Cenários futuros e projeções populacionais para pequenas áreas: método e aplicação para distritos paulistanos 2000-2010

Scenario for population projections for small areas: method and application for districts in São Paulo 2000-2010

Escenarios futuros y proyecciones poblacionales para pequeñas áreas: método y aplicación para distritos paulistas 2000-2010

ARTIGOS

Cenários futuros e projeções populacionais para pequenas áreas:método e aplicação para distritos paulistanos 2000-2010

Scenario for population projections for small areas: method and application for districts in São Paulo 2000-2010

Escenarios futuros y proyecciones poblacionales para pequeñas áreas: método y aplicación para distritos paulistas 2000-2010

Paulo de Martino Jannuzzi

Professor do Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da Escola Nacional de Ciências Estatísticas do IBGE. Assessor técnico da Diretoria Executiva da Fundação Seade

RESUMO

As projeções populacionais para pequenas áreas, como municípios, distritos, bairros e unidades territoriais de planejamento, vêm sendo cada vez mais demandadas em projetos e atividades nos setores público e privado. A elaboração e o acompanhamento de Planos Diretores Urbanos e Planos Plurianuais de Investimento, a avaliação de impacto de grandes projetos urbanos e a alocação de recursos em processos de planejamento participativo são algumas das atividades que vêm sendo executadas em bases tecnicamente mais aprimoradas no país, requerendo estimativas e projeções populacionais para os municípios e suas subdivisões. Assim, este trabalho apresenta uma metodologia de projeção demográfica para pequenas áreas, como bairros, distritos ou sub-regiões de municípios, passível de aplicação no país, tendo em vista as limitações e confiabilidade da informação disponível na escala municipal. Apresenta-se inicialmente o modelo quantitativo, aqui denominado ProjPeq, que permite a especificação de parâmetros relacionados ao crescimento vegetativo e atratividade residencial de cada pequena área. Discute-se em seguida a importância da incorporação do conhecimento e opinião de técnicos e especialistas para especificação de hipóteses sobre o crescimento urbano-regional em cenários prospectivos. Ilustra-se a metodologia com uma aplicação realizada para projeção populacional para distritos da cidade de São Paulo, comparando os resultados com aqueles produzidos por outros métodos.

Palavras-chave: Projeção demográfica. Pequenas áreas. Cenários futuros.

ABSTRACT

Population projections in Brazil for small areas, such as municipalities, districts, neighborhoods and territorial units, are in ever greater demand for public and private projects and activities. This kind of population data is used to improve planning capabilities at the local level, such as input for urban planning and the allocation of resources for participated planning processes. Most proposed models in the literature are data intensive, based on administrative records maintained by local agencies or governmental offices. Since the coverage and quality of this type of data is very limited in many parts of underdeveloped countries, these models are often useless. This article presents an alternative method of demographic projection for small areas known as ProjPeq to produce populational estimates in small areas, a method that is useful when good census data and vital statistics are available. The model presented here is an integrated method for projecting population sizes by using cohort components at the regional level, together with a system of differential equations to divide up the total population based on two parameters a vegetative factor and a residential attractive factor. The article first presents the integrated model of the demographic component-dynamic system. Secondly, it discusses the importance and use of expert qualitative data on future scenarios in order to project activities. It also presents an application at the district level for the city of São Paulo, comparing results with estimates computed by other techniques.

Key words: Demographic projections. Small area estimation. Future scenarios.

RESUMEN

Las proyecciones poblacionales para pequeñas áreas como municipios, distritos, barrios, unidades territoriales de planificación, están siendo cada vez más demandadas en proyectos y actividades en los sectores público y privado. La elaboración y el acompañamiento de Planes Directores Urbanos y Planes Plurianuales de Inversión, la evaluación del impacto de grandes proyectos urbanos y la adjudicación de recursos en procesos de planificación participativa, son algunas de las actividades que están siendo ejecutadas en las bases técnicamente más perfeccionadas en el país, requiriendo estimaciones y proyecciones poblacionales para los municipios y sus subdivisiones. Así este trabajo presenta una metodología de proyección demográfica para pequeñas áreas, como barrios, distritos o sub-regiones de municipios, pasibles de aplicación en el país, considerando las limitaciones y confiabilidad de la información disponible en la escala municipal. Se presenta inicialmente el modelo cuantitativo, aquí denominado ProjPeq, que permite la especificación de parámetros relacionados al crecimiento vegetativo y atractivo residencial de cada pequeña área. A continuación se discute la relevancia de la incorporación del conocimiento y la opinión de técnicos y especialistas para especificación de hipótesis sobre el crecimiento urbano-regional en escenarios prospectivos. La metodología es ilustrada con una aplicación realizada para proyección poblacional para distritos de la ciudad de San Pablo, comparando los resultados con aquéllos producidos por otros métodos.

