Narrativas e política econômica: a construção da agenda fiscal na mídia jornalística no período 2010-2015RESUMO
O artigo examina a cobertura da mídia sobre a política fiscal brasileira entre 2010 e 2015, utilizando análise temática nos jornais Valor Econômico, Folha de São Paulo e O Estado de São Paulo. Foram catalogadas 1.706 matérias com palavras-chave predeterminadas: política fiscal, austeridade, ajuste fiscal, excesso de gastos, nova matriz econômica e problema fiscal. No contexto da cobertura da mídia, as palavras foram classificadas como “Positivo” (se alinhadas à análise ortodoxa) ou “Negativo” (outras análises). Os resultados indicam que a visão ortodoxa dominou, com mais de 60% de cobertura em todos os filtros utilizados.
PALAVRAS-CHAVE:
Narrativa econômica; discurso econômico; política fiscal
ABSTRACT
The article assesses media coverage of the Brazilian fiscal policy from 2010 to 2015 through thematic analysis of the newspapers Valor Econômico, Folha de São Paulo, and O Estado de São Paulo. A total of 1,706 articles were cataloged using the following predetermined keywords: fiscal policy, austerity, fiscal adjustment, excessive spending, “new economic matrix”, and fiscal problem. In the context of media coverage, these terms were classified as “Positive” (if based upon orthodox analysis) or “Negative” (other analysis). The findings reveal a dominance of the orthodox perspective, with over 60% of coverage across all filters.
KEYWORDS:
Economic narrative; discourse; fiscal policy
INTRODUÇÃO
Instabilidades institucionais e crises políticas ocorrem no Brasil de tempos em tempos. A assimilação inquestionada pela sociedade dos valores que levariam a essas instabilidades, assimilação que, por sinal, tem na mídia uma de suas principais interlocutoras, possibilita o fortalecimento desse processo através de discursos e de narrativas. Por esse motivo, as narrativas da mídia sobre política fiscal serão analisadas.
Economistas não costumam trabalhar com a ideia de discurso e isso faz com que, muitas vezes, os termos narrativa e discurso sejam utilizados de formas intercambiáveis, ainda que estabeleçam níveis de abstrações teóricos diferentes. Enquanto o primeiro traz o indivíduo falante em sua centralidade, o segundo integra esse sujeito ao funcionamento de enunciados, condições de possibilidade e formações ideológicas (Barthes, 2011). É importante que esses elementos sejam claros, ainda que haja a escolha pragmática da utilização do termo narrativa devido à presença dele na economia, diferentemente de discurso, usado nas outras áreas das ciências sociais. Tendo isso em vista, o artigo objetiva caracterizar a cobertura da mídia sobre a política fiscal. A ideia é inferir se o crescimento da agenda de austeridade fiscal pós-2016 foi precedido por maior presença de narrativas favoráveis à consolidação fiscal no período 2010-2015.
A metodologia utilizada foi a de análise temática da mídia em relação à política fiscal brasileira, realizada a partir de um levantamento nos principais jornais nacionais com Caderno de Economia: Valor Econômico, Folha de São Paulo e O Estado de São Paulo. Nas versões online destes jornais, a pesquisa buscou e catalogou, entre 2010 e 2015, reportagens e artigos de opinião que detinham as seguintes palavras-chave, os chamados filtros: austeridade, ajuste fiscal, nova matriz econômica, política fiscal e problema fiscal. A pesquisa formou um banco de dados com 1.706 reportagens cuja análise posterior qualificou a matéria como “Positivo”, quando os filtros se adequaram à análise econômica ortodoxa1, e “Negativo”, quando correspondiam a outra visão econômica ou a algum problema que decorria justamente da política fiscal focada em corte de gastos. Os resultados da análise mostram que a ortodoxia foi mais bem representada nos principais jornais do país, com mais de 60% de presença para todos os filtros utilizados. Não houve em qualquer dos filtros analisados equivalência entre visão ortodoxa e heterodoxa.
O artigo inicia com a apresentação dos conceitos de discurso e narrativa. A segunda seção discorre brevemente sobre a política fiscal no período 2010-2015, elencando dados necessários ao entendimento da política econômica e a visão de autores ortodoxos sobre o período. A terceira seção traz considerações metodológicas a respeito da análise temática que é realizada, finalmente, na quarta seção. Por fim, têm-se as considerações finais.
DISCURSO, NARRATIVA E MÍDIA: A POLÍTICA ECONÔMICA EM PAUTA
A economia ganhou destaque editorial nos principais jornais brasileiros a partir do Golpe Civil-Militar de 1964. Foi nesse contexto de censura e despolitização do conteúdo jornalístico que a economia desenvolveu nos jornais sua linguagem, caracterizada pela abstração e excessivo uso de termos técnicos (Correia e Silva, 2017). A redemocratização dos anos 1980 veio assim com alterações na estrutura produtiva nacional e, a partir de 1990, o noticiário econômico passou a dar destaque ao setor financeiro como autoridade capacitada a avaliar a economia, substituindo gradualmente outras fontes, tais como as ligadas aos setores produtivos, sindicais e acadêmicos (Correia e Silva, 2017). Eis a que se refere o discurso produzido pelo dito “mercado”.
