Ciclo político orçamentário em irregularidades e pareceres contrários das contas municipais fluminensesResumo
A Teoria dos Ciclos Políticos sugere que, em anos eleitorais, os governantes tendem a ampliar os gastos públicos, especialmente com obras públicas, com o intuito de se perpetuar no poder. Esse comportamento pode gerar distorções fiscais e aumentar a incidência de irregularidades nas contas públicas, exigindo maior atuação das Cortes de Contas. Nesse contexto, o objetivo deste estudo é identificar, à luz dos ciclos políticos orçamentários, os fatores que explicam o aumento das irregularidades e a probabilidade de rejeição das contas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ). A amostra contempla os anos de 2014 a 2022 e inclui dois modelos de regressão: Mínimos Quadrados Ordinários (MQO) e Logit, com variáveis como ano eleitoral, despesas com obras e pessoal, reeleição e ideologia partidária. Os resultados indicam que, em anos eleitorais, há maior número de irregularidades nos pareceres e aumento da probabilidade de rejeição das contas. A análise também mostra que o acréscimo em despesas de investimento e pessoal nesse período está diretamente relacionado à ocorrência de falhas, inclusive quando classificadas entre constitucionais e relacionadas à Lei de Responsabilidade Fiscal. Uma regressão complementar com foco apenas nas irregularidades ligadas à teoria reforçou a robustez dos achados. Conclui-se que os pareceres prévios contrários emitidos pelo TCE-RJ refletem não apenas ilegalidades, mas um padrão sistêmico influenciado pelo calendário eleitoral.
Palavras-chave:
ciclos políticos orçamentários; irregularidade; parecer contrário
Abstract
Political Budget Cycle theory suggests that, in election years, incumbents tend to increase public spending, especially on public works, in an effort to remain in power. This behavior may cause fiscal distortions and increase the incidence of irregularities in public accounts, thereby requiring greater oversight by Courts of Accounts. In this context, the objective of this study is to identify, in light of political budget cycles, the factors that explain the increase in irregularities and the likelihood of adverse preliminary opinions issued by the Rio de Janeiro State Court of Accounts (TCE-RJ). The sample covers the period from 2014 to 2022 and includes two regression models: ordinary least squares (OLS) and logit, with variables such as election year, expenditures on public works and personnel, reelection, and party ideology. The results indicate that, in election years, there is a higher number of irregularities identified in audit opinions, as well as an increased likelihood of adverse rulings on municipal accounts. The analysis also shows that increases in investment and personnel expenditures during this period are directly associated with the occurrence of irregularities, including those classified as “constitutional matters” and related to the “Fiscal Responsibility Law (FRL).” A complementary regression focused only on theory-related irregularities reinforced the robustness of the findings. It is concluded that the adverse preliminary opinion issued by the TCE-RJ reflect not only legal noncompliance, but also a systemic pattern influenced by the electoral cycle.
Keywords:
political budget cycles; irregularity; adverse opinion
Resumen
La teoría de los ciclos políticos sugiere que, en años electorales, los gobernantes tienden a aumentar el gasto público, especialmente en obras, con el fin de perpetuarse en el poder. Esta conducta puede generar distorsiones fiscales y aumentar la incidencia de irregularidades en las cuentas públicas, lo que exige una mayor actuación de los tribunales de cuentas. En este contexto, el objetivo de este estudio es identificar, a la luz de los ciclos políticos presupuestarios, los factores que explican el aumento de irregularidades y la probabilidad de rechazo de las cuentas por parte del Tribunal de Cuentas del Estado de Río de Janeiro (TCE-RJ). La muestra comprende los años 2014 a 2022 e incluye dos modelos de regresión: mínimos cuadrados ordinarios (MCO) y logit, con variables como año electoral, gastos en obras y personal, reelección e ideología partidaria. Los resultados indican que, en años electorales, hay más irregularidades en los dictámenes y una mayor probabilidad de rechazo de las cuentas. El análisis también muestra que el incremente en los gastos de inversión y de personal durante ese período se relaciona directamente con la existencia de irregularidades, incluso cuando estas se clasifican como constitucionales y relacionadas con la Ley de Responsabilidad Fiscal. Una regresión complementaria reforzó la solidez de los hallazgos. Se concluye que los dictámenes previos contrarios emitidos por el TCE-RJ reflejan no solo ilegalidades, sino un patrón sistémico influenciado por el calendario electoral.
Palabras clave:
ciclos políticos presupuestarios; irregularidad; dictamen contrario
1. INTRODUÇÃO
A Teoria dos Ciclos Políticos, destacada por Downs (1957), sugere que políticos agem em interesse próprio, buscando maximizar prestígio e poder por meio de estratégias para conquistar e manter apoio dos eleitores. Rogoff (1990) e Rogoff e Sibert (1988) aprofundaram essa teoria, evidenciando que candidatos podem manipular variáveis orçamentárias e fiscais conforme o calendário eleitoral, visando maximizar apoio político.
Estudos posteriores confirmaram a manipulação política, como a execução de obras públicas e infraestrutura em períodos pré-eleitorais, devido ao caráter sensível desses gastos para a população (Dias et al., 2018; Drazen & Eslava, 2010; Sakurai & Menezes-Filho, 2008; Veiga & Veiga, 2007).
