Novos determinantes da dinâmica regional e as linhas de interpretação no século XXI: desconcentração produtiva, reconcentração espacial ou fragmentação regional?Resumo
Este trabalho apresenta diferentes interpretações acerca da desconcentração produtiva regional e da articulação territorial no atual padrão de reprodução do capital. Diante da exportação de commodities e bens semimanufaturados como variável dinâmica da economia brasileira no século XXI, o texto parte da hipótese de que o país passa por um processo de inserção comercial externa passiva, pautada por uma transformação da base produtiva em direção à especialização regressiva e (re)primarização da pauta exportadora. Utilizando o método histórico-estrutural aplicado à análise regional, com base nas obras seminais de Wilson Cano, conclui-se que, entre os novos determinantes regionais, prevalece a tendência à fragmentação produtiva.
Palavras-chave:
Economia Regional; Desenvolvimento Regional; Estruturas Produtivas; Teorias Regionais; Integração Urbano-Regional
Abstract
This paper examines different interpretations regarding regional productive deconcentration and territorial articulation within the current pattern of capital reproduction in Brazil. In the context of the growing importance of commodity and semi-manufactured exports as a key dynamic in the Brazilian economy during the twenty-first century, the text advances the hypothesis that Brazil is undergoing a process of passive insertion into international trade, characterized by a transformation of the productive base toward regressive specialization and the (re)primarization of the export basket. Drawing on the historical-structural approach to regional analysis, based on the seminal contributions of Wilson Cano, the study argues that, among the new regional determinants, there is a prevailing tendency toward productive fragmentation.
Keywords:
Regional Economy; Regional Development; Productive Structures; Regional Theories; Urban-Regional Integration
Introdução
A economia brasileira vem passando por um intenso processo de modificação de sua base de acumulação no século XXI, com um peso crescente do comércio exterior concomitante à perda de densidade do tecido produtivo nacional. Na esteira desse fenômeno, agudiza-se a especialização regressiva da pauta produtiva e exportadora nacional, à medida que a montagem do parque industrial, interrompida desde os anos 1980, não se renova frente à concorrência internacional, o que Cano (2012; 2014) chama de “reprimarização da pauta exportadora”.
Nesse cenário, as exportações de commodities e produtos semimanufaturados ligados ao processamento de recursos naturais agropecuários e minerais de baixo valor adicionado modelam a reestruturação produtiva nacional e regional. As atividades e territórios exportadores de caráter mais interiorizado - notadamente as regiões das fronteiras agrícolas e extrativas de produção no Centro-Oeste, Norte e Nordeste - emergem como novas territorialidades dinâmicas dessa base produtiva.
Diante dessas mudanças, uma das questões vigentes diz respeito ao comportamento das articulações produtivas regionais no atual padrão de reprodução do capital. Assim, o problema central se delimita da seguinte maneira: quais as novas formas da integração ou fragmentação regional no século XXI? Para responder a essa questão, este trabalho tem o objetivo de analisar os rumos da desconcentração produtiva nacional e os vetores das determinações regionais brasileiras (especialmente a vinculação direta com o mercado externo), além de apresentar as diferentes linhas de interpretação. O presente estudo observa que o país passa por um processo de inserção comercial externa passiva, no qual fatores condicionados pela exportação de vantagens comparativas estáticas reforçam dinâmicas exportadoras de espaços sub-regionais. Assim, conclui-se que há um elemento totalizante da determinação regional brasileira na atual quadra histórica, com o setor externo e as exportações de commodities e recursos naturais ocupando papel central no contexto das novas formas de articulação regional e de promoção da desconcentração produtiva, movimento alinhado com a tese da fragmentação produtiva regional.
O trabalho foi conduzido utilizando o método histórico-estrutural aplicado à análise regional, com abordagem qualitativa (por meio da utilização de pesquisas bibliográficas) e quantitativa (com o uso de estatística descritiva).
1. Ciclo de acumulação do capital e modelo macroeconômico
O início dos anos 1990 marcaram o fim do ciclo de acumulação nacional-desenvolvimentista no Brasil. Emergia em seu lugar a abertura comercial e financeira da economia brasileira, um novo padrão no qual o Estado estava alinhado e subordinado aos interesses dos capitais transnacionais, que, segundo Cano (2008), passaram a pautar decisões estratégicas do país sobre quanto, quando e onde investir.
Maricato (2008, p. 55), sintetiza: “os Estados não foram diminuídos como fez crer o ideário neoliberal, mas se adaptaram às exigências das grandes corporações e do capital financeiro”. O Estado se tornou cada vez mais refém das condições macroeconômicas conjunturais e da passividade tributária e fiscal para atrair o capital externo, como a promoção da “guerra fiscal” - cuja contrapartida é bastante questionável, como lembra Lopreato (2013).
A ressignificação do Estado se insere em uma nova etapa histórica do ciclo de acumulação, o que Osório (2012) chama de “padrão de reprodução do capital exportador de especialização produtiva”. Tal padrão de reprodução nos países latino-americanos periféricos, subdesenvolvidos e dependentes, como é o caso do Brasil, tem seu ritmo atrelado ao mercado internacional de commodities, ou seja, à exportação dos produtos agrominerais.
