O horizonte de direitos da população transgênera com base nas proposições normativas de Belém do Pará: entre técnicas, avanços e fragilidades

The Horizon of Rights of the Transgender Population Based on the Normative Propositions of Belém, Pará: Between Techniques, Advances and Weaknesses

El horizonte de derechos de la población transgénera a partir de las propuestas normativas de Belém, Pará: entre técnicas, avances y fragilidades

Resumo

Este artigo propõe-se a estudar, no período entre 2009 e 2023, a normatização feita pelo Poder Legislativo municipal de Belém, Pará, voltada especificamente à população transgênera. Em consulta às fontes oficiais municipais, foram encontrados 37 normativos distintos, entre leis, resoluções legislativas e projetos de lei, todos submetidos por esta pesquisa à metodologia de análise de debates, técnica indutiva que permite o confronto das conjecturas teóricas sobre transgeneridade com os dados empíricos coletados no contexto municipal. Como resultado principal, destaca-se que, ainda que as normas favoráveis à população transgênera sejam as únicas que tenham obtido aprovação no contexto legislativo municipal e superem em amplitude de matéria e em quantidade as medidas contrárias, os parlamentares favoráveis ao reconhecimento de direitos dessa população ainda se utilizam de estratégias como não apresentar propostas com previsão de financiamento específica ou apresentar medidas com previsão de financiamento genérica para que não enfrentem resistências por parte dos vereadores contrários a tais demandas.

Palavras-chave
Pessoas transgêneras; Belém; metodologia de análise de debates; Poder Legislativo; município

Abstract

This article aims to study, in the period between 2009 and 2023, the regulations made by the municipal Legislative Branch of Belém, Pará, specifically aimed at the transgender population. In consulting official municipal sources, 37 distinct regulations were found, including laws, legislative resolutions and bills, all of which were subjected by this research to the debate analysis methodology, an inductive technique that allows the confrontation of theoretical conjectures about transgenderism with empirical data collected in the municipal context. As a main result, it is worth highlighting that, although the favorable regulations for the transgender population are the only ones that have been approved in the municipal legislative context and surpass the scope of the subject matter and quantity of the contrary measures, parliamentarians in favor of recognizing the rights of this population still employ strategies such as not presenting proposals with specific funding provisions or presenting measures with generic funding provisions to avoid facing resistance from council members opposed to these demands.

Keywords
Transgender people; Belém; debate analysis methodology; Legislative Power; municipality

Resumen

Este artículo tiene como objetivo estudiar, en el período entre 2009 y 2023, las reglamentaciones emitidas por el Poder Legislativo municipal de Belém, Pará, dirigidas específicamente a la población transgénera. En consulta con fuentes oficiales municipales, se encontraron 37 normativas diferentes, entre leyes, resoluciones legislativas y proyectos de ley, todas ellas sometidas por esta investigación a la metodología de análisis de debate, una técnica inductiva que permite confrontar conjeturas teóricas sobre el transgenerismo con datos empíricos recolectados en el contexto municipal. Como resultado principal, cabe destacar que, si bien las normas favorables a la población transgénera son las únicas que han sido aprobadas en el contexto legislativo municipal y superan a las medidas contrarias en términos de alcance y cantidad, los parlamentarios a favor del reconocimiento de los derechos de esta población aún emplean estrategias como no presentar propuestas con disposiciones específicas de financiamiento o presentar medidas con disposiciones genéricas de financiamiento para evitar enfrentar la resistencia de los concejales que se oponen a estas demandas.

Palabras clave
Personas transgéneras; Belém; metodología de análisis de debates; Poder Legislativo; municipio

Introdução¹

A luta por direitos das pessoas transgêneras ante o Estado brasileiro, historicamente, tem no Poder Judiciário uma arena privilegiada consistente em um momento de progressiva judicialização da vida social, de forma que sua atuação contramajoritária na proteção dos direitos fundamentais assegurou avanços como a garantia de retificação do registro civil sem a necessidade de apresentação de laudos médicos ou psicológicos, decisão judicial ou cirurgia de afirmação de gênero em 2018, a criminalização da LGBTIfobia em 2019, a constitucionalidade da educação de gênero em 2020, o cumprimento de pena de pessoas trans encarceradas em conformidade com a sua identidade de gênero em 2021 e a garantia de atendimento médico especializado para as pessoas transexuais e travestis em 2024 (Silva; Abreu; Sposato, 2024, p. 16-17).

Apesar do conservadorismo persistente no Congresso Nacional, pensar o reconhecimento da identidade de gênero no âmbito do Poder Legislativo é importante por dois motivos. A primeira razão é a fragilidade com a qual as políticas de diversidade foram erigidas no Brasil, com decisões do Poder Judiciário que podem ser facilmente substituídas por jurisprudências conservadoras e com normas e políticas do Executivo que podem ser revogadas com a mudança do chefe do Poder ou dos responsáveis pelas pastas da diversidade de gênero, comprometendo a continuidade e a efetividade dessas políticas públicas.² A segunda razão é que uma lei em sentido formal, para ser alterada, demanda maioria parlamentar, além da possibilidade de revisão judicial, questões que dão aos avanços legislativos maior segurança jurídica, sem contar que os direitos deles decorrentes seriam frutos de um debate público mais amplo e, portanto, com maior legitimidade social (Quinalha, 2022, p. 135).

No cenário legislativo, o município, entre os entes da Federação, chama a atenção como um espaço importante nos avanços das disputas relativas à identidade de gênero. Enquanto os cenários federal e estadual são marcados por projetos de lei que não conseguem avançar nos seus respectivos parlamentos, o âmbito municipal apresenta alguns marcos protetivos voltados a lésbicas, gays, bissexuais, transexuais e intersexuais (LGBTI+) como um todo, resultado principalmente de uma interlocução fluida e mais próxima entre o Estado, na figura institucional do município, e a sociedade civil, além de menor distanciamento entre os formuladores, os executores e o público-alvo das políticas públicas (Sousa Júnior; Mendes, 2021, p. 649-650).

Nesse contexto, o município de Belém, capital do estado do Pará, é uma cidade que se destaca nesta pesquisa em razão de uma contradição específica: ainda que a cidade tenha um escopo significativo de leis destinadas às pessoas trans quanto ao reconhecimento da identidade de gênero, ela reflete o cenário nacional ao ter a morte de corpos trans como algo descaracterizado. Em outras palavras, as investigações de possíveis mortes motivadas pela violência transfóbica deixam de ser analisadas como tal a partir da associação, feita pelo próprio corpo policial, da figura da travestilidade com o assalto e com o tráfico de drogas, um panorama que torna a morte dessas pessoas não um caso de transfobia, mas uma consequência natural de uma vida delituosa (Souza; Lopes, 2021, p. 140-142).

Assim, considerados todos esses fatores, o presente artigo tem como questão principal compreender de que maneira as proposições legislativas municipais de Belém contemplam as pessoas transgêneras na normatividade jurídica. Detalhadamente, isso pode ser traduzido em três objetivos específicos: a) abordar as possibilidades normativas do Poder Legislativo municipal como espaço de reivindicação e de disputa³ de direitos para as pessoas transgêneras; b) analisar as propostas legislativas de Belém como forma de estabelecer um panorama sobre os direitos que são e que buscam ser garantidos pelo município a partir da esfera legislativa; c) investigar criticamente, a partir dos dados obtidos, a ideia de normatização de direitos às pessoas transgêneras e apontar sob quais termos o Poder Legislativo belenense possibilita a recepção de demandas transgêneras.

1. Entre técnicas: a realidade legislativa da transgeneridade e a metodologia de análise de debates

Para a análise das iniciativas normativas coletadas, foi utilizada a metodologia de análise de debates. Proposta por Riccardo Cappi (2017, p. 79), é definida como um instrumento indutivo de análise aplicável a determinado espaço amostral de discursos sob os quais incidem argumentos favoráveis e contrários.