Palabras-clave: Proyección demográfica. Pequeñas áreas. Escenarios futuros.

Introdução

As projeções populacionais para pequenas áreas como municípios, distritos, bairros e unidades territoriais de planejamento são cada vez mais demandadas em projetos e atividades nos setores público e privado. Prefeituras, concessionárias de serviços de energia, água, saneamento e telefonia, empresas de transportes urbanos, consultorias em planejamento urbano e regional, universidades e empresas do ramo imobiliário e construção civil vêm requerendo esse tipo de informação mais específica no planejamento e monitoramento de suas atividades.

A elaboração e o acompanhamento de Planos Diretores Urbanos e Planos Plurianuais de Investimento, a avaliação de impacto de grandes projetos urbanos e a alocação de recursos em processos de planejamento participativo são algumas das atividades que vêm sendo executadas em bases tecnicamente mais aprimoradas no país, exigindo estimativas e projeções populacionais para os municípios e suas subdivisões. Em grandes centros urbanos, a definição sobre volume e espacialização dos investimentos em infra-estrutura de serviços urbanos – como expansão das redes de abastecimento de água e esgotos, de energia elétrica e pavimentação –, a decisão sobre localização de novas escolas e postos de saúde e o planejamento da oferta e roteiro das linhas de ônibus e dos serviços de coleta de lixo são tarefas do planejamento e gestão urbana que necessitam de conhecimento circunstanciado da dinâmica de crescimento (ou decrescimento) das distintas zonas, bairros e distritos dos municípios.

A experiência histórica dos grandes centros urbanos no país mostra que projetos como a implantação de uma nova linha de Metrô, a instalação de um novo shopping center e a construção de uma nova avenida ou túnel certamente deveriam ser precedidos por análises consistentes acerca do impacto demográfico decorrente dos mesmos, seja na área mais diretamente afetada, seja nos arredores e regiões mais afastadas, tendo em vista o efeito em cascata verificado no preço dos terrenos, aluguéis, verticalização, avanço do comércio que se processa antes, durante e após o projeto urbano.

Além disso, projeções populacionais para domínios inframunicipais vêm sendo cada vez mais requeridas para permitir o monitoramento e a avaliação de programas sociais, já que constituem o denominador de vários indicadores sociais periodicamente construídos. Para que se possa avaliar a efetividade do investimento na oferta de ensino pré-escolar em um município ou se dispor dos indicadores preconizados pelo Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica, é necessário obter estimativas populacionais consistentes para as faixas de 4 a 6 e de 7 a 14 anos, nas diversas regiões e áreas de atendimento potencial das escolas. Para que uma Secretaria Municipal de Saúde possa avaliar a cobertura de campanhas de vacinação, são necessárias estimativas de crianças de 0 a 2 ou de 0 a 4 anos, dependendo do tipo de vacina, para as diversas áreas de influência e circunscrição dos postos e equipamentos de saúde. No caso do município de São Paulo, são cerca de 400 áreas de monitoramento e vigilância de Saúde Pública. Enfim, com a melhoria da qualidade e a informatização dos registros escolares e de saúde, especificados com detalhamento geográfico cada vez maior, exigem-se denominadores populacionais estimados de forma consistente, a fim de que os indicadores de monitoramento construídos sejam, de fato, medidas úteis.

A formação mais extensiva de técnicos com capacitação em Demografia, o avanço tecnológico, o barateamento relativo do hardware e software, o surgimento de pacotes com procedimentos para tratar dados e métodos demográficos em microcomputador, a disponibilização crescente, pelas agências estatísticas, de microdados de Censos Demográficos e outras pesquisas também constituem fatores potencializadores para o crescimento da demanda por projeções para pequenas áreas, em função da resolução bem-sucedida e mais ágil de problemas metodológicos típicos da estimação de população pertencente a espaços geográficos mais restritos. Esses mesmos fatores também têm impulsionado o desenvolvimento de projetos específicos voltados para a oferta de outros insumos informacionais para o planejamento, como as projeções de domicílios, de força de trabalho, etc. (ARRIAGA, 2001).