Os jornais selecionados para a análise foram Valor Econômico, Folha de São Paulo e O Estado de São Paulo. Os veículos são integrantes de três conglomerados de mídia brasileira privada (Folha, Estado e Globo). Todos os jornais escolhidos são da região Sudeste, mas de circulação nacional, sendo identificados majoritariamente com São Paulo. A presença de poucos grupos midiáticos de grande porte contribui para a homogeneização de assuntos no jornalismo brasileiro, nos quais veículos sediados em outras regiões acabam por reproduzir temas e abordagens do eixo Rio-São Paulo (Fonseca, 2005). Falar sobre conglomerados de mídia é também falar sobre interesses presentes por aqueles que comandam esses poucos grupos. É sabido que esses interesses são reproduzidos, em grande medida, nos veículos. Logo, a mídia reflete tipos específicos de debate público, sendo uma das principais ferramentas daquilo que Baumgartner e Jones (2009) chamaram de “policy monopolies”, quando grupos e instituições específicas têm controle sobre como um tema é representado e discutido2. Analisar criticamente a atuação da produção jornalística na legitimação de determinados discursos passa pelo pressuposto de que há relações simbolicamente constituídas que não estão alheias às relações de poder (Bourdieu, 2007).
Entretanto, o principal ponto de interesse aqui é sobre como a mídia tem o potencial de criar e alterar a propagação das informações. Embora ela seja incapaz de ditar exatamente o que a opinião pública pensa, ao selecionar questões e discursos que recebem atenção proeminente, a mídia estabelece uma agenda de debate público3. Alecrim (2020) argumenta que as organizações de comunicação assumem uma função de representação, tornando-se responsáveis por projetar e divulgar os diferentes discursos sociais. A mídia interfere na agenda pública ao direcionar a opinião para os temas abordados em suas notícias, incluindo, claro, política fiscal. O destaque dado a um assunto depende da percepção do público sobre ele. A mídia pode, através das notícias, enfatizar ou negligenciar aspectos sobre o tema reportado. Quanto mais dependente da mídia para acessar determinado assunto, mais suscetíveis as pessoas estão aos efeitos dos recortes noticiosos.
A organização dos acontecimentos noticiados opera um enquadramento que “moldura” e constrói a “imagem” pública do fato e a sua “realidade”, uma vez que, em muitos casos, as pessoas dependem das notícias para acessar estes acontecimentos. Nesse sentido, a forma como determinado assunto é pautado pelas notícias é processada e utilizada também pela audiência para discutir e pensar sobre este mesmo objeto (Alecrim, 2020, p. 51).
Pergunta-se então: as coberturas midiáticas se dedicaram a construir a ideia de insustentabilidade fiscal? Qual e como foi a construção do discurso sobre finanças públicas brasileira? Teria o viés de cobertura da mídia se relacionado com o contexto prático e discursivo da política econômica brasileira pós-2015, marcada pela busca pelo equilíbrio fiscal permanente, inclusive com políticas promotoras de austeridade fiscal em médio prazo, como o Teto de Gastos?
Esferas de comunicação no pensamento econômico: discurso e narrativa
Apesar de os conceitos de discurso e narrativa influenciarem os comportamentos econômicos, as diferentes abordagens teóricas da economia tendem a ignorá-los em suas análises. Assim, torna-se necessário um aprofundamento teórico que apresente esses conceitos e os integre ao campo econômico.
Fora da academia, discurso costuma significar textos, falas formais e/ou recursos estilísticos específicos, marcados por boa retórica. Porém, enquanto objeto de análise, discurso “não é a língua, nem texto, nem a fala” (Fernandes, 2007, p. 12, implicando uma exterioridade à linguagem, pois passa a envolver aspectos sociais e ideológicos materializados; discurso, portanto, muda com as transformações sociais e políticas (Fernandes, 2007).
O discurso é, assim, relevante para se compreenderem as mudanças histórico-sociais que resultam da sua produção. Sua estruturação constitui parte da memória social, na qual os sujeitos podem compartilhar aspectos socioculturais e ideológicos enquanto se mantêm em contraposição a outros discursos (Fernandes, 2007). Se as ideias importam, importa entender como as pessoas compartilham suas crenças até formarem uma crença compartilhada socialmente, que ajuda a guiar escolhas no âmbito individual e a moldar o arcabouço institucional, na dimensão social (Dib, 2003).
Bourdieu (2008) situa a troca discursiva como troca econômica. Para ele, uma relação de comunicação se estabelece em meio a uma relação de força simbólica entre aquele que produz o discurso e aquele que o consome. O valor dessa troca discursiva dependeria da relação de forças que se estabelece entre emissores e receptores no mercado linguístico e dos seus efeitos de imposição de legitimidade. Assim, há uma troca lucrativa no processo comunicativo, não sendo os discursos apenas signos de entendimento, mas também de riqueza e de autoridade.
O poder e o peso de cada agente dependem, para o autor, de seu capital simbólico, ou seja, do reconhecimento social, pois um discurso só funciona quando reunidas as condições sociais que fazem com que ele possa obter importância. Portanto, é na sociedade e nas suas relações de dominação que se constroem a legitimidade e a estrutura do discurso. O sentido social capta os traços que orientaram a produção do discurso, as características da relação social entre os interlocutores e as capacidades do locutor no trabalho de eufemização das condições hierárquicas do mercado linguístico e de suas intenções no convencimento (Bourdieu, 2008).