Isso representa uma inserção subordinada e/ou passiva do Brasil na nova divisão internacional do trabalho (DIT), conforme aponta Palma (2009), pois, seguindo as recomendações dos planos e programas dos organismos multilaterais,1 o país se especializou na exportação de produtos para os quais já tinha vantagens comparativas de produção no mercado externo. Em outras palavras, ele reforçou sua especialização na produção de atividades primárias e de matérias-primas, para as quais dispõe de fatores de produção abundantes (terra e mão de obra). Borghi (2015) lembra que, com as exportações de produtos primários, o Brasil aumentou sua competitividade em bens cada vez mais marginais no comércio internacional, perdendo gradativamente competitividade externa, mesmo operando com vantagens comparativas.
Nesse sentido, Lélis, Cunha e Linck (2019) pontuam que a economia brasileira está cada vez mais atrelada às variáveis do cenário externo e à dependência do fluxo de divisas de capitais internacionais, o que sanciona uma dinâmica econômica volátil e suscetível às variações abruptas nos preços das commodities. Dessa maneira, as exportações ganham força como indutoras da demanda efetiva e do comportamento do ciclo de gastos, de arrecadação e de produção da economia brasileira.
A adoção do tripé macroeconômico monetarista-ortodoxo em 1999, fundamentado a partir do “novo consenso macroeconômico”,2 reforçou a posição subordinada do país na DIT. O tripé subordinou as políticas fiscal, cambial, financeira e industrial ao único objetivo da política monetária de controle da taxa de inflação, conforme apontam Oreiro e Paula (2021).
A agenda macroeconômica do tripé trouxe uma série de medidas restritivas ao país, porque significou a contração dos investimentos públicos em busca do superávit fiscal primário, inibiu o crescimento econômico por conta das restritivas metas de inflação e reduziu a competitividade externa da indústria nacional ao renunciar à política cambial (Nassif, 2015).
Um dos maiores impactos se deu sobre a indústria brasileira, de modo que essa agenda macroeconômica conduziu as bases de reestruturação da estrutura produtiva nacional e regional no século XXI, ao mesmo tempo com um peso crescente das exportações de commodities e com a perda de densidade da indústria de transformação, o que Cano (2014) identifica como um processo de desindustrialização precoce ou negativa.
Morceiro (2018) constata empiricamente a perda do valor adicionado da produção industrial brasileira ao demonstrar que, entre 1981 e 2017, a relação entre o Valor Adicionado Manufatureiro (VAM) e o PIB passou de 20,7% para 11,8%. Macedo (2023) pontua, ainda, que a desindustrialização se expressa também por meio do aumento dos coeficientes de importações setoriais com a substituição de fornecedores nacionais por estrangeiros, representando um enfraquecimento, quando não uma verdadeira quebra, dos elos das cadeias produtivas brasileiras.
A Tabela 1 evidencia a perda relativa da indústria para a economia brasileira e o movimento de especialização regressiva da pauta produtiva nacional por meio da análise da estrutura setorial da produção a partir da participação relativa do Valor Adicionado Bruto (VAB).
Percebe-se que o setor agropecuário cresceu 1,2 ponto percentual (p.p.), enquanto o de serviços caiu 0,7 p.p. - concentrando, juntos, mais de 70% de toda produção nacional - e a indústria registrou declínio de 0,5 p.p. Essa discreta redução da indústria oculta elementos sensíveis sobre a dinâmica econômica, sobre a integração regional produtiva e sobre as novas configurações territoriais do Brasil.
Houve, por exemplo, uma modificação qualitativa no perfil industrial nacional, com ascensão da indústria extrativa em detrimento da indústria de transformação. Isso significa uma pauta industrial cada vez menos complexa, de baixa tecnologia, com menor valor adicionado, baixa remuneração e menor grau de integração setorial. Esse arranjo resulta em uma indústria de baixos investimentos e pouca produtividade, baseada em atividades com abundância de recursos naturais ou intensivas em trabalho,3 pouco comprometida com a geração de economias de escala de produção e com parcos estímulos a processos endógenos de inovação, portanto restrita em termos de potencial técnico-produtivo. Aponta-se, então, para uma lenta, porém constante, mudança na base de acumulação, na direção de uma especialização regressiva da pauta produtiva.
A Tabela 24 mostra a participação do Valor de Transformação Industrial (VTI) por “fatores competitivos”, qualificando a discussão sobre a reestruturação industrial nacional. Segundo Monteiro Neto, Silva e Severian (2020), tal taxinomia busca categorizar os setores industriais e expressa a internalização de padrões de intensidade tecnológica em grupos ou ramos da indústria. Ou seja, essa tipologia industrial permite qualificar o tipo de indústria predominante e o grau de desenvolvimento das forças produtivas de cada país ou região.
Para Nassif (2006), a indústria do tipo I tem como principal fator competitivo o acesso aos abundantes recursos naturais existentes no país, ao passo que, para a indústria do tipo II, predomina a ampla oferta de mão de obra. Esses dois primeiros tipos industriais têm maior capacidade de gerar empregos diretos. Já a indústria do tipo III é composta por segmentos que têm retornos crescentes em escala, dada a indivisibilidade tecnológica característica deles. O setor industrial do tipo IV é aquele voltado para atender diferentes e específicas demandas em escala considerável. O de tipo V tem como fator predominante a aplicação de pesquisa científica para auferir lucros extraordinários e operar momentaneamente com ganhos como rendas de monopólio. Esses três últimos tipos de ramos industriais têm como características uma maior intensidade na relação capital/trabalho e uma maior sofisticação tecnológica em seus processos produtivos.