Este trabalho insere-se neste esforço técnico-científico, apresentando uma metodologia de projeção demográfica para pequenas áreas, como bairros, distritos ou sub-regiões de municípios, passível de aplicação no país, tendo em vista as limitações e confiabilidade da informação disponível na escala municipal. Apresenta-se, inicialmente, o modelo quantitativo, aqui denominado ProjPeq, que permite a especificação de parâmetros relacionados ao crescimento vegetativo e à atratividade residencial de cada pequena área. Discute-se, em seguida, a importância da incorporação do conhecimento e opinião de técnicos e especialistas para especificação de hipóteses sobre o crescimento urbano-regional em cenários prospectivos. Ilustra-se a metodologia com uma aplicação realizada para projeção populacional para distritos da Cidade de São Paulo, comparando os resultados com aqueles produzidos por outros métodos.

A metodologia de projeção para pequenas áreas: o modelo ProjPeq

As técnicas clássicas para projeções populacionais para pequenas áreas compreendem, em geral, modelos de extrapolação de uma função matemática de dados populacionais passados, de repartição de acréscimos populacionais de uma área maior ou de emprego de um modelo estatístico de regressão baseado em séries históricas de uma determinada variável, supostamente correlacionada ao crescimento populacional (JARDIM, 2001; WALDVOGEL, 1998; SANTOS, 1989). Não são, na realidade, na terminologia proposta por Smith et al. (2001), métodos de projeção demográfica, mas sim de estimação demográfica.

Entre as variáveis sintomáticas mais citadas nestas aplicações de estimação populacional de pequenas áreas, estão as estatísticas de nascimentos, óbitos, registros médicos e de atendimento hospitalar, registros de construção e demolição de imóveis das prefeituras, matrículas escolares e outros dados administrativos de escolas, licenças de automóveis, infor-mações sobre recolhimento de impostos, ligações residenciais de eletricidade e outros serviços de infra-estrutura.

Técnicas mais modernas de estimação populacional de pequenas áreas envolvem o uso de modelos geoestatísticos que combinam informações de cadastros imobiliários, por exemplo, com o emprego de imagens de satélites ou fotografias aéreas periódicas da ocupação territorial do espaço urbano, como o sistema apresentado por Bell (1997) na Austrália. No Brasil, há algumas experiências neste sentido, de uso mais analítico do geoprocessamento na gestão municipal (SABOYA, 2000), mas ainda são raras as aplicações mais sofisticadas, como a apresentada por Kempel (2003), no acompanhamento da expansão urbana na Amazônia através de imagens de satélites. Naturalmente, isso se deve não apenas à necessidade de investimentos elevados para criação e manutenção da base de dados georreferenciados, mas também à existência de cultura administrativa e planejamento mais avançados, fatores ainda limitantes para a maioria de municípios no Brasil.

O modelo aqui proposto procura oferecer uma alternativa metodológica que prescinde de investimentos ou esforços técnicos muito vultosos na produção de projeções de totais populacionais para pequenas áreas, sendo possivelmente viável de implementação em vários municípios médios e grandes no país. Em termos de disponibilidade de dados, o modelo requer informações históricas sobre nascimentos e óbitos em domínios inframunicipais – algo que vem se estruturando em vários municípios como necessidade de acompanhamento da Atenção Básica à Saúde e Vigilância Sanitária (e, naturalmente, como contrapartida dos repasses do Sistema Único de Saúde) – e indicadores de "atratividade residencial" de bairros e regiões, como custos de moradia, disponibilidade de terrenos e índices de verticalização – parâmetros da morfologia urbana que vêm sendo compilados nas experiências de elaboração de Planos Diretores e Orçamentos Participativos em algumas cidades no país.

Estes dados estruturados – especificados para cada pequena área de interesse ou unidade territorial básica de planejamento – fornecem as bases para informar os parâmetros do modelo quantitativo adotado, que corresponde a um sistema de equações diferenciais usado em dinâmica populacional de espécies competitivas em Ecologia, um caso específico do modelo mais geral proposto por Lotka (1988), em seu estudo seminal sobre Teoria Analítica sobre Populações. Em seu modelo geral, empregado em diversas aplicações em Ecologia Humana – da Dinâmica Populacional à Dinâmica de Balanço Energético na Terra (SMITH; ROSSERT, 1998) –, o aumento de cada espécie depende da sua taxa de crescimento vegetativo (nascimentos menos óbitos) e da forma de interação com as demais espécies existentes (competição, predação ou parasitismo), forma essa que pode potencializar o ritmo de crescimento ou mesmo extinção de uma dada espécie.