Segundo Orlandi (2008), o sujeito que produz linguagem retoma sentidos preexistentes, em um movimento que parece individual e exclusivo, mas “o conceito de discurso despossui o sujeito falante de seu papel central para integrá-lo no funcionamento de enunciados, de textos, cujas condições de possibilidade são sistematicamente articuladas sobre formações ideológicas” (Orlandi, 2008, p. 19). O “despossuir do sujeito falante” pode ser considerado a grande diferença entre o conceito de discurso e o de narrativa, além de ser, provavelmente, uma das motivações do uso da segunda em detrimento da primeira na ciência econômica, uma vez que ela se baseia, em boa parte de suas correntes, no individualismo metodológico.
Dentre as esferas comunicativas, o estudo das narrativas vem aparecendo na economia nos últimos anos, sobretudo a partir de Shiller (2017, 2019). A palavra narrativa é usualmente utilizada para representar divisões do discurso, em que a categoria experiência aparece como central: o sujeito que constrói a narrativa o faz a partir de seu lugar, da sua própria vivência. Narrativas fazem parte do processo comunicativo, apresentando e organizando informações que circulam em uma comunidade. Nessa perspectiva “são práticas ordenadoras de sentido, intervenções concretas, em contextos específicos, desenvolvidas por sujeitos” (França, 2006, p. 61).
A forma narrativa pode transcender seu conteúdo e sua forma, carregando os elementos de discurso, mas seu limite são outros sistemas (sociais, econômicos e ideológicos) que se desprendem como objeto de significação, fugindo da narrativa-objeto e trazendo elementos de outra substância, como fatos históricos e comportamentos (Barthes, 2011).
Shiller (2019) objetiva entender como as narrativas influenciam o comportamento dos agentes e como isso afeta a economia. Para o autor, narrativas são construções humanas que misturam fatos, emoções, interesses e outros aspectos que formam uma impressão na mente humana. Ele sugere o termo narrativa econômica para investigar como o contágio narrativo afeta eventos econômicos, demonstrando como histórias populares (ou mesmo análises profissionais que se misturem às populares) mudam ao longo do tempo e afetam não apenas recessões e depressões, mas também todos os fenômenos econômicos. Narrativas econômicas organizam ou confirmam ideias e sentimentos dos indivíduos e o número daqueles que se afiliam a ela pode ser expandido. Haveria, assim, uma imitação involuntária de comportamentos, dada a absorção de uma ou mais narrativas comuns por vários agentes.
No arcabouço teórico keynesiano, essa imitação ou comportamento mimético podem ser vistos no conceito de convenção. A própria ideia de Keynes (1992) de que os agentes buscam antecipar as opiniões médias uns dos outros é um mimetismo que tem em narrativas sua cola para que se formem crenças compartilhadas, isto é, convenções. Em tempos normais, as convenções conferem maior estabilidade ao sistema econômico, uma vez que os agentes tendem a caminhar coletivamente para algum modelo de interpretação da informação aceito de forma generalizada. Entretanto, como suas bases não são objetivas, uma flutuação de opiniões poderia levar a modificações econômicas violentas até que se repousasse sobre uma nova base convencional de avaliação (Seabra e Dequech, 2013).
Narrativas podem impulsionar ou impedir sentimentos e crenças, ratificando ou encerrando determinadas expectativas sobre a tomada de decisões. Ao longo do tempo, os efeitos positivos de um encadeamento de narrativas podem criar efeito de movimento social e, em conjunto, podem ajudar a impulsionar eventos econômicos. Por esse motivo, tanto Shiller (2019) quanto Holmes (2019) preocuparam-se com a construção de uma estrutura analítica que envolvesse essas relações. Com a inserção de uma estrutura de análise que considera narrativas, formuladores de políticas poderiam melhor explicar, interpretar e modelar fenômenos econômicos, uma vez que a eficácia dessas políticas dependeria da capacidade desses formuladores em orquestrar prospectivamente as contingências de estabilidade econômica e crescimento dos demais agentes.
A conjuntura econômica e a narrativa do excesso de gastos
O período que será analisado compreende o último ano do governo Luis Inácio Lula da Silva e todo o primeiro mandato do governo Dilma Rousseff. Entretanto, o cenário apontado pelo mainstream como de erros de política econômica causadores, em primeira instância, da crise econômica de 2015-2016, teriam sido resultantes da política implementada no governo Dilma Rousseff, costumeiramente chamada de Nova Matriz Econômica (NME).
A Nova Matriz Econômicafoi caracterizada por iniciativas de expansão de demanda interna, como a redução de juros e de carga tributária (através de desonerações), a desvalorização do Real e intervenções mais intensas no mercado, como no de energia elétrica ou no de combustíveis (Ferreira, 2016a; Ferreira, 2016b; Carvalho, 2018). Esse conjunto de políticas econômicas foi utilizado, inicialmente, enquanto política contracíclica, para conter os efeitos da crise financeira mundial em 2008, mas se estendeu enquanto política econômica ativa no primeiro governo Dilma Rousseff. Com vistas a destacar as características econômicas do período, apresenta-se alguns indicadores econômicos agregados dos anos de 2010 a 2015.
O crescimento real do PIB apresentou forte tendência declinante, saindo de uma taxa de 7,53% em 2010 para -3,55% em 2016. Entretanto, entre 2010 e 2013, as taxas de crescimento foram relevantes e apenas em 2014 houve estagnação, seguida pela recessão de 2015-2016. A taxa de desemprego acompanhou o crescimento econômico no período, havendo pequena variação desse indicador enquanto houve crescimento econômico, mas reversão entre 2015 e 2016, anos de recessão. O investimento sofreu muita oscilação no período, mas somente em 2013 cresceu menos que o consumo total.