Chama atenção que, durante todo o período, o setor baseado em recursos naturais concentrou mais da metade do VTI brasileiro, chegando ao pico de 58,3% em 2020. Essa centralização indica a deterioração contínua da estrutura industrial brasileira e sua especialização regressiva, estando a indústria nacional baseada cada vez mais em setores com abundância de recursos naturais e exploração de mão de obra barata.
No cômputo geral, observa-se o contínuo movimento regressivo da indústria e da economia nacional, especializadas em setores de baixa incorporação do progresso técnico, focados na exportação de commodities e cuja produtividade está ancorada em atividades extrativistas e agropecuárias de baixa complementariedade intersetorial e intrassetorial. Esse quadro de desestruturação da indústria brasileira se manifesta também nas esferas produtivas regionais.
2. Novo determinante regional: desconcentração, especialização produtiva e fragmentação regional
As mudanças na economia derivadas do modelo macroeconômico ortodoxo/monetarista têm respaldo no padrão da articulação regional no século XXI. Dado o contínuo processo de transformação da base de acumulação, surgem novas determinações produtivas, regionais e urbanas da economia brasileira no período recente, o que implica uma nova tendência de desconcentração produtiva. Tais determinações podem ser aglutinadas em um sentido geral de especialização produtiva em commodities e produtos semimanufaturados ligados ao processamento de recursos naturais agropecuários e minerais de baixo valor adicionado, em um padrão que acirra o movimento de fragmentação das articulações regionais e reforça as heterogeneidades espaciais e econômicas. Nesse sentido, o crescimento das regiões vem sendo pautado por atividades econômicas com baixo poder de promoção de encadeamentos setoriais e regionais e de maior vinculação ao mercado externo.
A Tabela 3 mostra a participação regional no Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro e suas taxas de crescimento, revelando que o Centro-Oeste, o Norte e o Nordeste foram as regiões que mais ganharam participação e que mais cresceram no período de 2002 a 2022.
A expansão dessas três regiões está atrelada a dois elementos correlatos: i) produção e exportação de produtos minerais e agropecuários, o que inclui também o crescimento do segmento de logística, comunicação e transportes dessas áreas; e ii) desindustrialização precoce e/ou negativa5 da economia brasileira. Esse processo, pautado por uma base de produção de agropecuária ou de serviços, leva a dinâmicas fora do escopo industrial-metropolitano do ciclo de acumulação nacional-desenvolvimentista, resultando em novas localidades geográficas de maior dinamismo.
O Norte, por exemplo, registrou, junto com o Centro-Oeste, a maior taxa de crescimento do PIB regional do país (3,2% a.a.). Nessa região, a expansão se deve a alguns fatores: i) políticas de investimento em infraestrutura de transportes e energia; ii) vinculação com o mercado externo e crescimento induzido pela demanda mundial de commodities agrominerais; e iii) grandes obras de extração e beneficiamento de recursos naturais e insumos básicos (Brandão, 2019).
Já o Centro-Oeste teve seu crescimento atrelado aos seguintes determinantes: i) ciclo de alta nos preços das commodities agropecuárias; ii) localização dos centros de distribuição e logística, que foram impulsionados pela guerra fiscal; iii) evolução da fronteira agropecuária, cuja articulação com o comércio internacional é mais intensa do que aquela com o mercado interno (Macedo, 2023); e iv) instalação do moderno complexo agroindustrial e do setor de fabricação de celulose, papel e produtos de papel. Esses elementos possibilitaram aliar importações de equipamentos e maquinários de última geração a vantagens competitivas da agroindústria brasileira (ampla disponibilidade de terra, clima e solos férteis, além da abundante oferta de mão de obra barata). O pacote resultou em um sistema agropecuário de alta tecnologia e alta produtividade (Pires, 2021).
O Gráfico 1, sobre o VAB do setor agropecuário por região, deixa nítido o avanço do Centro-Oeste nesse segmento. Tendo como ano-base 2002 (2002=100), a região chegou, em 2022, ao índice de 270,1, muito acima da média nacional (175,1). A macrorregião concentrou 30% de toda a produção nacional em 2022, com foco na produção bovina e de grãos (milho, soja e algodão).
Por sua vez, o Nordeste (Tabela 3) teve crescimento econômico de 2,4% a.a., levemente acima da média nacional (2,2% a.a.). Para Juliana Bacelar de Araújo (2017), o crescimento está vinculado a: i) descentralização e interiorização do serviço público (assistência, saúde e educação); ii) políticas de transferência direta de renda (Bolsa Família e Benefício de Prestação Continuada - BPC); iii) expansão do crédito público (via Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, Caixa Econômica Federal e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES); iv) valorização real do salário mínimo; v) aumento de empregos formais; vi) recomposição da previdência rural; vii) investimentos públicos realizados pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e pelo programa Minha Casa, Minha Vida; e viii) crescimento dos setores imobiliário e de turismo. Lopes (2023) acrescenta que o crescimento do Nordeste também está relacionado com a expansão do setor agroindustrial moderno, graças à produção de soja na região do Matopiba, ao setor sucroalcooleiro da Zona da Mata nordestina - especialmente em Alagoas, Pernambuco e Paraíba - e às exportações da fruticultura irrigada no Vale do Rio São Francisco (Petrolina, em Pernambuco, e Juazeiro, na Bahia), nos polos irrigados do Baixo e Médio Jaguaribe (Ceará) e no Vale do Açu e em Mossoró (Rio Grande do Norte).
