Experiência histórica de política industrial no Brasil

SUZIGAN, WILSON

doi:10.1590/0101-31571996-0914

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Brazilian Journal of Political Economy

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Sumário

Articles • Brazil. J. Polit. Econ. 16 (1) • Jan-Mar 1996 • https://doi.org/10.1590/0101-31571996-0914 copiar

Experiência histórica de política industrial no Brasil^* * Trabalho elaborado no âmbito do projeto “Joint study on Japanese cooperation in industrial policy for Brazil”, em colaboração com o Institute of Developing Economies, Tóquio.

Historical experience of industrial policy in Brazil

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMO

Este artigo estuda a prática da política industrial e o correspondente esforço de construção de instituições no Brasil entre as décadas de 1930 e 1970. O argumento é que, embora essa prática e a respectiva organização institucional tenham conseguido estruturar a indústria brasileira em um processo de convergência para a estrutura industrial internacional e os padrões de desenvolvimento tecnológico até a década de 1970, elas se mostraram inoperantes em acompanhar as mudanças estruturais e as novas tecnologias da década de 1980. O artigo conclui apontando que tanto a prática estabelecida da política industrial quanto a organização institucional relacionada levaram a um bloqueio normativo e institucional os quais, juntamente com a inércia política, impediram as mudanças necessárias no início dos anos 80.

PALAVRAS-CHAVE:
Política industrial; institutional building; protecionismo; industrialização tardia