Além disso, governantes também podem expandir despesas com pessoal, como apontado em diversos estudos (Drazen & Eslava, 2005; Lautenschlage, 2017; Oliveira & Carvalho, 2009; Salgueiro et al., 2021; Santos, 2024). Essas estratégias encontram fundamento na ideologia político-partidária, que orienta as ações dos gestores públicos (Bartoluzzio et al., 2023; Gonçalves et al., 2017).
Diante da possibilidade de manipulação de políticas fiscais e orçamentárias visando conquistar votos, destaca-se a importância dos órgãos de controle. Segundo Pase et al. (2018), as Cortes de Contas exercem funções de fiscalização da administração pública com base em estrutura constitucional, possuindo autoridade para influenciar gestões por meio de auditorias.
Nesse sentido, os Tribunais de Contas analisam as prestações de contas do chefe do Poder Executivo e emitem parecer prévio técnico, orientando o julgamento das contas realizado nas câmaras, assembleias e nos congressos legislativos (Martins et al., 2020).
Na literatura acadêmica, muitas pesquisas têm investigado as irregularidades, as falhas e o mau uso do dinheiro público apontados nos relatórios dos Tribunais de Contas (Crisóstomo et al., 2015; Dias et al., 2023; Milanezi & Monte-Mor, 2017; Silva & Cruz, 2018). Contudo, essas pesquisas não se baseiam nos ciclos políticos orçamentários.
Dessa forma, identifica-se uma lacuna no entendimento das dinâmicas políticas que permeiam as instituições fiscalizadoras. Essa lacuna decorre da escassez de estudos que adotem os ciclos políticos orçamentários relacionados aos órgãos de controle. Embora existam investigações que tangenciem aspectos teóricos correlatos (Pereira & Cordeiro, 2012), é evidente a ausência da aplicação sistemática dessa teoria para interpretar os fenômenos observados nos Tribunais de Contas.
Ainda assim, é importante destacar que diversas pesquisas já evidenciaram a comprovação de determinantes alinhados à Teoria dos Ciclos Políticos Orçamentários (Cella & Machado, 2020; Santos et al., 2016; Silva et al., 2023; Velten, 2015). Essa constatação reforça a necessidade de conduzir estudos mais aprofundados e abrangentes, que não apenas utilizem a teoria como referencial, mas também ampliem a compreensão dos fatores que explicam as dinâmicas políticas no desempenho dos órgãos fiscalizadores.
Não obstante, é necessário ponderar que a operacionalização da Teoria dos Ciclos Políticos Orçamentários no nível municipal ocorre sob condicionantes institucionais específicos. Nesse contexto, os governos locais atuam sob restrições fiscais e financeiras, que reduzem a margem para estratégias expansionistas (Cunha et al., 2021). Ademais, a atuação dos Tribunais de Contas restringe-seà fiscalização ex post e à emissão de pareceres prévios, não alcançando os incentivos políticos que orientam o comportamento dos gestores (Pereira & Cordeiro, 2012). Ainda assim, compreender como esses limites interagem com práticas oportunistas em períodos eleitorais é fundamental e justifica a relevância da investigação proposta.
Ante essa lacuna, surge a seguinte questão de pesquisa: Com base nos ciclos políticos orçamentários, quais fatores podem explicar a quantidade de irregularidades nos pareceres prévios e tornar os gestores mais suscetíveis à rejeição das contas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ)? Assim, esta pesquisa tem como objetivo identificar, com base nos ciclos políticos orçamentários, os fatores que explicam uma maior quantidade de irregularidades nos pareceres prévios e tornam os gestores mais suscetíveis à rejeição das contas pelo TCE-RJ.
Esta pesquisa amplia as discussões acadêmicas sobre a emissão de irregularidades e rejeições das contas pelos órgãos de controle, incluindo fatores pouco estudados como ideologia política, despesas de obras e infraestrutura, e despesa de pessoal. O debate sobre esses fatores mostra-se relevante devido à sua relação com os ciclos políticos orçamentários, permitindo uma compreensão mais ampla das decisões dos Tribunais de Contas em diferentes contextos políticos.
Dessa forma, esta pesquisa não apenas avança os estudos acadêmicos nas áreas da Teoria dos Ciclos Políticos, accountability e gestão pública, mas também é relevante para o aprimoramento das práticas de controle e fiscalização no estado do Rio de Janeiro. Ao explorar a manipulação política do orçamento no período pré-eleitoral, os resultados oferecem insights para conselheiros e funcionários do TCE-RJ. Tais resultados contribuem para a melhoria dos processos de emissão de pareceres prévios, tornando-os mais precisos e eficazes na avaliação das contas. Isso pode, por sua vez, permitir uma fiscalização mais robusta, com uso mais responsável e transparente dos recursos.
2. ANTECEDENTES E CONSTRUÇÃO DAS HIPÓTESES
De acordo com Silva et al. (2013), a Teoria dos Ciclos Políticos é importante para compreender como partidos e políticos ajustam suas estratégias ao longo do tempo. Downs (1957) argumenta que, em regimes democráticos, os políticos priorizam a permanência no poder em detrimento das demandas sociais. Para Nordhaus (1975), ao buscar a reeleição, os governantes tendem a adotar políticas econômicas expansionistas em anos eleitorais, a fim de estimular o crescimento e reduzir o desemprego.
Já Hibbs (1977) incorporou o viés ideológico à análise do ciclo político. Para ele, as políticas públicas refletem os interesses econômicos dos eleitores representados por cada partido. Assim, propôs o modelo partidário-econômico, segundo o qual governos de esquerda favorecem políticas expansionistas para combater o desemprego, enquanto os de direita preferem políticas voltadas ao controle da inflação. Semelhantemente, Alesina (1987) investigou como as preferências dos eleitores e as estratégias dos líderes influenciam as decisões econômicas, mostrando que os políticos ajustam gastos e impostos conforme os ciclos eleitorais para maximizar apoio.
