no estado.

A descontinuidade foi mais expressiva na política de igualdade racial, o que se evidencia na análise do PPA do RN (2012-2015). As iniciativas previstas eram pouco expressivas para alterar a realidade das pessoas jovens e negras – como realizar capacitações – além de possuírem recursos limitados, sendo esse principalmente decorrente das contrapartidas federais (Rio Grande do Norte, 2012). Embora tenha havido forte mobilização dos movimentos de juventudes potiguares, o governo Rosalba Ciarlini não aderiu ao Plano Juventude Viva (Silva, 2015), comprometendo as possibilidades de avanços na interseccionalidade. Ademais, não há menção à abordagem transversal ou interseccional no PPA; a intersetorialidade é mencionada apenas para se referir à política de segurança alimentar (Rio Grande do Norte, 2012).

Há, aqui, que se observar um fenômeno que vem sendo discutido na literatura a partir da noção de desmantelamento ou desmonte de políticas públicas (policy dismantling) (Bezerra, Almeida, Lavalle, & Dowbor, 2024; Gomide, Silva, & Leopoldi, 2023). Em linhas gerais, o desmonte envolve a extinção, diminuição ou desarticulação de objetivos e metas de políticas, abrangendo, ainda, instrumentos ou até mesmo a capacidade estatal ou administrativa (Gomide et al., 2023). Isso não implica, necessariamente, uma revogação formal, uma vez que as políticas públicas podem “morrer por dentro”, por meio de sua desarticulação cotidiana, inclusive por descontinuidade de financiamento, desmobilização de equipes etc. É o que evidenciamos, nesse momento da trajetória, com a política de igualdade racial no RN.

Desvios de trajetória

A gestão do governador Robinson Faria (PSD) iniciou-se, em 2015, como uma coalizão ampla, integrada por partidos de esquerda (PT e PcdoB). Portanto, possuía convergência com o governo federal, para o qual a presidenta Dilma Rousseff foi eleita em seu segundo mandato. Entretanto, em 2016, no processo do golpe/impeachment, houve um realinhamento político, tendo o filho do governador (deputado federal Fábio Faria), votado a favor da destituição da presidenta. Isso resultou em rompimento, em nível estadual, do governo com os partidos de esquerda, realinhando-se mais à direita.

Essa conjuntura política impactou as políticas de juventude e igualdade racial, em nível nacional (Gomes, Silva, & Brito, 2021) e subnacional. Assim, nossa análise enfoca na fotografia do que foi planejado em um contexto mais favorável às políticas analisadas (início do governo), enquanto a implementação ocorreu em outro cenário (realinhamento político).

Comparativamente, as políticas de juventude foram, novamente, priorizadas em relação às de igualdade racial no período, no RN. Em 2015, foi criada a Secretaria Extraordinária da Juventude, cuja secretária, Divaneide Basílio, era um quadro do PT vinculado aos movimentos de juventude potiguares e nacionais. Ademais, no período ocorreu a 3ª Conferência Estadual de Juventude (Ribeiro & Macedo, 2018), que, como comentado anteriormente, integra o processo nacional, que conta com indução federal.

Em 2016, foi criado o Conselho Estadual de Juventude (CEJUV) (Lei complementar nº 574, 2016). Como destacou Maria, a proposta do conselho estava “engavetada”, mas foi “recuperada”, para permitir um espaço de articulação entre o governo e a sociedade civil, o que acenava para uma governança mais democrática. Entretanto, a efetivação do Conselho foi atropelada pela mudança de conjuntura anteriormente relatada, como destacaram Maria e João.

No processo de planejamento, as políticas de igualdade racial tiveram avanços, ainda que restritos. Em 2016, as competências da COEPPIR foram reformuladas, para associarem-se às políticas de promoção da igualdade racial e proteção de direitos de povos e comunidades tradicionais (Decreto nº 26.502, 2016). Também foi criado o Comitê Estadual Gestor de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (COGPPIR) (Decreto nº 26.501, 2016), integrado por órgãos governamentais, para apoiar a COEPPIR no desenvolvimento de políticas públicas, além de contribuir para a implantação e desenvolvimento do Sistema Estadual de Promoção da Igualdade Racial. Em 2017, o governo estadual realizou a IV Conferência Estadual de Promoção da Igualdade Racial.