Períodos/elementos da política industrial		Anos 30	Segunda Guerra/Anos 40	Segundo governo Vargas
1. Planejamento, estratégia, coordenação		CFCE (1934)	CFCE, CME/SP (1942); CNPIC (1944); Plano Salte	Assessoria Econômica Presidência CDl/PGI; CMBEU (1950); PRE/FRE/BNDE; CEPAL/BNDE
2. Diretrizes, objetivos, organização institucional		Siderurgia, celulose/papel	CEXIM/BB (1941); SUMOC (1945)	CDI (subcomissões); CEXIM; CACEX (1953)
3. Targeting de indústrias ou novas tecnologias			Siderurgia, motores pesados, minério de ferro, álcalis	Siderurgia, química pesada, mecânica e elétrica pesada, material ferroviário, automobilística, construção naval
4. Instrumentos e políticas auxiliares
	4.1. Políticas de comércio exterior: Câmbio	Desvalorização; centralização/controle (Banco do Brasil)	Taxa de câmbio fixa (sobrevalorização); controle administrativo (CEXIM)	Taxa fixa sobrevalorizada (até out. 1953); taxas múltiplas com leilão (Instrução 70/SUMOC); orçamento de câmbio e prioridades para importação (SUMOC)
	Tarifa aduaneira	Revisão alíquotas (1931-1934)	Alíquotas (especificas) erodidas pela inflação	Alíquotas erodidas pela inflação; Comissão de Revisão da Tarifa Aduaneira
	Barreiras não-tarifárias	Restrições administrativas às importações; Comissão de similares	Restrições quantitativas (1947); regime licença prévia importações (1948)	Regime licença prévia importações (CEXIM, até out./53)
	Incentivos à exportação/subsídios à produção			Bônus cambial para exportação de manufaturados (1955)
	4.2. Financiamento	CREAl/Banco do Brasil (1937)	CREAl/BB	Banco do Brasil; BNDE (1952); SCF ("Financeiras")
	4.3. Fomento:
	Investimento	(Não-sistematizados)	(Não-sistematizados)	(Não-sistematizados)
	Desenvolvimento tecnológico			CNPq (1951); CAPES (1951)
	Desenvolvimento regional
	Pequenas/médias empresas
	4.4. Regulação/competição:
	Licenciamento de investimentos
	Investimento direto estrangeiro		SUMOC	SUMOC; Legislação sobre remessa lucros; Instrução 113/SUMOC
	Direitos de propriedade intelectual		Código Propriedade Industrial (1945)	Código de Propriedade Industrial (1945)
	Legislação antitruste
	Controles de preços e tarifas	Tarifas energia elétrica (Código de Aguas, 1934); juros (Lei da Usura, 1933)	Tarifas energia elétrica; juros	Tarifas energia elétrica; juros; COFAP (1951)
	Relações de trabalho	Ministério do Trabalho (1931); Legislação trabalhista e sindical; proibição greves (1937)	Implementação salário mínimo (1940); CLT (1943)	Elevação salário mínimo
5. Infra-estrutura (investimentos estatais)			Energia elétrica; transportes	Energia (geração energia elétrica, produção e refino petróleo, carvão nacional); transportes (ferrovias e portos)
6. Educação, treinamento		Ministério da Educação e Saúde (1931)	SENAI (1942)
Períodos/elementos da política industrial		Governo Kubitschek	Crise e reorganização institucional (até 1967)
1. Planejamento, estratégia, coordenação		Plano de Metas; Conselho de Desenvolvimento	Plano Trienal; PAEG; Conselho Monetário Nacional
2. Diretrizes, objetivos, organização institucional		Grupos executivos; grupos de trabalho; CACEX; CPA (1957)	COI (1964, incorporando grupos executivos); CONCEX (1966)
3. Targeting de indústrias ou novas tecnologias		Siderurgia e metalurgia, química pesada, mecânica e elétrica pesada, automobilística e autopeças, construção naval, papel e celulose, cimento
4. Instrumentos e políticas auxiliares
	4.1. Políticas de comércio exterior: Câmbio	Taxas múltiplas simplificadas (1957)	Instrução 204/SUMOC (1961); unificação cambial (1967); recorrente sobrevalorização cambial
	Tarifa aduaneira	Tarifa de 1957 (ad valorem)	Reforma de 1967 (liberalização); CPA: alteração de alíquotas
	Barreiras não-tarifárias	Lei do Similar Nacional (CPA); índices de nacionalização (grupos executivos)	CACEX: exame de similaridade (1967); CPA: contingenciamento; índices nacionalização (grupos executivos; COI)
	Incentivos à exportação/subsídios à produção	Bônus cambial para manufaturados; exportações de manufaturados pelo mercado livre de câmbio (1959)	Drawback (1964); isenção IR (1965); isenção IPI (1967)
	4.2. Financiamento	BNDE, BB, "Financeiras", Bancos Regionais	Correção monetária; desenvolvimento financeiro; diversificação empréstimos BNDE; fundos especiais de financiamento; empréstimos externos (lnstr. 289/SUMOC)
	4.3. Fomento:
	Investimento	Isenção/redução impostos (grupos executivos); incentivos regionais	Isenção ou redução li e IPI (COI, CPA, órgãos regionais); depreciação acelerada (CDI/SRF)
	Desenvolvimento tecnológico	CNPp, CAPES	CNPq; CAPES; BNDE/FUNTEC (1964); FINEP (1965)
	Desenvolvimento regional	SUDENE/BNB; incentivos regionais	SUDENE, SUDAM (incentivos regionais)
	Pequenas/médias empresas		BNDE/FIPEME (1965)
	4.4. Regulação/competição:
	Licenciamento de investimentos	Grupos executivos; SUMOC (capital estrangeiro)	COI/grupos executivos
	Investimento direto estrangeiro	Instrução 113/SUMOC	Lei nº 4131 (1962), regulamentada em 1965
	Direitos de propriedade intelectual	Código de Propriedade Industrial (1945)	Código de Propriedade Industrial (1945)
	Legislação antitruste		CADE (Lei nº 4137/62)