Por outro lado, Rogoff e Sibert (1988) alegam que políticos podem manipular variáveis fiscais, dando origem aos ciclos políticos orçamentários. Como os eleitores avaliam a competência dos governantes baseados na gestão fiscal, políticos em busca da reeleição tendem a adotar políticas expansionistas antes das eleições, mesmo que isso leve a déficits. Shi e Svensson (2003) destacam que essa manipulação busca transmitir uma imagem de competência e fortalecer a permanência no poder.
Com o objetivo de transmitir uma imagem de competência, Schuknecht (2000) destaca que a principal ferramenta utilizada pelos governantes para influenciar os resultados eleitorais é a despesa de capital, especialmente os investimentos em obras públicas. Esse tipo de gasto é altamente visível e sensível ao eleitorado, contribuindo para a percepção de eficiência administrativa e aumentando significativamente as chances de reeleição dos candidatos incumbentes (Drazen & Eslava, 2010).
Quanto às despesas com obras e infraestrutura, estudos como os de Bartoluzzio e Anjos (2020), Dias et al. (2018), Drazen e Eslava (2010), Eslava (2006), Klein (2010), Oliveira et al. (2023), Sakurai e Menezes-Filho (2008) e Veiga e Veiga (2007) apontam que os eleitores tendem a recompensar os governantes com a reeleição à medida que estes intensificam os investimentos nesse setor no período que antecede o pleito.
Considerando o exposto, é plausível supor que o aumento dos investimentos em obras públicas no período pré-eleitoral contribua para o crescimento das irregularidades apontadas nos pareceres prévios. Para Pereira e Cordeiro (2012), esse fenômeno está relacionado ao uso político dessas obras como meio de captação de votos, o que pode levar a decisões questionáveis e à falta de transparência na execução dos projetos. Assim, formula-se a primeira hipótese:
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H1: O volume de gastos com obras públicas e infraestrutura nos períodos pré-eleitorais explica o aumento na quantidade de irregularidades nos pareceres prévios e torna os gestores públicos mais suscetíveis à rejeição das suas contas pelo TCE-RJ.
Além dos investimentos públicos, estudos recentes indicam o uso estratégico da despesa de pessoal como instrumento de influência eleitoral. Lima et al. (2024) destacam que essa despesa está submetida a controles rigorosos desde a promulgação da Lei nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar nº 101, 2000).
Entretanto, Streb e Torrens (2013) observam que a LRF não é suficiente para coibir práticas oportunistas associadas aos ciclos político-orçamentários. Nesse cenário, os Tribunais de Contas ganham relevância como agentes fiscalizadores (Macedo & Corbari, 2009).
Estudos como os de Drazen e Eslava (2005), Lautenschlage (2017), Oliveira e Carvalho (2009), Morais et al. (2019), Salgueiro et al. (2021) e Santos (2024) demonstram que o aumento das despesas com pessoal em anos eleitorais está associado a maior probabilidade de reeleição dos prefeitos, seja pela percepção de bem-estar promovido ou pelo fortalecimento da base política.
Diante disso, observa-se que o crescimento das despesas, especialmente com pessoal, reflete estratégias oportunistas voltadas a ganhos eleitorais imediatos, em detrimento da responsabilidade fiscal. Tais gastos, frequentemente excessivos ou mal planejados, elevam o risco de descumprimento da LRF, podendo resultar em pareceres prévios contrários (Lautenschlage, 2017). Assim, formula-se a segunda hipótese:
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H2: O volume de gastos com pessoal nos períodos pré-eleitorais explica o aumento na quantidade de irregularidades nos pareceres prévios e torna os gestores públicos mais suscetíveis à rejeição das suas contas pelo TCE-RJ.
Destaca-se que a expansão dos gastos públicos, especialmente com despesa de pessoal e investimentos no período pré-eleitoral, pode ser influenciada pela ideologia dos governantes. No Brasil, há ampla diversidade partidária, da extrema esquerda à extrema direita (Bartoluzzio et al., 2023; Tarouco & Madeira, 2013). Sakurai (2009) e Sakurai e Menezes-Filho (2011) demonstraram que a ideologia política influencia os gastos públicos. Por sua vez, Bartoluzzio et al. (2023) e Gonçalves et al. (2017) constataram que partidos de esquerda tendem a adotar políticas expansionistas, associadas a menor eficiência.
No entanto, Couto (2025) ressalta que, no contexto brasileiro atual, a dinâmica decisória não se restringe à atuação dos partidos enquanto atores coletivos, sendo fortemente mediada por incentivos individuais e arranjos pragmáticos de governabilidade. A fragmentação partidária e o fortalecimento das arenas legislativas têm deslocado a coordenação política para negociações mais personalizadas, inclusive no âmbito municipal. Assim, embora a ideologia partidária permaneça relevante como referencial analítico, seus efeitos sobre as escolhas orçamentárias dos gestores públicos tendem a operar de forma combinada com incentivos eleitorais individuais.