Nesse método, os diversos discursos dos atores são compreendidos como distintas formas de pensar que devem ser submetidas, pelo pesquisador, a um esforço de teorização, a fim de que sejam produzidas leituras que organizem os diversos posicionamentos encontrados (Cappi, 2017, p. 80). Em outras palavras, são duas as principais finalidades desse procedimento: a) sintetizar o ponto de vista dos atores; b) inferir de que forma operam as diferentes maneiras de pensar do debate (Cappi, 2017, p. 81).

Ainda que o trabalho de Riccardo Cappi (2017) tenha sido produzido no âmbito da Criminologia, justifica-se a escolha desse método pelo fato de que o autor defende o alcance geral da metodologia de análise de debates, de modo que o procedimento por ele criado pode ser utilizado para compreender quaisquer outros discursos, desde que sobre eles incidam argumentos múltiplos e posicionamentos diversos (Cappi, 2017, p. 79).

Essa construção metodológica demanda dois momentos. O primeiro, chamado de “coleta de dados”, consiste em organizar os dados coletados em uma estrutura específica, de modo a promover a formação de categorias suscetíveis de interpretação teórica (Cappi, 2017, p. 85). Aqui, é essencial não impor um quadro teórico que formule categorias fechadas para a coleta dos dados, de maneira que as categorias elaboradas nessa etapa devem ser criadas em uma codificação aberta próxima ao texto, ou seja, no decorrer da análise, possibilitando uma compreensão dos elementos discursivos submetidos a estudo na forma como foram produzidos, partindo da premissa de que os próprios dados empíricos são portadores de elementos interpretativos (Cappi, 2017, p. 83-84).

Como estratégia para estabelecer a estrutura específica de sistematização dos dados demandada por essa etapa, foi elaborada uma ficha de análise de iniciativas legislativas, que consistiu na formulação de 28 perguntas divididas em cinco categorias: a) identificação dos agentes propositores; b) identificação do normativo; c) análise das justificativas dos normativos; d) análise da proposta apresentada; e) perspectivas de monitoramento e de avaliação das propostas.⁴

Nessa etapa, a coleta dos dados replica técnica já empreendida por Paulo Henrique Araújo da Silva e Luanna Tomaz de Souza (2024), autores que, ao investigarem normativos destinados à população transgênera em bancos de dados oficiais, selecionaram as normas que apresentassem ao menos uma das seguintes palavras-chave: “LGBT, transgêneras, transgêneros, travestis, não binárias, não binários, não bináries, identidade de gênero, transfobia e ideologia de gênero” (Silva; Souza, 2024, p. 619).⁵

Considerando que o propósito deste artigo é uma compreensão geral do tema estudado, optou-se por contemplar tanto as normas que mencionavam específica e exclusivamente as pessoas transgêneras quanto as medidas voltadas à população LGBTI+ como um todo; com essa escolha, o objetivo é entender se a normatização de demandas de pessoas transgêneras ocorre apenas pelo fato de tal grupo integrar a comunidade LGBTI+ (Silva; Souza, 2024, p. 620).

Este artigo abrange o período entre 2009 - ano da sessão legislativa ordinária na qual foi apresentada à Câmara Municipal de Belém a iniciativa normativa mais antiga que faz menção às pessoas transgêneras, ainda que dentro da sigla LGBTI+ - e 2023 - ano da sessão legislativa ordinária na qual a coleta de dados realizada para este trabalho foi encerrada.

Nesses termos, a ficha de análises legislativas foi aplicada em todas as 37 proposições legislativas municipais encontradas a partir das palavras-chave. As proposições legislativas foram divididas em três categorias: a) 10 leis municipais (9.069/2014, 9.199/2016, 9.270/2017, 9.460/2019, 9.536/2019, 9.598/2020, 9.680/2021, 9.711/2021, 9.869/2022 e 9.897/2023); b) 2 resoluções legislativas (020/2020 e 050/2022); e c) 25 projetos de lei (251/2009, 1.548/2013, 2.336/2015, 147/2017, 2.351/2017, 086/2020, 434/2021, 522/2021, 942/2021, 1.154/2021, 1.185/2021, 1.187/2021, 2.226/2021, 2.374/2021, 2.510/2021, 2.610/2021, 154/2022, 155/2022, 364/2022, 1.419/2022, 2.041/2022, 216/2023, 341/2023, 796/2023 e 2.261/2023).⁶

Uma vez coletados os dados a partir de uma estrutura específica, procede-se ao segundo momento da pesquisa, chamada de “interpretação e sistematização dos dados”, etapa que consiste em promover inferências críticas sobre os dados categorizados a partir da realização de uma tipologia deles, possibilitando a análise dos dados para além de sua recorrência e a construção de conclusões indutivas ainda mais amplas sobre o fenômeno estudado a partir da integração de um aporte teórico (Cappi, 2017, p. 92).

As categorias dessa segunda etapa devem ser capazes de estabelecer uma relação entre as categorias da primeira, que são enunciadas pelos próprios dados, e o referencial teórico da pessoa pesquisadora, de modo que essas novas categorias sejam uma expressão condensada e conceitualizada dos recortes feitos pelo agente de pesquisa sobre os dados analisados (Cappi, 2017, p. 89).

A pesquisa formulou três categorias norteadoras de análise (CNA), que consistem em ferramentas teóricas capazes de promover novas e mais sintéticas sistematizações sobre os dados tratados. São elas:

• a) CNA-1 (ou status das normas): considera o status normativo das iniciativas municipais coletadas. Assim, a CNA-1 identifica se a norma em questão já possui eficácia jurídica, como ocorre com leis e resoluções, ou, no caso dos projetos de lei, se não dispõe de tal eficácia;

• b) CNA-2 (ou natureza das normas): tem o objetivo de retratar a realidade antagônica da construção das políticas legislativas sobre transgeneridade; em outras palavras, busca identificar se as propostas coletadas são favoráveis ou desfavoráveis às pessoas transgêneras. Assim, a CNA-2 considera se as medidas consistem em políticas de “identidade de gênero” (que buscam possibilitar e ampliar o acesso das pessoas trans à institucionalidade estatal) ou de “ideologia de gênero” (que visam questionar a necessidade de normas e políticas específicas destinadas às pessoas trans);

• c) CNA-3 (ou vertente jurídico-social das normas): tem como objetivo classificar as normas coletadas com base no tipo de solução jurídica que essas iniciativas pretendem promover. A CNA-3, adotando a perspectiva tridimensional de justiça proposta por Fraser (2000), considera se as normas analisadas promovem “reconhecimento” (combatem valores culturais institucionalizados que inferiorizam determinados atores sociais), “redistribuição” (combatem desigualdades de recursos econômicos e de oportunidades de trabalho entre grupos sociais) ou “representação” (combatem o cerceamento da participação de determinado grupo nas decisões políticas).

2. Entre avanços: a delimitação das políticas legislativas de Belém sobre as pessoas transgêneras

A segunda parte deste artigo tem por objetivo realizar um estado da arte acerca das soluções jurídicas contidas nas iniciativas normativas apresentadas ao Poder Legislativo do município de Belém que abordam as pessoas transgêneras. As garantias que o município concede à população trans evidenciam o que o Poder Legislativo municipal compreende ser uma problemática social relevante que demanda a ação estatal.

Inicialmente, como forma de apresentar um panorama dessas iniciativas, cabe compreender como a proposição e a aprovação de normas sobre transgeneridade em Belém ocorreram a cada ano analisado, tarefa empreendida no Gráfico 1, a seguir.

Gráfico 1
Relação entre proposição e aprovação de normas em Belém no tema da transgeneridade com base na CNA-1 (2009-2023)

A partir da evolução do gráfico, nota-se que a aprovação da primeira norma que abarcou em alguma medida as pessoas transgêneras só ocorreu cinco anos depois da proposição da primeira norma sobre o tema. Destaca-se também que, independentemente do número de propostas apresentadas à Câmara Municipal de Belém a cada ano, a Casa Legislativa nunca aprovou mais do que duas proposições por ano sobre a temática, mesmo quando houve um aumento significativo de apresentação de propostas entre os anos de 2021 e 2023.⁷

Em seguida, cabe analisar, no universo das normas já aprovadas, de que maneira sua aprovação ocorreu na Casa Legislativa Municipal, o que é demonstrado no Gráfico 2, a seguir.