Como parte da reorientação econômica do período 2011-2014, teve-se a busca pela redução de juros e pela desvalorização do Real, o que afetou a inflação, que acabou por ficar sempre ao redor da banda superior da meta. Esse movimento foi acompanhado por taxa de juros Selic declinante de 2011 a meados de 2013 e crescente a partir de então. Em termos nominais, a Selic foi elevada de 7,25% em março de 2013 para 11,75% em dezembro de 2014. Ressalta-se, porém, a utilização dos preços administrados, sobretudo os dos derivados do petróleo, como forma de controle inflacionário até 2014. Com o realinhamento destes preços em 2015, a inflação no ano teve um significativo repique. Neste particular, 39,5% da inflação daquele ano foi decorrente do reajuste dos preços dos combustíveis (Carvalho, 2018).
O câmbio foi continuamente desvalorizado entre 2012 e 2014, como parte de uma política cambial de incentivo ao comércio exterior. Na passagem de 2014 para 2015, contudo, a redução da liquidez internacional implicou desvalorização mais intensa do câmbio, o que ajudou a pressionar a inflação. Ainda no campo do setor externo, reservas internacionais foram acumuladas até 2012.
Em relação à política fiscal, que teve atenção especial dos analistas do período e é central neste trabalho, houve pouca credibilidade da condução fiscal, com anúncio de metas irreais e recurso a medidas extraordinárias para se atingir a meta de superávit primário (Terra, Resende e Ferrari, 2018). Os dados da Tabela 1 mostram resultado primário positivo até 2013, com tendência, todavia, decrescente. Em 2014 houve o primeiro déficit primário do setor público desde 1997. A combinação do menor crescimento das receitas federais, dada pela própria desaceleração econômica, junto com renúncias de receitas que se mostraram pouco efetivas em dinamizar a demanda agregada, com gastos primários que se expandiram no período, resultou em desequilíbrio fiscal e aumentou a dificuldade do governo na condução da política econômica (Carvalho, 2018).
A redução da taxa básica de juros não reduziu na mesma velocidade os juros que incidiam sobre a dívida pública. Três fatores - aperto monetário, depreciação do real e maior risco, inclusive via inflação em evolução -, todos ocorridos a partir de 2014, contribuíram para aumentar o custo médio da dívida pós-2015 (Carvalho, 2018). Após anos de queda, a dívida bruta como proporção do PIB começou a subir de forma contínua em 2013, com choque maior em 2015. A dívida líquida apresentou comportamento mais oscilante. Esse descolamento ocorre porque a dívida bruta abrange os gastos das administrações federativas e da previdência social, considerando apenas seu passivo, enquanto a dívida líquida desconta dos passivos os seus ativos junto à sociedade e, além de abranger os entes federativos e a previdência social, considera também o Banco Central e as empresas estatais não financeiras. Dessa forma, a emissão de títulos públicos do Tesouro para dar suporte aos subsídios não afetou de imediato a dívida líquida. Além disso, houve variação positiva das reservas internacionais, que descontam a dívida bruta (Carvalho, 2018).
A política econômica do período e seus resultados foram - e ainda são - alvos constantes de debates e controvérsias, tanto nos meios acadêmicos quanto na mídia jornalística. Entretanto, não é o objetivo deste trabalho realizar uma análise sobre os efeitos dessas medidas, mas mostrar o debate acerca dessa política e de seus efeitos. As análises feitas sobre o período e veiculadas na mídia ajudaram a formar a opinião pública sobre a crise e sobre o papel das políticas econômicas nela. Se predominaram análises que alimentavam uma intensa responsabilidade do Estado, sobretudo por conta da deterioração fiscal, na crise, a opinião pública poderia ser amplamente informada a favor de reforma fiscal, redução do papel do Estado, políticas de austeridade.
Por exemplo, se olhado pelo caminho acadêmico, o conjunto de ideias mainstream, mais afeito à redução do Estado e à austeridade fiscal, pode ser visto na coletânea de ensaios organizada por Bacha (2016). A coletânea traz, já em sua introdução, uma síntese do pensamento desse grupo para o período estudado:
[...] é mesmo grave o estado das contas fiscais e monetárias brasileiras. Uma ampla reforma é necessária. O país já fez um primeiro esforço nessa direção quando dominou a hiperinflação. O abandono posterior desse espírito reformista está por trás do desarranjo fiscal e monetário atual, cuja gravidade levou ao impedimento da presidente da República. A crise política caracteriza, de forma dramática, a urgência de retomar o esforço de aperfeiçoamento das instituições e normas fiscais e monetárias do país (Bacha, 2016, p. 35).
Percebe-se a partir do excerto que, para os autores, além de um problema estrutural nas contas fiscais brasileiras, há um problema político com o “abandono do espírito reformista”, que costuma ser sempre apontado como decorrente da adoção da chamada Nova Matriz Econômica.
Ao sentir os efeitos da crise financeira internacional, o Brasil adotou uma política econômica anticíclica, tanto na esfera fiscal quanto na monetária e na creditícia. A perenização dessa política anticíclica nos anos que se seguiram é a marca inicial da adoção da Nova Matriz Econômica que desestruturou o tripé macroeconômico e resultou em desequilíbrios. Anos mais tarde, esses desequilíbrios nos levaram à maior recessão enfrentada pela economia brasileira (Goldfajn, 2018, p. 13).
De forma sintética, nas análises mainstream o déficit refletiria descumprimento de práticas legais de responsabilidade fiscal, bem como um aumento sistemático de gastos primários. O desarranjo das finanças públicas refletiria também a falta de compromisso com reformas estruturais, destacando os regimes de previdência e a revisão das vinculações orçamentárias, que seriam obstáculos para a elaboração e a execução do orçamento (Guardia, 2016).