Nesse contexto, no tocante a órgãos de controle, Velten (2015), ao analisar pareceres prévios do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, concluiu que partidos de esquerda têm maior probabilidade de receber pareceres contrários. Hibbs (1977) sugere que governantes de esquerda adotam políticas intervencionistas, com maior presença estatal, o que acarreta aumento dos gastos e fragiliza a gestão fiscal (Velten, 2015). Dessa forma, a probabilidade de pareceres contrários é potencialmente ampliada, dando base à terceira hipótese:
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H3: Partidos com orientação à esquerda, nos anos de eleição, estão mais sujeitos a terem suas contas públicas rejeitadas e uma maior quantidade de irregularidades.
Destaca-se que tanto a expansão dos gastos quanto a influência da ideologia tendem a se intensificar em anos eleitorais, pelo interesse dos candidatos em garantir a própria reeleição.
Cavalcante (2016), Ebeke e Olçer (2013) e Efthyvoulou (2012) indicam que, em anos eleitorais, há um aumento dos déficits fiscais ocasionado pela ampliação dos gastos governamentais, o que eleva as chances de reeleição. Por outro lado, Pereira e Cordeiro (2012) e Silva e Cruz (2018) evidenciam que, nesses mesmos períodos, os prefeitos ficam mais suscetíveis a receber pareceres prévios contrários. Adicionalmente, os gestores podem ter suas contas julgadas irregulares, o que pode torná-los inelegíveis (Cella & Machado, 2020).
Assim, ressalta-se que a expectativa de reeleição constitui uma das principais bases da Teoria dos Ciclos Políticos. Isso se deve ao fato de que os representantes utilizam variáveis estratégicas para permanecer no poder (Bracco et al., 2024). Quando as perspectivas de reeleição são reduzidas, Sidorkin e Vorobyev (2018) observaram comportamentos oportunistas, com práticas corruptas para maximizar ganhos antes do fim do mandato.
No contexto dos órgãos de controle, Ferraz e Finan (2005) e Santos et al. (2016) revelam que os relatórios da Controladoria-Geral da União (CGU) e do TCE-RJ apresentaram mais apontamentos para prefeitos em segundo mandato. Diante dessas evidências, formulam-se as seguintes hipóteses:
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H4: Nos anos eleitorais, há uma maior quantidade de irregularidade nos pareceres prévios, e os gestores públicos estão mais suscetíveis à rejeição de suas contas pelo TCE-RJ.
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H5: Nos municípios com prefeitos reeleitos, os gestores públicos estão mais suscetíveis a rejeição das contas públicas e irregularidades nos pareceres prévios do TCE-RJ.
Por fim, como destacou Downs (1957), os políticos estão em busca de renda, prestígio e poder. Nesse contexto, evidencia-se a conexão entre a Teoria dos Ciclos Políticos e o papel dos Tribunais de Contas, demonstrando como o ambiente político influencia práticas contábeis. Isso reforça a importância de auditorias rigorosas e de controle mais eficaz. Ademais, ressalta-se a relevância de estudos sobre os ciclos políticos orçamentários, considerando que o orçamento e a gestão fiscal constituem elementos centrais de análise nos pareceres prévios dos Tribunais de Contas.
3. METODOLOGIA DA PESQUISA
A escolha do estado do Rio de Janeiro se deve ao seu histórico de desafios na governança fiscal e na transparência. Muitos municípios fluminenses enfrentam crises financeiras que comprometem a execução orçamentária e evidenciam falhas estruturais na gestão pública, como má alocação de recursos, falhas de controle e ausência de práticas consistentes de transparência (Santos & Nazareth, 2017).
Nesse contexto, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro desempenha papel central no sistema de controle externo, pois a emissão dos pareceres prévios sobre as contas dos prefeitos é de competência do colegiado de conselheiros. Episódios institucionais da última década, que afetaram a composição do órgão por decisões judiciais, reforçam a relevância de examinar sua atuação e os mecanismos adotados no julgamento das contas públicas. Ademais, o TCE-RJ tem avançado em práticas de governança e transparência, tendo recebido em 2025 o Selo Diamante em Transparência Pública, reconhecimento nacional que evidencia seu fortalecimento institucional.
A população do estudo abrange 91 municípios cujos pareceres prévios são elaborados pelo TCE-RJ. A capital foi excluída por ter seu parecer emitido por tribunal próprio. Também foram excluídos Carapebus, Itatiaia, Santa Maria Madalena e Silva Jardim, onde não houve eleições em 2020 por decisões judiciais, afetando a análise da variável reeleição. A Tabela 1 apresenta os pareceres favoráveis e contrários do TCE-RJ entre 2014 e 2022.
O estudo utiliza duas amostras: uma para regressão por Mínimos Quadrados Ordinários (MQO), composta por 166 pareceres contrários; e outra para regressão Logit, que inclui os 166 pareceres contrários e 119 favoráveis, selecionados com base na população eleitoral. Cada parecer contrário foi pareado com um favorável por ano, embora em 2016 tenha ocorrido um desequilíbrio que impossibilitou o pareamento completo. Assim, a amostra final da regressão Logit totaliza 285 observações: 166 contrárias e 119 favoráveis.
A escolha do critério de população eleitoral para a seleção dos pares visa alinhar a pesquisa à Teoria dos Ciclos Políticos. Foram coletados dados eleitorais nos anos de 2014, 2016, 2018, 2020 e 2022, disponíveis no site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Como esses dados são divulgados bienalmente, foi necessária a extrapolação para os anos intercalares. Os municípios foram agrupados em três categorias conforme o tamanho da população eleitoral, e os pares foram sorteados manualmente dentro de cada grupo.