A economia do Sul registrou crescimento de 2,3% a.a. (Tabela 3), um pouco acima da média nacional, mas atrás das outras regiões já citadas. A expansão na região está relacionada à indústria extrativa - notadamente às produções de carvão mineral e agropecuária (boi, soja, cana-de-açúcar, arroz, fumo e milho) -, que, mesmo tendo apresentado crescimento, passou a perder espaço no cenário nacional devido à ascensão do Centro-Oeste como principal polo produtivo brasileiro. Já o Sudeste apresentou o pior resultado do país (taxa de crescimento de 1,8% a.a.), embora ainda concentre mais da metade do VTI brasileiro. Por sediar grande parte das indústrias brasileiras, os impactos do processo de desindustrialização foram maiores na região, resultando no fraco desempenho econômico.
A Tabela 4 apresenta a média trianual da participação setorial do VAB por região. O Norte e o Centro-Oeste registraram aumento em sua participação em praticamente todos os setores listados, com destaque, além da agropecuária, para o crescimento da indústria extrativa no Norte - pela produção de minerais metálicos (ferro, cobre, manganês, ouro), petróleo e gás na Bacia Amazônica - e para a extração de vegetais e o avanço da indústria de transformação no Centro-Oeste - devido à integração setorial do processo de manufatura entre as atividades agroindustriais.
A expansão desses setores proporciona o aumento da participação de outros segmentos correlatos, como a construção, o comércio e os serviços, impulsionados pelas conexões intersetoriais “para frente” e “para trás” de suporte ao dinamismo das principais atividades econômicas. Isto é, o crescimento com base na indústria ou na agropecuária promoveu, em certo grau, o aumento na renda líquida disponível, por meio da expansão dos empregos e dos salários, nas áreas com maior propensão marginal ao consumo, o que promoveu a incorporação, nos circuitos da renda, de amplo contingente populacional e serviu de estímulo para a demanda de comércio e serviços.
Constatou-se, ainda, aumento na participação das regiões citadas no VAB do setor público (administração, defesa, educação e saúde públicas e seguridade social), tanto pelo aumento da oferta de serviços públicos e dos investimentos em infraestrutura (atuando como alicerce ao crescimento econômico) como por conta da expansão da base de arrecadação (devido ao fluxo de consumo, produção e investimentos em bens, serviços e mercadorias nessas áreas).
Os dados apresentados sobre as macrorregiões elencam o principal vetor dinâmico das novas determinações regionais: a expansão dos setores exportadores em áreas fora do escopo industrial-metropolitano, produtora de commodities e de produtos semimanufaturados ligados ao processamento de recursos naturais. Essa nova configuração territorial do dinamismo econômico é acompanhada pela montagem de uma infraestrutura de logística, comunicação e transportes, o que reforça a pauta de exportação regionalizada de baixo valor adicionado, conforme apontou Lessa (2009).
A participação do Estado é fundamental nesse processo, pois, como afirma Macedo (2023), a infraestrutura é um tipo de investimento que apresenta baixa elasticidade de oferta, longo prazo de maturação, baixa rentabilidade, dispêndio de volumosos recursos, irreversibilidade e indivisibilidade, o que dificulta a entrada do setor privado. Entretanto, a participação do Estado na montagem de canais logísticos que viabilizem as exportações de produtos primários reforça a inserção externa passiva do Brasil na divisão internacional do trabalho (DIT), além de orientar os novos rumos da desconcentração produtiva em direção às áreas exportadoras do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste.
Lopes e Macedo (2023) e Lopes, Macedo e Monteiro Neto (2021) acrescentam, ainda, que os fundos constitucionais de financiamento (Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste - FCO; Fundo Constitucional de Financiamento do Norte - FNO; Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE) estão sendo modificados para atenderem as necessidades da infraestrutura comercial, principalmente naqueles espaços sub-regionais de predomínio das atividades exportadoras. Em outras palavras, os fundos públicos estão sendo utilizados com fins de acumulação setorial para reduzir o tempo de circulação das mercadorias, promovendo uma conexão direta entra a economia local e o mercado internacional, como alerta Brandão (2007).
O aumento da participação dos produtos de menor valor adicionado nas exportações brasileiras está expresso no Gráfico 2, que apresenta as mudanças na composição da pauta exportadora nos últimos 25 anos por setores agregados pela classificação da Isic.6
Composição da pauta de exportação brasileira pela classificação da Isic (em %) (2000-2024)
A indústria de transformação, que em 2000 representava 80,6% de todas as exportações brasileiras, em 2024 responde por 53,9% delas, ainda sendo majoritária, mas com declínio brusco em função do desmonte da base de produção industrial. Por outro lado, tanto a agropecuária como a atividade extrativa apresentaram crescimento na pauta exportadora: a primeira saiu de 8,1% para 21,5%, e a segunda expandiu em ritmo ainda mais acelerado, de 6,7% para 24% no período. O incremento das exportações de produtos naturais e commodities expressa um novo padrão de acumulação do capital na economia brasileira, cada vez mais especializada em vantagens competitivas naturais de menor valor adicionado.