Gráfico 2
Forma de aprovação das iniciativas legislativas de Belém no tema da transgeneridade com base na CNA-1 (2009-2023)

A partir dos dados expostos, evidencia-se que, do total de 12 normas aprovadas pelo Poder Legislativo de Belém (sendo 10 leis e 2 resoluções), 11 delas (92%) foram aprovadas por unanimidade pela Casa e apenas 1 (8%), a Lei n. 9.199/2016, foi aprovada por maioria simples. Destaca-se também que não há registro de proposições rejeitadas em votação plenária.

Inicialmente, essa informação poderia sugerir que normas relativas às pessoas trans são aprovadas com facilidade na Casa Legislativa Municipal, dada a ausência de rejeições de propostas no Pleno da Câmara. Entretanto, essa informação é superada ao se considerar que as 12 normas aprovadas representam apenas um terço das 37 normas propostas.

Nesse cenário, é possível inferir que as divergências existentes quanto às medidas legislativas sobre transgeneridade não aparecem no momento de votação das normas, ou seja, quando a norma é apresentada para o Plenário da Casa, o consenso para a sua aprovação já existe em discussões parlamentares prévias à sua apresentação formal no órgão máximo do Legislativo municipal. Como consequência, os projetos de lei que ainda tramitam na Câmara sobre o tema só serão eventualmente apresentados ao Plenário quando houver esse consenso sobre as disposições dessas propostas.⁸

Com vistas a compreender no que consistiria essa agenda governamental no tema da transgeneridade em Belém, os dados serão apresentados da seguinte maneira: as iniciativas normativas municipais no tema da transgeneridade foram classificadas a partir da garantia jurídica que diretamente abarcam, ou seja, de acordo com o direito que é garantido ou mesmo limitado por meio da aprovação dessas medidas. Nessa exposição, os dados serão separados a partir da CNA-2, como forma de identificar os ramos jurídicos dos quais parte a construção de cada um dos lados do debate sobre transgeneridade. Tal demonstração é feita no Gráfico 3, a seguir.

Gráfico 3
As garantias jurídicas abarcadas pelos normativos municipais de Belém sobre transgeneridade com base nas categorias da CNA-2 (2009-2023)⁹

Vale destacar, inicialmente, que as normas contidas na categoria “nenhum direito abarcado” são a Lei n. 9.598/2020, o Projeto de Lei n. 251/2009 e as Resoluções n. 020/2020 e n. 050/2022; todas essas normas, ainda que de modos diferentes, tratam de reconhecer publicamente, por meio de alguma espécie de honraria, a atuação de pessoas ou empresas em prol do movimento LGBTI+, motivo pelo qual não remetem diretamente à efetivação de nenhuma garantia jurídica.

Considerando as demais normas, é latente a diferença, em quantidade, das políticas de identidade e de ideologia de gênero (utilizando-se aqui os termos definidos pela CNA-2), de modo que, para cada medida tendente a limitar direitos de pessoas trans propostas, mais de 12 medidas tendentes a garantir direitos foram apresentadas. Além disso, há grande diferença nas matérias abrangidas: enquanto as normas de identidade de gênero abarcam dez garantias jurídicas distintas, as proposições voltadas às políticas de ideologia de gênero abordam apenas duas, constatação que indica, sem menosprezar o amplo debate acerca da inclusão jurídica da transgeneridade, que os pontos de significativa divergência, ao menos no aspecto municipal, residem nos direitos da personalidade e no direito à educação.

Especificamente quanto aos direitos da personalidade, categoria que reúne as normas relacionadas aos aspectos que caracterizam o reconhecimento jurídico da identidade das pessoas, destaca-se o grande foco de ambos os lados do debate em normas desse tema: das três medidas propostas pelos agentes políticos que eram contrárias aos direitos de pessoas trans, duas eram destinadas a limitar alguma esfera dos direitos da personalidade desse grupo; em contrapartida, das 42 medidas favoráveis às demandas trans, 15 eram voltadas ao tema da personalidade, o que totaliza um pouco mais de 35% dessas medidas.

Quanto às normas de identidade de gênero, ressalta-se que as duas proposições de maior complexidade (ou seja, com o maior número de medidas previstas no corpo do normativo) sejam os Projetos de Lei n. 1.548/2013 e 522/2021, normas que, apesar de suas particularidades, buscaram instituir políticas municipais voltadas à promoção da cidadania LGBTI+ em Belém. Nessas normas, destaca-se a própria noção de cidadania compartilhada pelos projetos, definida como o reconhecimento da extensão das garantias fundamentais constitucionalmente previstas à população LGBTI+ e suas demandas.

Ambos os projetos, ainda que separados por um lapso temporal de oito anos, compartilham alguns pontos sobre o que seria promover, em um plano fático, a cidadania LGBTI+ no plano municipal. Nessas proposições, quatro são as medidas em comum aos dois projetos, que tratam da criação de protocolos específicos para a população LGBTI+ no âmbito dos direitos da personalidade e dos direitos à saúde, à educação e ao trabalho.

Ainda que não tenham sido aprovados pelo Plenário da Câmara, esses projetos de maior complexidade fornecem algumas pistas de análise acerca do que as demais propostas favoráveis às pessoas trans, mesmo as que contemplam medidas mais simples, buscam garantir em um plano geral. Essa hipótese é comprovada uma vez que todas as garantias fundamentais compartilhadas pelos dois programas municipais de cidadania LGBTI+ estão contempladas pelas demais normas voltadas à proteção dos direitos trans, ainda que de forma esparsa. Três normas representam áreas de maior incidência no âmbito de políticas que visam garantir direitos relativos à identidade de gênero.

Em outra análise, os normativos foram expostos de outro modo: as suas medidas foram diretamente expostas e classificadas a partir da CNA-3, como forma de identificar sob qual vertente jurídico-social a Câmara Municipal de Belém busca atuar e com qual recorrência, além de fornecer um detalhamento categorizado do rol de medidas já propostas ao Legislativo municipal. Essas informações foram compiladas no Quadro 1, a seguir.

Quadro 1 -
As soluções propostas pelas iniciativas municipais de Belém sobre transgeneridade com base na CNA-3 (2009-2023)

As soluções propostas pelas iniciativas normativas de Belém sobre transgeneridade
Categorias da CNA-3	Soluções propostas (e quantos normativos as mencionam)
Reconhecimento (17 soluções)	- Celebração de datas alusivas (7). - Reconhecimento de pessoas ou empresas pelo combate à LGBTIfobia (4). - Criação e/ou ampliação de protocolos de saúde específicos para a população LGBTI+ (4). - Reconhecimento formal da identidade de gênero (4). - Políticas para o uso de banheiros (2). - Capacitação de profissionais de órgãos públicos para o combate à discriminação (2). - Criação de centros de acolhimento para a população LGBTI+ (1). - Divulgação de programações culturais voltadas ao público LGBTI+ (1). - Vedação de discussões de identidade de gênero no âmbito pedagógico (1). - Sanções administrativas em razão de discriminação por orientação sexual e identidade de gênero (1). - Estabelecimento de uma política de combate à violência LGBTI+ (1). - Vedação da flexão de gênero em contrariedade à norma-padrão da Língua Portuguesa (1). - Notificação compulsória de casos de violência contra a população LGBTI+ nos serviços públicos (1). - Suspensão de funcionamento de estabelecimentos por LGBTIfobia (1). - Vedação de nomeação de pessoas condenadas por LGBTIfobia na Administração Pública (1). - Reconhecimento da utilidade pública de organizações sociais por sua atuação junto à população LGBTI+ (1). - Combate à discriminação contra pessoas LGBTI+ em locais públicos e privados (1).
Redistribuição (6 soluções)	- Programas de incentivo à empregabilidade LGBTI+ (4). - Políticas de incentivo fiscal para a contratação de pessoas LGBTI+ por empresas (2). - Políticas de incentivo à moradia de pessoas LGBTI+ (1). - Políticas de reserva de vagas de trabalho para pessoas LGBTI+ (1). - Políticas voltadas à autonomia financeira da população LGBTI+ (1). - Apoio financeiro a projetos culturais e esportivos voltados à população LGBTI+ (1).
Representação (1 solução)	- Criação de conselhos ou coordenadorias municipais voltados especificamente ao tema da diversidade sexual e de gênero e que preveem, em alguma medida, representatividade da população LGBTI+ (3).