Esta pesquisa realizou quatro análises estatísticas: i) estatística descritiva; ii) testes de média entre municípios com pareceres favoráveis e contrários; iii) correlações de Spearman e Pearson entre a variável dependente (quantidade de irregularidades) e as independentes, para verificar a direção e força das relações; e iv) dois modelos de regressão: MQO, usando a quantidade de irregularidades dos pareceres contrários, e Logit, com variável binária indicando parecer favorável ou contrário.
As definições, mensurações, fontes, os sinais esperados e autores-base estão destacados no Tabela 2.
As variáveis de controle são: covid-19, distância, Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) e população eleitoral. Espera-se que todas apresentem sinal angular positivo. A variável independente “Ideologia Política” (IdePol) classifica os partidos brasileiros em extrema esquerda, centro esquerda, centro, centro direita e extrema direita (Bartoluzzio et al., 2023). Por fim, ressalta-se que este artigo apresentou duas análises complementares baseadas nas regressões principais.
4. ANÁLISE DOS RESULTADOS
4.1 Análise dos resultados econométricos
É realizada a análise descritiva da amostra de pareceres favoráveis e contrários. O estudo conta com uma amostra total de 285 pareceres, sendo 166 contrários, correspondendo a 58,24% do total.
Quanto à orientação política, dos 285 pareceres, 59 estavam relacionados a prefeitos de esquerda, enquanto 226 referiam-se a prefeitos da direita. Entre os 119 pareceres favoráveis, 24 envolviam prefeitos da esquerda; enquanto, dos 166 pareceres contrários, 35 referiam-se a prefeitos da esquerda. Dessa forma, observa-se que os prefeitos de partidos de direita foram responsáveis pela maior parte das contas rejeitadas no período analisado, correspondendo a 79% do total.
Conforme a Tabela 3, apenas a despesa de investimento apresentou diferença relevante: municípios com parecer favorável gastaram, em média, R$ 9.553.326,73, enquanto os com parecer contrário gastaram cerca de R$ 6.186.623,38 - uma diferença de aproximadamente R$ 3.366.703,35. Essa foi a maior variação entre as variáveis analisadas, indicando que a despesa de investimento pode ser um diferencial entre os grupos.
São analisados os testes de média para a comparação das médias das variáveis independentes entre parecer contrário e parecer favorável, e os testes de correlação de Pearson e Spearman entre as variáveis independentes e a quantidade de irregularidades.
O primeiro passo para a realização dos testes de hipóteses relacionados às diferenças de média é verificar a normalidade das amostras. Esse procedimento é importante para determinar se os testes de média serão paramétricos ou não paramétricos.
A Tabela 4 mostra os p-valores do teste de Kolmogorov-Smirnov e o teste de média aplicado para cada variável. Com 10% de significância, distância, IDH-M, população eleitoral e despesa de pessoal rejeitaram a normalidade, sendo analisadas pelo teste não paramétrico de Mann-Whitney. A despesa de investimento aceitou a normalidade e foi analisada pelo teste paramétrico t de Student.
Por fim, ao saber qual teste é o mais indicado para a análise de média para cada variável, a Tabela 4 a seguir evidencia os resultados dos testes de diferenças de média t de Student e Mann-Whitney.
A Tabela 5 indica que a despesa de investimento apresentou p-valor de 0,038 no teste de Levene, indicando variâncias diferentes entre os grupos. O teste t robusto apontou p-valor de 0,032, mostrando que a diferença média de 0,44 entre os grupos com parecer favorável e contrário é estatisticamente significativa. Assim, municípios com parecer favorável têm maior despesa de investimento. As variáveis distância, IDH-M, população eleitoral e despesa de pessoal não apresentaram significância estatística no teste de Mann-Whitney. Para a análise da quantidade de irregularidades nos pareceres contrários do TCE-RJ, a Tabela 6 apresenta as correlações de Pearson e Spearman para avaliar as relações preliminares entre as variáveis independentes.
Este tópico apresenta os resultados das regressões por MQO, com a variável “quantidade de irregularidades” como dependente, e regressão logística (Logit), cuja variável dependente indica se o parecer foi favorável ou contrário. Inicialmente, seriam estimados dois modelos, um MQO e outro Logit, contendo todas as variáveis independentes. Contudo, ao calcular as regressões, as variáveis multiplicativas envolvendo despesa de investimento, despesa de pessoal e a dummy de ano eleitoral apresentaram multicolinearidade.
Para resolver esse problema, os modelos foram desmembrados em 3 para cada método: (1) despesa de pessoal e despesa de investimento sem interações com ano eleitoral; (2) despesa de investimento e interação com ano eleitoral, excluindo a dummy de ano eleitoral; (3) despesa de pessoal e interação com ano eleitoral, também sem a dummy de ano eleitoral.
Com esses ajustes, os problemas de colinearidade foram eliminados, com Fator de Inflação da Variância (FIV) máximo de 2,828 para MQO e 3,198 para Logit - valores abaixo do limite aceitável de 10 (Gujarati & Porter, 2011). Para MQO, o teste de homocedasticidade de White indicou heterocedasticidade, exigindo erros-padrão robustos. O teste de normalidade sugeriu resíduos não normais, mas com amostra grande, a normalidade foi considerada relaxada segundo o Teorema do Limite Central.
Por fim, a Tabela 7 apresenta os coeficientes dos modelos, p-valores dos testes t para cada coeficiente, o R² e os p-valores do teste F para as regressões MQO, destacando a explicação dos modelos e a significância das variáveis.
