A Dimensão Partidária-Eleitoral do Programa Minha Casa Minha Vida

The Partisan-Electoral Dimension of the Minha Casa Minha Vida Program

La Dimension Partisane-Électorale du Programme « Minha Casa Minha Vida »

La Dimensión Partidista Electoral del Programa “Minha Casa Minha Vida”

Resumo

O conhecimento sobre a relação entre políticas públicas, partidos e voto para presidente no Brasil está fortemente concentrado em análises de programas de transferência de renda, o que limita a compreensão sobre como diferentes aspectos do desenho e implementação das políticas se relacionam com o jogo partidário-eleitoral. Neste artigo, por meio de regressões lineares aplicadas a todos os municípios brasileiros, analisamos a dinâmica eleitoral da política habitacional Programa Minha Casa Minha Vida, considerando desde sua criação até as eleições de 2014, com resultados detalhados por modalidades, fases de implementação e aderência ao deficit habitacional. As estimativas mostram que cidades governadas por partidos pertencentes à coalizão do governo federal não receberam mais unidades habitacionais, à exceção da modalidade direcionada para o eleitorado mais pobre. Além disso, o retorno eleitoral obtido pelo PT foi positivo quando a implementação do programa esteve relacionada com o deficit habitacional, particularmente em 2010.

Minha Casa Minha Vida; eleições; PT; políticas públicas; Programa Bolsa Família

Abstract

The literature on the relationship between public policies, political parties, and presidential voting strongly focuses on analyses of income transfer programs, which limits the understanding of how different aspects of policy design and implementation relate to the partisan-electoral game. Through linear regressions applied to all Brazilian municipalities, this article analyzes the electoral dynamics of the Minha Casa Minha Vida (My House My Life) housing policy program. From the program’s inception to the 2014 elections, it details results by policy modalities, implementation phases, and adherence to the housing deficit. The results show that municipalities governed by parties belonging to the federal government’s coalition did not receive more housing units, except for the modality targeted at the poorest electorate. Moreover, the Worker’s Party’s (PT) electoral return was positive where the program’s implementation was related to the housing deficit, particularly in 2010.

Minha Casa Minha Vida; elections; PT; public policy; Bolsa Família Program

Résumé

La connaissance de la relation entre les politiques publiques, les partis politiques et le vote présidentiel au Brésil est largement concentrée dans l’analyse des programmes de transfert de revenus, limitant ainsi la compréhension de la manière dont différents aspects de la conception et de la mise en œuvre des politiques sont liés au jeu politique-électoral. Dans cet article, à l’aide de régressions linéaires appliquées à toutes les municipalités brésiliennes, nous analysons la dynamique électorale du programme de logement Minha Casa Minha Vida, de sa création jusqu’aux élections de 2014, avec des résultats détaillés par modalités, phases de mise en œuvre et adhésion au déficit de logement. Les estimations montrent que les villes dirigées par des partis appartenant à la coalition du gouvernement fédéral n’ont pas reçu plus d’unités de logement, à l’exception de la modalité destinée à l’électorat le plus pauvre. De plus, le retour électoral obtenu par le PT était positif lorsque la mise en œuvre du programme était liée au déficit de logement, notamment en 2010.

Minha Casa Minha Vida; élections; PT; politiques publiques; Programme Bolsa Família

Resumen

El conocimiento sobre la relación entre políticas públicas, partidos y elecciones presidenciales en Brasil está fuertemente concentrado en el análisis de programas de transferencia de renta, lo que limita la comprensión sobre cómo diferentes aspectos del diseño e implementación de las políticas se relacionan con el juego partidista electoral. En este artículo, por medio de regresiones lineares aplicadas a todos los municipios brasileros, analizamos la dinámica electoral de la política habitacional “Programa Minha Casa Minha Vida” desde su creación hasta las elecciones de 2014, con resultados detallados por modalidades, fases de implementación y adherencia al déficit de vivienda. Las estimaciones muestran que las ciudades gobernadas por partidos pertenecientes a la coalición del gobierno federal no recibieron más unidades habitacionales, con excepción de la modalidad dirigida al electorado más pobre. Además, el retorno electoral obtenido por el PT fue positivo en los casos en los que la implementación del programa estuvo relacionada con el déficit de vivienda, particularmente en 2010.

Minha Casa Minha Vida; elecciones; PT; políticas públicas; Programa Bolsa Família

Introdução

Este artigo propõe ampliar o conhecimento acerca da relação entre competição partidária, eleições e políticas públicas no Brasil, incorporando à análise um programa habitacional de abrangência nacional e com forte impacto na produção de moradias. Inserindo-se em um quadro geral de investigações sobre o impacto eleitoral dos programas de transferência de renda na América Latina (Corrêa, 2015; Corrêa e Cheibub, 2016; De La O, 2013; Imai at al. 2020; Layton e Smith; 2012; Linos, 2013; Manacorda et al., 2011; Nupia, 2011; Winters, 2010), as preocupações acadêmicas sobre o caso brasileiro nos últimos anos se voltaram para estudar o Programa Bolsa Família (PBF). Sua distribuição é considerada como um dos principais determinantes do voto presidencial no PT, partido formulador da política (Canêdo-Pinheiro, 2015; Hunter e Power, 2007; Lício et al., 2009; Magalhães et al., 2015; Martins et al., 2016; Marzagão, 2013; Nicolau e Peixoto, 2007; Pereira et al., 2015; Soares e Terron, 2008; Zucco, 2008, 2013, 2015; Zucco e Power, 2013; Simoni Jr., 2021).

Esse foco perde de vista outras políticas redistributivas que ganharam importância recentemente. E, mais importante em termos teóricos, políticas públicas que diferem nas características, no desenho e na abrangência das políticas de transferência. O Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), criado em 2009, contratou até 2014 mais de 3,7 milhões de unidades habitacionais, concluiu mais de 2,3 milhões e entregou mais de 1,8 milhão. Apenas na modalidade Faixa 1, que abarca as famílias mais pobres, foram contratadas quase 2 milhões de moradias. O programa foi estabelecido em um contexto específico, de política anticíclica contra os efeitos da crise financeira mundial de 2008, congregando interesses da indústria da construção civil e do governo federal (Dias, 2012; 2015). A despeito de sua relevância como política pública na agenda governamental, o programa foi pouco estudado pela ótica da perspectiva da dinâmica partidária-eleitoral.

Diferente da assistência monetária mensal, as habitações são bens duráveis, com impactos importantes no curto, médio e longo prazos nas condições de vida dos beneficiários. Além disso, o MCMV é mais abrangente do ponto de vista dos níveis de renda das famílias beneficiárias, indo além dos mais pobres. Por fim, o programa habitacional tem regras de distribuição muito diferentes dos programas de transferência de renda. De acordo com a legislação, a distribuição deve seguir o deficit habitacional estadual, mas não necessariamente o municipal, o que possibilitaria, em tese, certa discricionariedade ao incumbente federal para distribuição dos benefícios com vistas ao favorecimento político-eleitoral. Assim, chamamos atenção para a ideia, algumas vezes esquecida, de que as decisões maximizadoras de votos por meio do investimento governamental são mediadas pelo desenho e pela dinâmica do processo de implementação da política pública (Campbell, 2011; Soss, 1999). Além disso, é importante pontuar que a atribuição de responsabilidade e o retorno em votos por parte do eleitorado sempre são incertos.