Observamos esforços de desenvolvimento de estratégias para a articulação intersetorial, para viabilizar a transversalidade da questão racial e da juventude em políticas públicas. A interseccionalidade entre as políticas, contudo, não era uma prioridade. Ilustrativo que a Secretaria da Juventude não participasse do COGPPIR.

O PPA do RN (2016-2019), por sua vez, estabeleceu as “Agendas Transversais”, assim como ocorreu, no período, no governo federal (Brasil, 2016). Assim como na versão federal, no RN estavam incluídas as políticas de juventude e igualdade racial nas Agendas. Seu propósito era reunir “o conjunto dos compromissos de governo relativos a temas de natureza transversal e multissetorial” (Rio Grande do Norte, 2016, p. 39). A intersetorialidade, denominada multisetorialidade no PPA, era assumida como parte das agendas transversais e, ainda que a terminologia “interseccionalidade” não estivesse presente, era possível evidenciar um esforço de visibilizar articulações entre grupos específicos e desigualdades, o que era denominado de recorte (ex.: recorte racial e étnico) (Rio Grande do Norte, 2016). A ideia de “recortes” aproxima-se da abordagem interseccional, ainda que seja um “traço”.

O PPA (2016-2019) previu um programa voltado à autonomia e emancipação da juventude, com ênfase na consolidação da infraestrutura da secretaria, com participação social, além de fortalecer o vínculo com programas e ações nacionais. Além disso, ecoando as prioridades dos movimentos de juventude, no contexto da 3ª Conferência, o Juventude Viva tinha destaque no PPA, incluindo a realização de um diagnóstico territorializado, elaboração do plano estadual e criação do Comitê Gestor Estadual do Plano Juventude Viva (Rio Grande do Norte, 2016). Os indicadores do programa enfocavam a violência (“Número de Homicídios de Jovens de 15 a 29 anos, por 100 mil habitantes”) (Rio Grande do Norte, 2016).

Ademais, como destacou Maria, em sua entrevista: “conseguimos aderir ao programa Juventude Viva Nacional, plano que tínhamos elaborado lá atrás, no governo federal. . . . E o que fizemos foi dialogar com todas as secretarias de governo”. Ou seja, havia uma intencionalidade de abordagem intersetorial e transversal da juventude e da igualdade racial, de forma interseccional, o que ganhava concretude no Juventude Viva. Mais uma vez, é possível evidenciar vestígios da indução federal.

Menor ênfase foi dada às políticas de igualdade racial no período, ainda que também fosse reconhecida como uma agenda transversal (Rio Grande do Norte, 2016). Suas ações integravam um programa denominado "Justiça e Cidadania”, que previa ações afirmativas, como capacitações (Rio Grande do Norte, 2016, p. 168). As ações eram, portanto, mais pontuais e o programa não era exclusivamente voltado à igualdade racial, razão pela qual não permite identificar recursos específicos.

Devido ao rompimento de alianças na base do governo Robinson, as ações foram descontinuadas, impactando especialmente a Secretaria Extraordinária de Juventude, que deixou de ser chefiada por uma liderança vinculada à política e perdeu espaço no governo, como relata Maria. Segundo a entrevistada: “boa parte das ações sociais que existiram ali tinham a ver com a nossa presença no governo Robinson. Depois, quando não estávamos mais lá, era como se eles estivessem livres para não mais ter esse compromisso com essas pautas”. O que é corroborado pela entrevistada Marília, que afirma: “A impressão que dá é que quando o PT se ausentou, as causas deixaram de ser prioritárias e as coisas pararam”.