Mesmo Holland (2017), que participou do governo no período, seguiu a direção ortodoxa ao afirmar que a “grande recessão brasileira” fora causada por uma combinação de fatores econômicos e políticos. Mas, ao destacar os acertos do período, ele cita sua participação na construção de um programa de consolidação fiscal, baseado em cortes de gastos e que veio a se chamar “Plano Levy”, em referência a Joaquim Levy, ministro da Fazenda de então. No Plano Levy havia incentivos à privatização e medidas de retirada de estímulos fiscais, redução do crédito subsidiado e alteração de benefícios assistenciais e previdenciários, tais como abono salarial, seguro-desemprego, pensão por morte, entre outros. Ele conclui “Não foi a austeridade fiscal que derrubou o país em 2015 para 2016, mas exatamente a falta dela, dada a hesitação em implementar medidas de cortes de gastos” (Holland, 2017, p. 21). Reformas posteriores, como a PEC do teto dos gastos e a reforma da previdência, marcariam o que seria, para esses autores, o início da solução da crise. Qual foi o matiz adotado pela mídia nas análises do período? Eis o que se responde a seguir.
MÉTODO
A metodologia apoia-se na revisão de literatura e na análise temática da mídia em relação à política econômica brasileira. A revisão se debruça sobre a tese de que a recessão da economia brasileira, a partir da virada de 2014 para 2015, tenha tido como causa o excesso de gastos, entendido igualmente como excesso de Estado, como propalado por parte dos analistas na mídia, e é essencial buscar os sentidos desse diagnóstico, articulando-o com o processo de produção midiática e com as condições econômicas em que ele foi produzido.
De acordo com Barthes (2011), as solidificações de um discurso e de seus significados são feitas historicamente, produzindo a institucionalização do sentido dominante. Em linha com as posições de Foucault (1996) e Bourdieu (2007), o autor destaca que é dessa institucionalização que decorre a legitimidade do discurso e a significação de seu sentido. Enquanto instituição, a mídia tem o poder de legitimar o diagnóstico de excesso de gastos e esse sentido legitimado fixa-se como o sentido oficial e, então, verdadeiro.
A análise temática vale-se, inicialmente, de levantamento nos portais de notícias virtuais, limitando-se a palavras-chave predeterminadas, os filtros. Essa parte chama-se dedução frequencial. Ela consiste em enumerar a ocorrência do signo linguístico sem se preocupar com seu sentido, culminando em descrições numéricas (Caregnato e Mutti, 2006). Os termos escolhidos para a análise temática são: política fiscal, austeridade, ajuste fiscal, excesso de gastos, nova matriz econômica e problema fiscal. Acredita-se que esses sejam filtros adequados para as questões de pesquisa, por se relacionarem diretamente tanto com o tema quanto com o período estudado.
Como citado anteriormente, a produção jornalística analisada é de veículos de três conglomerados de mídia privada brasileira: Valor Econômico, Folha de São Paulo e O Estado de São Paulo. Apesar de a análise ser feita através de suas plataformas online, destaca-se que as abordagens centrais não diferem de suas outras plataformas, como jornais impressos, sites, emissoras de rádio e de TV (Fonseca, 2005).
Com objetivo de inferir representações, o resultado numérico forma um banco de dados para análise, a ser categorizado em razão dos objetivos (Morado Nascimento, 2018). Como as categorias são construídas conforme os temas que emergem do texto, tem-se a análise temática. O que a categorização tenta encontrar são os elementos comuns, permitindo seu agrupamento em categorias preestabelecidas e codificadas de acordo com o posicionamento tomado nas mídias (Caregnato e Mutti, 2006). Assim, o banco de dados foi estipulado como “Positivo” quando se adequaram à análise no discurso teórico ortodoxo, e “Negativo” quando correspondiam tanto a outra visão econômica quanto a destacar algum problema que resultou exatamente da política fiscal focada em corte de gastos.
Essa categorização foi realizada com base na análise de política fiscal exposta rapidamente na segunda seção. Analisar discurso implica verificar a presença e a regularidade de certos temas em uma formação discursiva. Para perceber essa regularidade tomou-se como “tipo ideal”, então, análises cujo diagnóstico sobre a crise econômica continham os seguintes elementos: débil condição fiscal brasileira, culpabilização da NME, críticas à política cambial do período e o seu impacto sobre a dívida pública. Dado esse diagnóstico, as propostas ortodoxas se baseavam na estabilização e/ou redução do gasto através de reformas para diminuição do papel do Estado na Economia.
Como dito anteriormente, essa categorização não implica dizer que os autores das reportagens ou economistas presentes nelas se declarem ortodoxos e nem os que foram categorizados de maneira oposta sejam heterodoxos, ainda que em muito isso ocorra. Ela implica dizer que, ainda que no debate acadêmico o período analisado tenha suscitado diferentes diagnósticos e debates, aqueles debates que não tenham se enquadrado no tipo ideal foram negligenciados na mídia e, nessa classificação, por mais diversos que fossem, foram todos categorizados como “Negativo”.