Existem outros elementos e mecanismos que indicam que o MCMV pode trazer alto retorno eleitoral. Algumas pesquisas de opinião com beneficiários mostram elevada satisfação com o programa (CGU, 2016; IPEA, 2014). Ademais, estimativas indicam que o programa pode ter considerável externalidade positiva na renda e no emprego do país (Gonçalves Júnior et al., 2014), ou seja, pode impactar o comportamento político para além dos beneficiários diretos¹. Ao mesmo tempo, outros aspectos e características do MCMV levantam cautela quanto à forte expectativa, dada a priori, acerca do retorno eleitoral para o incumbente federal. Na Faixa 1 do programa, a prefeitura participa ativamente do processo de seleção dos beneficiários, o que pode levar à captura da atribuição de dividendos eleitorais pelo mandatário municipal (Klintowitz, 2016:184; Rolnik, Klintowitz e Iacovini, 2014).

Por fim, diversos estudos indicam que a satisfação com a moradia pode se transformar em decepção no médio e longo prazos. Muitos empreendimentos levam as pessoas para os extremos das cidades², dificultando a mobilidade urbana, a participação no mercado de trabalho e até aumentando os custos de vida, dada a nova exigência de pagar condomínio, água e luz (Bueno et al. 2022; Chagas e Rocha, 2019; Amore, Shimbo e Rufino, 2015; CEPESP/FGV e Instituto Escolhas, 2019).

A partir da indicação de insuficiências nos estudos correntes, analisamos duas questões de pesquisa aplicando modelos econométricos a todos os municípios brasileiros no período de 2009 a 2014, incluindo, além de controles socioeconômicos, variáveis relacionadas ao desenho do programa e a porcentagem de beneficiários do PBF, utilizada em um exercício de comparação com os efeitos substantivos do MCMV. Verificamos se existe algum viés partidário-eleitoral na distribuição das unidades habitacionais, de um lado, e se essa distribuição tem impacto na eleição presidencial, de outro. Avançamos o conhecimento em alguns aspectos importantes: primeiro, segmentamos a análise por diferentes etapas de implementação da política pública, a saber, contratação, conclusão e entrega das unidades habitacionais; segundo, aplicamos duas diferentes ponderações de distribuição das unidades do MCMV, pelo total de habitações e pelo total de deficit habitacional municipal. O objetivo é verificar se o jogo político-eleitoral está relacionado a um momento específico da implementação do programa habitacional, se diferentes expectativas implicam diferentes dividendos eleitorais e se a maior ou menor relação com o deficit tem importância para retornos eleitorais.

Os resultados indicam, primeiro, que de modo geral não existe favorecimento partidário na distribuição de unidades habitacionais, exceto no estrato específico da Faixa 1 (que representa mais marcadamente uma política social, dado o alto percentual de subsídio); mas também ressaltam que a alocação de unidades contratadas, concluídas e entregues não tem relação geral com o deficit habitacional municipal. Segundo, encontramos efeito eleitoral positivo e estatisticamente significativo para as candidaturas presidenciais do PT em 2010 e 2014, a depender da ponderação e da etapa de implementação consideradas. Isso ocorre mesmo com unidades contratadas, independentemente da execução ou entrega, sugerindo que a agenda de política habitacional tem, por si mesma, apelo eleitoral. Mas, principalmente, a comparação com os efeitos do PBF vis-à-vis a cobertura dos dois programas mostra que o impacto eleitoral de unidades entregues do MCMV em relação ao deficit é substantivamente relevante apenas em 2010. Assim, apontamos que, se a distribuição geral não seguiu parâmetros para sanar os casos mais expressivos de deficit habitacional nos municípios, o PT colheu retorno eleitoral na primeira eleição disputada quando as unidades foram direcionadas onde a demanda é mais premente. O resultado, embora não seja robusto do ponto de vista estatístico, não é trivial do ponto de vista substantivo, como aponta a comparação com o PBF.

Em suma, este artigo traz resultados mais detalhados a respeito da relevância do conjunto e de cada segmento do MCMV em termos de retorno eleitoral, configurando-se como uma contribuição válida e original aos debates sobre o tema. Generalizando o ponto teórico, nossas evidências indicam a importância de se incorporar as complexidades do desenho e da implementação das políticas públicas para compreensão da sua relação com o jogo partidário-eleitoral.

O artigo está organizado da seguinte forma. Na próxima seção, reconstituímos o contexto de criação do MCMV, ressaltando a agenda que conjugava, em um momento de crise e tendo em vistas o calendário eleitoral, estímulo econômico com política social; também apresentamos os principais aspectos de seu desenho com relevância para nossas questões de pesquisa. Depois, enquadramos nossa abordagem na literatura, ressaltando as limitações dos estudos vigentes. Em seguida, apresentamos os dados e metodologia, para depois adentrar na análise empírica. Por fim, apresentamos as conclusões.

Contexto e caracterização do MCMV

A política habitacional brasileira possui historicamente dois grandes marcos em termos de expansão massiva da oferta de habitações. O primeiro se deu após 1964, com a estruturação do Sistema Financeiro da Habitação e do Banco Nacional da Habitação; o segundo acontece com o MCMV. Azevedo e Andrade (1982) e Azevedo (1988) trataram da relação da habitação com o clientelismo, no período pré-1964, e como projeto de favorecimento à classe média, durante o governo militar. Neste período, a habitação para os mais pobres teve um papel subalterno. Dias (2012; 2015) identifica o MCMV como uma resposta de política social à crise financeira mundial de 2008, voltado também às camadas de renda mais baixa, em um modelo no qual as construtoras passaram a ter um papel destacado na formulação da política social de habitação.

A debacle financeira mundial, em 2008, representava um problema gravíssimo em um momento delicado do ponto de vista da agenda eleitoral. O governo passou, então, a mobilizar todos os elementos que impedissem a queda do nível da atividade econômica, em uma resposta em termos de política de gastos públicos e de oferta de crédito, o que fortalecia a agenda de políticas sociais da administração petista.

Os investimentos em habitação definidos pelo PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), em 2007, visavam sobretudo a urbanização de favelas, mas as obras seguiam em um ritmo lento em razão de processos burocráticos morosos. Neste contexto, a habitação configurava-se um problema social que poderia ser enfrentado de maneira mais incisiva no pacote de medidas anticíclicas. A ideia de um programa habitacional de grande escala, então, ganhou força então junto à Presidência da República.

Como mostra a literatura, a escolha por uma dada política pública é, em regra, um processo complexo, entremeado por confluência de agendas, estratégias graduais e experiências de aprendizagem³. De fato, a agenda de políticas de estímulo à economia em razão da crise trouxe um novo fator no processo de rearticulação da política habitacional empreendida pela gestão do PT a partir de 2003⁴. O MCMV foi acompanhado de críticas da comunidade da política habitacional e urbana – especificamente do meio acadêmico ligado aos movimentos sociais e às assessorias técnicas –, dado que foi adotado um projeto nos moldes defendidos pelas entidades representativas da indústria da construção civil, no qual o governo deveria estimular a edificação formal e fomentar meios mais acessíveis de crédito habitacional com subsídios⁵.

