Open-access Reformas do Financiamento de Campanhas como Políticas Públicas: Uma Análise de Policy Cycle*

Campaign Finance Reforms as Policies: A Policy Cycle Analysis

Réformes du Financement des Campagnes comme Politiques Publiques: Une Analyse du Cycle de Politiques

Las reformas de la Financiación de las Campañas como Políticas Públicas: Un análisis del Policy Cycle

Resumo

A literatura sobre reformas eleitorais, em geral, e reformas do financiamento de campanhas, em específico, tem se beneficiado pouco das contribuições do campo de análise de políticas públicas. Seja em termos teóricos e/ou metodológicos. Este artigo propõe um modelo de análise de reformas do financiamento de campanhas a partir do conceito de ciclo de políticas (policy cycle), considerando como se forma a agenda sobre reformas (1); tomada de decisão (2); implementação (3); e avaliação (4). Utilizo este modelo para observar empiricamente o caso da regulação do autofinanciamento eleitoral no Brasil, a partir de métodos qualitativos e quantitativos. Os resultados indicam que a restrição do autofinanciamento no Brasil está associada ao maior peso desse tipo de recurso nas campanhas após a proibição das doações empresariais. E, também, a reforma parece não cumprir seus objetivos iniciais. Neste sentido, o artigo busca contribuir com a literatura em dois sentidos: a proposição de um modelo de análise das reformas de financiamento de campanhas e sua aplicação ao caso brasileiro.

reformas eleitorais; autofinanciamento; métodos mistos; políticas públicas

Abstract

The literature regarding electoral reforms, in general, and campaign finance reforms, in particular, has benefited little from the contributions of the public policy field, whether in theoretical or methodological terms. This article proposes a model to analyze campaign finance reforms based on the concept of the policy cycle, considering how the formation of the agenda for reforms takes place, namely (1) decision-making (2) implementation (3) and evaluation. I use this model to examine the case of electoral self-financing regulation in Brazil in an empirical manner, employing both qualitative and quantitative methods. The results indicate that the restriction on self-financing in Brazil is associated with a greater reliance on this type of resource in campaigns after the prohibition of corporate donations. In addition, the reform seems to fall short of its initial objectives. Thus, this article seeks to contribute to the literature in two ways: by proposing a model to analyze campaign finance reforms and applying it to the Brazilian case.

Electoral Reforms; Self-Financing; Mixed Methods; Public Policy

Résumé

La littérature sur les réformes électorales en général, et les réformes du financement des campagnes en particulier, a peu bénéficié des contributions du domaine de l’analyse des politiques publiques, que ce soit en termes théoriques et/ou méthodologiques. Cet article propose un modèle d’analyse des réformes du financement des campagnes à partir du concept de cycle de politiques (policy cycle), en considérant la manière dont l’agenda des réformes est formé (1); la prise de décision (2); la mise en œuvre (3); et l’évaluation (4). J’utilise ce modèle pour observer empiriquement le cas de la régulation du financement propre aux élections au Brésil, en utilisant des méthodes qualitatives et quantitatives. Les résultats indiquent que la restriction du financement propre au Brésil est associée à une plus grande importance de ce type de ressources dans les campagnes électorales après l’interdiction des dons des entreprises. De plus, la réforme semble ne pas atteindre ses objectifs initiaux. Dans cette optique, l’article cherche à contribuer à la littérature de deux manières: en proposant un modèle d’analyse des réformes du financement des campagnes et en l’appliquant au cas brésilien.

réformes électorales; financement propre; méthodes mixtes; politiques publiques

Resumen

La literatura sobre las reformas electorales, en general, y las reformas de la financiación de las campañas, en particular, se ha beneficiado poco de las aportaciones del campo del análisis de las políticas públicas. Ya sea en términos teóricos y/o metodológicos. Este artículo propone un modelo para analizar las reformas de la financiación de las campañas electorales basado en el concepto de ciclo de políticas (policy cycle), considerando cómo se forma la agenda sobre reformas (1); la toma de decisiones (2); la aplicación (3); y la evaluación (4). Utilizo este modelo para analizar empíricamente el caso de la regulación de la autofinanciación electoral en Brasil, empleando métodos cualitativos y cuantitativos. Los resultados indican que la restricción de la autofinanciación en Brasil está asociada al mayor peso de este tipo de recursos en las campañas tras la prohibición de las donaciones empresariales. Y la reforma tampoco parece cumplir sus objetivos iniciales. En este sentido, el artículo pretende contribuir a la literatura de dos maneras: proponiendo un modelo para analizar las reformas de la financiación de las campañas y aplicándolo al caso brasileño.

reformas electorales; autofinanciación; métodos mixtos; políticas públicas

Introdução

O paradigma neoinstitucionalista dá ênfase especial às instituições como variáveis para a compreensão da atividade política (Hall, Taylor, 2003). Instituições são entendidas enquanto regras formais e informais que estruturam relações sociais, econômicas e políticas (North, 1991). Nesse escopo geral, o estudo das reformas eleitorais é de especial interesse, dado que mudanças na legislação eleitoral dependem de preferências de atores políticos que detêm ou competem pelo poder, bem como podem, ao mesmo tempo, definir ganhadores e perdedores (Lijphart, 1990; Witko, 2007; Jacobs, Leyenaar, 2011; Freidenberg, Mendoza, 2019; Issever-Ekinci, 2023). Em outras palavras, reformas eleitorais constituem arenas de disputa entre atores políticos (governo, partidos, legisladores, outras instituições como o próprio Judiciário, e grupos organizados da sociedade) (Funari, 2021; Araújo, Rodrigues, 2023).

Conforme Jacobs e Leyennar (2011), reforma eleitoral é um conceito de dois níveis. No nível mais básico se refere a uma mudança de legislação que regula o processo eleitoral. Em um segundo momento, o conceito se refere a que dimensão do processo eleitoral é alterado. Ou seja, uma mudança na legislação que regula: quem pode votar? Em quem o eleitor vota (partido ou candidato)? E, como esses votos são traduzidos em cadeiras?

Em termos metodológicos, essas características são operacionalizadas como: proporcionalidade do sistema eleitoral (mudanças no próprio sistema e/ou na magnitude), níveis de eleição permitidos (introdução de pleitos para cargos subnacionais, por exemplo), inclusão (expansão do eleitorado e/ou adoção/abolição de custos para registro de votação), estrutura da cédula (quem pode ser votado, adoção de cotas) (Jacobs, Leyennar, 2011:497), entre outros. Após esse procedimento, os autores criam uma escala ordinal de reformas eleitorais: grandes, pequenas e técnicas. Essa forma de operacionalizar o conceito visa “desafiar” a definição de reforma eleitoral de Lijphart (1990), centrada exclusivamente em mudanças do sistema eleitoral.

Apesar de considerarem um conceito mais amplo de reforma eleitoral, Jacobs e Leyennar (2011) não levam em conta, ou apontam como menores ou técnicos, outros aspectos que podem afetar o processo de escolha eleitoral, como: mudanças na seleção de candidaturas, ampliação de direitos para votos de cidadãos do país no exterior, regras para registro partidário, bem como o financiamento eleitoral (Freidenberg, Mendoza, 2019:198). Neste último caso, reformas na forma como se relacionam poder político e econômico são fatores importantes para compreender dinâmicas de competição eleitoral entre candidatos e partidos (Avis, et al., 2022), o relacionamento entre doadores e políticos (Dolandeli Santos, 2020; Santos, 2016), bem como o próprio número de partidos que se apresentam e se mantêm no jogo eleitoral (Rashkova, Su, 2020). Neste sentido, considerar as reformas eleitorais enquanto “(...) processos competitivos que visam alterar o modo como o poder está distribuído [...] em contextos de racionalidade limitada” (Freidenberg, Došek, 2016), possibilita um olhar mais amplo sobre o que visam alterar, suas razões e consequências.

A definição proposta por Freidenberg e Došek (2016) aproxima a discussão sobre reformas eleitorais da área de políticas públicas. Considerando uma definição mínima de política pública, como: ações que visam a alteração do status quo, dotadas de intencionalidade e orientadas por uma questão entendida como pública (Secchi, 2016), é inegável que reformas que alteram “como o poder está distribuído” estão conceitualmente próximas da ideia de que políticas públicas alteram o status quo (Souza, 2006). Apesar das semelhanças, o debate sobre reformas eleitorais não se beneficia do corpus teórico e metodológico na discussão sobre políticas públicas. De modo que, usualmente, estudos sobre reformas eleitorais focam em estudos de caso, separando a análise das características de reformas específicas (Reis, 2020; Fisch, Mesquita, 2022), explicações sobre o porquê determinadas reformas são realizadas (Funari, 2021; Nwokora, 2014; Witko, 2007) ou fracassam (Issever-Ekinci, 2023), e suas possíveis consequências (Stratmann, Aparicio-Castillo, 2006; Avis et al., 2022).

Neste artigo, busco interligar os dois campos, propondo e aplicando um modelo de análise de reformas eleitorais baseado no conceito de ciclo de políticas públicas (policy cycle). A ideia é de que o modelo possa servir como recurso heurístico na análise de reformas eleitorais, contribuindo com a avaliação de por que reformas são vistas como necessárias (1); quais atores se envolvem no processo de mudança da legislação (2); que alternativas são propostas e escolhidas (3); e qual seu impacto (4). Dada a natureza heterogênea das reformas eleitorais, foco na questão do financiamento de campanhas. A partir do debate teórico sobre as causas e consequências de reformas de financiamento de campanhas (seção Debate Teórico ); descrevo o modelo de análise proposto (seção Modelo de Análise); análise empírica da regulação do autofinanciamento eleitoral (seção Aplicação do Modelo ao Caso da Regulação do Autofinanciamento Eleitoral); discussão sobre as implicações substantivas do modelo para análise de reformas eleitorais, não só no Brasil (seção Discussão); e, por fim, teço as considerações finais.