A análise temática pode ser descrita nas seguintes etapas: 1. Levantamento nos portais digitais dos jornais escolhidos; 2. Leitura das manchetes e classificação delas com o objetivo de caracterizá-las; 3. Identificação de palavras-chave; 4. Segunda leitura, com o objetivo de retirar as palavras-chave do corpo do texto, categorizá-las e concomitantemente codificar o texto; 5. Análise das categorias e apresentação dos resultados. Como destaca Morado Nascimento (2018), associar os temas encontrados nas reportagens a códigos representativos do posicionamento da mídia colabora no sentido de transformar esse corpo empírico em dados tratáveis, que podem ser analisados de acordo com a hipótese de pesquisa.
A partir da análise das categorias são procuradas unidades do discurso e compreensão sobre as condições de produção dos enunciados. Fernandes (2007) apresenta um exemplo didático dessa questão, que são as escolhas das palavras invasão ou ocupação para se referir a movimentos sociais de direito à terra. A utilização de uma ou outra demonstra a diferença de discursos em torno do mesmo tema, colocando em pauta como um enunciado ganha espaço no cotidiano em detrimento de outro. O autor baseia-se em Foucault (1996) para explicar como essas escolhas revelam conflitos sociais decorrentes tanto dos espaços de enunciação como dos lugares sociais dos sujeitos.
Para entender essas colocações, e mais especialmente a escolha da mídia como objeto, a definição de Fernandes (2007) sobre discurso como “regularidade de uma prática” pode ser útil. Para o autor, é dessa forma que se podem observar os efeitos da ideologia, que produzem aparência de unidade e de transparência que costumam funcionar como evidência, mas que são apenas construções ideológicas. Para Barthes (2011), a sociedade e a cultura de massas produzida por ela, a mídia faz parte desta, fazem questão de esconder seus signos. Assim, analisar a escolha dos léxicos na comunicação de massas é importante, “por mais familiar, por mais negligente que seja hoje o fato de abrir um romance, um jornal ou ligar um aparelho de televisão, nada pode impedir que esse ato modesto instale em nós, de um só golpe e no seu todo, o código narrativo do qual teremos necessidade” (Barthes, 2011, p. 55).
A cobertura da mídia sobre questões das finanças públicas elabora e projeta um constante discurso sobre as condições fiscais dos países, pois informam aqueles que buscam conhecimento por meio dela. No caso específico do Brasil, acredita-se que as coberturas midiáticas se dedicaram a construir a ideia de que a condição fiscal do país era insustentável e que só se poderia corrigir com a busca rápida e permanente de equilíbrio fiscal.
OS ANTECEDENTES DA AUSTERIDADE: ANÁLISE TEMÁTICA DA POLÍTICA FISCAL ENTRE 2010 E 2015
A análise temática mostra qual narrativa econômica contextualizou o período pré-implementação da austeridade fiscal, cujo marco temporal pode ser sintetizado pela promulgação da Emenda Constitucional 95, em dezembro de 2016. A frequência com que determinados termos apareceram, assim como seu enquadramento, são mecanismos utilizados pela mídia para construir sua cobertura; entender o sentido do debate feito pela mídia é destacar como o jornalismo econômico guiou o debate público, durante o período analisado, em prol de uma narrativa de consolidação fiscal permanente. A Tabela 2 mostra o resultado consolidado das buscas pelas palavras-chave no período 2010-2015. Saliente-se que o sistema de buscas do Valor Econômico não gera um resultado quantitativo automático e, por isso, não está apresentado a seguir.
O Estado de São Paulo apresenta-se como um jornal com grande foco econômico e isso pode ser visto pela maior quantidade de resultados, mas ambos os jornais apresentam comportamento parecido, incluindo o grande aumento de uso do termo “ajuste fiscal” em 2015. O termo apareceu em uma proporção cerca de doze vezes maior de 2014 para 2015. Esse salto pode ter a ver com a política de ajuste implementada por Joaquim Levy, logo no início do segundo mandato de Dilma Rousseff em 2015.
Joaquim Levy teve participação importante nas reportagens em 2015 como representante de, para os jornais, uma necessária guinada econômica, e inclusive política, do governo de então. Os principais argumentos associados ao seu nome eram a defesa do ajuste fiscal como ponto principal para a saída da recessão, seu perfil ortodoxo e suas boas relações com o mercado, sobretudo o financeiro. O oposto foi visto em relação ao seu sucessor, Nelson Barbosa, citado muitas vezes como heterodoxo ou desenvolvimentista e, por isso, com menos credibilidade para a realização de ajuste fiscal. Como exemplos,
A ascensão e a queda de Joaquim Levy são prova eloquente de que até mesmo um ministro da Fazenda bem-intencionado e tecnicamente preparado está longe de ser suficiente para levar a cabo o ajuste requerido pela economia brasileira após anos de maus-tratos (dos quais Barbosa participou ativamente) [...] (Folha de São Paulo, 23 dez. 2015, Opinião).
E a crise econômica que o governo demonstra ser incapaz de enfrentar e que, ao que tudo indica, tenderá a piorar na medida em que o novo ministro da Fazenda, o “desenvolvimentista” Nelson Barbosa, começar a exercitar seus talentos. Dilma é o maior obstáculo à recuperação moral, política e econômica do País. É impossível combater uma crise grave como a atual se o governo não tiver a coragem de adotar o remédio amargo de medidas impopulares (O Estado de São Paulo, 24 dez. 2015, Opinião).