• Fonte: Elaboração própria.

De forma geral, os dados apresentados indicam que a maioria dessas medidas, quando analisadas em conjunto, tem a linearidade de apontar para um verdadeiro processo de cidadanização da população LGBTI+ e das pessoas transgêneras, fenômeno definido por Regina Facchini (2020, p. 41-42) como o momento em que os sujeitos sociais cujas identidades sociais remetem à diversidade sexual e de gênero promovem o adensamento de sua participação estatal, convertendo-se em sujeitos políticos capazes de institucionalizar as suas demandas na forma de políticas públicas e de serem reconhecidos como sujeitos de direitos, plenamente capazes de participar de espaços de diálogo com o Estado.

Simultaneamente, Facchini (2020, p. 57-58) assinala que o processo de cidadanização da população LGBTI+ é acompanhado também pelo que a autora chama de “politização reativa”, isto é, um processo de articulação de setores conservadores e religiosos que constitui uma resposta direta aos avanços de direitos sexuais e reprodutivos. Ainda que em quantidade significativamente menor, algumas das medidas apresentadas no Quadro 1 (vedação de banheiros unissex, do uso de linguagem neutra e de discussões sobre identidade de gênero nas escolas) representam, de fato, uma reação conservadora ao reconhecimento da identidade de gênero em Belém, questão regulada, entre outras normas, pela Lei Municipal n. 9.199/2016.

Quanto à classificação das medidas a partir das categorias apresentadas no Quadro 1, algumas constatações: a) as ações municipais destinadas ao reconhecimento (combate à inferiorização de grupos sociais) estão centradas em manter a orientação sexual e a identidade de gênero como categorias em evidência, seja na discussão pública, seja como norteadoras de políticas públicas; b) as políticas legislativas que tratam de redistribuição (atenuação da desigualdade de recursos econômicos) estão focadas em ampliar a empregabilidade LGBTI+ como forma de atenuar a opressão social sofrida por esse grupo; c) a medida referente à representação (participação de grupos sociais nas decisões políticas) consiste no fortalecimento da atuação da população LGBTI+ em conselhos e coordenadorias municipais, uma ação que, se bem desempenhada, historicamente revelou ser estratégica para a ampliação e melhor avaliação de políticas públicas para os grupos que ocupam esses espaços (Aguião, 2020, p. 155).

Ademais, o fato de que a medida mais recorrente relacionada ao reconhecimento da transgeneridade seja a celebração de datas alusivas, política que não assegura nada substancial às pessoas trans, tem gerado reações críticas na academia e nos movimentos sociais. Questiona-se, nesse contexto, se o Estado efetivamente acolhe as demandas relativas à diversidade sexual e de gênero ou se, ao contrário, as políticas públicas por ele formuladas, em vez de atuarem como instrumentos de transformação social, revelam-se pontuais, ineficazes e fragmentadas (Facchini, 2020, p. 44).

Em resposta a isso, pesquisas como a de Daniel Cardinali (2017, p. 43) oferecem outra perspectiva: a de que a institucionalização das demandas LGBTI+ na forma de políticas públicas sólidas tem como importante requisito a realização, pelos movimentos sociais e especialmente pelo próprio Estado, das chamadas “políticas de visibilidade maciça”, ações que têm como objetivo principal apresentar à sociedade e ao debate público uma nova forma de ver a diversidade sexual e de gênero, conferindo, paulatinamente, plausibilidade e naturalidade às demandas relacionadas a esses temas e, principalmente, aos argumentos jurídico-constitucionais por elas suscitados.

Aplicando essa perspectiva aos dados encontrados, o cenário legislativo desenhado pelo Poder Legislativo municipal no tema da transgeneridade, se lido efetivamente como um processo contínuo, sugere que as medidas vistas como mais robustas e que promovem maior nível de cidadanização da população trans, como a criação da Coordenadoria da Diversidade Sexual, em 2019, e do Conselho Municipal de Políticas Públicas para a população LGBTI+, em 2023, só puderam ser aprovadas junto à Casa Legislativa após a construção de todo um caminho. Esse percurso envolveu a formação de um ambiente discursivo receptivo em torno do tema, que foi pavimentado por essas medidas de visibilidade inicialmente percebidas como de pouco ou até mesmo nenhum impacto, como a menção ao respeito à diversidade sexual e de gênero nas leis orçamentárias, em 2014, o respeito ao nome social no serviço público municipal, em 2016, e a agregação de datas alusivas à cidadania LGBTI+ no calendário oficial do município, em 2017.

3. Entre avanços ou fragilidades? O dilema do financiamento das políticas para pessoas transgêneras

Especialmente no caso de temas em que ainda há polarização de ideias significativa, como é o caso da identidade de gênero, o financiamento continuado de políticas públicas não é algo plenamente garantido, constituindo-se como uma questão que está circunstanciada a negociações e discussões contínuas para que permaneça como uma demanda social que obtém financiamento estatal (Wu et al., 2014, p. 100).

A escolha pela análise desse requisito no presente artigo parte das constatações oriundas de pesquisas como a de Cecilia Froemming, Bruna Irineu e Kleber Navas (2010, p. 164-165), autores que identificaram que o histórico das políticas públicas LGBTI+ no Brasil, ao menos nas esferas federal e estadual, é marcado por uma série de medidas que pararam de funcionar por falta de recursos e pela constante luta por parte dos movimentos sociais para que a pauta da promoção da cidadania LGBTI+ obtivesse financiamento não mais de caráter discricionário, mas expressamente previsto nas leis orçamentárias dos entes estatais.

Com o objetivo de identificar se essa também é a realidade da esfera municipal, o financiamento das políticas legislativas municipais voltadas às pessoas trans foi analisado, com os resultados apresentados no Gráfico 4, a seguir (e com base na divisão feita pela CNA-1).

Gráfico 4
Perspectivas de financiamento das iniciativas normativas de Belém que abordam a população trans (2009-2023)

Sobre os dados apresentados, uma primeira constatação é a de que a previsão de financiamento específica para as medidas analisadas não é uma prática nas iniciativas normativas municipais, assim como não é uma barreira que impede a aprovação das normas propostas relativas ao tema.

Além disso, destaca-se que a categoria “previsão de financiamento genérica” reúne um conjunto de nove normas que previam que o financiamento da medida ocorreria por dotações orçamentárias específicas que observariam a disponibilidade orçamentária e financeira do Tesouro Municipal, sem, contudo, fornecer detalhes acerca da existência, do valor efetivamente pago ou mesmo de sua continuidade.

Analisando os dados isoladamente, um caminho argumentativo seria o de reiterar as constatações realizadas por Froemming, Irineu e Navas (2010), no sentido de diagnosticar um contexto municipal em que as medidas voltadas às pessoas trans estejam sujeitas a ser descontinuadas por falta de previsão expressa de recursos.

Ainda que essa seja uma aferição correta das informações apresentadas, a presente pesquisa busca compreender essas aparentes imperícias legislativas como escolhas políticas conscientes que integram um contexto para além das normas em si. Em outras palavras, prever ou não o financiamento das medidas revela as estratégias adotadas pelo Poder Legislativo municipal para a construção de uma política mais ampla voltada às demandas das pessoas transgêneras.

Para compreender o jogo político em torno do financiamento das medidas municipais, é de suma importância examinar a construção de uma norma municipal de matéria alheia ao conteúdo deste artigo: a Política Municipal de Atendimento à População Migrante, Apátrida, Solicitante de Refúgio e Refugiada.

Instituída pela Lei n. 9.897/2023, a norma foi proposta ao Plenário da Câmara Municipal pelo vereador Fernando Carneiro (Partido Socialismo e Liberdade - PSOL), após a apresentação reiterada da demanda pela Comissão de Relações Internacionais da Ordem dos Advogados do Brasil - Seção Pará (OAB/PA). Além disso, essa política contou, em sua construção, com o suporte técnico do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados no Brasil (ACNUR).