Assim, o programa representou uma dupla quebra de paradigma. Primeiro, o papel do setor privado passou a ser central na formulação e execução de projetos de moradia social: as construtoras passaram a ter um papel que ultrapassou a edificação em si, atuando também na elaboração de projetos habitacionais de cunho social e na sua viabilização, em parceria com Estados, prefeituras e entidades pró-moradia. O MCMV está associado a programas implementados em países como o Chile e o México, em uma tendência de reduzir a intervenção direta dos agentes públicos no processo de provisão habitacional e de estimular a participação do setor privado, de organizações não governamentais e das próprias comunidades beneficiadas. Em um contexto geral, a política de maior participação do mercado privado na provisão de habitação em países em desenvolvimento havia sido fortemente advogada pelo Banco Mundial nos anos 1980 (Werna et al., 2001:45); e o MCMV seguia essa orientação geral, contestada por setores militantes de moradia social.

Segundo, o MCMV inovou pelo volume de subsídios anunciados, aproximadamente R$ 110 bilhões na meta envolvendo suas duas primeiras fases – 2009-2010 e 2011-2014. Para dar uma ideia do salto do volume de subsídios embutidos no MCMV em relação ao passado, basta considerar que foram direcionados, de 2003 a 2006, apenas R$ 6 bilhões em subsídios do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Orçamento Geral da União (OGU) para uso habitacional (Ministério das Cidades, 2010). O movimento social de moradia, por sua vez, foi convencido a participar do MCMV, pois poderia gerir parte dos projetos habitacionais – 1% do total das unidades contratadas até agosto de 2013.

A Caixa Econômica Federal, além de sua tradicional função de financiadora, tornou-se a grande facilitadora dos projetos, responsável pela coordenação das ações públicas e privadas nos empreendimentos, sendo – de fato – o grande agente executivo do programa. A instituição passou a ser responsável pela efetivação de um coupling entre o setor público e o setor privado na proposição, viabilização e implementação de projetos habitacionais de interesse social. Nesse contexto, é possível visualizar uma curva de aprendizado que envolveu as unidades da Federação, as empresas construtoras e a instituição financeira (Dias, 2012; 2015).

O programa foi estruturado por faixas de atendimento, sendo a Faixa 1 voltada à população de mais baixa renda (ver Quadro 1, no qual constam os parâmetros iniciais, alguns dos quais posteriormente alterados) e tendo como fonte recursos orçamentários. Em um aumento progressivo de renda, a Faixa 2 embute subsídios do FGTS na forma de desconto no preço final do imóvel. A Faixa 3, para um público de renda mais alta, não traz subsídios diretos, mas condições gerais de crédito facilitado presentes nas demais faixas.

Quadro 1
: As Faixas de atendimento do MCMV

Faixa 1
De início, para famílias de renda mensal até R$ 1.600, com subsídios que podem superar 90% do valor do imóvel. Operação por meio do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial), com atuação principalmente nas cidades médias e grandes, e por OPRs (Ofertas Públicas de Recursos) em municípios com população de até 50 mil habitantes. Nesta faixa há o Programa Habitacional Popular-Entidades, voltado a cooperativas e associações habitacionais, e também um programa específico para a habitação rural. Os imóveis são comprados com recursos do FAR e orçamentários, com base em um valor máximo estabelecido para cada região. Nas modalidades do MCMV voltadas às famílias de mais baixa renda, as funções que cabem aos entes federativos (municípios, estados e DF) são selecionar e cadastrar os beneficiários e propor medidas de facilitação dos projetos, tais como desoneração tributária, realização de aportes financeiros ou de bens, doação de terrenos, etc. Cabe ao poder público municipal estabelecer instrumentos de política urbana, como zonas especiais de interesse social.
Faixa 2
De início, para famílias com renda familiar de R$ 1.600 a R$ 3.275, com subsídios na forma “descontos” no valor imóvel pelo FGTS. A política de concessão de subsídios do Conselho Curador do FGTS estabelece prioridade de aplicação a municípios integrantes de RMs ou equivalentes, municípios-sedes de capitais estaduais e municípios com população urbana igual ou superior a 100 mil habitantes. O valor do desconto chega ao equivalente a uma subvenção máxima de OPR para imóveis de valor bem mais elevado do que na Faixa 1.
Faixa 3
De início, para famílias de renda familiar de R$ 3.275 até R$ 4.300 (ou R$ 5.400 em municípios integrantes de Regiões Metropolitanas ou equivalentes, capitais estaduais ou municípios com população igual ou superior a 250 mil habitantes). Trata-se de uma faixa que não tem subsídios na forma de descontos, mas que traz vantagens para as famílias de renda não muito elevada pela própria disponibilidade de crédito do FGTS em contextos urbanos valorizados.

Fonte: Krause, Balbim e Lima Neto (2013)

Cabe notar que os municípios são responsáveis pela implementação da política urbana e habitacional, mas os recursos estão tradicionalmente concentrados em organismos federais – e o MCMV acentuou essa característica. Os municípios possuem, de modo geral, baixa capacidade institucional para a política habitacional/urbana (Arretche et al., 2012; Lavalle, Rodrigues e Guicheney, 2019), o que implica, em regra, um papel subalterno em relação aos empreendimentos do MCMV. De fato, diversos estudos mostram que a construção de empreendimentos foi desconectada da política urbana, gerando deficit de infraestrutura e de serviços (Cardoso e Lago, 2015; CEPESP/FGV e Instituto Escolhas, 2019; Rolnik et al, 2014; Tolotti, 2017). Como ressaltam Amore, Shimbo e Rufino (2015:70): “De maneira geral, os altos índices de satisfação com a propriedade privada e regular da moradia contrastam com percepções de piora no acesso aos transportes, comércio e serviços”⁶.

Entretanto, na Faixa 1 cabe ao poder municipal organizar a demanda pelas unidades habitacionais e sortear o beneficiado. Esse procedimento tem potencial de ter algum reflexo em termos de identificação do programa com o prefeito. Ainda que o MCMV possua uma marca muito associada ao governo federal (Klintowitz, 2016; Bueno et al., 2023), não é sem razão pontuar que pode existir uma disputa de visibilidade entre governo nacional e municípios, mesmo quando parceiros.

O critério geral de distribuição do MCMV pode ser resumido no disposto no decreto 6.962/2009:

Art. 5º – Os recursos do PNHU [Programa Nacional de Habitação Urbana] serão distribuídos entre as unidades da Federação, de acordo com a estimativa do deficit habitacional, considerando os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, referentes ao ano de 2007 e suas atualizações.

Parágrafo único. É facultado ao Ministério das Cidades efetuar remanejamentos de recursos, entre unidades da Federação, em função da demanda qualificada para contratação.

Isso significa que, a despeito da orientação geral de alocar recursos de acordo com as carências habitacionais das unidades da Federação, o governo tem discricionariedade de remanejá-los em razão da capacidade de contratação, ou seja, da existência de projetos qualificados nos municípios. Essa discricionariedade poderia, também, ser utilizada na distribuição das contratações de acordo com conveniência eleitoral, como a de beneficiar municípios governados pelo PT ou pela base aliada.