O peso crescente desses setores indica também novas formas de articulação produtiva regional, com áreas produtoras cada vez mais vinculadas diretamente aos mercados exportadores, reforçando a tendência de fragmentação decorrente da dependência do mercado externo em detrimento dos vínculos comerciais e produtivos inter-regionais construídos no ciclo de acumulação nacional-desenvolvimentista, no qual a indústria nacional era a base de produção e o elo entre os diferentes setores e espaços regionais.
O Gráfico 3 corrobora os apontamentos apresentados ao demonstrar o crescimento da participação das exportações nacionais nas regiões cuja pauta comercial é composta, em sua maioria, por produtos primários. O Centro-Oeste, por exemplo, ganhou 10,8 p.p. no período, a maior taxa do país. O destaque na região é a exportação de produtos agropecuários, principalmente soja, milho, algodão e carne bovina, além da venda de papel, celulose e outras pastas. Outra região que teve ganhos expressivo foi o Norte, pelas exportações de produtos atrelados à extração de minerais metálicos, às atividades de metalurgia e ao setor agropecuário (carne bovina, soja e milho). O Nordeste, porém, apresentou perda nas exportações nacionais, passando de 8,1% de todas as vendas brasileiras no exterior no período de 2000 a 2004 para 7,7% entre 2020 e 2024. A pauta exportadora nordestina está assentada sobretudo na produção de combustíveis (fabricação de coque, de produtos derivados do petróleo e de biocombustíveis), de produtos intermediários (produtos químicos e petroquímicos) e de produtos agrícolas de diversos segmentos (fruticultura irrigada, soja, milho, algodão e cana-de-açúcar).
Já o Sul e o Sudeste, embora ainda concentrem mais de 60% de todas as exportações brasileiras, perderam participação no período analisado, com queda de 8,2 p.p. e 6,2 p.p., respectivamente. O declínio das principais áreas de exportação do país também está associado à reprimarização da pauta exportadora e à desindustrialização. Por serem o locus da produção manufatureira e da indústria de maior valor adicionado, essas regiões são também os espaços que mais perdem com o declínio da atividade. No Sul, a situação se agrava ainda mais pela prolongada crise econômica argentina, principal demandante dos segmentos industriais de maior conteúdo tecnológico predominantes na região, como afirmam Fernández e Curado (2019).
Sobre as dinâmicas estaduais e a nova regionalização da produção econômica brasileira, a Tabela 5 apresenta a variação dos principais PIB estaduais e as maiores e menores taxas de crescimento no período de 2002 a 2022.
Observa-se pela tabela que os cinco estados com maior PIB foram os mesmos em 2002 e em 2022, graças a fatores como capacidade industrial instalada, tamanho do mercado consumidor, mão de obra qualificada e infraestrutura disponível, entre outros. Apesar de terem se mantido no topo, esses estados perderam participação no agregado nacional, saindo de 68,1% em 2002 para 63,2% em 2022. Além disso, eles foram também alguns dos menos dinâmicos do país: dois deles estavam entre as menores taxas de crescimento (SP e RS) e nenhum deles figurou entre os que apresentaram as maiores taxas de crescimento.
Na outra ponta, os “demais estados” passaram a ter maior participação na distribuição do PIB, saindo de 31,9% para 36,8%. Entre os cinco estados maior de crescimento, dois são do Centro-Oeste (Mato Grosso e Mato Grosso do Sul), dois do Norte (Tocantins e Rondônia) e um do Nordeste (Piauí), todos fora do core industrial-metropolitano do Sul e do Sudeste, que caracterizava a direção da desconcentração produtiva no ciclo de acumulação passado. A expansão verificada agora está atrelada à demanda mundial por commodities agrícolas e minerais nessas UFs de maior crescimento.
Em síntese, os destaques positivos do PIB regional vão para as regiões de menor grau de industrialização. Macedo (2023) aponta que a dinâmica nacional se direciona para as fronteiras agrícolas e minerais do país, o que caracteriza o processo em voga de desconcentração produtiva nacional fora das áreas metropolitanas e industriais, movimento econômico pautado por um menor grau de complexidade tecnológica e de sofisticação produtiva.
3. Interpretações sobre a desconcentração ou reconcentração produtiva regional
Os rumos recentes da dinâmica regional e da articulação produtiva brasileira são formados por múltiplos e complexos vetores, muitos dos quais aparentemente contraditórios. O geógrafo Milton Santos, por exemplo, enxergava um movimento de metropolização e “desmetropolização” da organização socioespacial: “as maiores cidades continuarão a crescer, enquanto novas grandes cidades surgirão” (Santos, 2013, p. 13).
Para Cano (2008; 2011), desde a mudança no padrão de acumulação nos anos 1980, a desconcentração produtiva regional é regida pela danosa guerra fiscal entre os estados e municípios, por deslocamentos da produção para novas áreas (periferia nacional) em busca das exportações regionalizadas de commodities, alimentos e bens semimanufaturados e pela queda acentuada de São Paulo como centro da indústria nacional. O autor chama esse processo de “desconcentração espúria”, que não provém de uma integração do território nacional ou de um fomento ao mercado interno, mas de um movimento atrelado a segmentos de baixo conteúdo tecnológico, de pouco valor adicionado e de parca articulação inter-regional e setorial.