Nesse contexto, o desmonte reflete a mudança conjuntural e o realinhamento político do então governador. Como destacado nas entrevistas, houve um esvaziamento nas políticas de igualdade racial e juventude, que avançaram em sua institucionalização quando a gestão estava mais próxima da esquerda, por esse campo político ter vínculos mais estabelecidos com movimentos negros e de juventude.

Reorientação de costas para o governo federal

A gestão Fátima Bezerra (2019-2022)⁴ representou um novo realinhamento político, com efeitos sobre as trajetórias das políticas analisadas. Isso porque a governadora, do PT, estava em oposição ao presidente (Jair Bolsonaro), cuja gestão foi marcada por conflitos com movimentos sociais, a exemplo de movimentos negros e de juventude, e pelo desmantelamento de políticas públicas “transversais” (Gomide et al., 2023; Carlos, Pereira & Rodrigues, 2025). A gestão estadual, portanto, estava mais sintonizada com reivindicações de movimentos negros/as e de juventude e com as experiências pretéritas das gestões federais petistas do que com o governo federal. Nesse último, as políticas nacionais para a igualdade racial e juventude foram descontinuadas, esvaziadas de sentido, perderam orçamento e condições institucionais para sua efetivação (Perez & Luz, 2019). Assim, enquanto o esvaziamento e o desmonte das políticas de juventude e igualdade racial ocorreram de forma contundente em nível nacional, no estado potiguar houve esforços concretos de reestruturação de ambas as políticas.

O início da gestão Fátima Bezerra foi marcado por uma Reforma Administrativa, na qual foi criada a Secretaria de Estado das Mulheres, da Juventude, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos (SEMJIDH), composta por três subsecretarias: Mulheres, Juventude e Direitos Humanos - a COEPPIR integra essa última (Lei complementar nº 649, 2019).

Ainda que a SEMJIDH tenha incorporado “igualdade racial” ao nome, o estatuto do organismo dessa política não foi modificado, permanecendo como uma coordenadoria. Logo, a diferença hierárquica entre os organismos de políticas para juventude e igualdade racial manteve-se. Para ambas foram escolhidas, para chefiar as pastas, pessoas vinculadas aos movimentos para a juventude (Gabriel Miranda) e igualdade racial (Giselma Omilê Rocha).

Sobre o desenho da SEMJIDH, o entrevistado João comentou: "o governo decidiu a criação espelhada no governo federal. Já era esse o desenho dado no segundo mandato da presidenta Dilma, que é esse ‘superministério’ de diálogo com a sociedade civil”. O foco seria oportunizar a integração das políticas transversais, reunidas na SEMJIDH, espelhando-se na reforma ministerial que Dilma havia introduzido no início do seu segundo mandato. O formato levanta questionamentos quanto à prioridade dada, na prática, a tais políticas, como reflete a entrevistada Marília: "está tudo ali, mas não tem uma clareza em relação às políticas que estão sendo desenvolvidas . . . se de fato elas são prioridades do governo”.

Ambas as políticas foram reorganizadas no período, incluindo estruturas de governanças democráticas. A entrevistada Joana aponta que um dos primeiros atos na política de igualdade racial foi “a adesão ao SINAPPIR”. O RN foi o último estado do Nordeste a aderir e sua adesão se deu na modalidade básica, o que garante uma bonificação mais baixa (Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, 2015).

Um grupo de trabalho foi instituído, segundo Joana, para elaboração do plano estadual de igualdade racial, mencionado dentre as competências da COEPPIR, do fórum intergovernamental de políticas de igualdade racial e, ainda, no PPA (2016-2019) (Rio Grande do Norte , 2016). Trata-se de uma reivindicação antiga e que foi, ao longo da trajetória da política, mencionada diversas vezes como uma prioridade, mas não se concretizou.