Em resumo, a bandeira eleitoral petista, em nível nacional, implicava a geração de renda e emprego e expansão de programas sociais; e o MCMV surge em uma conjuntura de crise econômica mundial, em um contexto de cálculo eleitoral visando às eleições de 2010, mas também implicando uma nova etapa no caminho de reestruturação da política habitacional brasileira empreendida a partir de 2003. A ideia de retorno eleitoral foi, a princípio, associada à necessidade de recuperar a atividade econômica em geral, utilizando-se, para isso, o investimento em habitação. Mas a política pública possibilita também outros mecanismos que não são necessariamente planejados na elaboração do programa que, no entanto, se revelam na implementação e podem ser percebidos na análise dos resultados eleitorais, como será visto adiante.

Discussão teórica

Os modelos de competição eleitoral e de política distributiva abarcam duas perspectivas: as estratégias dos partidos na oferta de políticas públicas, de um lado, e os níveis de resposta dos eleitores, de outro (Golden e Min, 2013). Em ambos os casos, importam características da política pública, particularmente que tipo de recurso é distribuído e o grau de discricionariedade dos mandatários na sua alocação. Ou seja, ainda que toda política pública embuta, em maior ou menor grau, cálculo eleitoral, sua distribuição é condicionada pelo seu desenho e pelas complexidades de sua implementação. É igualmente importante ressaltar que a resposta eleitoral não é resultado automático e garantido dos objetivos e estratégias dos partidos.

Os estudos sobre a primeira perspectiva estão voltados para analisar se os governantes alocam os investimentos públicos no seu eleitorado mais identificado ou fiel (core voter), seja pelo menor risco eleitoral, tendo em vista a proximidade com esse grupo de eleitores, seja pela necessidade de manutenção das bases de apoio (Calvo e Murillo, 2004; Cox e McCubbins, 1986), ou se direcionam políticas públicas ao eleitorado volátil ou inconstante (swing voter), mais passível de mudança de comportamento eleitoral por meio de benefícios contingentes (Case, 2001; Dahlberg e Johansson, 2002). Em perspectiva semelhante, os estudos sobre particularismo presidencial e política distributiva investigam se os presidentes buscam contemplar localidades governadas por co-partidários ou por membros da coalizão de governo (Brollo e Nanicini, 2012; Berry et al., 2010; Kriner e Reeves, 2014; Meireles, 2019; Nunes, 2013). Em todas estas abordagens, busca-se verificar se a distribuição de políticas públicas segue critérios partidários-eleitorais, para além da demanda ou de fatores socioeconômicos.

Nos estudos sobre a segunda perspectiva, destacam-se as investigações sobre efeito eleitoral de programas de transferência de renda na América Latina, e no Brasil em particular. É compreensível essa ênfase, tanto pela magnitude da população diretamente beneficiária, quanto pelo caráter inovador dessas políticas (Fiszbein et al., 2009). No entanto, esse foco exclusivo perde de vista outras políticas redistributivas que ganharam relevância recentemente. E, mais importante, que diferem nas características, no desenho e na abrangência das políticas de transferência.

A análise do MCMV, em particular, permite avançar no conhecimento sobre como políticas públicas se relacionam com a disputa eleitoral. Os programas de transferência de renda são focalizados entre os mais pobres, e a grande maioria permite pouca ou nenhuma discricionariedade ao mandatório na distribuição dos benefícios (De La O, 2015). Diferentemente, como dito acima, o MCMV é um programa social que abrange diversas faixas de renda, com distribuição mais igualitária entre as regiões do Brasil, e seu desenho permite, em tese, alocação estratégica por parte do governo federal – em que pese a importância do poder local na implementação, neste caso, mais forte se comparado ao PBF.

Estudos sobre a relação entre políticas habitacionais e comportamento político em outros contextos indicam que beneficiários têm maior tendência à participação política (Kumar, 2019), mas não são conclusivos sobre a direção do voto. Podem ocorrer pressões cruzadas entre a dimensão ideológica e o apoio eleitoral ao partido formulador e implementador da política quando este é de esquerda, dado que existem diversas evidências de que pessoas que possuem uma moradia são mais avessas à redistribuição (Ansell, 2014; Prato, 2018). Tornando ainda mais complexo o cenário, não é raro que pesquisas indiquem decepção com o benefício recebido no médio e longo prazos, o que pode implicar ausência de recompensa ao incumbente – ou até mesmo punição eleitoral.

A despeito da tradição de estudos brasileiros sobre a relação da habitação com o clientelismo no período pré-1964 e com o projeto de sustentação do governo militar (Azevedo e Andrade, 1982; Azevedo, 1988), poucos trabalhos se dedicaram ao escrutínio da dimensão partidária da distribuição e do retorno eleitoral do MCMV. As análises existentes sofrem com limitações, algumas das quais este artigo pretende suprir.

Nesse cenário de escassez de trabalhos, há um estudo de grande fôlego que procurou verificar determinantes políticos da distribuição do MCMV, elaborado pelo CEPESP/FGV e o Instituto Escolhas (2019). Os resultados indicam que prefeituras governadas por partidos da base do governo federal tenderam a apresentar maior chance de contratação de ao menos uma unidade habitacional na Faixa 1. No entanto, a pesquisa desconsidera a magnitude das unidades contratadas, bem como as demais faixas do programa. Além disso, verifica apenas a relação do programa habitacional com partidos nas prefeituras, mas não analisa sua correlação com os votos presidenciais passados. Isso é importante, dado que no Brasil a distribuição da força partidária para prefeito e presidente tem correlação baixa e, às vezes, até negativa (Feierherd, 2019; Nunes, 2013). Ou seja, a lógica core-swing pode variar caso os partidos levem em consideração a posse de prefeituras ou votos presidenciais passados.

Kerbauy (2011) sugere que conhecer beneficiário do MCMV pode ser importante para o comportamento eleitoral, ressaltando efeitos indiretos. Entretanto, seu estudo não aplica teste multivariado. Peixoto e Goulart (2015) avançam nesse sentido, mas analisam apenas unidades habitacionais concluídas – e não também as contratadas e entregues –, além de não explicitarem qual período temporal da conclusão de unidades habitacionais consideram em suas análises. Silva (2018) e Almeida e Silva (2021) realizam estudo econométrico de efeitos fixos, mas também incorrem em algumas limitações. Ao trabalhar com microrregiões – conjunto de municípios –, prejudica-se a inferência sobre o impacto das habitações no comportamento eleitoral dado o nível deveras agregado de análise. Além disso, esses trabalhos analisam apenas contratações dos anos específicos de 2010 e 2014. Tendo em vista a natureza da política pública, não parece adequado considerar que conclusões, entregas e contratações de moradias de anos anteriores não importem. Por fim, Silva (2018) e Almeida e Silva (2021) não adicionam em seus modelos variáveis específicas do programa habitacional. Dias e Simoni Jr. (2015), por sua vez, incorporam características do programa, mas excluem outras variáveis que impactam o voto e podem estar relacionadas com a distribuição do MCMV, além de analisar apenas o estado de São Paulo, o que limita a generalização. De modo a suprir essas lacunas, e na mesma direção analítica de Bueno et al. (2022), neste artigo investigamos detalhadamente as diversas etapas de implementação e sua relação com o comportamento político. Esses últimos autores se valem da análise de pesquisas de opinião a partir de amostras aleatoriamente constituídas de beneficiários e não-beneficiários, garantindo validade interna. No entanto, analisam apenas um município, o que limita a validade externa.