A partir dessa base analítica, foram elaboradas quatro novas vertentes interpretativas no campo estruturalista sobre as determinações regionais no século XXI, descritas a seguir.
3.1. “Desenvolvimento poligonal” e a reconcentração espacial na área tradicional
Diniz (2019) e Abdal (2017), os principais expoentes desta interpretação, entendem as mudanças advindas do paradigma produtivo técnico-informacional como propícias à reconcentração espacial do parque industrial na área do desenvolvimento poligonal (Macrometrópole Paulista, Belo Horizonte, Uberlândia, Londrina, Maringá, Porto Alegre e Florianópolis), pois ela seria a única no Brasil apta a receber os fluxos internacionais de capital de maior densidade econômica e tecnológica da moderna indústria 4.0.
A área poligonal dispõe de um conjunto de fatores favoráveis à atração do capital, como o tamanho dos mercados consumidor e produtor, o nível de renda per capita, a qualificação da força de trabalho e o suporte logístico da rede de infraestrutura urbana, de transportes e de comunicações. Com esses elementos, o território possui conexão instantânea com a globalização produtiva e financeira, com intensa fluidez no seu espaço geográfico para atração, ainda que volátil, de investimentos externos e empresas de alta tecnologia.
O polígono, então, torna-se o principal vetor da dinâmica regional e urbana brasileira por ser sede dos processos produtivos mais complexos e modernos, configurando-se um padrão de desconcentração-concentrada dos novos determinantes regionais no século XXI.
Os autores pontuam, ainda, que os vetores de desconcentração produtiva fora da área poligonal movidos por atividades extrativas, agrícolas e de bens de consumo não duráveis não são potentes o suficiente a ponto de promover uma nova territorialidade para as indústrias de grande porte no Brasil, dada sua baixa capacidade de complementaridade setorial e regional.
Nessa mesma linha, autores fora do campo da economia, como Ribeiro e Ribeiro (2010), Proença e Santos Jr. (2019) e Pasternak e Bógus (2019), enfatizam o processo de reconcentração industrial na Macrometrópole Paulista (MMP), área que abrange as regiões metropolitanas de São Paulo, Campinas, São José dos Campos, Sorocaba e Santos, além das aglomerações urbanas de Jundiaí e Piracicaba e a Microrregião Bragantina. Para eles, a MMP estaria apta a receber e se conectar aos circuitos internacionalizados de produção, circulação e consumo por ter dois portos, 22 aeroportos e várias rodovias cortando e interligando a área em todas suas direções. Ou seja, a MMP constituiria o locus da moderna indústria 4.0 e significaria a reconcentração territorial das atividades produtivas no estado de São Paulo.
De modo geral, essas interpretações se centram no setor industrial como elemento dinâmico das economias regionais, de modo que a indústria - especialmente a indústria de transformação - é o centro das considerações sobre a reconfiguração territorial brasileira. Atribui-se pouca relevância às transformações que ocorrem no setor de serviços, na indústria extrativa e na agricultura, dando menor peso ao impacto das commodities minerais e agrícolas sobre os rumos da organização socioespacial brasileira.
3.2. Desconcentração produtiva a partir de São Paulo
Monteiro Neto e Silva (2018) e Monteiro Neto, Silva e Severian (2020) verificam, por meio do conceito de aglomeração industrial relevante (AIR), que há um lento, fraco e contínuo padrão de desconcentração produtiva regional, marcado pela desindustrialização e pela diminuição da indústria nacional. Segundo esses autores, a desconcentração da produção parte de São Paulo, com transferência da dinâmica industrial paulista para dois novos vetores: as atividades industriais vão para áreas ao norte do estado de São Paulo (vetor norte) e as atividades industriais, para áreas ao sul do estado (vetor sul).
O vetor norte, em direção a estados do Sudeste (Minas Gerais) e do Centro-Oeste (Goiás, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul), tem maior impulsão pelas atividades atreladas ao crescimento da demanda mundial por commodities minerais e agrícolas. Tal desconcentração da indústria está ligada a vantagens competitivas do país no comércio exterior. Nessa linha, Pires (2021) se coaduna com os autores ao enxergar um contínuo deslocamento produtivo paulista, sobretudo para o estado goiano.
O vetor sul é composto pelos estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Paraná, onde a desconcentração da indústria de transformação é mais intensa, destacando-se atividades com maior intensidade tecnológica e produtiva.
O que se coloca, portanto, é que os rumos da desconcentração partem do eixo central (São Paulo) para outros espaços, de modo que ainda se atribui um peso crucial para São Paulo no processo de desconcentração produtiva, mas também se reconhece uma nova dinâmica de espaços regionais para além do estado paulista.
3.3. Desconcentração produtiva com coesão social regional em bases constitucionais
Neste grupo, temos como principais expoentes Tania Bacelar de Araújo (2014) e Juliana Bacelar de Araújo (2017). A base dessa interpretação está no arranjo normativo da Constituição Federal de 1988 (CF 88) como marco crucial para a desconcentração produtiva regional.
A CF 88 articula as políticas universais de saúde, educação e assistência, o sistema federativo, as políticas setoriais e os instrumentos de financiamento de bancos públicos em prol das regiões mais vulneráveis, promovendo maior dinamismo nas áreas periféricas. Constitui, assim, um federalismo de bem-estar social e integração nacional virtuosa.