A análise dos p-valores na Tabela 7 indica que a variável de controle “covid-19” foi estatisticamente significativa ao nível de 10%, apresentando relação negativa com as variáveis dependentes. Já a população eleitoral foi significativa somente nos modelos MQO, mostrando relação positiva.
A despesa de investimento foi significativa nos Modelos 1, 2, 4 e 5, com coeficiente negativo. Isso sugere que maiores investimentos em anos não eleitorais estão associados a menos irregularidades e menor probabilidade de rejeição das contas. Por outro lado, a despesa de pessoal teve coeficiente positivo apenas no Modelo 1 do MQO, indicando que o aumento dessa despesa em anos não eleitorais está ligado a mais irregularidades e maior chance de rejeição das contas.
Quanto às variáveis relacionadas à Teoria dos Ciclos Políticos, a variável “ano eleitoral” foi significativa nos Modelos 1 e 4, indicando que em anos eleitorais os pareceres contrários tendem a apresentar mais irregularidades, e gestores estão mais sujeitos à rejeição. Nos Modelos 2 e 5, a interação entre despesa de investimento e ano eleitoral foi significativa, mostrando que o efeito negativo da despesa de investimento é atenuado em anos eleitorais.
A interação entre despesa de pessoal e ano eleitoral foi positiva e significativa nas duas regressões, sugerindo que maiores despesas de pessoal em anos eleitorais estão ligadas a mais irregularidades e pareceres contrários. Por fim, as variáveis “reeleição” e “ideologia política” não apresentaram significância estatística em nenhum modelo.
A COVID-19 apresentou coeficientes negativos e significativos, indicando menos irregularidades e menor reprovação das contas durante a pandemia. Isso ocorreu devido a leis que, em 2020 e 2021, flexibilizaram limites constitucionais de gastos em saúde e educação, impactando os pareceres do TCE-RJ. A variável “população eleitoral” mostrou coeficiente positivo e significativo na regressão MQO, sugerindo que municípios com maior eleitorado apresentam mais irregularidades nos pareceres prévios.
A variável “ano eleitoral” é um dos pilares da Teoria dos Ciclos Políticos, representando o momento em que os governantes enfrentam maior pressão para maximizar seus resultados eleitorais. Conforme a Tabela 7, essa variável foi estatisticamente significativa nos Modelos 1 e 4 das regressões MQO e Logit, respectivamente. O coeficiente positivo indica que, nos anos eleitorais, há um aumento significativo na quantidade de irregularidades nos pareceres prévios e uma maior probabilidade de rejeição das contas. Este achado corrobora as hipóteses da pesquisa (H1) e está em consonância com os estudos (Cella & Machado, 2020; Pereira & Cordeiro, 2012).
A explicação para esse comportamento está relacionada à lógica política descrita por Downs (1957), na qual os políticos são motivados por interesses de poder, prestígio e recursos financeiros. Em anos eleitorais, essa motivação se intensifica, pois os gestores buscam garantir a reeleição. Para isso, podem adotar práticas que privilegiam ganhos eleitorais em detrimento da prudência fiscal e do cumprimento rigoroso da legislação.
Assim, há uma maior tendência à alocação de recursos em despesas visíveis para a população, especialmente em obras e infraestrutura. No entanto, essa intensificação dos gastos pode acarretar irregularidades na execução orçamentária e fiscal, reforçando a tendência de manipulação política dos recursos públicos (Bartoluzzio et al., 2023; Veiga & Veiga, 2007).
Destaca-se que o ano eleitoral coincide com o término de mandato, quando a LRF impõe restrições adicionais ao gestor público. Nesse momento, o TCE-RJ analisa especificamente o equilíbrio financeiro e a disponibilidade de caixa para a assunção de obrigações, nos termos do art. 42 da LRF. Em 2016, apesar de 64 dos 67 pareceres contrários apresentarem ao menos uma dessas irregularidades, observa-se que 59 desses pareceres apresentam também algumas outras irregularidades. Já em 2020, esse número foi de 21 entre 28 pareceres contrários com ao menos uma dessas irregularidades, enquanto 24 apresentam também algumas outras irregularidades. Embora os pareceres contrários nos anos eleitorais incluam essas duas irregularidades, observa-se a ocorrência de outras no último ano de mandato, caracterizando o ano eleitoral como particularmente crítico para os gestores municipais.
Tanto a variável “despesa de investimento” quanto sua interação com o ano eleitoral (dummy multiplicativa DespInvest*AnoEleitoral) foram estatisticamente significativas nos modelos MQO e Logit. A despesa de investimento apresentou coeficiente negativo, enquanto a interação com o ano eleitoral exibiu coeficiente positivo. Esses resultados indicam que, em anos não eleitorais, o aumento das despesas de investimento está associado a uma redução na quantidade de irregularidades e na probabilidade de parecer prévio contrário. Já em anos eleitorais, essa relação é atenuada, pois o incremento nos gastos com obras e infraestrutura pode aumentar o risco de irregularidades e reprovação das contas. Isso confirma a hipótese H4 e reforça os estudos (Bartoluzzio & Anjos, 2020; Klein, 2010; Oliveira et al., 2023).