Apesar desse apoio técnico especializado, a norma aprovada não apresenta perspectivas de financiamento, algo que poderia, inicialmente, apontar para o comprometimento da eficácia de um avanço legislativo significativo na proteção dos direitos dos migrantes e refugiados e, em um segundo momento, fazer questionar como o próprio ACNUR, ciente das divergências político-ideológicas que circundam o debate acerca da população migrante e refugiada em todo o país, não demandou que a proposição contivesse financiamento específico, ainda que isso viesse a ser questionado ou mesmo retirado pelo Plenário da Câmara Municipal.

Uma resposta a esses questionamentos pode ser encontrada em entrevista publicada no sítio eletrônico do ACNUR à época da aprovação da Lei n. 9.897/2023, que contou com a participação de Edmilson Rodrigues, prefeito que sancionou a medida, Fernando Carneiro, vereador autor da proposta, e David Torzilli, representante do ACNUR no Brasil que liderou o suporte técnico de elaboração da proposta. Na oportunidade, explicou-se que a norma foi estruturada na forma de princípios, diretrizes e objetivos, o que dispensa a previsão de financiamento específico (ACNUR, 2023).

Ademais, a escolha pela estruturação da norma nesses termos, que poderia ser alvo de críticas devido à relevância da temática, considerou que Belém teria a primeira lei municipal para a população migrante e refugiada de toda a região Norte do país, algo que, além de demonstrar o quanto a questão ainda tem forte resistência à sua implementação em um cenário mais amplo, fez com que a norma fosse construída não com um fim em si mesma, mas com o objetivo de ser a legislação norteadora de proposições legislativas municipais posteriores que contenham, de fato, ações estatais voltadas ao tema (ACNUR, 2023). Esse é um panorama bastante semelhante ao das normas direcionadas às pessoas trans, que se estruturam, em um primeiro momento, em políticas que buscam dar visibilidade às demandas voltadas à identidade de gênero, além de sensibilizar a sociedade em geral acerca da necessidade de ação estatal.

Em evento realizado pela OAB/PA que celebrou o aniversário de um ano da Lei n. 9.897/2023, o vereador Fernando Carneiro, ao comentar sobre as questões relativas à estrutura do normativo em questão, acrescentou informação essencial à análise aqui realizada: a escolha, por parte dos vereadores, de propor normas sem previsão de financiamento ou com determinações genéricas nesse aspecto considera o art. 75, v, da Lei Orgânica Municipal de Belém (Câmara Municipal de Belém, 2019), que determina a competência privativa do prefeito municipal para a proposição de normas que prevejam aumento das despesas públicas (OAB, 2024).

Sendo assim, a seara de atuação dos vereadores, ao menos no aspecto relativo ao financiamento de políticas públicas, limita-se significativamente, fenômeno esse que pode explicar, em parte, um rol legislativo municipal sobre transgeneridade que tem como política mais recorrente a celebração de datas alusivas ao combate à discriminação por identidade de gênero, em detrimento de medidas operacional e financeiramente mais complexas.

Apesar dessas restrições previstas na lei máxima do município, Fernando Carneiro destaca que a atuação dos vereadores não deixa de ser menos relevante, uma vez que normas que prevejam princípios e diretrizes, ainda que não impliquem imediatamente medidas práticas, inserem determinado tema na agenda legislativa municipal, além de fornecer substratos a partir dos quais a sociedade civil e os movimentos sociais podem se articular em prol de demandar do Poder Executivo municipal que esses princípios e essas diretrizes sejam materializados em políticas públicas que tenham o devido financiamento (OAB, 2024).

Desse modo, constata-se que as lacunas identificadas pela coleta de dados referentes à ausência de financiamento das iniciativas municipais voltadas às pessoas transgêneras podem representar uma estratégia política por parte dos vereadores e das vereadoras municipais para inserir a transgeneridade na pauta de discussões da Câmara Municipal e da sociedade em geral sem ferir as balizas impostas pela Lei Orgânica de Belém.

4. Entre fragilidades: as limitações dos normativos municipais sobre transgeneridade

4.1. A interseccionalidade

Em uma abordagem acadêmica tradicionalista, estudos de classe, raça, gênero e identidade de gênero podem ser classificados como pertencentes a searas de conhecimento distintas. Ainda que essa seja, em certa medida, uma construção plausível em nome do rigor acadêmico - que esta pesquisa adota ao delimitar uma coleta de dados centrada no marcador social da identidade de gênero -, faz-se necessário cobrar da academia a formulação de metodologias de análise que não subvertam a própria realidade que pretendem analisar, ou seja, privilegiar um marcador social em detrimento de outro em algum estudo não pode implicar a produção de dados que não considerem que as pessoas ali contempladas podem ser afetadas também por opressões advindas de outros marcadores sociais, sob o risco de a pesquisa produzir diagnósticos irreais que terminam por potencializar a abjeção múltipla sofrida por essas pessoas (Oliveira, 2020a, p. 89-90).

Essa é uma questão que ganha especial relevância para as pesquisas que tratam da transgeneridade em razão de pessoas que se reconhecem como travestis, que trazem consigo uma identidade política que questiona o binarismo de gênero e a separação entre as lutas de raça, classe e identidade de gênero por sempre ficarem em segundo plano no debate sobre todas essas questões (Oliveira, 2020b, p. 184).

Assim, por considerar que uma pesquisa voltada às pessoas trans deve demonstrar que está ciente das múltiplas opressões vividas por esses corpos, esta subseção busca analisar se o município de Belém, ao legislar sobre transgeneridade, considera mais algum outro marcador social para além da identidade de gênero.

Aqui, adota-se como referencial o conceito de interseccionalidade. Desenvolvido pela jurista estadunidense Kimberlé Crenshaw (2002, p. 177), trata-se de uma lente analítica que busca capturar as consequências estruturais e dinâmicas da interação entre dois ou mais eixos de subordinação, sejam eles relativos a gênero, identidade de gênero, raça, etnia, classe social, entre outros.

Quando aplicado ao campo das políticas públicas, o conceito é uma ferramenta analítica que combate perspectivas universalistas de acesso a serviços públicos, de modo que os métodos de coleta de dados que não abordam a dimensão interseccional acabam por invisibilizar as informações sobre as circunstâncias heterogêneas pelas quais a subordinação de determinados grupos sociais ocorre (Crenshaw, 2002, p. 181-183).

A análise dos marcadores sociais considerados nas normas municipais sobre transgeneridade foi compilada no Gráfico 5, a seguir.

Gráfico 5
Marcadores sociais mencionados nas iniciativas normativas de Belém voltados à população transgênera (2009-2023)

A partir das informações expostas, destaca-se que uma abordagem interseccional não caracteriza nenhuma das normas em vigor no município de Belém voltadas à transgeneridade. Mesmo nas normas em tramitação, a interseccionalidade é vista apenas em três normativos (Projetos de Lei n. 434/2021, 2.610/2021 e 155/2022), que destacaram que o preconceito sofrido por pessoas trans potencializava, para esse grupo, a desigualdade de recursos financeiros e de acesso ao mercado de trabalho, razão pela qual as iniciativas legislativas em questão propuseram políticas redistributivas como soluções à realidade municipal constatada.

Ainda que haja aproximação das questões de identidade de gênero das demandas relativas às desigualdades de classe, a abordagem interseccional está presente, aproximadamente, em 8% das normas propostas no Poder Legislativo municipal e apenas com essa abordagem, de modo que nenhum projeto intercala questões de identidade de gênero com marcadores de raça, por exemplo. Nas explicações quanto a um índice tão baixo de algo amplamente debatido no contexto dos movimentos sociais, Regina Facchini (2020, p. 56-58) observa que, apesar de a interseccionalidade estar ganhando espaço no movimento LGBTI+, de forma a evidenciar as múltiplas vivências das corporeidades como bandeiras de ativismo, essa ainda não é a realidade da política legislativa brasileira sobre o tema, que tende a separar as demandas LGBTI+ dos demais marcadores sociais como estratégia para diminuir a força conservadora à aprovação dessas medidas, ainda que isso resulte em políticas de diversidade mais eficazes na população LGBTI+ branca e com maior poder aquisitivo.