A escolha por tratar mudanças no financiamento de campanhas a partir do modelo de ciclo de políticas não é trivial, dado que sofre críticas da literatura de políticas públicas (Bischir, 2020). No entanto, defendo sua utilização com base na ideia de que o policy cycle é um modelo que serve de suporte ao teste de teorias e hipóteses. Neste sentido, não se trata de uma oposição a teorias mais abrangentes, como aquelas institucionais (Diermeier, Krehbiel, 2003), de coalizões de defesa (Sabatier, 2007) ou equilíbrio pontuado (Baumgartner, Jones, 2009), mas complemento a essas perspectivas. O modelo, como qualquer modelo, tem o papel de servir de mapa refletindo os interesses da pesquisadora (Clarke, Primo, 2012). A proposição de seu uso, e aplicação no caso de uma reforma específica, pode servir de inspiração a outros trabalhos que tratem de mudanças institucionais de modo integral.

Trato empiricamente da regulação do autofinanciamento no Brasil, nos anos recentes, desde a proibição de recursos empresariais nas campanhas (em 2015) até a Lei no 13.878 de 2019. Investigo os fatores que influenciaram na mudança legislativa recente (formação da agenda); seu formato (tomada de decisão); sua entrada em vigor (implementação); e seus impactos (avaliação). Os resultados indicam que a restrição do autofinanciamento no Brasil está associada ao maior peso desse tipo de recurso nas campanhas após a proibição das doações empresariais. E, também, a reforma parece não cumprir seus objetivos iniciais. Feito este percurso, busco contribuir com a literatura em dois sentidos: a proposição de um modelo de análise das reformas de financiamento de campanhas (1) e a análise de uma fonte de recursos pouco estudada na literatura sobre dinheiro e eleições (2) (Brown, 2013; Schaefer, 2022; Steen, 2006).

Debate Teórico

O que é Financiamento de Campanha?

O financiamento de campanhas, ou financiamento eleitoral, envolve todos os recursos, legais e ilegais, que circulam nas eleições (Reis, 2020; Reis, et al., 2015; Speck, 2016). Considerando aqui apenas os recursos legais (aqueles declarados por candidatos e partidos aos órgãos competentes), os modelos de regulação de financiamento de campanhas envolvem, grosso modo, a oferta e demanda de dinheiro utilizados por partidos e candidatos. No primeiro caso, quais os recursos que podem legalmente ser utilizados (privados e/ou públicos); e no segundo, os limites de gasto e arrecadação impostos a partidos e candidatos (existência ou não de teto de gastos) e o direcionamento do dinheiro (quais candidatos podem se beneficiar da alocação). Outros pontos importantes envolvem a questão da transparência das prestações de contas; e as sanções aplicadas aos atores políticos que não cumprem as normas.

Conforme dados do IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance), a regra no quesito oferta é a existência de modelos mistos: recursos públicos e privados disponíveis para candidatos e partidos. Em 76% dos 179 países analisados, doações de empresas são permitidas aos candidatos, esse número é de 72% no caso de provisão de recursos públicos. No quesito demanda, limites de gastos em campanha representam a maioria dos países (51,1%), mas ainda assim há muitos casos sem nenhuma prescrição de “teto de gastos”. Por fim, prestações de contas são públicas em 66,1% dos casos e sanções são aplicadas em 96,1% dos países (Horncastle, 2022).

A literatura que inventaria causas e consequências das mudanças do ordenamento legal sobre financiamento de campanhas parte de duas dimensões das reformas: normativa, melhorar ou não a qualidade da representação (1). Com isso, restringindo determinadas fontes de recursos; aumentando a transparência das contas eleitorais e/ou partidárias; instituindo teto de gastos; entre outras medidas para diminuir a influência do poder econômico sobre o poder político. De outro lado, está a questão da abertura ou fechamento do campo político (2). Reformas podem visar a abertura da competição, com ampliação do acesso, por partidos e candidatos, dos fundos públicos para financiamento de campanhas, por exemplo; ou fechamento da competição: instituição de cláusulas de barreira para acesso aos recursos; maior concentração de fundos aos partidos consolidados, entre outros (Katz, Mair, 1995; Scarrow, 2004; Witko, 2007).

Por que reformar o financiamento de campanhas?

Considerado o ordenamento legal, a literatura apresenta alguns modelos para explicar as causas das reformas. Em geral, esses levam em conta o pressuposto de que partidos e políticos, enquanto atores racionais (Downs, 1957), visam buscar/permanecer no poder e, logo, realizam reformas que os beneficiem. Por exemplo, fechando o acesso do financiamento a novos partidos e aumentando seus próprios recursos. Em outras palavras, os partidos no poder operariam de modo cartelizado (Katz, Mair, 1995). Scarrow (2004), no entanto, aponta que os partidos podem ter interesses distintos em momentos de reforma do financiamento de campanha. Podem se organizar, por exemplo, em preferências de curto prazo (momento eleitoral) e longo prazo (construção de uma base).

No primeiro, o dinheiro seria um fim em si mesmo e estaria enquadrado dentro de uma lógica de cartelização: os partidos maiores cooperariam para “ganhar mesmo perdendo”. Ou seja, teriam acesso a recursos de subsídios públicos, mesmo sem estar diretamente no poder. Nesse caso, o peso da opinião pública seria nulo na consideração das opções. No segundo, o dinheiro seria um meio para criar vantagens eleitorais posteriores. Logo, o efeito da reforma não é imediato e leva em conta o peso da opinião pública. Um partido, por exemplo, pode se opor ao aumento do financiamento público (medida popular, mas sem ganho imediato), com vias a desafiar o status quo. Scarrow (2004) testa esses pressupostos em uma análise longitudinal das reformas de financiamento eleitoral na Alemanha. Os resultados dão conta de um pêndulo, entre reformas de maior cartelização e outras de maior competição (principalmente quando os Verdes entram em cena e desafiam o duopólio de CDU – União Democrata Cristã e SPD – Partido Social-Democrata). Apesar da sofisticação teórica proporcionada pela autora em relação a trabalhos anteriores, Scarrow não avança nas considerações das causas para que reformas ocorram em momentos específicos.

Neste sentido, há que se considerar o trabalho de Nwokora (2012). O autor destaca um modelo de análise das reformas de financiamento em três níveis de incentivos: no primeiro, legisladores atuariam para proteger o seu status de incumbentes; no segundo, legisladores, atuando através dos partidos, tenderiam a cooperar com rivais para diminuir os custos de derrotas eleitorais; e no terceiro, as ações seriam orientadas por aspectos ideológicos. Ou seja, mudanças legislativas no caso do financiamento de campanhas levam em conta incentivos que podem ser contraditórios. Por exemplo, partidos de esquerda tendem a valorizar reformas de financiamento eleitoral que diminuam a influência de doadores privados e aumentem a abertura do campo político. No poder, porém, podem buscar incrementar os subsídios para permanecer no poder ou cooperar com a direita para diminuir o peso de uma derrota futura. Para Nwokora (2012), porém, o mais provável é que reformas que aumentem a competição sejam aprovadas em momentos de escândalo político (a); que o sistema partidário se direciona a maior competitividade (b); e haja um realinhamento a esquerda (c). Enquanto reformas que reduzam a competição seriam aprovadas em contexto de mudanças de governo (a); redução da competição (b) e realinhamento a direita (c). A teoria do autor, por mais que englobe mais elementos, é testada apenas para o caso australiano.

Witko (2007), analisando o caso de reformas nos estados dos EUA, encontra resultados de que maiorias democratas (liberais), tendem a aprovar medidas de restrição do uso de dinheiro na campanha (como teto de gastos e limite de doações de atores privados); enquanto maiorias republicanas (conservadoras) vão na direção oposta: menos restrições. Este movimento indica preferências ideológicas no momento de decidir sobre alguma mudança.

Na América Latina, Fuentes (2018) e Castañeda (2018), analisam os casos de Chile e Colômbia, respectivamente. Nos dois, reformas recentes levaram à maior restrição do acesso a recursos públicos por novos partidos (fechamento do campo). Há evidências de que o crescimento da instabilidade eleitoral (medida através da volatilidade) foi uma causa necessária, mas não suficiente, para o movimento de mudança. O crescimento da competição e perda de poder de partidos tradicionais leva estas organizações a buscar fechar o campo político (Castañeda, 2018; Fuentes, 2018). Funari (2021) encontra resultados semelhantes para o caso brasileiro. Outros fatores, como escândalos de corrupção e manifestações populares, são também importantes, mas não sem a cooperação de atores políticos experientes (Witko, 2007).

Em linhas gerais, os estudos sobre as causas das reformas de financiamento de campanha não indicam um modelo “único” para a sua compreensão. Algumas variáveis, porém, são perenes, como a competição eleitoral; a existência de cooperação entre atores políticos; e alguma mobilização da sociedade civil. Outro ponto importante, que retomo ao longo do texto, é que em muitos casos, reformas podem vir “de fora” do Congresso e do Poder Executivo, principalmente, com o protagonismo de tribunais: eleitorais e constitucionais (Rodrigues, 2019). Quando as reformas provêm do Legislativo e do Executivo, tendem a ser mais restritivas à competição, como forma de proteção aos atores consolidados. Intervenções do Judiciário são mais heterogêneas: envolvem desde maior inclusividade do financiamento, como também restrições. No caso brasileiro, por exemplo, medidas tomadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) foram no sentido de proibição das doações empresariais, mas, ao mesmo tempo, não atacaram aspectos como o limite para doações de pessoas físicas ou autofinanciamento.