	Controles de preços e tarifas	Tarifas energia elétrica; juros; COFAP	SUNAB (1962); CONEP (1965); atualização tarifas de serviços públicos
	Relações de trabalho	Elevação salário mínimo	Salário mínimo congelado (1962); reajustes anuais por lei a partir de 1963; repressão salarial (PAEG); repressão à ação sindical; FGTS (1966)
5. Infra-estrutura (investimentos estatais)		Energia (geração energia elétrica, nuclear, carvão, produção/refino petróleo); transportes (ferrovias, estradas rodagem, portos, marinha mercante, transporte aéreo)	Redução investimentos (programas de estabilização)
6. Educação, treinamento			Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1961)
Períodos/elementos da política industrial		Ciclo expansivo 1968-1973	II PND: novo ciclo de investimentos (1974-1979)
1. Planejamento, estratégia, coordenação		Conselho Monetário Nacional; PED; I PND	II PND; COE
2. Diretrizes, objetivos, organização institucional		CDI/GEP e GS; instituições setoriais, regionais, de tecnologia, específicas e de programas especiais^a	COI: maior seletividade; instituições setoriais, regionais, tecnológicas, específicas e de programas especiais'; programas setoriais/regionais^b
3. Targeting de indústrias ou novas tecnologias		Siderurgia, metais não-ferrosos, petroquímica, construção naval	Bens de capital, insumos básicos, telecomunicações, aeronaves, armamentos, energia nuclear, informática
4. Instrumentos e políticas auxiliares
	4.1. Políticas de comércio exterior:
	Câmbio	Desvalorização (agosto/68); sistema de correções cambiais periódicas ("minidesvalorizações")	Sistema de correções cambiais periódicas ("minidesvalorizações")
	Tarifa aduaneira	Aumento de alíquotas (fins 1968); CPA: alteração de alíquotas	Alíquotas elevadas; CPA: alteração de alíquotas
	Barreiras não-tarifárias	CACEX: guias importação, exame similaridade, acordos participação nacional;	CACEX: guias importação, exame similaridade, acordos participação nacional;
		CPA: contingenciamento, preços de referência; orçamento de imimportações órgãos públicos e empresas estatais (CCNAI); margem 15% para empresas nacionais nas concorrências internacionais; índices de nacionalização (COI, financiamentos oficiais, compras do Governo)	CPA: contingenciamento, preços de referência; orçamento de importações órgãos públicos e empresas estatais (CCNAI); margem 15% para empresas nacionais nas concorrências internacionais; índices de nacionalização (COI, financiamentos oficiais, compras do Governo), CAPRE: controle importação computadores
	Incentivos à exportação/subsídios à produção	Drawback; isenção IR, isenção IPI; isenção ICM (1969); crédito fiscal IPI e ICM (1969/70); BEFIEX (1972)	Drawback; isenção IR, isenção IPI; isenção ICM (1969); crédito fiscal IPI e ICM (1969/70); BEFIEX (1972); CIEX (1976)
	4.2. Financiamento	Sistema BNDE; Banco do Brasil/CACEX/FINEX; Resolução 63/BACEN; bancos regionais/estaduais	BNDES: financiamentos subsidiados; empréstimos e financiamentos do exterior; Banco do Brasil/CACEX/FINEX; bancos regionais/estaduais
	4.3. Fomento:
	Investimento	Isenção/redução II e IPI para: projetos industriais, programas setoriais e regionais,g eração energia elétrica, petróleo/gás; depreciação acelerada, isenção IR para fusões/incorporações; equiparação das vendas internas de bens de capital à exportação; crédito do IPI ao comprador de bens de capital nacionais e para proprodutos siderúrgicos	Isenção/redução II e IPI para: projetos industriais, programas setoriais e regionais,g eração energia elétrica, petróleo/gás; depreciação acelerada, isenção IR para fusões/incorporações; equiparação das vendas internas de bens de capital à exportação; crédito do IPI ao comprador de bens de capital nacionais e para proprodutos siderúrgicos
	Desenvolvimento tecnológico	CNPq; CAPES, BNDE/FUNTEC; FINEP; FNDCT (1969); INPI (1971); FUNAT/STl/MIC (1972); INMETRO; 1 PBDCT (1973-1974	SNDCT (1975); li PBDCT (1975-1979); INPl/Ato Normativo nº 15 (1975)
	Desenvolvimento regional	SUDENE,SUDAM,GERES,SUFRAMA	SUDENE, SUDAM, GERES, SUFRAMA, programas regionais
	Pequenas/médias empresas	CEBRAE (1972)	CEBRAE; CIEX; PROGIRO (1977); PRONAEX (1979)
	4.4. Regulação/competição:
	Licenciamento de investimentos	CDI/GEP/GS; CONSIDER; CNP; CCPCL	COI, CONSIDER, CNP, CCPCL, CAPRE (1972), COE, SEI (1979)
	Investimento direto estrangeiro	Lei nº 4131/62; incentivos estaduais/municipais	Lei nº 4131/62; incentivos estaduais/municipais
	Direitos de propriedade intelectual	Novo Código de Propriedade Industrial (1971); INPI	Código de Propriedade Industrial, INPI
	Legislação antitruste	CADE	CADE
	Controles de preços e tarifas	CIP (1968)	CIP (1968)
	Relações de trabalho	Reajustes anuais salário mínimo; salário real estagnado; repressão sindical	Salário real estagnado; reajustes semestrais (1979); repressão sindical; proibição centrais sindicais; "novo sindicalismo"(1978-1979)
5. Infra-estrutura (investimentos estatais)		Energia, transportes, urbanização/saneamento básico	Energia, transportes, armazenagem, comunicações, urbanização/saneamento
6. Educação, treinamento		Expansão ensino superior, progamas de pós-graduação {FINEP, CAPES, CNPq)	Expansão ensino superior, programas de pós-graduação (FINEP, CAPES, CNPq)