Somada a isso, a adoção de uma estratégia por parte dos legisladores que implicou mais de 90% das normas municipais dissociadas de abordagens interseccionais pode representar, na verdade, um diagnóstico preciso da realidade que marca a atuação estatal em Belém. De fato, tomando como parâmetro as pesquisas que mapeiam o histórico de ação das forças policiais na cidade, as pessoas travestis, que interseccionam marcadores de gênero, identidade de gênero, raça e classe, não são lidas como dignas de proteção social; elas são tratadas pelo Estado apenas na condição de criminosas, de vidas que não importam (Souza; Lopes, 2021, p. 150): é exatamente esse o problema que as iniciativas municipais propostas buscam combater.

No plano social e acadêmico, sustenta-se que apenas uma abordagem interseccional seria capaz de promover o impacto desejado na construção efetiva de uma cidadania plena às pessoas trans (Oliveira, 2020b, p. 186). Longe de ser o objetivo questionar esse argumento, há de se considerar que trazer raça e classe de forma explícita na elaboração dessas normas significaria explicitar que a atuação estatal é desigual não apenas por ser cisnormativa, mas também por consistir, segundo Antônio Martins Fernandes e Luanna Tomaz de Souza (2024, p. 332-333), em uma forma de controle social das elites belenenses em prol da manutenção de seus privilégios sociais e em detrimento de populações em situação de vulnerabilidade por marcadores raciais, econômicos e territoriais.

Ainda que uma norma com esse teor represente um plano ideal sob o ponto de vista acadêmico e social, essa mesma medida, quando levada ao contexto legislativo, significaria fazer com que a oposição a essas medidas não reunisse apenas a frente conservadora que tradicionalmente se opõe às matérias de igualdade racial, sexual, de gênero e de identidade de gênero, mas também os setores que seriam contrários à aprovação por possíveis abalos em seus privilégios econômicos. A prova de que o fator econômico impacta diretamente o resultado da votação dessas medidas é o fato de que, simultaneamente, enquanto Belém possui uma a cada três normas que adotam a identidade de gênero como único marcador aprovadas e em pleno vigor, nenhuma das medidas que abordaram interseccionalmente identidade de gênero e classe obtiveram sucesso em sua tramitação na Câmara Municipal.

Em outras palavras, e com base no que foi observado na seção anterior, uma inferência possível é a de que o afastamento de uma abordagem interseccional consiste em uma estratégia legislativa para possibilitar mais chances de aprovação das medidas propostas ante as oposições conservadoras às demandas das pessoas transgêneras.

Entretanto, essa exposição não deve caminhar para o argumento de que a interseccionalidade deve ser abandonada como referencial de elaboração de políticas públicas em Belém. Ao contrário, o objetivo é tão somente o de ventilar a possibilidade de reformulação da estratégia política adotada, tomando como base uma constatação já realizada neste artigo: a de que a construção de políticas públicas em Belém não é feita por uma única lei de alta complexidade, mas pela reunião de várias medidas propostas isoladamente que, juntas, formam uma política legislativa municipal sobre determinado tema.

Nesse sentido, para pensar a interseccionalidade a partir das normas municipais sobre transgeneridade e superar as múltiplas roupagens do conservadorismo que pauta o cenário legislativo, uma possível saída seria a integração das políticas de identidade de gênero aqui analisadas com as políticas municipais existentes em matéria de igualdade racial e econômica,¹⁰ possibilitando uma atuação multifacetada que contemplaria as múltiplas formas de opressão vivenciadas pelas minorias sociais belenenses. Em outros termos, as medidas seriam formalmente dissociadas de abordagens interseccionais, o que, em teoria, poderia aumentar as suas chances de aprovação pelo Plenário da Câmara Municipal, enquanto a sua aplicação, na forma de políticas integradas, tornaria essas medidas materialmente interseccionais.

4.2. Generalidades e especificidades: entre lgbti+ e trans

Esta subseção concentra-se em investigar a centralidade das pessoas transgêneras nas normas do município de Belém em que esse grupo social é, de alguma forma, mencionado. A importância de tal análise é o reconhecimento de que a coleta de dados realizada nesta pesquisa considerou como normas municipais que abordam a transgeneridade tanto aquelas em que as pessoas trans são especificamente referidas quanto aquelas em que a população transgênera aparece apenas de forma indireta, por meio do “t” que forma a sigla LGBTI+, tarefa empreendida no Gráfico 6, a seguir.

Gráfico 6
Nível de especificidade das normas municipais de Belém que abordam em alguma medida a população transgênera (2009-2023)

A partir das informações expostas no Gráfico 6, constata-se que, do universo de medidas que abarcam de alguma maneira a transgeneridade, normas especificamente voltadas à população trans representam 35% (13 de um total de 37 normas) das proposições apresentadas e apenas 17% das medidas em vigor no município de Belém (2 das 12 normas em vigor).

Com isso, evidencia-se também que, nas medidas voltadas à população LGBTI+ como um todo, a chance de que uma proposição com essa abordagem venha a se converter em norma eficaz em Belém é de 41% (10 normas aprovadas entre 24 propostas); em contrapartida, essa mesma “taxa de sucesso” nas normas especificamente voltadas à população trans é de apenas 15% (2 normas propostas em 13 propostas).

Dessa forma, aponta-se para uma realidade em que a maioria das normas municipais coletadas, ainda que mencione as pessoas trans a partir de algum termo específico, dirige-se à população LGBTI+ como um todo. Considerando a diferença percentual entre as taxas de sucesso das normas gerais e das específicas, uma possível conclusão, ainda que tal inferência demande um estudo posterior acerca dos interesses dos agentes propositores, é que a escolha legislativa por normas que considerem as pessoas trans apenas parte de um grupo social mais amplo decorre da percepção de que uma política pública específica para as demandas da transgeneridade enfrentaria maior resistência para ser aprovada.

Tal constatação coaduna-se com a de Regina Facchini (2020, p. 36-40) sobre a ambivalência da inserção das demandas LGBTI+ no cenário brasileiro: ao mesmo tempo em que, no âmbito social, o reconhecimento de sujeitos era feito a partir de categorias mais diversas, fluidas e complexas, a seara jurídica, como modo de promover as demandas por identidade sexual e de gênero como questões próprias do exercício da cidadania (fenômeno chamado pela autora de “cidadanização”), utilizou como estratégia para tal a centralização das demandas na figura de um sujeito político estável, o sujeito LGBTI+, capaz de expressar os denominadores comuns do movimento e de atenuar as forças contrárias a tais medidas.

Nessa perspectiva, aprovar uma demanda para toda a coletividade LGBTI+ significaria sempre uma vitória para a pauta trans. Contudo, conforme preceitua Silvia Aguião (2020, p. 145), a arena do movimento LGBTI+ não está imune a reproduzir os diversos preconceitos sociais, de modo que as vitórias gerais do movimento afetam de formas distintas as pessoas cis e trans, os LGBTI+ pretos e brancos, homens e mulheres, entre outros. Desse modo, há grande probabilidade de que as políticas LGBTI+, ainda que meritórias, sejam menos eficazes para pessoas trans do que para as pessoas cis que integram a sigla. Além disso, para Flávio Vaz (2021, p. 170), isso seria condicionar as pautas trans a um processo de “cidadania a conta-gotas”, definido como a perspectiva de que os direitos trans só podem ser demandados naquilo que já foi reconhecido como uma demanda válida para outros grupos, condicionando os avanços sociais da pauta trans às vitórias do movimento LGBTI+, negro, feminista, entre outros.

Para Daniel Carvalho Cardinali (2017, p. 47), esse fenômeno tem uma explicação histórica, uma vez que, para que um grupo tenha a sua desigualdade fática reconhecida na forma de uma proteção jurídica específica, um processo de inferiorização social e cultural deve ser comprovado e reconhecido pelo Direito.