Quais as consequências de diferentes tipos de reformas?

Assim como na consideração das causas, a análise dos efeitos de reformas de financiamento de campanhas possui resultados mistos. Usualmente trabalhos focam em reformas e algum outcome específico. Por exemplo: a análise do efeito de aplicação de teto de gastos sobre a vantagem de candidatos à reeleição (Stratmann, Aparicio-Castillo, 2006; Avis et al., 2022). Inclusive, a aplicação de teto de gastos (limites aos recursos que podem ser gastos em uma campanha) é o tipo de reforma mais estudada em relação aos impactos potenciais (Abramowitz, 1989; La Raja, Schaffner, 2014).

O ponto de controvérsia é se a limitação de recursos que circulam na campanha aumenta ou diminui a competitividade. Para alguns autores, limitar a quantidade de dinheiro em eleições aumenta a vantagem de incumbentes. Estes, buscando a reeleição, são mais conhecidos do eleitorado e, por isso, precisariam de menos recursos para se eleger (Jacobson, 1978). Ou seja, uma medida, à primeira vista positiva, tornar campanhas mais baratas, poderia resultar em externalidade negativa: menos competição. Os resultados, no entanto, são mistos. Abramowitz (1989) aponta que tetos de gastos diminuíram o grau de competitividade da disputa ao Senado nos EUA. La Raja e Schaffner (2014) encontram resultados nulos. Enquanto Stratmann e Aparicio-Castillo (2006) encontram resultados positivos. Menos dinheiro na campanha, maior a competividade pelo cargo.

No caso brasileiro, Avis et al. (2022) também encontram resultados positivos. A partir de um desenho de regressão descontínua, demonstram que a imposição de teto de gastos teve efeito positivo sobre o número de candidatos qualificados (mensurado por escolaridade) nas disputas, tornou a eleição mais competitiva e reduziu a vantagem de incumbentes já no pleito subsequente a essa mudança: 2016. A reforma foi realizada em 2015 (Lei no 13.165/15). Os resultados, no entanto, devem ser vistos com cautela, dado que avaliam apenas um pleito, bastante marcada por uma lógica “antipolítica”. Ou seja, contexto de rejeição prévia, por parte do eleitorado, dos incumbentes (Lavareda, Telles, 2020).

Em outros tipos de reformas, os avanços são mais tímidos. Há, por exemplo, pouca avaliação da limitação, ou proibição, de tipos de recursos sobre outcomes como: perfil da elite política eleita, maior transparência da disputa eleitoral, maior ou menor influência de grupos econômicos na política, entre outros. Em trabalho recente sobre o caso colombiano, Gulzar et al. (2021), demonstram que a combinação de permissão de doações empresariais (a) e tetos baixos de gasto na campanha (b), aumentavam a corrupção em contratos de prefeituras. Este efeito é explicado pelo seguinte mecanismo: quanto menor o teto, mais diferença uma doação faz para o resultado final, dada a relação entre dinheiro e votos, e, logo, maior influência do doador sobre o político.

Modelo de Análise

Partindo da definição de que políticas públicas são alterações intencionais do status quo, que envolvem problemas públicos, são diversas as tipologias para o seu estudo (Souza, 2006; Azeredo et al., 2012; Secchi, 2016; Araújo, Rodrigues, 2017). Talvez a mais conhecida seja a de Lowi (1964), que postula uma divisão em políticas distributivas (1), redistributivas (2) e regulatórias (3). O autor inverte uma equação clássica, até então na literatura, afirmando que são as políticas (policies) que influenciam a política (politics) e não o contrário, variando, é claro, de acordo com o tipo de arena e de política que se está falando. Cada arena tende a desenvolver sua própria estrutura política característica, seu próprio processo político e suas próprias elites (Lowi, 1964).

Em resumo, as políticas distributivas favoreceriam grupos específicos. Como são facilmente multiplicáveis, vários interesses diferentes podem ser atendidos simultaneamente. Dessa forma, predomina na arena distributiva uma relação pouco conflituosa, de “não-interferência mútua” entre os interesses que se dirigem aos tomadores de decisão. Exemplo: transferência direta de recursos (Golden, Min, 2013). Políticas redistributivas colocam os “money providers” (financiadores), mais ou menos como um todo, de um lado; e os “service demanders” (financiados), mais ou menos como um todo, do outro. Exemplo: política tributária; política de previdência social, entre outras. Há aqui conflitos intensos que envolvem a realocação de recursos na sociedade.

Por fim, políticas regulatórias estabelecem de forma clara tanto os atores favorecidos quanto os atores desfavorecidos. A regulação envolve aspectos econômicos (leis trabalhistas, escopo de atuação de empresas, etc.), mas também políticos (como o poder estará distribuído). Neste quesito, considero reformas de financiamento de campanha como políticas regulatórias, estabelecendo a relação entre oferta e demanda e o grau de transparência das contas eleitorais. Conforme postulado por Lowi (1964:691), apesar de as políticas regulatórias “decretarem” vencedores e perdedores, os benefícios e prejuízos não são desagregados em âmbito individual (da empresa, por exemplo), mas ao setor econômico. Utilizando essa analogia para o caso de reformas de financiamento, é possível perceber que a regulação tende a afetar não parlamentares/políticos individualmente, mas partidos ou outro tipo de agrupamento político gerado por alguma característica comum. Tal como: partidos de direita x esquerda; partidos grandes ou pequenos; coalizões de políticos experientes x novatos, e assim por diante. Voltando a Lowi (1964: 695): “(…) a arena regulatória parece ser composta por uma multiplicidade de grupos organizados sob relações tangenciais, ou ao que David Truman chama de ‘atitudes compartilhadas’”1.

Para observar suas evoluções no caso brasileiro, utilizo o modelo do ciclo de políticas (policy cycle). Como colocado por Souza (2006), o modelo do ciclo da política leva em conta algumas etapas essenciais: formação da agenda (Fuks, 1998, 2000), tomada de decisão (Melo, 2005; Araújo, Rodrigues, 2017; Reymao, Caçapietra, 2018), implementação (Azeredo et al. 2012) e avaliação (Batista, Domingos, 2017). A consideração deste processo como linear, no entanto, é um erro, dado que em mundo caótico e com informação limitada, há muitas idas e vindas (Melo, 1999). A observação do ciclo serve como um conceito heurístico para aproximação do objeto (Batista et al., 2020). Neste sentido, trato aqui das principais fases, levando em conta parte da literatura temática. O modelo de análise é exposto no Quadro 1.

Quadro 1
: Modelo de análise de reformas de financiamento eleitoral

Formação da agenda

O primeiro momento do ciclo é a definição da agenda (Fuks, 2000). Por que uma questão se torna importante? Teoricamente, a formação da agenda tem sido enquadrada a partir de modelos como o de “fluxos contínuos” de Kingdon (1984). O modelo visa superar a ideia de que há uma relação causal direta (e simples) entre problema e solução, no caso de produção de políticas. Os fluxos envolvem os problemas, as políticas disponíveis e os atores políticos, de modo que: “(...) a montagem da agenda depende de os atores políticos serem influenciados pelos problemas, pela disponibilidade de opções e pela barganha política” (Batista et al., 2020:04).

No caso de mudanças no ordenamento legal sobre financiamento de campanhas, é necessário analisar, retrospectivamente, como se iniciam discussões sobre a reforma. Casos de escândalos de corrupção podem ter esse papel de “inauguração” do processo. Como analisado por Funari (2021), escândalos envolvendo o financiamento da campanha de Fernando Collor à Presidência em 1989 ensejaram uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) sobre a atuação de Paulo César Farias, tesoureiro da campanha do então presidente. As discussões na Comissão auxiliaram no processo posterior de impeachment, mas também na mudança de legislação que permitiu, a partir de 1994, as doações de empresas nas eleições. Esse tipo de evento, escândalo, e sua repercussão, ativa o debate sobre o tema, torna-o um problema público a ser resolvido.

Além de escândalos, outras preocupações podem tornar imperativa a discussão sobre mudanças. No caso de reformas que buscam aumentar recursos financeiros para grupos minoritários, a mobilização de movimentos sociais, parlamentares e mesmo partidos representam acúmulo de debate. Não há necessariamente um momento demarcado de “denúncia”, mas contínua mobilização em torno da pauta (Araújo, Rodrigues, 2023), até que alguma ação desencadeia decisão judicial ou aprovação de leis. Neste sentido, “(...) fatores ideológicos, associados a valores e tradições, estabelecem as condições de legitimidade dos assuntos públicos e de sua caracterização” (Fuks, 2000:81). O ponto da legitimidade é importante, porque delimita o que deve ou não ser objeto de política pública.

A partir da formação da agenda, há necessidade de observar quais atores se mobilizam, se há envolvimento de atores políticos, judiciais e/ou da sociedade civil, e quais são as perspectivas em pauta. No caso dos EUA, por exemplo, há clivagem ideológica sobre o financiamento eleitoral. Republicanos, mais à direita, defendem modelos sem regulação e limites de doações, entendendo que o uso do dinheiro na política está ligado a liberdade de expressão (La Raja, Schaffner, 2014). Mais à esquerda, Democratas defendem modelos com maior regulação para evitar influência do poder econômico sobre a política.