É com a retomada do crescimento econômico, a recomposição dos gastos públicos e a implementação do modelo social-desenvolvimentista nos anos 2000 que se restabelecem os princípios de universalidade e da rede de seguridade social da CF 88, revigorando o processo de desconcentração produtiva baseado na coesão regional. As regiões periféricas historicamente defasadas em relação ao Centro-Sul do país passaram por mudanças qualitativas importantes e começaram a também ser sedes do dinamismo econômico nacional.
Portanto, para esta linha, o principal vetor de desconcentração produtiva e de novas determinações regionais e urbanas está atrelado às garantias da CF 88 e ao reaquecimento do mercado interno nos anos 2000, alavancado por programas do governo federal de estímulos setorial e social, que eram regionalmente distintos quanto ao impacto sobre a renda familiar e sobre a estrutura de consumo local.
As medidas citadas formam um conjunto de políticas “implícitas”7 que promoveriam modificações na dinâmica regional brasileira.
3.4. “Fragmentação” regional e a desconcentração produtiva
Macedo (2010; 2015; 2023) advoga a desconcentração industrial e o reordenamento territorial induzidos pelo comércio exterior, que, por sua vez, está estruturado com base na inserção passiva do país na DIT por meio dos setores com maiores vantagens competitivas.
Nesse sentido, as regiões passaram a adequar sua produção de acordo com a demanda externa, transformando as estruturas produtivas e reforçando as especializações regionais, gerando “ilhas de produtividade” (Pacheco, 1998). Assim, vão se perdendo os marcos de uma economia coesa e unificada, que dão lugar a um padrão assimétrico de flutuações econômicas de mercados regionais segmentados.
As diferentes dinâmicas inter-regionais e intrarregionais e as conexões diretas da produção local com o mercado global impulsionam o país para um processo de fragmentação dos laços de produção. O resultado é um padrão de desintegração nacional: de um lado, os espaços não competitivos e não conectados ao mercado internacional; do outro, os espaços competitivos articulados “para fora”, entregues às decisões dos agentes internacionais.
Nesse padrão de articulação fragmentado, manifestam-se outros territórios emergentes, espacialmente concentrados nas áreas de exploração das fronteiras agrominerais de produção, nas cidades não metropolitanas do Centro-Oeste e Norte e no cerrado do Nordeste. Esses espaços representam por excelência a inserção passiva do país na DIT, dispondo de recursos naturais abundantes e ampla oferta da mão de obra com baixos salários.
Assim, Macedo (2023) expõe um novo padrão da organização socioespacial brasileira, que se torna menos metropolitana e apresenta uma urbanização dispersa. A articulação produtiva regional é marcada por processos - ainda que lentos - de desconcentração econômica promovidos por algumas frentes. Os vetores desse movimento territorial são:
maior interiorização; articulação local-global mais forte nas áreas que se inseriram nas correntes de comércio exterior; potencial fragmentação do território; crescimento de cidades médias acima das áreas metropolitanas tradicionais; surgimento de novas territorialidades nas áreas de expansão agrícola e mineral; diminuição das taxas de migração rural-urbano e crescimento das migrações urbano-urbano; predomínio das grandes corporações na estruturação dos espaços regionais e urbanos; constituição de infraestruturas para aumento da integração produtiva externa; elaboração de políticas regionais e urbanas direcionadas para o aumento da integração competitiva no país; e maior organização dos movimentos sociais em defesa da diversidade e dos diferentes modos de organização da vida nos territórios. (Macedo, 2023, p. 36)
Portanto, tem-se uma continuidade do lento e complexo processo de desconcentração produtiva regional, fora da centralidade da indústria. Comandadas pelo capital internacional, essas novas atividades dinâmicas não promovem uma articulação setorial e regional nem geram elementos unificadores e integrados de crescimento do mercado interno. A adoção de uma política macroeconômica ortodoxa reforça as tendências fragmentadoras devido à perda de densidade do tecido produtivo industrial e redefine as articulações inter-regionais e intersetoriais.
Identificadas e apresentadas essas quatro linhas interpretativas histórico-estruturais, o que se procura demonstrar é que a dinâmica regional brasileira vem assumindo feições cada vez mais complexas com a ação de múltiplos vetores de trajetórias dispersas e heterogêneas. A síntese desses movimentos divergentes é a política macroeconômica ortodoxa, baseada no “tripé macroeconômico” que rege as novas determinações regionais e urbanas brasileiras. Como sintetiza Maricato (2008, p. 170), “o quadro macroeconômico determina, não totalmente, mas em grande parte, a produção e apropriação do ambiente construído”.
Conclusões
O presente trabalho entende que as exportações de produtos primários e de baixo valor adicionado se tornaram os elementos mais impactantes na organização do território dentro do atual ciclo de acumulação do capital, função que, no passado, foi desempenhada pela indústria. Esse papel do setor externo passa também a ser cada vez mais relevante para a dinâmica econômica brasileira, fruto da inserção subordinada do país na DIT, da manutenção do tripé macroeconômico, da desindustrialização precoce e da especialização regressiva da pauta produtiva nacional.