Assim, a partir do momento em que várias identidades são reunidas na sigla LGBTI+, esse processo de identificação da desigualdade tende a capturar com maior facilidade a historicidade do homem cis, branco e homossexual por ser essa a dissidência que menos diverge do comportamento social hegemônico (Quinalha, 2022, p. 165). Consequentemente, a juridicidade LGBTI+, quando desconsidera como a opressão atravessa cada uma das siglas de forma distinta, faz com que as escassas garantias existentes beneficiem mais ou apenas algumas siglas em detrimento das demais que compõem o movimento.

Por fim, resta caracterizado um processo de dupla opressão que marca a construção legislativa das políticas legislativas sobre transgeneridade em Belém: nas normas favoráveis às pessoas trans, as demandas relativas à identidade de gênero tendem a ser recepcionadas apenas no que forem compatíveis com as pautas LGBTI+ como um todo, um cenário que tende a beneficiar a reprodução de hegemonias de gênero, raça e classe no que vem a ser definido como o denominador comum da sigla.

No entanto, com o avanço da pauta da “ideologia de gênero”¹¹ entre as forças políticas contrárias à população LGBTI+, os seus agentes legislativos tendem a concentrar a construção do imaginário social de sua agenda refratária justamente nas dissidências relativas à identidade de gênero como forma de tentar obter maior capilaridade social e política da pauta. Em Belém, isso pode ser observado no fato de que todas as proposições municipais contrárias à demanda LGBTI+ (Projetos de Lei n. 2.351/2017, 2.374/2021 e 2.510/2021) mencionam apenas as pessoas trans como a materialização da chamada “ideologia de gênero”, não os demais componentes do movimento.

Conclusão

No Direito, de modo geral, é bastante comum que existam discordâncias acerca de como o Estado deve conduzir as suas políticas públicas. O que se observa no debate sobre as pessoas trans, assim como ocorre em várias outras questões relativas a minorias sociais, é que a disputa gira em torno da própria existência da garantia, com as forças contrárias a essas medidas negando que essas demandas sociais devam ser incorporadas como referenciais para a criação de novas categorias jurídicas. No caso da transgeneridade, as demandas por identidade de gênero são compreendidas por aqueles opostos a elas como uma afronta ao “sexo biológico”, entre outros termos.

Quanto à metodologia aplicada no artigo, ressalta-se a sua indispensável contribuição para a realização de uma pesquisa legislativa sobre um tema no qual incidem perspectivas diametralmente opostas sobre como o Estado deve conduzir a construção de políticas públicas. No caso das medidas municipais sobre transgeneridade, isso tornou possível localizar e delimitar os posicionamentos opostos sobre o tema. Assim, as normas contrárias às pessoas trans focam exclusivamente em limitar o reconhecimento da transgeneridade como categoria norteadora de políticas públicas específicas. Por sua vez, as normas favoráveis, ainda que em sua maioria voltadas ao reconhecimento público das pessoas transgêneras, estão também relacionadas às medidas de redistribuição econômica e à criação de espaços de representação política no corpo da Administração Pública municipal.

Nessa análise, uma possível resposta às críticas acerca das limitações da legislação municipal em promover mudanças sociais efetivas foi revelada, uma vez que a Lei Orgânica Municipal estabelece um rol significativo de medidas que podem ser apresentadas apenas pelo prefeito municipal. Nesse sentido, inferiu-se que uma possível estratégia desenvolvida pelos agentes legislativos, ainda passível de testes posteriores, seria estabelecer normas de caráter principiológico e/ou conscientizador como forma de fornecer um material a partir do qual os movimentos sociais e os próprios vereadores podem se articular politicamente para que o chefe do Poder Executivo apresente medidas mais robustas e que promovam mudanças significativas. Nesse cenário, o prefeito municipal revelar-se-ia como um agente central para que parcela considerável desses recursos seja mobilizada pela via legislativa.

Abordando indutivamente os dados, três resultados gerais podem ser estabelecidos. No primeiro deles, retomando a crítica mencionada no parágrafo anterior de que o município, como ente federativo, pouco ou nada poderia fazer além de celebrar datas alusivas às pessoas trans, afirma-se que tal apontamento pode ser considerado parcialmente verdadeiro dada a ausência de legislação voltada a uma redistribuição econômica que considere a transgeneridade que tenha sido aprovada pelo Legislativo municipal. Entretanto, em um país em que o Poder Legislativo nacional tem uma frente conservadora bastante consolidada, o contexto local surge como uma possibilidade de garantia de um mínimo de debate público sobre questões relativas à identidade de gênero, de modo que mesmo a celebração de datas alusivas é resultado de uma articulação legislativa para ampliar as possibilidades de discussão da transgeneridade nos âmbitos social e institucional.

O segundo resultado é que, apesar das inúmeras críticas feitas, não se pensou, no momento da elaboração deste artigo, que um estudo destinado especificamente às pessoas transgêneras no Poder Legislativo trouxesse esse volume de material a ser analisado. Isso, por si só, indica que, ainda que a passos lentos, mudanças vão sendo feitas, modificações essas que se devem em grande parte à atuação incansável dos movimentos sociais trans que produzem dados e que articulam diretamente com todas as possibilidades oferecidas pela institucionalidade estatal, seja em medidas legislativas, em audiências públicas, entre outros.

O terceiro resultado é que, ainda que se possa apontar as limitações da legislação de Belém sobre transgeneridade, esses normativos possibilitam que essas críticas sejam feitas dentro da institucionalidade da Administração Pública, na forma de conselhos e coordenadorias municipais sobre o tema. Dessa forma, mesmo que haja muito a ser feito, Belém caminha progressivamente para fornecer os instrumentos capazes de fortalecer um debate que possui representatividade e, futuramente, uma agenda governamental municipal mais ampla no tema da transgeneridade.

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• SOUSA JÚNIOR, Carlos Augusto Alves de; MENDES, Diego Costa. Políticas públicas para a população LGBT: uma revisão de estudos sobre o tema. Cadernos EBAPE.BR, Rio de Janeiro, v. 19, edição especial, p. 642-655, nov. 2021. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/1679-395120200116. Disponível em: https://www.scielo.br/j/cebape/a/sLppG4k73FFG33g9qJZxWzB/?format=pdf⟨=pt Acesso em: 19 mar. 2026.
  » https://doi.org/http://dx.doi.org/10.1590/1679-395120200116» https://www.scielo.br/j/cebape/a/sLppG4k73FFG33g9qJZxWzB/?format=pdf⟨=pt
• SOUZA, Luanna Tomaz de; LOPES, Davi Haydée Almeida. “Ele não morreu por ser homossexual, travesti; ele morreu porque era vagabundo”: a motivação dos assassinatos de travestis em Belém/PA. Revista de Direito Público, Brasília, v. 18, n. 98, p. 126-154, abr./jun. 2021. DOI: https://doi.org/10.11117/rdp.v18i98.5237. Disponível em: https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/direitopublico/article/view/5237/pdf Acesso em: 19 mar. 2026.
  » https://doi.org/https://doi.org/10.11117/rdp.v18i98.5237» https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/direitopublico/article/view/5237/pdf
• VAZ, Flávio Marcos de Oliveira. Transgeneridade infantil para além do binarismo: política pública de inclusão das crianças trans no Brasil. Salvador: Devires, 2021.
• WU, Xun et al Guia de políticas públicas: gerenciando processos. Brasília: Fundação Escola Nacional de Administração Pública, 2014.