No caso brasileiro, os debates em torno da exclusividade do financiamento público, desde a Comissão da Reforma Política de 2003 (PL 2.679/2003), mostraram convergência entre ideologias distintas. Exemplo de parlamentares do Partido da Frente Liberal (PFL) (atual União Brasil), como Ronaldo Caiado, e do Partido dos Trabalhadores (PT), Henrique Fontana, então oposição e governo, respectivamente. O que estava em jogo, neste caso, não era necessariamente uma dimensão ideológica, mas de controle dos partidos sobre a competição eleitoral. Tanto é que no bojo da proposta, estava incluído o estabelecimento de listas fechadas (Reis, 2020). Apesar de a proposição contar com apoio dos principais partidos na Câmara dos Deputados à época, sua tramitação acabou se arrastando até seu arquivamento. O caso, porém, demonstra a possibilidade de formação de coalizões em torno da agenda que transcendem fronteiras ideológicas e incluem outras clivagens: conflito entre líderes partidários (afeitos a maior regulação do financiamento) e neófitos (interessados em menor controle).

Empiricamente, a análise da formação da agenda pode levar em conta múltiplas fontes: matérias na imprensa, discursos de parlamentares, acompanhamento de audiências públicas, debates em redes sociais, entre outras. Sendo que os métodos de análise devem ser considerados de acordo com o problema de pesquisa. Em uma avaliação sobre o impacto de escândalos de corrupção sobre a atitude de parlamentares em relação a mudanças, é possível realizar análises estatísticas de surveys ou a observação direta de sessões parlamentares.

Tomada de decisão

Após a formação da agenda, há o processo de tomada de decisão. Quais são os desenhos de política possíveis? Entre esses, qual é o escolhido? E, por que? Esse processo tem sido tratado na literatura, a partir de modelos racionais (Batista et al., 2020), incrementais (Lindblom, 1959), e de equilíbrio pontuado (Baugartem, Jones, 2009), para citar alguns. A questão é perceber em que medidas decisões são tomadas a partir de experiências anteriores e seus aprofundamentos, ou as decisões marcam ruptura com o passado.

Nesta etapa, é possível observar, por exemplo, desenhos concorrentes. No julgamento da ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) no 4.650, ajuizada no STF pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) em 2011, a OAB pedia não só a proibição das doações empresariais para candidatos e partidos no Brasil, mas também previa a necessidade de que o Congresso aprovasse, em até 18 meses, limitações per capita (nominais), e não proporcionais, para as doações de pessoas físicas (1) e recursos próprios (2) (Santos, 2016). Ou seja, o desenho da política no pedido original possuía escopo mais amplo de regulação. No fim, porém, o voto dos ministros do Supremo aprovou “apenas” o fim das doações empresariais.

Empiricamente, a análise pode considerar, por exemplo, os votos de parlamentares nas votações específicas, inclusão ou não de emendas no projeto original, e quem são os defensores de modelos alternativos. No caso do Judiciário, os votos de ministros do STF oferecem uma fonte importante de dados. A forma de trabalhar estas informações, logicamente, varia de acordo com o enquadramento do problema de pesquisa. Funari (2021) se vale de entrevistas e análise da transcrição dos debates parlamentares, enquanto Schaefer (2022) trabalha com votações nominais.

Implementação

A implementação refere-se ao processo em que a política “vai à rua”, entra em vigor. O enquadramento teórico tende a variar entre modelos top-down (a análise da política a partir dos formuladores) ou bottom-up (como os implementadores, a “burocracia ao nível de rua”, tende a “refazer” a política a partir da sua própria atuação) (Bichir, 2020). Conforme Melo (1999), a implementação deve ser vista como um jogo, em que a própria natureza da política pode ser alterada na medida em que há interação entre implementadores, stakeholders e beneficiários. É interessante notar que esses três atores, no caso de reformas de financiamento eleitoral, podem ser as mesmas pessoas: legisladores. Dado que estes aprovam proposições legislativas, são os mais interessados no seu cumprimento e se beneficiam dos resultados da política. Mesmo no caso de decisões judiciais, geralmente, o Legislativo age posteriormente. Após a resolução do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) no 23.575/2018, que obriga os partidos políticos a distribuírem ao menos 30% do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) para candidatas mulheres, o Congresso aprova a Emenda Constitucional 117/2022, constitucionalizando a decisão judicial.

Em outros pontos, a implementação pode levar ao reordenamento legal. Medidas tomadas anteriormente são desconsideradas, ou anistiadas. No caso da resolução do TSE no 23.575 e sua posterior constitucionalização, a EC 117 também anistiou os partidos que não cumpriram a cota mínima de distribuição de recursos públicos para as mulheres. Ou seja, ao mesmo tempo que se garante maior segurança jurídica para a alocação de recursos em candidaturas femininas, se anistia os partidos que não cumpriram na eleição de 2018. Este movimento de “vai e vem” auxilia na explicação do porquê diversos partidos não cumprem cotas de gênero: seja em relação ao percentual mínimo de candidaturas femininas (30% desde a Lei no 12.034/2009), seja em relação à distribuição de recursos2.

Na fase de implementação de reformas de financiamento eleitoral, ou reformas eleitorais em sentido mais amplo, outro ator interessado é a autoridade que regula as eleições. No Brasil, o TSE e os tribunais regionais (TREs). Empiricamente, há pouca preocupação com as opiniões de servidores públicos sobre as regras que devem fiscalizar, bem como aspectos de inovação institucional que são realizados a partir de mudanças legislativas. No caso do TSE, por exemplo, a criação de um repositório de dados aberto (único no mundo) e de um site para acompanhamento, quase em tempo real, das receitas e despesas de candidatos (Silva, et al., 2020). O cumprimento, ou não, de novas normas, tende a ser acompanhado de processos judiciais que podem gerar novas regras. Após a minirreforma política de 2015, por exemplo, que marcou o estabelecimento de teto de gastos no Brasil, foi o TSE quem determinou qual seria o valor exato deste teto em eleições municipais.

Avaliação

A fase de avaliação de uma política pública envolve a atribuição de valor (Batista, Domingos, 2017; Faria, 2005), seja em termos dos resultados em relação aos objetivos iniciais seja em termos de suas possíveis externalidades: positivas e negativas (Gulzar et al., 2022; Silva Junior et al., 2021). Ou seja, efeitos esperados e não esperados. Faria (2005) considera que a avaliação não é puramente técnica, mas política. Por exemplo, uma política de ajuste fiscal pode cumprir seu objetivo principal: redução de gastos, mas, também, gerar uma série de externalidades negativas, como: piora da provisão de serviços públicos, redução de índices de bem-estar da população, entre outras. A decisão de divulgar este ou aquele resultado, desconsiderando efeitos globais, é política, na medida em que pode ser utilizada como “instrumento de persuasão”. No caso de reformas de financiamento de campanha, em que os atores que tomam decisões e as sofrem são legisladores, este tipo de uso pode ser frequente.

De qualquer modo, reformas eleitorais, em geral, e de financiamento de campanha, em particular, são escassamente avaliadas (Avelino et al., 2019). Esta lacuna se dá apesar do avanço de métodos de inferência causal para dados observacionais (Keele, 2015), como diferenças em diferenças (DiD), matching, regressão descontínua, seleção em observáveis, entre outros. Avis et al. (2022), por exemplo, analisam o efeito da adoção de teto de gastos sobre a competitividade, a partir de um desenho de regressão descontínua, e encontram efeitos positivos. Em outras palavras, a redução do gasto eleitoral parece ter aumentado a competição e a renovação política. A descontinuidade é explorada pela regra que estabelece teto de gastos em 2015.

Silva Junior et al. (2021), analisam o efeito da proibição das doações de empresas sobre também a competitividade eleitoral e não encontram resultados positivos. O fim das doações corporativas não incrementou a luta por postos eletivos no Brasil. É importante considerar, porém, que ambos os trabalhos utilizaram dados das eleições municipais de 2016, marcada por um contexto de crise política e econômica, o que pode afetar os resultados (Lavareda, Telles, 2020).

Trabalhos na área de avaliação podem se beneficiar da abundância de dados eleitorais disponibilizados pelo TSE, bem como de técnicas de coleta e análise de dados que buscam fazer afirmações causais. O problema, neste caso, é encontrar contrafactuais ou grupos de controle adequados. Dado que leis ou decisões do STF e TSE afetam todo o território nacional, é difícil saber o que aconteceria “caso” a reforma não entrasse em vigor, o contrafactual. Suprir estas lacunas demanda boas estratégias de identificação e triangulação de métodos.

Na próxima seção, trato da análise do caso de reforma do autofinanciamento eleitoral no Brasil a partir do modelo destacado.

Aplicação do Modelo ao Caso da Regulação do Autofinanciamento Eleitoral

Contexto e desenho da pesquisa

A legislação brasileira que regula o financiamento de campanhas variou de forma significativa ao longo do tempo (Fisch, Mesquita, 2022). As primeiras eleições diretas presidenciais após o regime autoritário se deram a partir de uma legislação que: proibia as pessoas jurídicas doarem recursos diretamente a candidatos/partidos, os limites de gastos seriam definidos pelos partidos, bem como seriam esses os prestadores de contas junto à Justiça Eleitoral. O formato desta legislação vigorou até 1993, quando foi aprovada nova lei das eleições.