A estruturação de governanças democráticas também ganhou tração com a realização das conferências estaduais (IV Conferência Estadual de Juventude e V Conferência Estadual de Promoção da Igualdade Racial) em 2022 (Decreto nº 31.272, 2022; Rio Grande do Norte, 2022). Enquanto no CONSEPPIR a nova gestão tomou posse no período (Rio Grande do Norte, 2020), na política de juventude, destacou-se a efetivação do CEJUV, em 2019. A representação não governamental abrangeu, dentre seus segmentos, comunidades tradicionais, movimentos religiosos de matriz africana e juventude negra. Além disso, um dos focos da subsecretaria da Juventude é o extermínio da juventude negra (Rio Grande do Norte, 2022). O que esses elementos evidenciam é que a política de juventude incorpora a interseccionalidade como uma orientação, ainda que isso não signifique, necessariamente, estruturação de políticas constituídas de forma interseccional.

A análise do PPA (2020-2023) permite evidenciar em que medida houve compromissos com avanço na estruturação dessas duas políticas e, ainda, o quanto as três abordagens discutidas neste trabalho foram incorporadas. Há uma continuidade, em relação ao PPA anterior, na adoção das agendas transversais, que são definidas como aquelas que “agrupam políticas que atendem a públicos específicos executadas por cada órgão” (Rio Grande do Norte, 2020, p. 407). Há uma diferenciação da concepção adotada da ideia de ser um sinônimo de intersetorialidade (que já havia sido adotada em PPAs anteriores), aproximando-se mais da noção da transversalidade, que implica a adoção de novas perspectivas para a garantia de direitos e políticas para determinados públicos.

A principal iniciativa prevista no PPA para a juventude é o programa “Juventude Viva”. No entanto, ainda que seus indicadores incorporem a questão do homicídio de jovens, seu foco é diverso da iniciativa mencionada anteriormente, uma vez que prevê incentivar o empreendedorismo e formações para jovens na agricultura familiar, não mencionando a questão racial (Rio Grande do Norte, 2022, p. 44).

A questão racial era o tema do programa “Igualdade na diversidade: igualdade racial e etnia”, cujo objetivo é a articulação de “[...] políticas públicas de cultura, trabalho e renda para a população negra e povos de comunidades tradicionais [...]”, prevendo-se ações de qualificação profissional, dentre outras (Rio Grande do Norte, 2020, p. 454). A temática aparece, ainda, de forma transversal, em outros programas, metas e iniciativas (Rio Grande do Norte, 2020, p. 445).

Discussão dos resultados e considerações finais

O propósito deste artigo foi analisar as trajetórias das políticas de igualdade racial e de juventude no Rio Grande do Norte (2006 a 2022), em face do contexto nacional, refletindo sobre a incorporação das abordagens da transversalidade, intersetorialidade e interseccionalidade ao desenho das políticas, inclusive para contribuir com o adensamento dessas abordagens a partir da pesquisa empírica.

Em síntese, identificamos quatro momentos ao longo da análise da trajetória das políticas examinadas: 1) início da trajetória (2003-2010); 2) mudança de rota (2011-2014); 3) desvios de trajetória (2015-2018); e 4) reorientação de costas para o governo federal (2019-2022).

No início da trajetória das duas políticas no Rio Grande do Norte, ecoando efeitos de indução federal, houve avanços na criação de estruturas de governança democráticas, ainda que no planejamento das políticas predominassem ações pontuais. É o que o entrevistado João observa, em relação à política de juventude, mas se aplica à igualdade racial: "esses primeiros ciclos da política de juventude, em que a grande bandeira era essa institucionalização, criar órgãos e fundos, começar a pavimentar um terreno para a política”.

Evidenciamos, ainda, alguns traços de transversalidade e intersetorialidade. A despeito das trajetórias das duas políticas serem similares no RN, elas se estruturaram de forma paralela, com poucos pontos de contatos, e com maior prioridade para as políticas de juventude. Os pontos de contato envolveram, sobretudo, reivindicações dos movimentos, como nas conferências.