Após o levantamento nos portais digitais dos jornais, foi realizada a leitura das matérias selecionadas para retirar as palavras-chave do corpo do texto e categorizá-las. Nesse sentido, foram escolhidas aleatoriamente cerca de 100 reportagens com cada filtro (exceto “Excesso de gastos” na Folha de São Paulo, cuja busca gerou 80 resultados) que foram categorizadas como “Positivo”, quando se adequaram à análise ortodoxa, e “Negativo”, quando correspondiam à outra visão econômica ou a algum problema resultante da política fiscal focada em corte de gastos. A categoria “Positivo” foi vista de diferentes formas, quais sejam: o diagnóstico característico de descontrole fiscal, a presença de autores conhecidamente ortodoxos em artigos e entrevistas, o receituário de corte de gastos para solução da crise, elogios a privatizações e concessões como forma de aliviar a dívida pública.
O resultado das buscas retornou um resultado maior do que o número de fato de reportagens, uma vez que um mesmo artigo pode ser publicado em diferentes plataformas e editorias do jornal. Ademais, os filtros analisados se repetiam num mesmo texto; assim, as duplicatas foram eliminadas no tratamento dos dados, o que gerou um número de amostras menor que 100 em alguns casos. Os filtros que apresentaram quantidade de reportagens menor que 100, após tratamento de dados e eliminação de duplicatas, foram analisados de forma integral. Os filtros, por fim, precisavam possuir número amostral com nível de significância de, pelo menos, 10%. Após esse tratamento, 1.706 reportagens foram categorizadas.
Esses resultados estão resumidos na Tabela 3. Para dar destaque ao peso de cada categoria nos jornais, a última coluna apresenta dados de proporção. Nela se pode ver a relação percentual das reportagens da categoria “Positivo” em relação ao total. Além de facilitar a leitura e a visualização dos resultados, a coluna reforça a discrepância de representação encontrada entre as categorias.
Os resultados mostram como o pensamento econômico ortodoxo foi mais bem representado nos principais jornais com caderno econômico do país, com valores acima de 60% de cobertura para todos os filtros utilizados. Não houve em nenhum dos termos equiparação entre as diferentes correntes econômicas. “Austeridade” foi a palavra-chave com maior proporção em posição negativa, portanto fora do mainstream, com pouco mais de 35% na Folha de São Paulo e no Valor Econômico. Isso pode ter acontecido por esse já ser um termo utilizado mais comumente pela heterodoxia. Entretanto, não ocorreu o mesmo no O Estado de São Paulo, jornal que se mostrou com perfil ortodoxo ainda mais acentuado do que os outros dois analisados.
Destacou-se também a falta de análises heterodoxas sobre o filtro “Nova Matriz Econômica” na Folha de São Paulo. Mesmo que esse tenha sido o jornal com maior representação da categoria “Negativo”, em se tratando da política econômica característica do governo Dilma Rousseff, as 48 reportagens encontradas sobre o assunto pertencem à categoria “Positivo”. É válido lembrar que os jornais apresentam colunistas fixos, então, as frequências das categorias não significam diversidade de autores. Assim, a categoria “Negativo” pode ser ainda mais sub-representada, uma vez que muitas vezes aparece a partir da perspectiva de apenas um ou dois colunistas fixos, ou algum convidado esporádico.
Pouco se criticou a predeterminação da dívida pública como um problema per si, estigmatizando usos do orçamento público e reforçando a noção de que finanças saudáveis são essencialmente austeras.
Infelizmente, controlar o crescimento do gasto público do governo central requer mudanças das regras que regem a concessão de despesas tipicamente sociais. É claro que outras despesas não sociais podem ser controladas, mas essas outras despesas explicam menos de 10% do crescimento da despesa do governo central de 1999 a 2013, e seu controle não seria suficiente para produzir a economia necessária de 3 a 4 pontos do PIB para voltarmos a ter superávit primário na casa de 2,5% do PIB (Folha de São Paulo, 28 dez. 2014, Mercado).
Reafirmou-se também a importância do saneamento das contas sobre questões como emprego, uma vez que os efeitos dos ajustes fiscais sobre emprego e renda são justificados como um “remédio amargo” a ser aplicado à doença, qual seja, o desarranjo fiscal.
Nessa rubrica (gastos sociais) há certas coisas que podem ser revistas. Situações em que há exageros, como as pensões por morte. O seguro-desemprego tem um crescimento muito grande, provavelmente tem um ajuste que pode ser feito. O governo também criou incentivos como o Vale-Cultura. Não que a cultura não seja importante, mas estamos numa situação em que temos de estabelecer prioridades (Valor Econômico, 23 dez. 2014, Brasil).
Os resultados da análise temática dialogam fortemente com o conceito de agenda-setting proposto por McCombs e Shaw (1971). Os jornais analisados priorizaram uma narrativa que destacava a agenda de consolidação fiscal de forma predominantemente positiva. Nesse contexto, a cobertura da mídia estudada não só refletiu, mas também influenciou a agenda econômica ao atribuir maior relevância às políticas de ajuste, contribuindo para a construção do consenso em torno dessas medidas. A falta de diversidade de opiniões e a predominância da visão ortodoxa nos principais veículos de comunicação mostram como a mídia pode impor uma agenda econômica. A ideia de que o equilíbrio fiscal era essencial para o desenvolvimento econômico não apenas refletia o pensamento dominante, mas também silenciava outras correntes na construção de policy monopolies. Como apontam Baumgartner e Jones (2009), não só a formulação da política pública e, nesse caso de política fiscal importa, mas também as ideias que a sustentam:
Policy monopolies have two important characteristics. First, a definable institutional structure is responsible for policymaking, and this structure limits access to the policy process. Second, a powerful supporting idea is associated with the institution. These reinforcing policy ideas are generally connected to core political values, which can be communicated directly and simply through image and rhetoric. If a group can convince others that their activities serve such lofty goals, it may be able to create a policy monopoly. Once such positive understandings of public policy questions come to be accepted, government officials move to foster the development of the industry or practice involved (Baumgartner e Jones, 2009, p. 7).