A Lei no 8.713, de 1993 trouxe alterações importantes para a condução financeira das campanhas eleitorais no país. Acabou-se com a proibição das doações de pessoas jurídicas, permitiu-se a doação direta aos candidatos, tanto das doações empresariais quanto de indivíduos e dos próprios candidatos (autofinanciamento) e estabeleceu-se que o candidato deveria ser o único responsável pela veracidade das informações nas prestações de contas. O teto para doações de pessoas jurídicas foi limitado a 2% da receita operacional bruta de 1993; para pessoas físicas 10% dos rendimentos brutos de 1993 e para recursos próprios ao valor máximo estabelecido pelos partidos. O modelo exposto na lei foi seguido até 2015.

Em 1997, é aprovada a “Lei das Eleições” (no 9.504). Esta norma revoga as demais, mas não altera os principais aspectos já tratados. A grande alteração se deu a partir do julgamento da ADI 4.650, pelo STF. Ou seja, através de decisão do Judiciário e não do Legislativo (Rodrigues, 2019; Speck, 2016). Até então, o financiamento de campanhas possuía quatro pilares no Brasil: doações de empresas, pessoas físicas, autofinanciamento e recursos públicos, por meio do Fundo Partidário.

A ADI 4.650 visou tornar inconstitucionais dispositivos da “Lei das Eleições” e da Lei dos Partidos Políticos (9.096/1995), que permitiam doações de pessoas jurídicas a partidos e candidatos. O resultado posterior do julgamento foi uma série de minirreformas políticas que aumentaram a regulação do financiamento de campanha e, em 2017 e 2019, do autofinanciamento.

Para análise desse caso específico, considero a restrição ao uso de recursos próprios como política pública de natureza regulatória. Desse modo, envolta em um ciclo que vai da formação da agenda (a definição da questão como “importante”) até sua avaliação. Como exponho no Quadro 2, utilizo uma estratégia multimétodo, para captar as quatro dimensões do policy cycle da reforma. Grande parte dos dados foi retirada do TSE, para o caso de desempenho eleitoral, prestações de contas e características dos candidatos; ou do site da Câmara: discursos e votos de parlamentares. A compilação de diferentes bases de dados3 e sua análise foi realizada no R.

Quadro 2
: Desenho da pesquisa

Formação da agenda

Por que o autofinanciamento se torna um problema para legisladores? Para Kingdon (1984), o surgimento de uma questão como relevante leva em conta múltiplos fluxos e a interação entre “problemas”, “alternativas” e “barganha política”. Nesse sentido, o contexto político posterior a decisão do STF (ADI 4.650) gerou uma janela de oportunidades para mudanças na estrutura do financiamento eleitoral brasileiro. Durante os votos dos ministros do STF (2011-2015), os partidos no Congresso Nacional se mobilizaram em duas frentes: na votação da Lei Orçamentária Anual, de 2015, os recursos para o Fundo Partidário foram incrementados de 289,6 milhões de reais (dotação inicial), para 867,6 milhões; e, no mesmo ano, foi aprovada uma nova lei modificando a legislação eleitoral: Lei no 13.165. O projeto trazia uma inovação: inclusão do teto de gastos nas campanhas eleitorais (Avis et al. 2022; Silva Junior et al. 2021; Reis, 2020).

A nova norma passa a valer nas eleições municipais de 2016. O contexto político, por sua vez, foi marcado pela forte rejeição ao PT, logo após Dilma Rousseff sofrer processo de impeachment, e crescimento do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), principal partido de oposição aos governos petistas. Na cidade de São Paulo, o partido lança João Doria como candidato à prefeitura. Doria, empresário dono de um grupo de comunicação e marketing (“Grupo Doria”), era filiado ao partido desde 2001, mas não havia disputado ainda nenhum cargo eletivo. O novato na política foi “apadrinhado” pelo então governador paulista Geraldo Alckmin. Para se tornar candidato, Doria disputou prévias que racharam o PSDB municipal. As críticas ao processo de disputa interna se valeram de um suposto beneficiamento de Doria pelo uso da máquina estadual do governo4. O apoio de Alckmin a Doria, mesmo com todo desgaste intrapartidário, se justificou, como reportado à época, pela capacidade do candidato à prefeitura se autofinanciar. Doria, conforme prestação de contas oficial, autofinanciou quase 40% de sua campanha, que custou 7,3 milhões de reais. No fim, acabou eleito no primeiro turno.

A história de Doria interessa aqui na medida em que significa uma alteração nos padrões de financiamento das campanhas brasileiras, o que, por sua vez, possui consequências em termos regulatórios. Conforme Reis e Eduardo (2019), entre os efeitos da decisão do STF de 2015, aumento do Fundo Partidário e a inclusão do teto de gastos, pode-se destacar: uma redução substancial nas despesas declaradas pelos candidatos a prefeito e vereador (de 3 bilhões em 2012 para 1,5 bilhão em 2016, e 2,3 bilhões para 1,5, respectivamente), e a alteração das fontes de recursos. Conforme os autores há um crescimento da proporção de recursos de pessoas físicas e recursos próprios entre os dois pleitos. Como se pode depreender da Figura 1, o peso do autofinanciamento salta de 24,1% do total nas eleições municipais de 2012 para mais de 40% no pleito pós-decisão do STF. Ou seja, há mudança no perfil do financiamento eleitoral.

Figura 1
: Fontes de recursos eleições municipais

Em 2017, uma nova reforma política entrou em pauta (PL 8.612/2017). Entre as alterações previstas no financiamento de campanha, houve: (1) estabelecimento de um teto de gastos fixo para cada cargo em 2018; (2) limitação do autofinanciamento ao patamar de pessoas físicas (teto nominal); (3) e estabelecimento de um novo fundo público para o financiamento de campanhas (Funari, 2021). O “efeito Doria” foi importante para que legisladores prestassem atenção na questão da regulação do autofinanciamento, no sentido de impor limites a esse tipo de contribuição. Até a eleição de 2016, nenhuma proposição legislativa (Projeto de Lei, Projeto de Lei Complementar, Decreto Legislativo, e mesmo Requerimento) menciona o termo autofinanciamento associado a eleições5. Ou seja, o autofinanciamento passa a ser um “problema”.

O PL 8.612 foi formulado no âmbito da Comissão Especial para a Reforma Política, e debatido entre setembro e início de outubro de 2017. Durante as discussões do texto, diversas emendas foram incorporadas, entre elas destaco: a emenda dois, que limitava a contribuição de pessoas físicas e o autofinanciamento a no máximo dez salários mínimos, bem como emenda incluída no texto final, pelo próprio relator, que revogava o parágrafo 1-A do artigo 23 da Lei das Eleições. Neste caso, os limites para o autofinanciamento foram estabelecidos como até 7% do valor do teto para as campanhas proporcionais e até 200 mil reais para campanhas majoritárias. Ambas as emendas foram aprovadas por votação simbólica, a partir da orientação dos líderes partidários. Durante a discussão da incorporação das emendas ao texto (4 de outubro de 2017), o “efeito Doria” foi retomado nominalmente. Glauber Braga, então líder do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), afirmou: “Sr. Presidente [...] esta é a emenda João Doria − teve que votar sim para estabelecer limite da doação de pessoa física na campanha eleitoral”6.

Após a aprovação do texto, o Senado revogou o teto de gastos do autofinanciamento para patamares mais baixos: equiparando o valor a doações de pessoas físicas. Conforme Reis (2020: 39): “A aparente trapalhada acabou forçando (ou facilitando) o veto presidencial contra todos os tetos (...)”. Na verdade, o presidente da República, Michel Temer, vetou cinco dispositivos da nova lei (Veto 32/2017), entre eles a limitação de doações a 10 salários mínimos (Parágrafo 1, art. 23) e a revogação da proibição do autofinanciamento total das campanhas (Parágrafo 1-A, art. 23). Como o veto não foi apreciado um ano antes do pleito de 2018, na prática o texto que valeu para as eleições seguintes mantinha os critérios anteriores: doações de pessoas físicas até 10% do rendimento bruto do ano anterior, e limite de autofinanciamento de acordo com o teto.

O autofinanciamento foi o único veto rejeitado. Na Câmara, apenas cinco dos 249 deputados presentes votaram para manter o veto, sendo que todos os partidos orientaram pela rejeição. Doria novamente aparece no debate. O deputado Ivan Valente (PSOL-SP), por exemplo, declarou:

Essa emenda tem nome: é a emenda dos ricos, do riquinho Doria. Essa emenda é a emenda Doria. Nós temos que derrotá-la, porque o candidato pode colocar sem limites. Ficaria escrito na lei que o candidato não teria limite para colocar dinheiro. E isso não é igual para todos [ênfases minhas]7.

À direita do espectro político, o deputado Espiridião Amin (Partido Progressista - PP-SC) pontuou que:

[...] é da maior gravidade a manutenção ou não deste veto. O Supremo Tribunal Federal já tem decisões que impõem penalidade ao abuso de poder econômico. Ao não estabelecer um parâmetro de participação do candidato mais abonado, a lei estará tentando consolidar o desequilíbrio entre a renda e o uso do dinheiro próprio na campanha eleitoral.

Em 2019, a Câmara dos Deputados aprova uma nova lei eleitoral (no 13.878) que limitou o autofinanciamento em patamares mais baixos, e que valeu no pleito municipal de 2020. Volto a ela com mais destaque na próxima subseção. A legislação promulgada no contexto do julgamento da ADI 4.650 demonstra uma sequência clara: proibição das doações de empresas; maior peso de recursos próprios na disputa, simbolizados pela vitória de um candidato autofinanciado na cidade mais populosa do país; maior regulação sobre o autofinanciamento.