Já no momento de “mudança de rota” identificamos que, ainda que não tenha havido extinção explícita de instâncias de governança ou de instrumentos da política, houve uma inclinação à mudança de rota, por meio de uma tendência de descontinuação por inação, especialmente nas políticas de igualdade racial. A trajetória da política de juventude foi mais errática, com avanços pontuais. O processo assemelha-se ao que a literatura sobre desmantelamento de políticas públicas discute sobre períodos como o bolsonarismo no Brasil (Carlos et al., 2025; Gomide et al., 2023). Além disso, houve, neste momento, um descolamento entre a trajetória estadual e a federal, limitando os efeitos de indução dessa última. Tampouco ocorreram avanços na adoção de abordagens transversais, intersetoriais e interseccionais.

Posteriormente, no momento de “desvios de trajetória” houve reflexos, em grande medida, a conjuntura nacional. Enquanto no momento inicial da gestão havia aproximação entre governos federal e estadual, facilitando processos de indução para fomentar a ampliação das duas políticas, o “pós” golpe/impeachment resultou em mudanças nas duas políticas. Parte expressiva dos movimentos negros e de juventude colocaram-se em oposição aos governos que corroboraram a destituição da então presidenta. Consequentemente, os avanços percebidos em um primeiro momento restringiram-se ao instituído/planejado. As políticas de juventude seguiram mais relevantes e estruturadas do que as de igualdade racial, enquanto ambas foram assumidas como agendas transversais que demandam estratégias intersetoriais. Por meio dos “recortes” foi possível evidenciar traços de interseccionalidade entre políticas de juventude e igualdade racial.

Finalmente, na etapa de “reorientação de costas para o governo federal”, foi possível evidenciar uma nova reorientação da trajetória para as políticas, que ocorreu de costas para o governo federal, mas se conectou com a experiência petista federal pretérita. Assim, houve esforços de estruturar iniciativas para o fortalecimento da transversalidade da juventude e da igualdade racial, com uma abordagem intersetorial. A interseccionalidade, contudo, colocou-se de forma menos nítida; há vestígios dela em iniciativas da política de juventude (ex.: Juventude Viva).

Considerando a trajetória das políticas para a juventude e igualdade racial potiguares, entendemos que a intersetorialidade e a transversalidade foram progressivamente mobilizadas em ambas. O delineamento dessas estratégias – e suas distinções – tornou-se mais nítido ao longo do tempo, ainda que tenha sido recorrente a utilização de transversalidade e intersetorialidade como sinônimos. A partir da concepção de agendas transversais (gestões Robinson Faria e Fátima Bezerra), a transversalidade associou-se à articulação de políticas que beneficiam determinados públicos, que pressupõe intersetorialidade. O potencial inovador da transversalidade e intersetorialidade foi pouco explorado e resumiu-se, em regra, à criação de estruturas de governança e de sua democratização, não alcançando o redesenho de políticas públicas, programas e projetos, de forma mais consistente.

A interseccionalidade não foi explicitada ao longo das trajetórias analisadas. Identificamos mais pontos de contatos entre vias paralelas do que uma efetiva confluência, o que denominamos de “traços” de interseccionalidade, a exemplo dos “recortes” no PPA (2016-2019). Importante observar, contudo, que “recortes” não envolvem articulação ou integração, como preconiza a interseccionalidade. Esses traços identificados aparecem nas instâncias de participação social, como conferência e conselhos, que conferiram prioridade às intersecções de juventude e raça (ex.: Conferência da Juventude), além de contemplarem a representatividade de assentos (ex.: movimento negro no CEJUV). Foi no Plano Juventude Viva, formulado pelo governo federal e adotado pelo governo do estado mais recentemente, que esses traços se tornaram mais nítidos.

As três abordagens investigadas têm em comum a superação de uma lógica de pensar e fazer políticas balizada na simplificação/segmentação, apontando para a complexificação e integralidade. Por isso, mesmo quando se intenciona adotá-las no desenho de políticas, a sua concretização é desafiadora. A interseccionalidade é mais recente nas políticas públicas e, ainda, mais disruptiva e inovadora; ela pressupõe uma refundação mais profunda da lógica das políticas, direitos e coalizões. A despeito dos desafios, essas abordagens são caminhos potenciais para inovar práticas e estudos de políticas públicas.