Notas: a) As instituições mais importantes encontram-se mencionadas a seguir, nos itens correspondentes aos instrumentos e políticas auxiliares. b) Os seguintes programas foram instituídos nos anos 70: (i) Setoriais - Programa Siderúrgico Nacional, Programa Nacional de Desenvolvimento da Indústria de Metais Não-Ferrosos, Polos Petroquímicos, Programa Nacional de Fertilizantes e Corretivos do Solo, Programa Nacional de Defensivos Agrícolas, Programa Nacional de Papel e Celulose, Programa de Construção Naval e Programa Habitacional; (ii) Energia/transportes - Programa Ferroviário, Programa Rodoviário, Programa Nuclear e Programa Nacional do Álcool; (iii) Regionais: Programa de Integração Nacional, Programa de Redistribuição de Terras e Estímulo à Agroindústria do Norte/Nordeste, Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste, Programa de Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia, Programa Especial para o Vale do São Francisco, Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste, Programa de Desenvolvimento dos Cerrados e Programa de Desenvolvimento do Pantanal Mato-Grossense.
Legendas: BACEN - Banco Central do Brasil; BEFIEX- Comissão para Concessão de Benefícios Fiscais a Programas Especiais de Exportação; BNB- Banco do Nordeste do Brasil; BNDE(S) - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (e Social); CACEX- Carteira de Comércio Exterior (Banco do Brasil); CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica; CAPES - Coordenadoria de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; CAPRE - Comissão de Coordenação das Atividades de Processamento Eletrônico; CCPCL - Comissão Coordenadora da Política de Compra de Locomotivas; CDE- Conselho de Desenvolvimento Econômico; CDI - Comissão (Conselho) de Desenvolvimento Industrial; CEBRAE- Centro Brasileiro de Assistência Gerencial à Pequena e Média Empresa; CEPAUBNDE - Grupo Misto de Estudos CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina)/BNDE; CEXIM/BB - Carteira de Exportação e Importação, Banco do Brasil; CFCE - Conselho Federal de Comércio Exterior; CIEX - Comissão de Incentivo à Exportação; CIP - Conselho interministerial de Preços; CLT - Consolidação das Leis do ·Trabalho; CMBEU - Comissão Mista Brasil-Estados Unidos; CME/SPI -Coordenação da Mobilização Econômica, Setor de Produção Industrial; CNP - Conselho Nacional do Petróleo; CNPIC- Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial, CNPq - Conselho Nacional de Pesquisa (depois Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico); COFAP - Comissão Federal de Abastecimento e Preços; CONCEX - Conselho Nacional de Comércio Exterior; CONEP - Comissão Nacional de Estímulo à Estabilização de Preços; CONSIDER - Conselho de Não-Ferrosos e Siderurgia; CPA - Conselho de Política Aduaneira; CREAI/BB - Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil; FGTS- Fundo de Garantia do Tempo de Serviço; FINEP- Financiadora de Estudos e Projetos; FINEX- Fundo de Financiamento à Exportação; FIPEME- Financiamento à Pequena e Média Empresa; FNDCT - Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FINEP); FRE- Fundo de Reaparelhamento Econômico; FUNAT/STI/MIC- Fundo Nacional de Tecnologia Industrial, gerido pela Secretaria de Tecnologia Industrial, Ministério da Indústria e Comércio; FUNTEC - Fundo de Desenvolvimento Técnico e Científico (BNDE); GEP - Grupo de Estudos de Projetos (CDI); GERES - Grupo Executivo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo; GS - Grupos Setoriais (CDI); ICM - Imposto sobre Circulação de Mercadorias, II - Imposto de Importação; INMETRO- Instituto Nacional de Metrologia; INPI - Instituto Nacional de Propriedade Industrial; IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados; IR - Imposto de Renda; PAEG - Programa de ação Econômica do Governo; PBDCT - Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; PED - Programa Estratégico de Desenvolvimento; PGI- Programa Geral de Industrialização (CDI, 1952); PND- Plano Nacional de Desenvolvimento; PRE- Programa de Reaparelhamento Econômico; PROGIRO- Programa Especial de Apoio a Empresas Brasileiras de Pequeno e Médio Porte (BNDE); PRONAEX - Programa Nacional de Apoio à Pequena e Média Empresa Exportadora (CEBRAE); SCF - Sociedades de Crédito e Financiamento; SEI - Secretaria Especial de Informática; SNDCT -Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; SRF -Secretaria da Receita Federal; SUDAM-Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia; SUDENE - Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste; SUFRAMA- Superintendência para a Zona Franca de Manaus; SUMOC - Superintendência da Moeda e do Crédito; SUNAB - Superintendência Nacional de Abastecimento.
Fontes:Bastos (1991BASTOS, A.W. (1991) Propriedade Industrial - Política-Jurisprudência-Doutrina. Rio de Janeiro. Liber Juris.); Bastos (1994BASTOS, E.M.C. (1994) Ciência, Tecnologia e Indústria no Brasil dos Anos Oitenta - O Colapso das Políticas Estruturantes. Campinas, Tese de Doutorado, Instituto de Economia/Unicamp.); Benevides (1976BENEVIDES, M. V. de M. (1976) O Governo Kubitschek - Desenvolvimento Econômico e Estabilidade Política, 1956-61. Rio de Janeiro, Paz e Terra.); Draibe (1985DRAIBE, S. (1985) Rumos e Metamorfoses - Um Estudo sobre a Constituição do Estado e as Alternativas da Industrialização no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro, Paz e Terra.); Farina (1990FARINA, E. M. M. Q. (1990) Análise da Atuação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica sob a Ótica da Teoria da Organização Industrial. São Paulo; Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas/Instituto Liberal, Relatório de Pesquisas, maio.); Lafer (org., 1975LAFER, B. M. (1975) Planejamento no Brasil. São Paulo, Perspectiva.); Leopoldi (1984LEOPOLDI, M. A. P. (1984) Industrial Associations and Politics in Contemporary Brazil-The Associations of Industrialists, Economic Policy-Making and the State with Special Reference to the Period 1930-61. Oxford, St. Antony’s College, D. Phil. dissertation. e 1994LEOPOLDI, M. A. P. (1983). “O difícil caminho do meio: estado, burguesia industrial e industrialização no segundo governo Vargas (1951-1954)”. Trabalho apresentado no I Congresso Brasileiro de História Econômica e 2ª. Conferência Internacional de Empresas, São Paulo. Versão final.); Malan et al. (1977MALAN, P.S.; BONELLI, R.; ABREU, M.P., & PEREIRA, J.E.C. (1977) Política Econômica Externa e Industrialização no Brasil (1939/52). Rio de Janeiro, IPEA/INPES, Relatório de Pesquisa nº 36.); Mata (1980MATA, M. da (1980) “Controles de preços na economia brasileira: aspectos institucionais e resultados”. Pesquisa e Planejamento Econômico 10(3): 911-54, dezembro.); Oliveira et al. (orgs., 1994OLIVEIRA, C.A.; MATTOSO, J.E.L.; SIQUEIRA NETO, J.F.; POCHMANN, M. & OLIVEIRA, M.A. de (orgs.) (1994) O Mundo do Trabalho - Crise e Mudança no Final do Século. São Paulo, Página Aberta.); Souza (1993SOUZA, M. C. A.F. de (1993) “Pequenas e médias empresas na reestruturação industrial”. Campinas, IE/Unicamp, Tese de Doutorado.); Suzigan (ed. 1978SUZIGAN, W. (org.) (1978) “Indústria: política, instituições e desenvolvimento”. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, Série Monográfica, nº 28.) e Suzigan et al. (1974SUZIGAN, W.; BONELLI, R.; HORTA, M.H.T.T.; e LODDER, C.A. (1974) “Crescimento industrial no Brasil: incentivos e desempenho recente. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, Coleção Relatórios de Pesquisa, nº 26.).