No caso específico aqui estudado, de adaptação do modelo geral de Lotka para representar a dinâmica demográfica de populações inseridas em pequenas áreas, os habitantes dessas localidades (bairros ou distritos, por exemplo) representam as "espécies" e a região (município ou grande área) corresponde ao habitat, com seus recursos limitados de espaço físico, imóveis, vias públicas, empregos, etc. (Quadro 1). Assim, a taxa de crescimento populacional de cada bairro ou distrito dependerá da sua respectiva taxa de crescimento vegetativo (uma função do coeficiente c_i(t)) e de seu grau de atratividade migratória ou residencial (uma função do coeficiente d_i(t)). Naturalmente, esta adaptação do modelo geral de Lotka deve ser entendida dentro das limitações pragmáticas do objeto aqui discutido, de computação de totais populacionais futuros, sem discriminação por sexo ou idade.

A solução do sistema dinâmico de equações apresentado anteriormente pode ser implementada através de técnicas recursivas (Quadro 2), como mostrado por Szwarcwald e Castilho (1989),¹ que a aplicaram para calcular estimativas inter-censitárias da população de municípios fluminenses.

A resolução recursiva do sistema requer, como um dos insumos, a trajetória dos níveis de natalidade e mortalidade em cada pequena área no horizonte de projeção. A disponibilidade de séries históricas de razoável extensão desses indicadores é uma exigência para garantir qualidade preditiva do modelo. A solução por algoritmo recursivo requer também um valor inicial para os coeficientes de atratividade residencial, que podem ser estimados a partir do comportamento demográfico na década anterior e da relação dos mesmos com os fatores físico-territoriais mencionados. Outro parâmetro necessário para resolução do sistema de equações diferenciais é a projeção demográfica, no período de interesse, da grande região que congrega as pequenas áreas, elaborada idealmente através do método das componentes ou alguma combinação desse método e razão de coortes (SMITH et al., 2001; SHORTER et al., 1995). Assim, podem ser introduzidas nas projeções das pequenas áreas – de forma indireta – as perspectivas futuras idealizadas das três componentes demográficas para a grande região, contrapondo-as às tendências extrapolativas do passado recente que, em geral, orientam a definição dos parâmetros c_i(t) e d_i(t) do modelo.

A integração do modelo ProjPeq com o das componentes pode ter um elemento adicional para a estimativa de populações em domínios territoriais ainda menores – as pequeníssimas áreas –, como ilustrado no ^{Diagrama 1}. Para a grande área são necessárias hipóteses acerca da evolução do nível e padrão da fecundidade, mortalidade e migração. No caso da migração, é preciso que se façam conjecturas sobre seus determinantes socioeconômicos, como dinâmica do mercado de trabalho regional, diferenciais inter-regionais de salários, perspectivas de mobilidade social e de acesso a bens e serviços públicos, etc. (EBANKS, 1992; JANNUZZI, 2000).

Para cada pequena área, requerem-se hipóteses acerca da evolução, por um lado, das taxas de natalidade e mortalidade e, por outro, da atratividade migratória ou residencial. O grau de atratividade residencial é um parâmetro fundamental na projeção de pequenas áreas, tendo em vista sua sensibilidade a uma série de fatores físico-territoriais, como, no caso de espaços intra-urbanos, preços do aluguel, custo dos terrenos e moradias, proximidade de locais de maior oferta de empregos, poluição, custos de transporte, determinantes urbanísticos (uso do solo, grau de verticalização permitido, etc.), restrições de natureza ambiental ou geográfica (presença de áreas de proteção, áreas sujeitas a inundação, etc.), existência de vazios urbanos, características do sistema viário e do transporte público e impactos decorrentes das intervenções públicas (ACIOLY; DAVIDSON, 1998; NIGRIELLO et al., 2005; JANNUZZI; JANNUZZI, 2002b).

Nos casos em que são necessárias estimativas para áreas ainda menores, pode-se empregar o método AiBi, ou ainda qualquer método de repartição populacional, modelos baseados em variáveis sintomáticas ou algoritmos de interpolação espaço-temporal. A escolha da técnica mais adequada para se obterem essas estimativas deve se pautar pela disponibilidade de dados adicionais e pelas hipóteses feitas acerca da dinâmica populacional das pequeníssimas áreas. Em situações em que se dispõe apenas de totais populacionais para as pequeníssimas áreas e se imagina que a dinâmica populacional futura está fortemente condiciona pela evolução tendencial passada, a técnica AiBi parece ser a mais apropriada. Em outros casos em que se têm dados adicionais e a distribuição populacional está mais condicionada pelos atributos físico-territoriais existentes, outras metodologias mais sofisticadas podem ser aplicadas.