A indução federal nas políticas de juventude e de igualdade racial foi um fator relevante para a estruturação dessas políticas e para a adoção das abordagens analisadas. Entretanto, no caso do RN, esses efeitos evidenciaram-se quando havia afinidade político-ideológica entre governos e eles se situavam mais à esquerda no espectro político. As políticas ditas transversais tendem, no Brasil, a se associarem aos governos de esquerda, especialmente pela relação deles com os movimentos sociais que reivindicam essas políticas. Todavia, isso não significa priorização dessas políticas durante governos de esquerda. O desmonte dessas políticas, por outro lado, fez-se mais presente em gestões de direita, tanto em nível nacional, quanto subnacional.

Há particularidades do território analisado que devem ser considerar. No RN houve, desde o início da trajetória, maior prioridade das políticas da juventude, comparativamente a de igualdade racial, o que não reflete a indução federal. Em nível federal, a política de igualdade racial contava com maior estatuto hierárquico e visibilidade do que a de juventude. Isso sugere que os movimentos de juventude são mais fortes e organizados no RN do que o movimento negro. Contudo, para sustentar esses argumentos seriam necessários estudos específicos, o que projeta possibilidades para futuras agendas de pesquisa.

Nossa análise possui um conjunto de limitações. Na reconstrução das trajetórias, enfocamos o desenho, ao invés da implementação, sendo nesse momento que transversalidade, intersetorialidade e interseccionalidade são colocadas em prática. Outra limitação diz respeito à não incorporação de outras relações que produzem desigualdades, como gênero, território e pessoas com deficiência. Finalmente, enfocamos apenas o caso do RN, e a análise poderia ser reproduzida em outros entes subnacionais. Essas limitações, contudo, podem ser transformadas em aspectos de interesse para futuras pesquisas.

Em relação aos resultados pretendidos e alcançados, nosso primeiro propósito foi sistematizar o conhecimento empírico de experiências de políticas públicas para enfrentar desigualdades no RN, o que pode subsidiar práticas de desenvolvimento local e regional, que é uma das missões das universidades públicas, especialmente as nordestinas. Não buscamos, contudo, apenas observa as desigualdades nordestinas, mas reconhecer na região uma fonte de produção de conhecimentos e práticas inovadoras para enfrentá-las. A questão ganha bastante atualidade na conjuntura atual, vez que, com o terceiro governo Lula, foi criado o Ministério de Igualdade Racial e recriada a Secretaria Nacional de Juventude, além do Plano Juventude Negra Viva (PJNV).

Assim, buscando contribuir com as práticas de tais políticas públicas, sugerimos que, para aprimorar as políticas de juventude e igualdade racial no Rio Grande do Norte e em outras localidades e níveis federativos, gestores/as e órgãos públicos devem fortalecer as instâncias de governança democrática, assegurando sua continuidade e capacidade de coordenação intersetorial, independentemente de mudanças políticas. Para isso, é fundamental não apenas conferir maior robustez institucional a essas políticas, mas também recursos (pessoal, orçamento etc.) e legitimidade política, tirando tais iniciativas das periferias políticas dos governos.

A sustentabilidade de políticas como a de igualdade racial e de juventude não será garantida por lei ou decreto per si. Nesse sentido, ainda que seja importante o esforço de institucionalizar políticas ditas transversais, é fundamental que se invista em ganhos de capilaridade das políticas, tanto no que diz respeito à sociedade civil organizada, mas também em relação à estruturação e ao fortalecimento de políticas em estados e municípios. A “federalização” e “territorialização” de políticas como as estudadas nesse trabalho é uma aposta importante contra o desmonte.