Tomada de Decisão

Como se deu o processo de tomada de decisão? Analiso com maior destaque a votação e as discussões na Câmara dos Deputados em torno do PL 4.121/2019, que se converteu em norma jurídica no mesmo ano (Lei no 13.878). O PL foi apresentado pelo deputado federal Otaci Nascimento (Solidariedade − SD-RR), no final de julho de 2019. A apreciação do mesmo foi realizada em pouco mais de 60 dias. Com a relatoria de Fabio Trad (Partido Social Democrático − PSD-MS), o projeto foi debatido somente no Plenário da Câmara, quando foram incluídas emendas.

A emenda ao PL que interessa aqui foi apresentada pela liderança do Partido Social Liberal (PSL) (atualmente União Brasil) durante as discussões em Plenário (Emenda no 2). Ela modificou o projeto original no ponto da regulação do autofinanciamento. No texto do relator, eram mantidos os critérios anteriores do uso de recursos próprios – equivalentes ao de pessoas físicas (desenho 1). A emenda do PSL, apoiada por 12 dos 22 partidos, propunha o limite do uso de recursos próprios até 10% do teto de gastos do cargo em disputa (desenho 2). Neste caso, um candidato a prefeito em Acrelândia poderia contribuir para sua campanha com até 10.803,90 reais, dado que o teto de gastos naquele município era de 108.390,00 reais.

O debate em plenário ocorreu em três momentos: (1) apresentação do texto original; (2) destaque do partido Novo; e (3) emenda do PSL. O texto original mantinha o patamar das contribuições de recursos próprios em até 10% dos rendimentos brutos. A medida foi criticada pelo partido Novo, que apresentou destaque para suprimir o artigo. Na prática, permitindo o autofinanciamento até o limite do teto, independentemente dos rendimentos. O destaque foi rejeitado de maneira simbólica. Na mesma sessão, o PSL apresenta emenda através de seu líder, que acaba sendo aprovada e incorporada ao projeto de lei final8.

É possível enquadrar este debate em três posições. No primeiro caso, há uma defesa da liberdade de se autofinanciar, posição exclusiva do Novo. No segundo caso, há uma defesa da igualdade da disputa eleitoral – em favor da Emenda no 2. No terceiro, uma defesa da técnica, por falta de melhor palavra, em relação ao projeto original. No Quadro 3 exponho as posições dos partidos de acordo com os discursos parlamentares:

Quadro 3
: Posições dos partidos em relação ao PL 4.121/2019

A posição do partido Novo inicial era pela manutenção da legislação nos termos de 2015, ou seja, limitando o autofinanciamento pelo teto de gastos de cada cargo. Esta posição baseava-se em argumentos como: a liberdade do uso de recursos próprios nas campanhas (a) e a ausência de limites no uso de recursos públicos (b). Para o deputado Tiago Mitraud (NOVO-MG)9:

(...) em relação ao limite de 10% dos rendimentos do ano anterior, nós acreditamos que, além de ser uma medida que tira a liberdade do cidadão que, independentemente de seu patrimônio, queira financiar a sua campanha, isso pode ser inclusive mais prejudicial para o candidato que tem renda menor, o candidato que não tem um emprego fixo, que não tem recurso investido e rendendo financeiramente, mas teve uma renda de 15 mil reais, 20 mil reais, 30 mil reais, e tem um patrimoniozinho guardado ao longo de alguns anos, porque fez uma poupança. [...] Então, além de ferir um conceito que, para nós, é muito importante, que é o da liberdade de cada indivíduo poder utilizar seus próprios recursos para financiar a sua candidatura, nós vemos que esse texto pode ser prejudicial a quem tem um menor rendimento.

Ou seja, o parlamentar argumentava que a limitação no uso de recursos próprios seria prejudicial à competição política, na medida em que tolheria a liberdade de os candidatos utilizarem seu próprio patrimônio como vantagem competitiva. O destaque foi derrotado por votação simbólica e criticado por parlamentares de partidos à direita e à esquerda. Posteriormente, é apresentada a emenda do PSL. A emenda divide o plenário de acordo com os argumentos em torno da igualdade da competição eleitoral e aqueles que defendiam o texto original, apresentado pelo relator.

Ao fim da sessão, após as orientações dos líderes, foi realizada votação nominal da Emenda no 2. Na Tabela 1, exponho as posições dos partidos, os votos dos parlamentares e também os recursos próprios médios das bancadas. Ao total, 390 deputados federais votaram nominalmente. Desconsiderei aqueles em que não havia informação sobre as prestações de contas, totalizando 381 deputados federais.

Tabela 1
: Orientação partidária Emenda no 2 do PL 4.121/2019 e características do autofinanciamento dos parlamentares

Além da orientação dos partidos e da média de recursos próprios empregados nas campanhas pelos parlamentares (considerando o eleitorado), nas demais colunas estão expostos o número de parlamentares que “furariam o teto” em 2018, caso a nova lei estivesse valendo. Como o teto de gastos na campanha anterior fora 2,5 milhões de reais para o cargo de deputado federal, considerei aqueles que arrecadaram para suas campanhas mais de 250 mil reais do próprio bolso (10% do teto).

Além das estatísticas descritivas, realizo análise de regressão logística binária, para observar como os parlamentares votaram na emenda no 2 do Plenário, que alterou os limites do autofinanciamento (Fernandes et al., 2019). Observo a probabilidade de os parlamentares votarem favoravelmente a limitação do autofinanciamento em 10% do teto de gastos (Y = 1), considerando uma série de variáveis. A variável independente principal é Recursos Próprios arrecadados por eleitor no distrito (X). É esperado que quanto maior a arrecadação do candidato com o autofinanciamento menor a probabilidade de votar pela restrição do uso de recursos próprios. Incluo também uma série de variáveis de controle: (1) a orientação do partido; (2) o fato da organização estar situada a direita do espectro ideológico; (3) se o parlamentar possuía mais de um mandato, ou seja, era veterano na Casa; (4) se autodeclarou ocupação empresarial no momento do pleito; e (5) se havia “furado” o teto. A consideração aqui é avaliar se parlamentares que votaram pela emenda foram orientados pelo partido a fazê-lo, dada a questão da disciplina partidária; parlamentares de direita teriam maior probabilidade de votar contra a emenda, dado que proporcionalmente possuem patrimônios mais altos e teriam maior interesse em se autofinanciar (Fuentes, 2018); parlamentares com maior experiência política seriam refratários às autodoações, na medida em que receberiam recursos de outras fontes (Mancuso et al., 2018); autodeclarados empresários seriam mais propensos a se autofinanciar, logo, votariam contra a emenda (Schaefer, 2022); e o fato de ter gasto mais recursos do que o regulamentado diminuiria a probabilidade de apoio à emenda.

Figura 2
: Modelo de regressão logística (Voto Emenda no 2)

Apenas duas variáveis são estatisticamente significativas ao nível de p<0,005: orientação do partido e direita. No primeiro caso, a orientação do partido pelo “Sim” indicou o aumento de 6,4 mil vezes a chance de o parlamentar também votar sim, pela limitação do uso de recursos próprios. No segundo caso, ser de um partido de direita diminuiu em 80 vezes a chance de os parlamentares serem favoráveis. As demais variáveis não são estatisticamente significativas, mas a direção dos coeficientes segue as hipóteses anteriormente enunciadas, excetuando o caso de deputado veterano. Parlamentares com mais de um mandato tiveram -32,8 vezes chance de votar a favor da limitação do autofinanciamento. Este valor se explica, muito provavelmente, pelo fato de que partidos com parlamentares novatos, como Novo e PSL, orientaram pelo sim, enquanto partidos com parlamentares mais experientes, como PL, PSD e DEM, orientaram pelo não.

O incremento das autodoações possui uma relação negativa com a probabilidade de voto favorável à emenda, mas não é possível descartar a hipótese nula. A Figura 3 indica que as probabilidades preditas das autodoações do candidato diminuem as chances de este “ir contra seus interesses” (modelo que inclui somente essa variável independente). Essa relação, no entanto, excede em muito o intervalo de confiança. Parlamentares com níveis altos de financiamento, como José Nelto e Dagoberto Nogueira, ambos que arrecadaram quase 0,5 reais de recursos próprios por eleitor, por exemplo, votaram a favor da regulação. Neste caso, é possível observar que o grande fator explicativo da decisão de restringir, ou não, as contribuições do próprio bolso dos candidatos foi a orientação partidária. Em que há uma distinção, heterogênea é verdade, entre campos ideológicos. Partidos de direita tenderam a ir contra uma regulamentação mais dura do autofinanciamento.

Figura 3
: Recursos próprios arrecadados por eleitor no distrito e voto favorável a regulação de 10% do teto

Implementação

A Lei no 13.878 passou a valer a partir das eleições municipais de 2020. Como exposto na Figura 1, há diminuição do montante dos recursos próprios nas campanhas eleitorais. Se em 2016, estes representam 40,2%, em 2020 são 11,9%. Nos pleitos nacionais, a comparação é entre 12,9% (2018) e 2,89% (2022), redução expressiva (Figura 4).