Por conseguinte, o comércio exterior passa a vigorar como um dos condutores essenciais da agenda econômica, alterando inclusive os rumos da indústria, da organização socioespacial do país e da articulação produtiva regional. Registra-se, portanto, uma desconcentração a partir do crescimento de regiões periféricas baseadas na produção e exportação de minerais, de alimentos, de bens semimanufaturados e de commodities, enfraquecendo as cadeias produtivas e provocando a desestruturação do parque industrial e dos sistemas de produção e de conhecimento nacionais e regionais.
Estabelece-se, portanto, no século XXI, uma nova configuração territorial resultante do contínuo desmantelamento da indústria de transformação e da ascensão dos setores produtores e exportadores de baixo valor adicionado. Isso se expressa principalmente pela expansão das regiões produtoras de commodities e produtos minerais de baixo conteúdo tecnológico, como no caso dos cerrados do Centro-Oeste e do Nordeste (commodities agrícolas) e de regiões do Pará (commodities minerais), cuja articulação com o comércio internacional é mais intensa do que com o mercado interno, com potencial desenvolvimento de forças fragmentadoras.
Há também o crescimento de pequenas cidades do interior beneficiadas pelas garantias da Constituição Federal de 1988 e pelas políticas sociais e de descentralização do serviço público - saúde e educação -, que estimularam uma maior circulação monetária e promoveram o comércio e os serviços locais.
Em outras palavras, estamos diante de um novo processo de desconcentração produtiva regional pautado por grandes contradições, no qual prevalecem as forças direcionadas para as exportações de commodities agrominerais, que, por sua vez, desarticulam as vinculações intersetoriais da fragilizada indústria nacional e apontam para uma tendência de fragmentação produtiva regional.
Dados Abertos
Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.
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1
Ver Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) das Nações Unidas, a Rodada de Doha para o Desenvolvimento (DDA), da Organização Mundial do Comércio (OMC).
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2
De acordo com Paula e Saraiva (2015, p. 22), “o Novo Consenso Macroeconômico (NCM) é a nova síntese da teoria macroeconômica convencional, tal como a ‘síntese neoclássica’ dos anos de 1950, porém a política monetária torna-se o principal instrumento de política econômica, ao passo que as demais políticas (fiscal, cambial, financeira etc.) tornam-se subordinadas aos objetivos de estabilização do produto e principalmente da inflação”. Os autores observam que, para o NCM, uma taxa de inflação baixa e estável é condição vital para o crescimento econômico de longo prazo, o que se traduz politicamente na adoção do regime de meta de inflação como a melhor prática de política monetária (PAULA, L. F. de; SARAIVA, J. Novo consenso macroeconômico e regime de metas de inflação: algumas implicações para o Brasil. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, v. 36, n. 128, p. 19-32, jan./jun. 2015).
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3
Segundo dados do Ipea (2018), a participação de manufaturas na pauta exportadora brasileira baixou de 60% para 37% em menos de duas décadas, e a produtividade do trabalho no setor industrial é hoje inferior ao patamar registrado em 1995 (IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Desafios da nação. v. 1. Brasília: Ipea, 2018).
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4
No período analisado (1996-2018), houve uma quebra da série da Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE), de modo que foi necessário compatibilizar os setores da CNAE 1.0 com os da CNAE 2.0 por meio da tabela de harmonização disponibilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
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5
De acordo com Cano (2012, p. 834), a desindustrialização precoce ou negativa é típica de países subdesenvolvidos e consiste em diminuição da participação na produção mundial, queda dos investimentos, perda de produtividade, quebra dos elos produtivos, perda de participação da exportação de manufaturados e menor competividade externa e interna da indústria. Especificamente no Brasil, isso se deve a fatores como ausência de políticas industriais, alta dos juros, retração dos investimentos públicos, medidas de austeridade fiscal, câmbio sobrevalorizado e abertura comercial indiscriminada.
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6
A International Standard Industrial Classification of All Economic Activities (Isic) - Classificação Internacional Industrial Uniforme de Todas as Atividades Econômicas - é o padrão estatístico internacional utilizado pelas Nações Unidas para a classificação das atividades econômicas.
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7
Vale a ressalva de que, a despeito de ser necessário mencionar o que se delimita como políticas implícitas e explícitas na literatura regional brasileira, Macedo e Porto (2018) lembram que a discussão entre essas duas políticas pode cair em um panorama reducionista que encobre o debate sobre a política econômica que as rege. Isto é, as políticas territoriais (regionais e/ou urbanas) estão na verdade subjugadas dentro do plano macroeconômico ortodoxo, de modo que, implícitas ou explícitas, são regidas por um só sentido de acumulação e direcionamento macroeconômico (MACEDO, F. C.; PORTO, L. R. Existe uma política nacional de desenvolvimento regional no Brasil? Revista Brasileira de Gestão e Desenvolvimento Regional, v. 14, p. 605-31, 2018).
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Informações sobre o uso de Inteligência Artificial
Busca, sistematização e organização final de referências: Não.Organização de bancos de dados e respectiva elaboração de quadros, tabelas e gráficos: Não.Revisão final do texto para aprimoramento de gramática e ortografia, para atender a norma culta: Não.
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Editores
Maria do Livramento Miranda Clementino - https://orcid.org/0000-0001-7972-4869Rodrigo José Firmino - https://orcid.org/0000-0002-0831-6603Sara Raquel Fernandes Queiroz de Medeiros - https://orcid.org/0000-0003-0712-6135
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