Abordagens como as da transversalidade, intersetorialidade e interseccionalidade podem contribuir com esse processo de desenvolvimento de capacidades estatais, mas, para isso, é fundamental ir além da menção aos termos ou de manifestos genéricos de intenções, devendo-se incorporar tais abordagens como estratégias, das quais se desdobrem iniciativas concretas (como financiamento, desenho de programas, formação para burocratas que atuam na implementação etc.). A temática do planejamento orçamentário é caminho crítico do processo e, portanto, é crucial a aprendizagem a partir de metodologias de transversalidade no orçamento e de orçamento sensível a gênero e raça.

A interseccionalidade, em especial, deve ser incorporada como eixo estruturante, articulando políticas e ações que respondam simultaneamente a múltiplas desigualdades, indo além de “recortes” pontuais. A interseccionalidade, contudo, opera mais como uma diretriz para a ação, do que como um instrumento e, portanto, deve ser sistematicamente articulada à transversalidade e à intersetorialidade.

Sugerimos, ainda, ampliar a integração entre juventude e igualdade racial, promovendo ações conjuntas e metas compartilhadas em PPAs, fortalecendo a participação social como espaço de indução dessas abordagens, com mecanismos consistentes para que deliberações de conferências e conselhos se convertam em compromissos institucionais. Finalmente, recomendamos a formação técnica continuada para operar tais abordagens de forma qualificada, desenvolvendo, ainda, sistemas de monitoramento e avaliação sensíveis a tais abordagens, subsidiando políticas transversais com técnicas e instrumentos de gestão.

Além da contribuição prática, que é a principal contribuição do artigo, entendemos que há também uma contribuição teórica, referente ao adensamento teórico de conceitos como o de transversalidade, intersetorialidade e interseccionalidade, incluindo o delineamento das fronteiras entre eles. As três abordagens são promessas de tendências de inovação do campo de políticas públicas. Há, contudo, que se avançar nessas reflexões, para que essas promessas sejam cumpridas.

Agradecimentos

Agradecemos a Maria Luiza Nunes por suas contribuições e reflexões, que apoiaram o desenvolvimento deste artigo.

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Notas

• 1
  . Nem todas as autoras citadas utilizam o conceito da interseccionalidade; em parte do feminismo há críticas ao seu uso. Vide Hirata (2014).
• 2
  . Não é o propósito deste trabalho resgatar as origens destes conceitos ou discutir diferentes abordagens. Para isso, remetemos a Marcondes, Sandim e Diniz (2018) e Hirata (2014).
• 3
  . Em 2023, com o início do governo Lula e a reorganização de políticas nacionais para a juventude e para a população negra, foi criado o Juventude Negra Viva.
• 4
  . Não incluímos na investigação o segundo governo de Fátima Bezerra, iniciado em 2023.
• Linguagem inclusiva:
  As autoras usam linguagem inclusiva que reconhece a diversidade, demonstra respeito por todas as pessoas, é sensível a diferenças e promove oportunidades iguais.
• Verificação de plágio:
  A O&S submete todos os documentos aprovados para a publicação à verificação de plágio, mediante o uso de ferramenta específica.
• Disponibilidade de dados:
  A O&S incentiva o compartilhamento de dados. Entretanto, por respeito a ditames éticos, não requer a divulgação de qualquer meio de identificação dos participantes de pesquisa, preservando plenamente sua privacidade. A prática do open data busca assegurar a transparência dos resultados da pesquisa, sem que seja revelada a identidade dos participantes da pesquisa.
• Financiamento:
  As autoras agradecem o apoio financeiro da Propesq-UFRN, por meio de bolsa de iniciação científica.

• Editora Associada:
  Maria Elisabete Pereira dos Santos

Disponibilidade de dados

A O&S incentiva o compartilhamento de dados. Entretanto, por respeito a ditames éticos, não requer a divulgação de qualquer meio de identificação dos participantes de pesquisa, preservando plenamente sua privacidade. A prática do open data busca assegurar a transparência dos resultados da pesquisa, sem que seja revelada a identidade dos participantes da pesquisa.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Ago 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  17 Mar 2024
• Aceito
  09 Jan 2026