Aplicamos modelos em dados administrativos para todos os municípios brasileiros – o que não garante inferência causal, mesmo com controles estatísticos, mas permite outros testes de hipótese –, com o objetivo de compreender parâmetros gerais da relação entre o MCMV, a competição partidária e as eleições. Utilizamos dois tipos de modelos. O primeiro é voltado para verificar se, controlando por variáveis específicas do programa, existe viés político-partidário – mensurado tanto pelos partidos dos prefeitos quanto pelas bases passadas de voto para presidente – na distribuição de unidades habitacionais. O segundo consiste em testes de possíveis retornos eleitorais da distribuição do MCMV para eleições presidenciais de 2010 e 2014, estendendo, com as devidas adaptações, o modelo aplicado por Simoni Jr. (2017) para o caso do PBF.

Como medida de distribuição do programa habitacional, analisamos separadamente as unidades contratadas, concluídas e entregues em todas as faixas e, especificamente, as contratadas da Faixa 1, nas duas primeiras fases do MCMV (2009-2010 e 2011-2014). Dadas as diferenças de percepção de bem-estar relatadas nas pesquisas de avaliação, consideramos importante diferenciar entre possíveis efeitos eleitorais das diferentes etapas de implementação da política pública. Ademais, sendo a unidade habitacional um bem durável, é importante considerar períodos mais longos.

Como nossa unidade de análise são os municípios, não podemos fazer afirmações sobre o comportamento individual. Dados agregados são geralmente tomados como limitantes para a análise do voto, mas consideramos que, para nossa questão de pesquisa, esse nível de análise é mais adequado que surveys individuais⁷, pois permite captar possíveis impactos indiretos geograficamente localizados deflagrados no processo de implementação de unidades habitacionais, para além dos beneficiários diretos⁸, como também sugerem Bueno et al. (2023).

Dados e metodologia

Os modelos aplicados são desdobramentos da análise de Simoni Jr. (2017) sobre o PBF, por meio de regressões lineares com erros-padrões clusterizados ao nível estadual. A partir do Portal de Dados Abertos⁹, coletamos informações sobre o número de unidades habitacionais contratadas, concluídas e entregues pelo MCMV (em ambas as modalidades, urbana e rural) em cada ano do período de 2009 a 2014, em todos os municípios brasileiros. Obtivemos, ainda, dados sobre as unidades contratadas específicas da Faixa 1.

Nosso conjunto de variáveis considera algumas características municipais que apresentam relação direta com a implementação do programa: (i) o deficit habitacional municipal, estimado pela Fundação João Pinheiro com base no Censo de 2010, constituído por, pelo menos, um dos seguintes componentes: habitações precárias ou improvisadas; coabitação (famílias conviventes com intenção declarada de se mudar); ônus excessivo com aluguel (quando o valor pago como prestação de locação ultrapassa 30% da renda domiciliar para famílias de até 3 salários mínimos); e adensamento excessivo, com mais de 3 habitantes por cômodo (Furtado, Lima Neto e Krause, 2013); (ii) a medida do deficit habitacional específico de domicílios com renda de até 3 salários mínimos, que corresponde, de modo geral, à população alvo da Faixa 1¹⁰; (iii) porcentagem de população urbana; (iv) o tamanho da população, transformado em variável dicotômica com ponto de corte em 50 mil habitantes; e (v) o pertencimento a uma região metropolitana (RM).

Os dados político-partidários incluem a porcentagem de votos válidos do primeiro turno para presidente em 2010 e 2014 e os partidos dos prefeitos em 2009. Como argumentado em Simoni Jr. (2017), uma medida adequada de base partidária presidencial consiste em considerar a média de votos em um conjunto de eleições como medida de eleitorado partidário (core) e o desvio-padrão como medida de eleitorado volátil (swing). Assim, para análise da eleição de 2010, consideramos a série temporal 1994-2006 de votos do PT para presidente. Para análise da eleição de 2014, consideramos a série 1994-2010. Com relação aos prefeitos, em vez de considerar apenas se o governante pertence ao PT, levamos em conta a importância das coalizões no funcionamento do sistema político brasileiro em geral, e da política distributiva em particular (Meireles, 2019). Um exemplo disso é o fato que o Ministério das Cidades à época era controlado pelo Partido Progressista (PP) – ainda que a Secretaria de Habitação, responsável pelo programa, pertencesse aos quadros do PT. Dessa forma, separamos os partidos dos prefeitos como pertencentes ou não à coalizão governamental federal, a partir da classificação de Freitas (2016) e Luz (2018).

Por fim, de modo a minimizar as limitações explicativas da análise de dados observacionais, complementamos o modelo com variáveis de controle comuns aos estudos eleitorais presidenciais no Brasil (Canêdo-Pinheiro, 2015; Magalhães et al., 2015; Pereira et al., 2015; Soares e Terron, 2008; Zucco, 2008)¹¹: Índice de Desenvolvimento Humano municipal (IDH); Produto Interno Bruto (PIB) per capita; crescimento do PIB no ano eleitoral; porcentagem do PIB formada pelo setor público; região do país que pertence o município; proporção de habitantes de minorias raciais¹² e de evangélicos pentecostais; e se o governador do estado era do PT. Incluímos, ainda, a porcentagem de beneficiários do PBF, e procedemos à comparação dos efeitos eleitorais deste programa e os do MCMV. As fontes dos dados são IBGE, TSE, Munic/IBGE e o Ministério do Desenvolvimento Social. Os dados descritivos estão no anexo.

Análise empírica

Determinantes partidário-eleitorais da distribuição do MCMV

A distribuição local de unidades habitacionais teve algum viés político-partidário? Testamos dois tipos de possíveis alocações estratégicas por parte do governo federal: para aliados nas prefeituras ou de acordo com o histórico municipal do voto ao PT para presidente, seja privilegiando suas bases leais, sejam as mais voláteis.

As variáveis dependentes são a soma, separada, de unidades contratadas, concluídas e entregues em três períodos (2009-2012; 2009-2010 e 2011-2014), ponderada pelo total de habitações de cada município. Como variáveis específicas do MCMV, consideramos o deficit habitacional, o tamanho do município, e se este pertence a uma região metropolitana. Como controle, o PIB per capita (em 2010 ou 2014), o IDH, o grau de urbanização e a região.

A Tabela 1, abaixo, mostra os resultados da análise considerando o período 2009-2012, com a presença de prefeitos aliados como variável independente de interesse. Para facilitar a visualização, apresentamos apenas os coeficientes e erros-padrão dessa variável e das medidas que têm relação direta com o desenho da política pública – o modelo completo encontra-se em anexo (esse padrão é adotado na apresentação de todos resultados).