Destaca-se que o TCE-RJ tradicionalmente não realiza análises aprofundadas sobre os gastos com obras e infraestrutura nos pareceres prévios, pois sua atuação se limita ao cumprimento estrito da legislação. Assim, despesas de investimento podem ser interpretadas de forma neutra ou até positiva, associadas a planejamento de longo prazo e políticas públicas estruturantes. Contudo, essa abordagem apresenta falhas, especialmente nos anos eleitorais, quando o uso estratégico dos gastos públicos se intensifica, voltado à visibilidade política e à captação de votos. Essa dinâmica pode resultar em execuções menos criteriosas, elevando o risco de irregularidades.
A variável “despesa de pessoal”, por sua vez, apresentou coeficiente positivo e significância apenas no Modelo 1 da regressão MQO, indicando que, em anos não eleitorais, o aumento dessas despesas está ligado a mais irregularidades nos pareceres. Já a interação entre despesa de pessoal e ano eleitoral foi significativa tanto nos modelos MQO quanto Logit, também com coeficientes positivos. Isso sugere que, em anos eleitorais, o aumento das despesas de pessoal eleva tanto a quantidade de irregularidades quanto a probabilidade de emissão de parecer prévio contrário, confirmando a hipótese H5 e reforçando evidências empíricas encontradas nos estudos (Drazen & Eslava, 2005; Morais et al., 2019; Oliveira & Carvalho, 2009).
O TCE-RJ monitora rigorosamente a despesa de pessoal nos pareceres para garantir o cumprimento dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Os resultados indicam que há manipulação política desses gastos que se intensifica nos anos eleitorais, alinhando-se à Teoria dos Ciclos Políticos. Esse aumento pode ocorrer por meio de contratação de pessoal, reajustes salariais e criação de cargos públicos, gerando, porém, ineficiências administrativas e maior risco de reprovação das contas.
Por fim, as variáveis independentes relacionadas à reeleição e ideologia política não apresentaram significância estatística nos modelos analisados. A Tabela 8, a seguir, apresenta um resumo do resultado das hipóteses.
4.2 Análises complementares
4.2.1 Análise das irregularidades constitucionais e relacionadas à LRF
Neste tópico, foi realizada uma análise complementar por meio de duas regressões logísticas. Em uma, incluíram-se os pareceres prévios contrários que apresentaram pelo menos uma irregularidade constitucional; e, na outra, aqueles que contaram com pelo menos uma irregularidade relacionada à LRF.
Com base na Tabela 9, observa-se que, dos 166 pareceres contrários emitidos no período de 2014 a 2022, 96 ou 57,83% contêm pelo menos uma irregularidade constitucional, enquanto 118 ou 71,08% apresentam pelo menos uma irregularidade relacionada à Lei de Responsabilidade Fiscal. Diante disso, o mesmo modelo Logit apresentado na metodologia foi aplicado novamente a este conjunto de dados, com a modificação apenas da variável dependente.
No primeiro modelo, considera-se a variável dependente como 1 para os 96 pareceres contrários com irregularidades constitucionais, e 0 para os 119 pareceres favoráveis, totalizando 215 observações.
No segundo modelo, a variável dependente foi definida como 1 para os 118 pareceres contrários com irregularidades relacionadas à LRF, e 0 para os 111 pareceres favoráveis, totalizando 229 observações. Os anos de 2021 e 2022 foram excluídos da amostra devido à ausência de pareceres contrários com irregularidades relacionadas à LRF.
Os resultados evidenciados na Tabela 10 para as variáveis associadas ao ciclo político orçamentário são consistentes com os da regressão logística principal (Tabela 7), indicando que, independentemente da alteração na variável dependente, o parecer prévio emitido é afetado pela manipulação política no período eleitoral.
4.2.2 Análise das irregularidades relacionadas à Teoria dos Ciclos Políticos
Para essa regressão, foram analisadas apenas as irregularidades relacionadas à Teoria dos Ciclos Políticos. Entre 2014 e 2022, o TCE-RJ identificou 21 tipos de irregularidades em 166 pareceres contrários, classificadas em 3 grupos: constitucionais, relacionadas à Lei de Responsabilidade Fiscal e demais irregularidades.
Três irregularidades foram excluídas da análise por não estarem diretamente ligadas à teoria dos ciclos políticos. A variável dependente dessa regressão, nos mesmos moldes da regressão por MQO apresentada na metodologia, considera apenas a quantidade de irregularidades associadas aos ciclos políticos, com o objetivo de verificar a consistência dos resultados ao focar nesse aspecto específico. Os resultados são destacados na Tabela 11.
Os resultados mostram que, mesmo quando se restringe a análise às irregularidades relacionadas à Teoria dos Ciclos Políticos, não foram observadas alterações substanciais nos resultados estimados. Essa constatação reforça a robustez dos achados empíricos, evidenciando que os efeitos identificados permanecem consistentes mesmo diante de um recorte mais específico das irregularidades.
4.2.3 Discussão dos resultados para fins das análises complementares
Os resultados das análises complementares reforçam a evidência do impacto dos ciclos políticos na quantidade de irregularidades apresentadas nos pareceres prévios contrários, bem como na ocorrência de irregularidades de natureza constitucional e daquelas relacionadas à LRF.
De acordo com Salgueiro et al. (2021), a Teoria dos Ciclos Políticos sugere que gestores públicos ajustam suas decisões administrativas de acordo com o calendário eleitoral, buscando obter vantagens políticas, mesmo que isso comprometa a legalidade e a eficiência da gestão fiscal. No âmbito do TCE-RJ, essa prática está associada ao aumento de pareceres prévios contrários durante períodos eleitorais, indicando uma maior incidência de irregularidades constitucionais e violações da LRF.