• ^1.
  Os autores agradecem o apoio financeiro da Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa do Estado do Pará (Fapespa), por meio da Bolsa de Pesquisa n. 14622, vinculada ao Edital FADESP-UFPA n. 4911/2022, com vigência entre março de 2022 e fevereiro de 2025. Agradecem também aos integrantes do Projeto de Pesquisa “Censo Trans Pará”, em especial, à professora Mariah Rafaela Cordeiro Gonzaga da Silva e ao professor Saulo Monteiro Martinho de Matos, por todo o suporte ao longo da idealização e da elaboração deste artigo. Faz-se necessário mencionar, ainda, a importantíssima contribuição dos professores Antonio Gomes Moreira Maués e Renan Honório Quinalha, que realizaram uma revisão meticulosa da versão final deste manuscrito.
• ^2.
  Para os fins deste artigo, adota-se o conceito elaborado por João Pedro Schmidt (2018, p. 127), que define políticas públicas como “um conjunto de decisões e ações adotadas por órgãos públicos e organizações da sociedade, intencionalmente coerentes entre si, que, sob coordenação estatal, destinam-se a enfrentar um problema político que afeta determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico”. Além de uma definição geral, pensar políticas públicas na Amazônia, observando a execução de iniciativas como o Plano Nacional de Direitos Humanos e o Programa Brasil sem Homofobia, é pressupor um descompasso entre as ações desenvolvidas pela União e aquelas implementadas por estados e municípios. Isso ocorre porque os programas federais direcionados à região amazônica têm metas demasiadamente amplas e pouco claras, o que permite que atores políticos, orientados por distintas e até mesmo opostas racionalidades, possam operacionalizar essas políticas, assim como implementar novas medidas, da forma mais conveniente ao seu plano de governo (Quintslr; Bohrer; Irving, 2011, p. 15). Somado a isso, Cecilia Froemming, Bruna Irineu e Kleber Navas (2010, p. 166-168) destacam que as políticas públicas brasileiras são atravessadas por dois fatores que dificultam a inclusão das demandas LGBTI+: o da heteronormatividade, uma ordem social contemporânea que, a partir do dualismo hetero/homo, expressa expectativas, demandas e obrigações sociais que consideram a heterossexualidade um fundamento natural da sociedade, e o do familismo, um ethos que vincula os ciclos de solidariedade social e o sentimento de pertencimento às famílias nucleares, descartando as necessidades daquelas e daqueles que vivem em outras possibilidades
• ^3.
  Aqui, apresenta-se um ponto importante da discussão travada neste artigo: a formulação de propostas legislativas direcionadas às pessoas transgêneras não envolve apenas a garantia de direitos a essa população (reivindicação de direitos). Nesse contexto, o Poder Legislativo é um espaço de disputas discursivas que culminam na apresentação de projetos que tendem tanto a promover direitos às pessoas trans quanto a limitar as discussões e as expressões sociais relativas à identidade de gênero (disputa de direitos).
• ^4.
  Aqui, refere-se especificamente à fase de monitoramento de políticas públicas, que considera três aspectos principais: o estabelecimento de um juízo de valor acerca do que consistiria sucesso/falha ou progresso/retrocesso na implementação da política, a formulação de critérios racionais e transparentes capazes de produzir dados objetivos sobre os impactos da medida e, por fim, a determinação da periodicidade em que o monitoramento da política será realizado (Bonifácio; Motta, 2021, p. 343). De forma específica, o monitoramento de políticas públicas voltadas às demandas LGBTI+ passou a ser um tema de maior debate nos anos 2010: a partir da propagação do que foi chamado pelos setores conservadores de “kit gay”, o governo federal, pressionado pela sociedade civil, teve de aprimorar os indicadores de monitoramento das políticas voltadas à diversidade sexual e de gênero, na tentativa de que esses dados contivessem a onda de desinformação que girava em torno das medidas estatais antidiscriminatórias (Bulgarelli, 2020, p. 398).
• ^5.
  Nessa etapa, a coleta dos dados centrou-se nas informações sobre iniciativas normativas municipais disponibilizadas ao público pelo Banco Legislativo da Câmara dos Vereadores de Belém e pela Biblioteca da Procuradoria-Geral do Município. Aqui, a utilização de duas plataformas distintas para a obtenção das iniciativas legislativas municipais justifica-se pelo fato de que, uma vez que um projeto de lei é sancionado pelo prefeito, as suas informações deixam de existir no Banco Legislativo da Câmara Municipal de Belém e passam a compor o acervo da Procuradoria-Geral do Município. Para a coleta desses dados, nas abas de pesquisa de ambos os domínios eletrônicos municipais, buscou-se por iniciativas normativas que contivessem, na ementa ou no corpo do texto do dispositivo, pelo menos uma das palavras-chave indicadas.
• ^6.
  As proposições legislativas encontradas estão mais bem detalhadas no SciELO Dataverse da Revista Direito GV, no link: https://doi.org/10.48331/SCIELODATA.4YHSNO.
• ^7.
  Vale ressalvar que, para entender se as proposições apresentadas em 2023 foram transformadas em norma jurídica, é necessário realizar análises em anos posteriores, visto que tais proposições podem ter sido aprovadas em momento posterior ao período de coleta de dados deste artigo, que se encerrou no fim do mesmo ano.
• ^8.
  Tal constatação é corroborada teoricamente: para Carolina Costa Ferreira (2017, p. 173), qualquer estudo empírico voltado ao Poder Legislativo não pode desconsiderar o chamado “jogo político-parlamentar”, definido como uma dinâmica na qual o rito legislativo formal, legalmente previsto em documentos como os regimentos internos, é apenas parte de um procedimento material. Esse procedimento pode fazer com que normas sejam aprovadas ou rejeitadas com maior ou menor celeridade e até mesmo com a superação de etapas regimentalmente previstas, tais como os amplos debates no Plenário ou nas comissões legislativas, em razão de acordos entre parlamentares. Em outras palavras, as regras formais não representam fidedignamente o jogo político, apenas estabelecem o ponto de partida a partir do qual os agentes passarão a construir a realidade prática de determinado espaço político pela alteração material das regras dispostas.
• ^9.
  No Gráfico 3 e no Quadro 1 (apresentado a seguir), há de ser considerado que algumas normas preveem mais de uma garantia/medida, razão pela qual a soma dos dados expostos nos dois gráficos não corresponde e é superior ao total de normas propostas.
• ^10.
  Aqui, destacam-se como iniciativas legislativas mais recentes que poderiam ser integradas às iniciativas normativas municipais voltadas à transgeneridade a Lei n. 9.665/2021, que institui o Programa Municipal de Enfrentamento à Pobreza e à Extrema Pobreza “Bora Belém”, a Lei n. 9.769/2022, que institui o Estatuto da Igualdade Racial de Belém, e a Lei n. 9.969/2023, que criou a Coordenadoria Antirracista de Belém. Assim como nas políticas destinadas às pessoas trans, cada uma dessas normas se baseia em um marcador social específico, o que demonstra, ainda que separadamente, que o Poder Legislativo municipal aprova medidas sensíveis a outras situações de vulnerabilidade social.
• ^11.
  A ideologia de gênero constitui um eixo prioritário de ação política do conservadorismo brasileiro e é definida como um instrumento político-discursivo de alienação com dimensões globais que busca estabelecer um modelo totalitário a partir de uma nova antropologia. Essa perspectiva desnaturaliza o sexo biológico e seria responsável pelo avanço dos direitos sexuais e reprodutivos e por perspectivas de “manipulação da linguagem”, caracterizadas pela criação de novos termos e novas flexões de gênero (Miskolci; Campana, 2017, p. 725-729).
• Como citar este artigo
  SILVA, Paulo Henrique Araújo da; MAGALHÃES, Breno Baía; SOUZA, Luanna Tomaz de. O horizonte de direitos da população transgênera com base nas proposições normativas de Belém do Pará: entre técnicas, avanços e fragilidades. Revista Direito GV, São Paulo, v. 22, e2615, 2026. DOI: https://doi.org/10.1590/2317-6172202615
• Declaração de Disponibilidade de Dados
  O conjunto de dados deste artigo está disponível no SciELO Dataverse da Revista Direito GV, no link: https://doi.org/10.48331/SCIELODATA.4YHSNO.

• Editor responsável
  Pedro Salomon Bezerra Mouallem (Editor-chefe). Quatro decisões editoriais, incluindo desk review e decisão final.

Disponibilidade de dados

O conjunto de dados deste artigo está disponível no SciELO Dataverse da Revista Direito GV, no link: https://doi.org/10.48331/SCIELODATA.4YHSNO.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  25 Maio 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  17 Fev 2025
• Aceito
  11 Dez 2025