Tabela 1
: Impacto dos partidos das prefeituras na distribuição do MCMV (2009 – 2012) - OLS

	(1) Unidades Contratadas	(2) Unidades Concluídas	(3) Unidades Entregues	(4) Unidades Faixa 1
Prefeito Base	0.195 (0.123)	0.0293 (0.0680)	0.0393 (0.0636)	0.346** (0.133)
Déficit habitacional	-0.0102 (0.0132)	0.00261 (0.00916)	0.00116 (0.00667)	-0.0187 (0.0122)
< 50 mil hab.	-2.707*** (0.400)	-1.384*** (0.301)	-1.102*** (0.262)	-3.100*** (0.433)
RM	0.586 (0.493)	0.280 (0.304)	0.206 (0.284)	-0.0917 (0.352)
% urbanização	0.00765 (0.00912)	0.00840* (0.00444)	0.00741** (0.00321)	-0.0225 (0.0151)
Constante	-0.532 (1.473)	-1.005 (1.389)	-1.474 (1.307)	0.381 (2.007)
Controles	SIM	SIM	SIM	SIM
N	5564	5564	5564	5564
adj. R2	0.119	0.131	0.155	0.097

• Erros padrões clusterizados por UF em parênteses
• ^*p < 0.1, ^** p < 0.05, ^*** p < 0.01

Os resultados mostram que cidades governadas por partidos pertencentes à coalizão do governo federal não se diferenciaram em unidades contratadas, concluídas ou entregues na comparação com cidades governadas pela oposição, considerando todas as faixas do MCMV. Apenas nas unidades da Faixa 1, direcionada para eleitorado mais pobre, partidos da base tenderam a receber mais contratações¹³, reforçando os achados de CEPESP/FGV e Instituto Escolhas (2019). Em termos substantivos, o aumento estimado de 0,346 em unidades contratadas na Faixa 1 em municípios com prefeitos da coalizão, na comparação com municípios governados por partidos da oposição, implica uma elevação não desprezível de 14% no número municipal médio de contratações do MCMV nesta faixa. Cabe notar ainda que os resultados de todos os quatro modelos indicam que a distribuição do programa habitacional não tem nenhuma relação com o deficit habitacional municipal estimado, e que esta tende a estar menos presente nos municípios com menos de 50 mil habitantes. Isso matiza a visão de parte da literatura que frisa a dificuldade de implementação do programa em cidades maiores.

Passemos, agora, a verificar a relação com as bases de voto presidenciais. A tabela abaixo mostra os resultados da regressão considerando a primeira fase do programa, o período 2009-2010, com a porcentagem de eleitorado core e swing do PT como variável independente de interesse.

Tabela 2
: Impacto das bases eleitorais presidenciais do PT na distribuição do MCMV (2009 – 2010) - OLS

	(1) Unidades Contratadas	(2) Unidades Concluídas	(3) Unidades Entregues	(4) Unidades Faixa 1
Core PT	0.00480 (0.00979)	0.00304 (0.00279)	0.00510 (0.00359)	0.00372 (0.0108)
Swing PT	-0.00590 (0.00588)	-0.00303 (0.00232)	-0.00360 (0.00341)	-0.00282 (0.00701)
Déficit habitacional	0.00789 (0.00712)	0.000959 (0.000921)	0.00229* (0.00119)	0.00323 (0.00577)
< 50 mil hab.	-1.655*** (0.259)	-0.162** (0.0734)	-0.243*** (0.0742)	-2.043*** (0.296)
RM	0.247 (0.214)	0.0315 (0.0875)	-0.00645 (0.0974)	0.165 (0.230)
% urbanização	0.00574 (0.00499)	0.00338*** (0.00101)	0.00165 (0.00117)	0.0000360 (0.00656)
Constante	0.362 (1.145)	-1.029** (0.496)	-1.252** (0.555)	2.093* (1.165)
Controles	SIM	SIM	SIM	SIM
N	5565	5565	5565	5565
adj. R2	0.109	0.167	0.171	0.087

• Erros padrões clusterizados por UF em parênteses
• ^*p < 0.1, ^** p < 0.05, ^*** p < 0.01

Os padrões pretéritos de voto presidencial no PT, seja a média, seja o desvio-padrão, no período de 1994 a 2010, também não têm relação com a distribuição do programa social de habitação. Desta feita, as unidades contratadas da Faixa 1 não se diferenciam das demais. Da mesma forma, os resultados novamente não indicam aderência ao deficit habitacional.

Por fim, a mesma análise, mas considerando o período 2011-2014.

Tabela 3
: Impacto das bases eleitorais presidenciais do PT na distribuição do MCMV (2011 – 2014) - OLS

	(1) Unidades Contratadas	(2) Unidades Concluídas	(3) Unidades Entregues	(4) Unidades Faixa 1
Core PT	0.0203 (0.0249)	0.0187 (0.0213)	0.00842 (0.0168)	0.0538** (0.0255)
Swing PT	-0.00299 (0.0388)	-0.00373 (0.0222)	0.000482 (0.0156)	-0.00966 (0.0352)
Déficit habitacional	0.0102 (0.0176)	-0.00695 (0.0162)	-0.00662 (0.0125)	0.00285 (0.0168)
< 50 mil hab.	-2.227*** (0.457)	-2.119*** (0.393)	-1.557*** (0.331)	-3.288*** (0.676)
RM	0.965 (0.647)	0.668 (0.495)	0.482 (0.413)	-0.303 (0.332)
% urbanização	0.00411 (0.0105)	0.00781 (0.00936)	0.0150** (0.00675)	-0.0480** (0.0190)
Constante	-2.399 (2.811)	-1.588 (2.472)	-0.911 (2.167)	-3.306 (3.822)
Controles	SIM	SIM	SIM	SIM
N	5565	5565	5565	5565
adj. R2	0.092	0.134	0.135	0.121

• Erros padrões clusterizados por UF em parênteses
• ^*p < 0.1, ^** p < 0.05, ^*** p < 0.01

Tabela 4
: Impacto da distribuição do MCMV no voto presidencial do PT em 2010 - OLS

	(1) Unidades Contratadas	(2) Unidades Contratadas	(3) Unidades Concluídas	(4) Unidades Concluídas	(5) Unidades Entregues	(6) Unidades Entregues	(7) Faixa 1 Contratadas	(8) Faixa 1 Contratadas
MCMV / Total Hab.	0.096 (12.94)	-	0.599 (0.421)	-	0.675* (0.361)	-	0.00783 (0.0739)	-
MCMV / Déficit Hab.	-	0.0249* (0.0138)	-	0.0544** (0.0223)	-	0.0556*** (0.0166)	-	0.00768** (0.00290)
% PBF	0.280*** (0.0539)	0.279*** (0.0542)	0.283*** (0.0537)	0.283*** (0.0540)	0.282*** (0.0540)	0.281*** (0.0543)	0.282*** (0.0538)	0.281*** (0.0536)
Constante	25.22** (10.81)	25.20** (11.04)	25.53** (11.03)	25.68** (11.15)	25.67** (11.19)	25.91** (11.37)	25.41** (10.81)	25.32** (10.90)
Controles	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM
N	5561	5561	5561	5561	5561	5561	5561	5560
adj. R2	0.777	0.778	0.778	0.778	0.778	0.779	0.777	0.777

• Erros padrões clusterizados por UF em parênteses
• ^*p < 0.1, ^** p < 0.05, ^*** p < 0.01

Durante a segunda fase do MCMV, no primeiro governo de Dilma Rousseff, o impacto das bases eleitorais na distribuição do programa continua tênue: apenas as contratações da Faixa 1 apresentam um efeito positivo, tal como na análise dos partidos dos prefeitos¹⁴. Em termos substantivos, o acréscimo de um desvio-padrão do eleitorado core do PT representa um aumento de 12% no número médio de contratações na faixa 1, tal como estimado no modelo (4). Os efeitos das demais variáveis pouco se diferenciam do encontrado nos testes anteriores.