Refinando os parâmetros do modelo ProjPeq: cenários futuros e incorporação do conhecimento de especialistas

Além de modelagem matemática consistente, a projeção populacional para pequenas áreas requer especificação de cenários futuros abrangentes para a localidade de interesse, contemplando a especificação de hipóteses sobre mercado de trabalho regional, impacto das políticas públicas, efeito de vetores de crescimento urbano, etc., validados por um painel de especialistas, através de algum procedimento consultivo-participativo. Afinal, nas projeções populacionais para pequenas áreas, as hipóteses sobre mobilidade geográfica da população geralmente têm papel mais decisivo nas tendências de crescimento do que o componente vegetativo, requerendo o delineamento ou a antecipação de tendências específicas sobre o dinamismo do mercado de trabalho regional – fator determinante dos modelos clássicos de migração intra-regional – e/ou dinamismo do mercado imobiliário local – fator determinante dos modelos clássicos de mobilidade intra-urbana (RICHARSON, 1978; REES, 1994).

Cenários futuros constituem descrições hipotéticas de eventos inter-relacionados, a se concretizarem no médio e longo prazos, construídas com a finalidade de focalizar a atenção sobre aspectos que causam mais impacto sobre o processo em questão (BUARQUE, 2003; MARCIAL; GRUMBACH, 2002). Os cenários futuros não devem ser confundidos com as variantes alta, média ou baixa das projeções, resultantes das combinações de hipóteses de alta ou baixa fecundidade, baixa ou alta mortalidade, etc., nem com as macrorreferências históricas e ideológicas – paradigma neomaltusiano, paradigma adaptativo tecnológico, etc. (ROBISON, 2003) –, que costumam orientar de forma implícita ou explicita os demógrafos envolvidos na elaboração das projeções.

Cenários futuros são abstrações contextuais multidisciplinares acerca de possíveis trajetórias futuras da realidade social e econômica de uma sociedade, podendo ser normativos (quando configuram futuros idealizados ou desejados), exploratórios (caracterizam situações futuras possíveis, mediante simulação e encadeamento de eventos de provável ocorrência e possíveis rupturas de tendências), extrapolativos (encaram o futuro como continuidade do passado recente, assumindo como baixos os riscos de transformações significativas na realidade) e referenciais (quando caracterizam a evolução futura como a mais provável, tendo em vista os consensos sobre mudanças e tendências dominantes a se processarem no médio e longo prazos).²

A construção de cenários é uma atividade bastante difundida, legitimada e institucionalizada atualmente, presente em organismos internacionais e centros de pesquisa e análise política. Marinho e Quirino (1995) citam, entre os precursores dos Estudos do Futuro – disciplina acadêmica em que os autores inserem as atividades de construção de cenários –, dois pensadores com grande influência na Demografia: Malthus e Condorcet. Entretanto, foi a partir da Segunda Guerra Mundial que estudos desta natureza se consolidaram, primeiramente, como recurso metodológico para elaboração de planos de contingência e estratégias de combate em situações de um sempre possível confronto entre os EUA e a então União Soviética, nos tempos da Guerra Fria, e, depois, como instrumento mais geral para antecipação dos impactos do desenvolvimento tecnológico, decisões geopolíticas, estratégias corporativas de grandes empresas, etc.

Os primeiros trabalhos da RAND Corporation e o relatório do Clube de Roma são alguns exemplos de estudos de futuro com larga repercussão pelo mundo. No Brasil, a Embrapa parece ter sido uma das primeiras organizações brasileiras a encarar de forma sistemática a elaboração de cenários prospectivos. A Universidade de São Paulo e a PUC-SP contam, inclusive, com programas acadêmicos neste sentido.

Como preconizado por Marcial e Grumbach (2002), a construção dos cenários futuros deve ser elaborada por um conjunto de especialistas de diversas áreas de conhecimento, como demógrafos, urbanistas, economistas regionais, sociólogos urbanos e geógrafos, pertencentes a diferentes instituições, de modo a garantir maior pluralidade de visões de futuro. Naturalmente, não se espera que este painel de especialistas seja uma amostra probabilística dos pesquisadores das diferentes áreas de conhecimento envolvidas, mas sim uma amostra intencionalmente escolhida, cuja qualidade será julgada, a posteriori, pelas contribuições efetivas e engajamento nas respostas às questões formuladas. Vale observar, contudo, que obter a participação voluntária desses especialistas costuma ser mais difícil do que poder-se-ia supor à primeira vista.