Figura 4
: Fontes de recursos eleições gerais (%)

A literatura sobre implementação de políticas tende a destacar como mudanças no status quo se materializam na “ponta”. Ou seja, como se dá o processo da política “ir à rua”. Uma primeira geração de estudos, mais focado na perspectiva “top-down”, enfatizava, de maneira normativa, as distorções entre regulamentos, leis ou outros ordenamentos “em cima”, e sua implementação “embaixo” (Bichir, 2020:26). Na segunda geração, o foco recaia sobre os implementadores “na ponta”, a burocracia ao nível de rua. Tentativas de síntese entre os modelos buscam levar em conta o tipo de política e arena de conflito envolvida. Para Matland (1995), a perspectiva “top-down” é mais adequada para os casos de políticas com baixo conflito e ambiguidade, enquanto a perspectiva “bottom-up” seria mais interessante nos casos contrários. A reforma do autofinanciamento parece estar em um ponto de baixo conflito, no sentido de que ao contrário de outras reformas do financiamento de campanha, não houve nenhuma tentativa de modificar a regulação. Parlamentares não tentaram alterar a lei de modo a flexibilizar novamente o montante total do autofinanciamento disponível, após a realização de duas eleições. Este não é o caso de outras medidas: a EC no 117/2022, que constitucionalizou o repasse mínimo de 30% dos recursos do FEFC para mulheres candidatas, anistiou os partidos que não cumpriram essa cota anteriormente (em 2018). Em 2023, uma nova anistia pode ser votada: PEC 9/2023. A proposta visa que partidos não sofram sanções por, novamente, não cumprirem os repasses mínimos de recursos a candidatas mulheres e candidaturas negras (decisão do TSE de 2020).

Um ponto que merece maior análise, mas foge ao escopo deste artigo, é o possível aumento de “Caixa 2” e mesmo judicialização do processo eleitoral, a partir da restrição ao autofinanciamento. No primeiro caso, verbas não declaradas, oriundas do próprio patrimônio, podem ter crescido a partir de 2020; com, ou sem, relação a mais processos na Justiça Eleitoral. Esse ponto merece maior atenção e envolve não só o autofinanciamento, mas qualquer fonte de recursos em eleições. Análises preliminares (a partir do processual do TSE), no entanto, não dão conta de maior judicialização do processo eleitoral.

Avaliação

Considero que a avaliação da restrição ao uso do autofinanciamento nas eleições deve levar em conta os objetivos declarados (Matland, 1995). Para os defensores da medida, diminuir o montante de recursos próprios nas campanhas poderia aumentar a igualdade na disputa (subseção Formação da agenda deste artigo); e diminuir o peso do dinheiro no processo eleitoral (subseção Contexto e desenho da pesquisa). Avalio a concretização desses objetivos a partir de uma série de modelos tendo como material empírico dados disponíveis no TSE para as eleições à Câmara dos Deputados de 2006 a 2022.

Avaliações do efeito de políticas públicas usualmente são empregadas em dados observacionais, ou seja, a pesquisadora não randomiza as unidades que recebem o tratamento (X1) e o controle (X0). Contornar esse problema demanda a aplicação de técnicas quase-experimentais, que possibilitem a observação do efeito médio do tratamento (ATE) ou o efeito médio do tratamento nos tratados (ATT). Por exemplo, a aplicação de regressão descontínua para comparar unidades de análise que quase estão na condição de tratamento (X0) e quase não estão (X1) (Keele, 2015). Em políticas que ocorrem ao mesmo tempo em todo o território nacional, como leis eleitorais e, em específico, a Lei no 13.878, a comparação entre grupos torna-se mais difícil. Qual seria o contrafactual nesse caso? Imaginar uma espécie de país paralelo aonde a lei não entrasse em vigor não é uma alternativa adequada. Tendo em vista essa limitação, utilizo modelos de regressão para estimar o efeito da lei sem pretensões causais. Nos modelos incluo variáveis de controle que potencialmente afetariam as variáveis dependentes, mas, tendo em mente, que há limites na capacidade de observar causalidade (Grosz, Rohrer, Thoemmes, 2020).

Dito isso, para testar o primeiro objetivo da reforma, considero como variável independente a concentração do autofinanciamento na eleição, através do índice de Herfindahl-Hirscham (HH). O HH foi originalmente proposto para o cálculo da concentração de empresas em determinado setor econômico: é calculado pela soma dos quadrados das proporções de mercado das empresas que compõem o ramo de atividade. É utilizado, porém, no caso das eleições para medir desde o grau de concentração dos votos dos candidatos até as receitas de campanha (Feld, Groffmann, 2007). Como variável dependente, calculo o índice HH para as votações dos candidatos. A unidade de análise é o estado (distrito). A suposição é de quanto mais concentrado o autofinanciamento entre os candidatos, maior seria a concentração de votos. O autofinanciamento, afinal de contas, é a fonte de recursos mais desigualmente distribuída nas eleições brasileiras (Schaefer, 2022). Com a limitação do autofinanciamento, logo, poderia ocorrer decréscimo da desigualdade. Esta hipótese dialoga com a literatura sobre a restrição de fontes de financiamento eleitorais e a questão da competição política (Stratmann, Aparicio-Castillo, 2006; Silva Junior et al., 2021; Avis et al., 2022), e com algumas das justificativas dos legisladores para a mudança.

Os dados expostos na Tabela 2 dão conta de quatro especificações distintas. No Modelo 1, incluo apenas o HHI do autofinanciamento. O incremento de uma unidade no valor da variável representa um acréscimo na concentração de votos de 0,236. No Modelo 2, incluo como variável independente o ano de 2022 (com a aplicação do limite de 10%) e a interação entre autofinanciamento e ano de 2022. Nesse caso, o teste é de uma hipótese condicional: o impacto da concentração do autofinanciamento sobre a competição eleitoral é mediado pela validade da política pública (Brambor, Clark, Golder, 2006). O valor do coeficiente do HHI autofinanciamento se mantém no mesmo nível, com significância estatística, e a interação segue a direção esperada. A concentração do autofinanciamento possui impacto negativo sobre a concentração de votos no ano de 2022. Esse valor, porém, não é estatisticamente significativo.

Tabela 2
: Modelos de regressão (Competição eleitoral)

No Modelo 3, incluo duas variáveis de controle: o número de candidatos na disputa pelo cargo (o que pode diminuir a concentração de votos – aumento da competição); e a concentração de recursos totais (HHI da soma da arrecadação do total de recursos financeiros). No Modelo 4, mantenho essas variáveis de controle e incluo efeitos fixos por estado (Farkas, 2005). Os resultados demonstram que a concentração do autofinanciamento diminui seu impacto de votos de maneira significativa, bem como parece não haver efeito da nova política pública sobre a competição eleitoral. Ou seja, uma vez inclusa a desigualdade de acesso a recursos financeiros (como um todo) entre candidatos, o autofinanciamento tem impacto reduzido ou nulo (Modelo 4); bem como não é possível afirmar que a Lei no 13.878 alcançou um de seus objetivos: aumentar a competição eleitoral. Uma das razões possíveis para esse resultado é de que o autofinanciamento, apesar de se tornar um “problema” a ser resolvido pela percepção de legisladores, não era um recurso decisivo para eleições à Câmara dos Deputados.

Outro objetivo aventado por legisladores, quando do debate sobre a restrição ao uso de recursos próprios, foi reduzir a presença de atores muito ricos que pudessem desequilibrar a competição eleitoral. Em 2017, o deputado federal Ivan Valente acusava a manutenção do uso de recursos próprios como uma legislação pró “riquinho Doria”. Em 2019, ao longo do debate sobre a emenda do PSL, a maioria dos líderes partidários defendia que maior restrição ao autofinanciamento estaria em linha a decisão do STF de 2015 de diminuir o peso do poder econômico em eleições.

O primeiro ponto a ser considerado é de que o perfil da elite política se distancia da representação descritiva da população em termos de gênero, raça, escolaridade e capital econômico, no Brasil e no mundo (Sacchet, 2009; Campos, Machado, 2015). A posse de recursos financeiros próprios, logo, pode distorcer ainda mais a representação. O segundo ponto a ser considerado é de que a posse desse tipo de capital não é associada de maneira mecânica a seu uso político (Steen, 2006). Em outras palavras, não há, necessariamente homologia de capitais político e econômico. No caso brasileiro, por exemplo, a correlação entre patrimônio declarado e autofinanciamento varia entre anos. Na Figura 6, exponho os coeficientes de correlação de Pearson entre o total de autofinanciamento (em log) e o total de patrimônio declarado pelos candidatos (também em log). Até 2022, em média, o valor é moderado: r2 superior a 0,45. Naquele ano, o valor passa para: r2 = 0,39. No fundo, a diferença não é grande, mas demonstra que há associação entre patrimônio e o uso de recursos próprios, e que esta é reduzida no pós-reforma.

Figura 6
: Diferença de patrimônio médio declarado (log) entre eleitos e não eleitos

Figura 5
: Correlação entre patrimônio declarado por candidatos e o autofinanciamento

Para testar se o objetivo da política se cumpre, testo se o autofinanciamento afetou o desempenho eleitoral de candidatos a deputado federal de maneira diferenciada em 2022. A variável dependente é votos conquistados (em log). Utilizo novamente modelos de regressão MQO. As variáveis independentes são: o valor de recursos próprio arrecadado pelo candidato (log), o valor de bens declarados (log) e duas interações entre a eleição de 2022 e as duas variáveis mencionadas. A unidade de análise não é o distrito, mas o candidato. Espero que o impacto sobre o desempenho eleitoral, tanto de bens quanto de autofinanciamento, seja menor em 2022 do que no restante do período (ou tenha efeito nulo). A rationale é que a restrição de recursos (até 10% do teto, ou 317,5 mil reais) reduziu o efeito marginal do autofinanciamento sobre os votos10 (Avis et al., 2022; Stratmann, Aparicio-Castillo, 2006). Para dar maior robustez aos resultados, também inclui como controles nos modelos de regressão variáveis de controle associadas ao desempenho eleitoral, como capital político (ser mandatário), gênero e escolaridade (Arraes, Amorim, Simonassi, 2017; Campos, Machado, 2015; Mancuso, 2015; Sacchet, 2009).