Em suma, na análise do primeiro tipo de relação entre competição partidária e o MCMV, não encontramos evidências de viés político na distribuição do programa, exceto quando especificadas contratações da Faixa 1, a que tem caráter redistributivo mais pronunciado pelo volume de subsídios. Além disso, nenhuma etapa da implementação (contratação, conclusão e entrega) mostrou aderência ao deficit habitacional municipal.

Efeitos eleitorais da distribuição do MCMV

A distribuição do MCMV impactou a votação do PT para presidente em 2010 ou 2014? Assim como anteriormente, segmentamos a análise entre as unidades contratadas, concluídas e entregues. Agora, entretanto, consideramos dois tipos de ponderação para as unidades do MCMV: o total de habitações e o deficit habitacional. Como a análise precedente não encontrou relação média entre a distribuição do programa habitacional e o deficit municipal, torna-se adequado verificar se a importância eleitoral do programa é maior nas localidades que encontraram maior aderência.

A tabela abaixo mostra os resultados de um conjunto de modelos para a eleição de 2010. Apresentamos apenas as estimativas da distribuição do MCMV, nas três etapas de implementação, e especificamente de contratações na Faixa 1, utilizando as duas formas de ponderação. A tabela inclui, para fins de comparação, os coeficientes da porcentagem de beneficiários do PBF. Os controles empregados são: a porcentagem do eleitorado presidencial partidário e volátil; o tamanho do município, e se este pertence a uma região metropolitana; o grau de urbanização; dummies que indicam se o partido do prefeito pertence à coalizão federal e se o governador do estado era do PT; o crescimento do PIB per capita no ano eleitoral; IDH; região; porcentagem de minorias raciais e de evangélicos pentecostais; e a porcentagem do PIB formada pelo setor público.

Os resultados são teoricamente relevantes. Durante a primeira fase do MCMV, quando as unidades são relativas ao total de habitações de cada cidade, apenas unidades entregues tiveram um impacto positivo no voto do PT em 2010. No entanto, quando a base de ponderação é o deficit habitacional, todas as etapas de implementação do programa social, inclusive as unidades específicas da Faixa 1, tiveram efeito estatisticamente significativo no voto, ao menos ao nível de 10%.

Assim, se na análise precedente mostramos que não existe padrão de aderência entre a distribuição do MCMV e o deficit habitacional municipal, agora os resultados indicam que o retorno eleitoral obtido pelo PT foi positivo quando a implementação esteve mais atrelada ao indicador de deficit habitacional¹⁵.

E qual é a magnitude da relação encontrada? Aqui entra a comparação com o PBF, cujos efeitos eleitorais foram amplamente enfatizados pela literatura. Se considerarmos apenas os coeficientes das duas variáveis, chegaríamos à conclusão de que o efeito substantivo do MCMV foi pequeno. O voto estimado médio no PT varia de 54,4% para 55,1% quando se passa da média de unidades entregues do MCMV ponderada pelo deficit para a média mais um desvio-padrão, mantendo as demais variáveis nos seus valores médios ou modais. O mesmo exercício variando a distribuição do PBF implica um aumento de 5,5 pontos percentuais.

No entanto, a compreensão adequada dos impactos efetivos das duas políticas públicas tem que levar em consideração a magnitude dos seus beneficiários. O número médio de unidades municipais entregues pelo MCMV no biênio 2009-2010, ponderado pelo deficit, é de apenas 5,25%. Já o PBF atingiu, em média municipal, cerca de 33,2% domicílios em 2010. Esses dados apontam para o peso importante que o programa habitacional teve no pleito presidencial.

Vejamos agora a análise para as eleições de 2014, com resultados apresentados na tabela abaixo:

Tabela 5
: Impacto da distribuição do MCMV no voto presidencial do PT em 2014 - OLS

	(1) Unidades Contratadas	(2) Unidades Contratadas	(3) Unidades Concluídas	(4) Unidades Concluídas	(5) Unidades Entregues	(6) Unidades Entregues	(7) Faixa 1 Contratadas	(8) Faixa 1 Contratadas
MCMV / Total Hab.	0.124** (0.0574)	-	0.156* (0.0882)	-	0.167 (0.109)	-	0.0942* (0.0503)	-
MCMV / Déficit Hab.	-	0.0114*** (0.00374)	-	0.0170*** (0.00592)	-	0.0201*** (0.00695)	-	0.00158* (0.000804)
% PBF	0.240*** (0.0315)	0.244*** (0.0311)	0.241*** (0.0314)	0.244*** (0.0309)	0.241*** (0.0317)	0.244*** (0.0312)	0.239*** (0.0318)	0.241*** (0.0318)
Constante	12.34 (8.412)	12.20 (8.386)	11.73 (8.394)	12.00 (8.449)	11.58 (8.366)	11.85 (8.451)	12.36 (8.478)	11.97 (8.361)
Controles	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM	SIM
N	5562	5562	5562	5562	5562	5562	5562	5561
adj. R2	0.839	0.839	0.838	0.839	0.838	0.839	0.838	0.838

• Erros padrões clusterizados por UF em parênteses
• ^*p < 0.1, ^** p < 0.05, ^*** p < 0.01

Tanto as unidades contratadas e concluídas do MCMV, quanto as unidades específicas da Faixa 1, tiveram impacto positivo na candidatura presidencial do PT em 2014, seja levando em consideração o número de habitações totais dos municípios, seja o tamanho do deficit habitacional. Testes de comparação de coeficiente indicam que eles são estatisticamente maiores quando utilizado o primeiro tipo de ponderação. No entanto, unidades entregues do programa habitacional impactaram apenas quando se considera a última quantidade de referência, ou seja, quando a política foi direcionada para as áreas mais necessitadas – ainda que a diferença entre os coeficientes dos modelos (5) e (6) não seja estatisticamente significativa, a partir de Mize, Doan e Long (2019).

A comparação com os efeitos e abrangência do PBF indicam que o MCMV teve uma importância menor em 2014. Considerando-se as unidades contratadas ou as entregues, tem-se número médio de domicílios beneficiários similar com a política de transferência de renda, quando se pondera pelo deficit municipal. No entanto, o voto estimado no PT aumenta 0,8 ponto percentuais quando se acrescenta um desvio-padrão ao valor médio das unidades do MCMV, ao passo que o PBF eleva a votação do partido incumbente em 5,9 pontos percentuais.

Em suma, de um ponto de vista, existe pouco viés partidário na alocação da política de habitação, à exceção da Faixa 1, que trata dos subsídios aos setores mais pobres. De outro ponto, entregas de unidades habitacionais tiveram efeito positivo a favor do incumbente no curto prazo, ou seja, durante a fase 1 do MCMV, que abrangeu 2009 e 2010. No médio prazo, na segunda fase, que vigorou entre 2011 e 2014, as evidências continuam indicando dividendos estatisticamente significativos, mas com menor força substantiva quando se leva em consideração o tamanho que o programa atingiu nesses dois períodos. Esses resultados tocam em dois mecanismos importantes identificados por Bueno et al. (2022) a partir de pesquisas de opinião: as diferentes consequências nos posicionamentos políticos dos eleitores tendo em vista as diferentes etapas e o timing de implementação do MCMV, e o peso do efeito eleitoral indireto sobre não-beneficiários, captado em nosso caso pelo caráter ecológico dos dados.