Dessa forma, os resultados demonstrados apontam que os ciclos políticos têm efeito relevante na gestão pública dos municípios fluminenses. Os governantes tendem a realizar obras públicas e aumentar a despesa de pessoal nos anos eleitorais com o objetivo de angariar apoios políticos sem se importar de estar descumprindo a legislação.
Por fim, pode-se inferir que o aumento da quantidade de irregularidades e da probabilidade de emissão de parecer prévio contrário não é algo pontual, mas que faz parte de um padrão sistêmico influenciado pelo calendário eleitoral. Assim, os pareceres prévios contrários do TCE-RJ refletem tanto a falta de conformidade legal quanto os efeitos adversos dos ciclos políticos sobre a administração pública.
5. CONCLUSÃO
Este estudo tem como objetivo identificar, com base nos ciclos políticos orçamentários, os fatores que podem explicar uma maior quantidade de irregularidades nos pareceres prévios e tornar os gestores públicos mais suscetíveis à rejeição das contas públicas pelo TCE-RJ. Para isso, foram formuladas hipóteses com base na Teoria dos Ciclos Políticos, um tema ainda pouco explorado em estudos voltados à área de controle.
Os resultados indicam que os pareceres emitidos pelo TCE-RJ apresentam uma maior quantidade de irregularidades, e que os prefeitos estão mais propensos a terem suas contas rejeitadas em anos eleitorais. Além disso, a pesquisa demonstrou que prefeitos que aumentam as despesas de investimento e de pessoal durante esses anos estão mais sujeitos a pareceres com maior número de irregularidades e a uma maior probabilidade de receber pareceres contrários.
Importa salientar que, mesmo com a segmentação em irregularidades de origem constitucional e as relacionadas à Lei de Responsabilidade Fiscal, os resultados mantiveram-se consistentes. Adicionalmente, foi realizada uma regressão considerando exclusivamente as irregularidades associadas à Teoria dos Ciclos Políticos. Nesta análise, foram incluídas 18 irregularidades, ao contrário da regressão principal, que contemplou 21. Ainda assim, os resultados não apresentaram alterações substanciais, o que evidencia a robustez e solidez dos achados empíricos.
A pesquisa revela, assim, uma relação nítida entre o comportamento eleitoral dos gestores municipais fluminenses e os efeitos sobre o controle externo exercido pelo TCE-RJ. Isso aponta para desafios institucionais, dado que as normas existentes não têm sido suficientes para conter práticas oportunistas. Assim, reforça-se a importância de o TCE-RJ adotar mecanismos de monitoramento mais eficazes em períodos pré-eleitorais, como auditorias específicas e uso de tecnologias avançadas com o intuito de detectar padrões de gastos atípicos, especialmente com obras públicas e investimentos.
Além da atuação técnica, o TCE-RJ pode desempenhar um papel educativo mais estratégico, ampliando capacitações e orientações para promover uma cultura de conformidade. A formação contínua dos agentes municipais pode prevenir irregularidades, tornando o parecer prévio um instrumento proativo de governança. Também é essencial fomentar maior transparência e engajamento social no acompanhamento das contas públicas, ampliando o alcance e o impacto do controle externo.
Como limitações, destaca-se que o recorte temporal (2014 a 2022) abarcou apenas um ciclo político completo, e a indisponibilidade de dados sobre restos a pagar e despesas de exercícios anteriores nos pareceres prévios emitidos pelo TCE-RJ impediu a inclusão dessas variáveis. A análise também foi restrita aos municípios fiscalizados pelo TCE-RJ.
Para pesquisas futuras, sugere-se a ampliação do período analisado; a inclusão de variáveis adicionais, como dívida pública e indicadores de transparência; e a investigação do papel das emendas parlamentares no ciclo político-orçamentário, considerando que sua liberação e execução podem intensificar comportamentos oportunistas em períodos eleitorais e afetar a composição das despesas. Complementarmente, estudos futuros podem considerar a heterogeneidade entre municípios segundo o porte, como estratégia para aprofundar a compreensão dos resultados observados.
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» https://fucape.br/producao-academica-1/determinantes-da-rejeicao-das-prestacoes-de-contas-anuais-dos-municipios-capixabas-pelo-tribunal-de-contas-do-estado-do-espirito-santo-2/
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Pareceristas:
Marco Antonio Carvalho Teixeira, Fundação Getulio Vargas, São Paulo, SP, Brasil
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Pareceristas:
Mariana Neubern de Souza Almeida, Insper Instituto de Ensino e Pesquisa, São Paulo, SP, Brasil
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Relatório de revisão por pares:
O relatório de revisão por pares está disponível em https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/97069/90457
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DISPONIBILIDADE DE DADOS DA PESQUISA
Os dados que sustentam os resultados deste estudo estão publicamente disponíveis nos portais de transparência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e no portal do Tribunal Superior Eleitoral. Entretanto, o conjunto de dados consolidado utilizado nas análises, incluindo as planilhas elaboradas para a execução das regressões descritas na metodologia, está disponível mediante solicitação à autora Bianca Banhos.
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USO DE INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL
A ferramenta de inteligência artificial ChatGPT foi somente utilizado para correção gramatical.
Os dados que sustentam os resultados deste estudo estão publicamente disponíveis nos portais de transparência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e no portal do Tribunal Superior Eleitoral. Entretanto, o conjunto de dados consolidado utilizado nas análises, incluindo as planilhas elaboradas para a execução das regressões descritas na metodologia, está disponível mediante solicitação à autora Bianca Banhos.