Apresento, na Tabela 3, os resultados dos modelos. No Modelo 5, testo o impacto do autofinanciamento e a interação desse com o ano de 2022. O resultado demonstra, primeiro, que esse recurso está associado à maior número de votos: o crescimento de 1% do autofinanciamento representa 0,004% mais votos (interpretação de uma regressão log-log). A interação entre autofinanciamento e ano de 2022 possui sinal negativo: decrescimento do efeito de se autofinanciar sobre os votos (direção esperada), mas não é estatisticamente significativa. No Modelo 6, testo o impacto dos bens sobre o desempenho eleitoral. Esse recurso está associado a mais votos, bem como há impacto condicional do pleito de 2022. Em outras palavras, o patrimônio tem impacto contrário naquela eleição em comparação com as outras.

Tabela 3
: Modelos de regressão (desempenho eleitoral)

No Modelo 7, incluo variáveis de controle e no Modelo 8 efeitos fixos por estado. Os resultados se mantêm positivos para patrimônio e autofinanciamento, mas os coeficientes das interações perdem significância. Parece não haver impacto da restrição de recursos próprios sobre a relação desse recurso com votos e a relação entre patrimônio e votos. Aparentemente há impacto nulo do autofinanciamento naquela eleição, em comparação às outras, no quesito desempenho eleitoral.

Na Figura 6, exponho a média de patrimônio declarado de eleitos (1) e não eleitos no período analisado (0). Há uma pequena redução da diferença entre o status dos candidatos em 2022, mas novamente sem significância: entre os eleitos passa de 5,14 milhões de reais para 4,83, e entre desafiantes passa de 1,98 para 2,49.

Os resultados expostos demonstram que a restrição de fontes de financiamento possui consequências distintas a depender do modelo e/ou do tipo de recurso que é proibido/restringido. Se Avis et al. (2022) destacam maior competição a partir do estabelecimento do teto de gastos nas eleições municipais brasileiras, e Silva Junior et al. (2021), encontram resultados de que o fim das doações empresariais aumentou a relação entre concentração de receita e concentração de votos, aparentemente, a limitação do autofinanciamento teve efeito nulo sobre a competição eleitoral. Tanto em termos da diminuição da concentração de votos na eleição pós-reforma (2022); quanto no impacto desse recurso sobre o desempenho eleitoral individual de candidatos (2022). À primeira vista, a mudança legislativa não alcança seus objetivos: ao menos, considerando a disputa para a Câmara dos Deputados (que aprova, primeiramente, a reforma). Outra questão, também, permanece. Se o debate legislativo levava em conta a regulação do autofinanciamento como a “emenda do riquinho Doria”, é necessário considerar também a riqueza como uma variável “combatida” pela restrição. Os dados indicam que não há alteração neste ponto.

Discussão

A decisão do STF de proibir as doações de empresas alterou a estrutura de financiamento eleitoral em dois sentidos: o incremento de recursos públicos para campanhas e partidos e a maior relevância das autodoações como recurso estratégico. Em um contexto de escassez de recursos, a vitória de um milionário (parcialmente autofinanciado) na maior cidade do país em 2016 parece ter sido um “efeito inesperado” das mudanças. Desde então, houve maior esforço dos legisladores em regular esse tipo de recurso, com uma tentativa frustrada em 2017 (veto presidencial) e bem-sucedida em 2019. O acompanhamento dos debates legislativos demonstra que o “fator Doria” foi uma condição importante nas discussões e proposições. Entre argumentos de maior igualdade na disputa, e controle da competição, houve consenso em torno da necessidade de observar o autofinanciamento como problema a ser resolvido. No caso da votação específica pela restrição do autofinanciamento a 10% do teto de gastos permitido nas campanhas, em 2019, parlamentares de direita foram proporcionalmente mais contrários, enquanto que o fato de ter sido eleito com recursos do próprio bolso não teve uma relação estatisticamente significativa.

Para além do debate normativo, sobre se permitir ou não que candidatos financiem/invistam seu próprio patrimônio em uma disputa eleitoral constitui uma nova configuração na balança de poder entre partidos e candidatos, ou incrementa a desigualdade em uma disputa já bastante desigual, o objetivo aqui foi perceber a própria produção das regras como parte da interação entre atores políticos (Campos, 2009), a partir de diálogo com o corpus teórico e metodológico das políticas públicas (Faria, 2005; Souza, 2006; Secchi, 2016). Os dados apresentados possibilitam observar que a regulação do autofinanciamento no Brasil possui relação com os resultados eleitorais pós-reforma do STF em 2015 (formação da agenda); enquanto denotam não haver relação entre os recursos despendidos do próprio bolso e a votação pela restrição do uso desse tipo de recurso. Neste último caso, a relação é mediada pelos partidos (tomada de decisão).

Em relação à implementação e o impacto da reforma, os dados apontam a redução do peso de recursos próprios nas eleições de 2022 (pós-reforma), enquanto que em relação aos objetivos iniciais, parece que a mudança legislativa não surtiu os efeitos esperados. A concentração de recursos em poucos candidatos tende a se manter a regra nas eleições (Campos, Machado, 2015; Sacchet, 2009).

Considerações Finais

O objetivo central desse artigo foi propor um modelo de integração teórico-metodológica da literatura sobre reformas eleitorais (reformas de financiamento de campanha, em específico) e políticas públicas. Dado que as primeiras podem ser definidas como: processos competitivos que visam alterar o modo como o poder está distribuído (Freidenberg, Došek, 2016); e as segundas como: ações que visam a alteração do status quo, dotadas de intencionalidade e orientadas por uma questão entendida como pública, é possível afirmar que há diálogo. Essa integração se baseia na definição de ambos os temas, como na própria ideia de que reformas eleitorais podem ser consideradas políticas regulatórias (Lowi, 1964). Conforme postulado por Lowi (1964:691), apesar de as políticas regulatórias “decretarem” vencedores e perdedores, os benefícios e prejuízos não atingem os indivíduos, mas seus setores (na economia, o setor de construção civil, indústria de transformação, setor primário, etc.). No caso de reformas de financiamento, é possível perceber que a regulação tende a afetar não parlamentares/políticos individualmente, mas partidos ou outro tipo de agrupamento político gerado por alguma característica comum. Tal como: partidos de direita x esquerda; partidos grandes ou pequenos; coalizões de políticos experientes x novatos, e assim por diante. Ou seja, há necessidade de articulação coletiva para levar adiante alguma mudança, ou impedir sua tramitação.

Em termos metodológicos, a utilização de um recurso heurístico como o “ciclo de políticas” pode auxiliar no estudo de como reformas entram em pauta, são aprovadas, que desenhos possuem e quais suas consequências. A observação em etapas auxilia na apreensão da política enquanto processo, dado que, nas palavras de Lowi (1964:678): “politics is a process”.

A escolha do modelo não é trivial, dado que outras teorias e perspectivas são utilizadas em estudos de caso sobre reformas eleitorais, em geral, e reformas do financiamento de campanha, em particular (Scarrow, 2004; Nwokora, 2014). O intuito aqui, no entanto, foi incluir esse modelo na discussão, como recurso complementar. O ciclo de políticas pode servir de mapa refletindo os interesses da pesquisadora. A partir dele, logo, é possível testar teorias e hipóteses específicas, como teorias institucionais, equilíbrio interrompido, coalizões de defesa, entre outras. Bem como, a comparação entre reformas distintas no mesmo país ou em contextos diferentes (Batista et al., 2020).

Além deste objetivo central, tratei de aplicar o modelo para o caso brasileiro, em específico no caso da regulação do autofinanciamento eleitoral. Os “fluxos” que levaram à reforma envolveram a percepção dos atores políticos de que o autofinanciamento seria um problema para a competição política. Posteriormente, a tomada de decisão e barganha colocou de lados opostos blocos ideológicos, mas com grande variação entre deputados (pequenos partidos de direita e a esquerda orientaram favoravelmente à restrição, enquanto partidos médios de direita se opuseram). A implementação, ao contrário de outras mudanças no financiamento eleitoral (especialmente aquelas que incluem minorias: mulheres e candidaturas negras), não teve nenhum aparente sobressalto (nenhuma lei foi proposta para retornar ao status quo: recursos próprios até o limite do teto). Por fim, a avaliação da política denota que os objetivos não foram integralmente cumpridos. Não há grande diferença do efeito do autofinanciamento sobre a competição eleitoral no país em 2022 (ao menos na disputa da Câmara dos Deputados), quando considerada a desigualdade total da distribuição de financiamento de campanha; bem como a restrição do autofinanciamento não parece “popularizar” a disputa pelo poder.

A partir de diferentes fontes, dados e métodos, tracei um panorama de como esta questão entra em pauta, qual o desenho aprovado, sua implementação e a avaliação da política (em relação aos objetivos enunciados por legisladores). Esse desenho poderá ser replicado na análise de outras reformas, de modo que auxilie em uma discussão sobre mudanças no ordenamento legal baseadas em evidências (Avelino et al., 2019).

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Notas

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    08 Nov 2024
  • Data do Fascículo
    Ago 2025

Histórico

  • Recebido
    21 Abr 2023
  • Revisado
    13 Jun 2023
  • Revisado
    18 Ago 2023
  • Aceito
    29 Ago 2023
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