Além disso, ainda que os resultados indiquem que a distribuição do MCMV não seguiu, em média, o deficit habitacional municipal, o eleitorado responde positivamente quanto mais a produção é atrelada a essa medida de demanda habitacional reprimida, sugerindo um mecanismo de atribuição de crédito quando a política incide sobre um problema conspícuo. Assim sendo, uma pergunta evidente se coloca: por que o governo, então, não priorizou a distribuição nos municípios com maiores deficit? A resposta toca em um dos argumentos gerais do artigo: a implementação da política não depende apenas de decisões do governo central. São as construtoras que realizam os projetos, muitas vezes com apoio das prefeituras. Assim, reforçamos, novamente, a importância de se levar em conta o desenho e a implementação de políticas públicas para compreensão de seu impacto eleitoral.

Conclusões

Este artigo se propôs a avançar no conhecimento sobre a relação entre competição eleitoral e políticas públicas. Os debates recentes sobre o Brasil, e América Latina de modo geral, estão concentrados em estudos sobre programas de transferência de renda. Esse foco exclusivo prejudica a compreensão de como o desenho e o tipo de política pública impacta o jogo político-eleitoral.

O estudo do Programa Minha Casa Minha Vida, política habitacional social de caráter massivo, permite avançar em diversos pontos. Casas são bens duráveis, com impacto no curto, médio e longo prazo na vida dos beneficiários. O desenho do programa permite certa discricionariedade na alocação de unidades por parte do governo federal, ao mesmo tempo que concede graus de decisão aos mandatários municipais, o que pode levar à captura de créditos políticos pelos prefeitos. Estudos mostram que as avaliações dos beneficiários são mistas: ainda que possuir a casa própria seja fortemente desejado por grande parte da população, algumas condições de vida podem até piorar depois de concretizada a mudança domiciliar.

Após indicarmos as insuficiências da ainda pequena literatura que trata dessa questão, ressaltamos a importância de se considerar todas as etapas de implementação do programa social (contratação, conclusão e entrega), em um período temporal que abarca a totalidade das duas fases do programa e que verifica se a relação com o voto varia a depender da ponderação em relação ao tamanho do município ou especificamente de seu deficit habitacional.

Realizamos dois testes principais. No primeiro, verificamos que, se o tamanho do deficit habitacional não explica maior ou menor alocação do MCMV, existe pouco viés partidário-eleitoral na distribuição das unidades habitacionais do MCMV. A única associação encontrada foi com a Faixa 1, a de maior impacto redistributivo. Cabe notar que isso é coerente com as ações do PT em prol da moradia social, uma de suas bandeiras históricas. A Faixa 1 é mais difícil de viabilizar, pois depende fortemente de investimento público e/ou contrapartidas – doações de terrenos, por exemplo. Assim, partidos voltados para essa agenda têm um papel promotor importante. As Faixas 2 e 3, diferentemente, são mais autônomas dos incumbentes, pois se viabilizam mais facilmente com construtoras e com a Caixa Econômica Federal. No segundo teste, sublinhamos que, em algumas situações, o programa habitacional trouxe retornos positivos para o PT na disputa presidencial, particularmente no pleito de 2010. Mais do que isso, verificamos que essa associação ocorre quando a distribuição é mais atrelada ao deficit. Ou seja, a focalização da política importa para os resultados eleitorais

Generalizando nossas análises, apontamos para a importância da incorporação de características específicas do desenho e da implementação das políticas públicas para compreensão do entrelaçamento entre a lógica de sua distribuição e a competição partidária-eleitoral.

^*Versões anteriores deste artigo foram apresentadas no I Seminário Internacional de Ciência Política da UFRGS e no 44º Encontro da Anpocs. Agradecemos os comentários de Vanessa Marx, Oswaldo Amaral, Gabriel Madeira e demais participantes destes eventos, bem como as sugestões do(a)s pareceristas anônimo(a)s desta revista.

Referências

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Notas

• Banco de dados: https://dataverse.harvard.edu/dataset.xhtml?persistentId=doi:10.7910/DVN/ESJNW6
• 1
  . Simoni Jr. (2021) demonstrou que o efeito eleitoral positivo do PBF abarca também pessoas não beneficiárias mas que conhecem beneficiários.
• 2
  . Para a uma visão mais matizada sobre este ponto, ver Marques e Rodrigues (2013).
• 3
  . Não é o caso de detalhar os modelos de análise de políticas públicas, seus ciclos e subsistemas. para uma discussão sintética desses temas, cf. Howlett, Ramesh e Perl (2013).
• 4
  . Com o fim do BNH, em 1986, verificaram-se anos de pulverização institucional e baixa produção habitacional (Arretche, 1995; 1996). A administração petista, a partir de 2003, trouxe de volta a habitação à agenda do governo federal, iniciando um processo de fortalecimento dessa política pública (Dias, 2012; 2015).
• 5
  . Sobre os fatores que determinaram a formatação do MCMV, ver Dias (2012; 2015).
• 6
  . Resultado semelhante foi encontrado na análise do programa norte-americano Moving to Opportunity for Fair Housing (Gay, 2012).
• 7
  . Cf. Przeworski (1974).
• 8
  . Impactos indiretos mais prováveis de ocorrer no nível municipal que nas microrregiões, unidade de análise de Silva (2018) e Almeida e Silva (2021).
• 9
  . Disponível em <http://dados.gov.br/dataset?q=Minha+Casa+Minha+Vida>.
• 10
  . Agradecemos a Frederico Poley, da Fundação João Pinheiro, pelo compartilhamento dos dados.
• 11
  . Dessa forma, seguimos uma das sugestões elaboradas por Seawright (2010) para robustecer as inferências com base em dados observacionais; a saber, manter os controles utilizados em outros estudos, mesmo que isso implique em inflar os erros-padrões devido principalmente à multicolinearidade entre PBF e IDH. Esta última variável, ou outras com distribuição similar, como renda per capita ou taxa de analfabetismo, está presente em praticamente todos os trabalhos que analisam eleição presidencial a partir de dados agregados.
• 12
  . Pretos, pardos, amarelos e indígenas.
• 13
  . Além disso, a partir do teste proposto por Mize, Doan e Long (2019), verificamos que o coeficiente de “Prefeito Base” do modelo (4), além de ser diferente de zero, é estatisticamente diferente do estimado nos demais modelos, o que reforça esses achados.
• 14
  . Ver nota 13.
• 15
  . Essa interpretação deve ser tomada com cautela, pois não foram encontradas diferenças entre os coeficientes dos diferentes modelos a partir da aplicação do teste de Mize, Doan e Long (2019). Ou seja, nossa interpretação se sustenta em impactos diferentes de zero em cada modelo específico, mas não pode ser extrapolada à comparação estatística entre efeitos das diferentes estimativas.

Disponibilidade de dados

Banco de dados: https://dataverse.harvard.edu/dataset.xhtml?persistentId=doi:10.7910/DVN/ESJNW6

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Abr 2024
• Data do Fascículo
  Mar 2025

Histórico

• Recebido
  29 Maio 2022
• Revisado
  29 Dez 2022
• Aceito
  06 Fev 2023