A mídia é capaz de construir uma imagem pública da realidade, que frequentemente se torna a principal fonte de informação para a maioria das pessoas. Embora essa correlação não possa ser completamente comprovada, a análise dos autores discutidos torna evidente que interpretar os resultados deste estudo como indício da influência da mídia de massa parece mais plausível do que explicações alternativas (Baumgartner e Jones, 2009). Parker (1997) demonstra que, para a maioria dos americanos, a imprensa é a principal fonte de informações e aprendizado sobre economia. Embora não existam estudos semelhantes sobre o Brasil, é plausível imaginar que a imprensa também desempenhe papel importante nesse aspecto no país.
Narrativas agem sobre a velocidade e direção das mudanças nas expectativas e, portanto, sobre variáveis macroeconômicas que influenciam a tomada de decisões de política econômica (Holmes, 2019). Por ter sido o excesso de gastos reconhecido como a origem dos desequilíbrios, a agenda econômica passou a se impor na forma de reformas. Fraga Neto (2018) lembra que são várias as manchetes dos jornais que mencionam o compromisso com o equilíbrio fiscal, algo retomado apenas no governo de Michel Temer, iniciado em 2016.
Assim, a legitimação da narrativa ortodoxa pode ser vista através da política econômica implementada no imediato pós-2015, marcado por políticas promotoras de austeridade fiscal, dentre as quais se destacam a Emenda Constitucional 95, conhecida como Teto de Gastos, de 2016, e a Reforma da Previdência, que fora inicialmente proposta em 2017, porém aprovada em 2019.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Há muita coisa na economia que não é da economia. Neste particular, este artigo analisou a economia brasileira, porém seu olhar pôs-se sobre o papel da mídia na construção de narrativas em prol de agenda de consolidação fiscal.
Ainda que haja certa naturalização dos fenômenos econômicos e sociais no discurso midiático, todo e qualquer discurso é fruto de vozes, de percepções e de interesses. Paulani (2005) apontou que a própria presença dos economistas em cargos importantes de gestão impede a relação de exterioridade entre ciência econômica e política econômica. Através da crítica do discurso econômico, a autora desnuda a natureza ideológica das prescrições do conhecimento que se deseja positivo e os mecanismos utilizados para expansão do discurso que o pulveriza. Para essa expansão, há mecanismos e instituições que garantem sua reprodução, selecionando agentes e formas de transmissão, bem como interditando discursos alternativos. Nesse processo, um único discurso aparece como verdadeiro e é garantido por todo um sistema de instituições, incluindo a mídia.
A cobertura da mídia sobre finanças públicas elaborou e projetou um constante discurso sobre as condições fiscais, que informou aqueles que buscaram conhecimento sobre o tema por meio dela. Os dados permitiram avaliar numericamente que o crescimento da agenda de austeridade fiscal pós-2016 foi precedido por maior presença de narrativas favoráveis à consolidação fiscal no período 2010-2015.
Como possível resultado do discurso pró-consolidação fiscal, e com o afastamento de Dilma Rousseff da presidência justificado pelo argumento econômico de preservação das finanças públicas, Michel Temer assumiu o cargo com um discurso de compromisso com a reorganização fiscal, alinhando-se à narrativa de que a política econômica anterior havia desestabilizado a economia do país. Em 2016, o Novo Regime Fiscal e o teto para os gastos primários federais foram aprovados. Em 2017, tentou-se aprovar a reforma da previdência, mas um choque político interrompeu seu avanço. Com a posse de um novo governo em 2019, consolidou-se o apoio político para essa reforma, e a seguinte seria a administrativa, que acabou fora da pauta devido à pandemia de Covid-19 em 2020. Assim, as narrativas promovidas pela mídia entre 2010 e 2015, cujos números este artigo analisou, convergiram com a política econômica implementada no Brasil a partir de 2016.
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Essa categorização foi realizada com base na análise de política fiscal exposta rapidamente na seção 2, chamada de ortodoxa por conter elementos teóricos da Nova Síntese Neoclássica. Isso não significa dizer que os autores das reportagens ou economistas presentes nelas se declarem como pertencentes a esse grupo e nem que os que foram categorizados de maneira oposta pertençam todos a uma mesma e/ou específica escola de pensamento.
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2
A mídia molda e é moldada pelo debate público, como se perguntam os autores: “Do mass publics influence elite behavior, or do elites govern with little democratic accountability?” (Baumgartner e Jones, 2009, p. 3). Como resposta, eles apontam que ambos ocorrem, mas em momentos diferentes. Os autores propõem que há longos períodos de estabilidade, nos quais as elites mantêm um certo consenso sobre o modo de tratar um determinado tema, mas esses períodos são alternados com mudanças abruptas, quando essa interpretação dominante é desafiada.
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3
McCombs e Shaw (1971) propuseram que os meios de comunicação exercem grande influência sobre o que o público considera relevante, moldando assim a agenda pública. A esse respeito, Rogers e Dearing (2017) revisaram pesquisas clássicas de agenda-setting e mostraram que percepções públicas podem ser (e geralmente são) influenciadas pela agenda da mídia de massa.
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JEL Classification:
B50; E60; Z13.