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[TFN1] Notas: a) As instituições mais importantes encontram-se mencionadas a seguir, nos itens correspondentes aos instrumentos e políticas auxiliares. b) Os seguintes programas foram instituídos nos anos 70: (i) Setoriais - Programa Siderúrgico Nacional, Programa Nacional de Desenvolvimento da Indústria de Metais Não-Ferrosos, Polos Petroquímicos, Programa Nacional de Fertilizantes e Corretivos do Solo, Programa Nacional de Defensivos Agrícolas, Programa Nacional de Papel e Celulose, Programa de Construção Naval e Programa Habitacional; (ii) Energia/transportes - Programa Ferroviário, Programa Rodoviário, Programa Nuclear e Programa Nacional do Álcool; (iii) Regionais: Programa de Integração Nacional, Programa de Redistribuição de Terras e Estímulo à Agroindústria do Norte/Nordeste, Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste, Programa de Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia, Programa Especial para o Vale do São Francisco, Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste, Programa de Desenvolvimento dos Cerrados e Programa de Desenvolvimento do Pantanal Mato-Grossense.

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Experiência histórica de política industrial no Brasil* * Trabalho elaborado no âmbito do projeto “Joint study on Japanese cooperation in industrial policy for Brazil”, em colaboração com o Institute of Developing Economies, Tóquio.

Historical experience of industrial policy in Brazil

RESUMO

Experiência histórica de política industrial no Brasil^* * Trabalho elaborado no âmbito do projeto “Joint study on Japanese cooperation in industrial policy for Brazil”, em colaboração com o Institute of Developing Economies, Tóquio.