Mediante o emprego de oficinas e reuniões, entrevistas, remessa de questionários estruturados ou consultas pela Internet – seguindo, por exemplo, as recomendações de aplicação da Técnica Delphi (WRIGHT, 1994) –, compilam-se as opiniões dos especialistas, técnicos e agentes com relação aos "fatos portadores do futuro" – macrodeterminantes ou condicionantes do desenvolvimento econômico-regional, da mobilidade geográfica da população, etc. – na forma de descrições estruturadas (cenários futuros), submetidas posteriormente para aprofundamento ou validação. Com base nos cenários futuros considerados mais factíveis, passa-se então à não menos complexa e trabalhosa tradução das percepções qualitativas em cifras quantitativas, a serem atribuídas aos parâmetros do modelo (^{Diagrama 2}).³

O emprego de técnicas de construção de cenários multidisciplinares em projetos de elaboração de projeções populacionais parece ser ainda muito incipiente no Brasil, mas na bibliografia internacional há referências sobre a importância desse aprimoramento metodológico. Ahlburg e Lutz (1999) preconizam a consulta de especialistas para ajudar na definição das hipóteses das componentes demográficas e antecipar fatores que podem modificá-las no futuro. Keilman (1990) defende que projeções demográficas sejam desenvolvidas com equipes multidisciplinares não só porque aportam subsídios relevantes para estabelecimento das hipóteses sobre os componentes demográficos, mas também porque conferem maior legitimidade técnica ao produto final e maior aceitação por parte de potenciais usuários. De fato, como observam Rainford e Masser (1987), em estudo de caso em "Town Planning" na Inglaterra, a participação de técnicos municipais, agentes privados ligados à construção civil e representantes comunitários é importante não só pela incorporação de conhecimentos específicos acerca da dinâmica intra-urbana e projetos futuros de investimentos comerciais e de lazer, como também pela legitimação que essa participação confere ao trabalho, potencializando seu uso efetivo no futuro.

Aplicação do modelo ProjPeq para projeções populacionais nos distritos da cidade de São Paulo: 2005-2010

A metodologia exposta anteriormente, com emprego do modelo ProjPeq e de técnicas de cenários futuros, foi aplicada para elaboração de projeções populacionais nos distritos do município de São Paulo, no período de 2005 a 2010. Essa é uma situação interessante e viável de aplicação do modelo porque, por um lado, trata-se de uma região cuja dinâmica populacional tem sido determinada por diversos fatores demográficos, econômicos e sociais referidos dentro e fora de seus limites – o que enfatizaria a necessidade de se dispor de cenários futuros multi-disciplinares para subsidiar as projeções demográficas – e, por outro, dispõe-se de estatísticas vitais e outros registros administrativos de boa qualidade e historicidade para os distritos – necessários para especificação e calibragem dos parâmetros do modelo.

As etapas metodológicas da aplicação do modelo para projeção da população dos distritos da cidade de São Paulo estão apresentadas no ^{Diagrama 3}.⁴ O primeiro passo foi a compilação dos estudos sobre a dinâmica demográfica recente do município e seus distritos, bem como a análise das tendências apontadas pelo Censo Demográfico 2000. Vale observar que, no caso de não se dispor de amplo material bibliográfico para consulta – o que não era o caso nessa aplicação – , essa etapa também poderia ter sido realizada através da organização de seminários ou de entrevistas com alguns especialistas-chave, que permitiriam o delineamento das tendências históricas e fatores determinantes do crescimento populacional. O objetivo dessa etapa é subsidiar a elaboração de um instrumento estruturado e dirigido – com cenários futuros, se possível – para coleta de informações junto a pesquisadores e técnicos acerca das perspectivas futuras da região em análise.

Assim, no levantamento bibliográfico previsto na primeira etapa – que está sistematizado em Jannuzzi e Jannuzzi (2002b) –, abordou-se a dinâmica demográfica da capital paulista em três momentos: os primeiros 50 anos do século XX, período em que a população da capital paulista cresceu a uma taxa média de 4,5% ao ano, pelo afluxo de numerosos contingentes de migrantes do interior de São Paulo, dos Estados de Minas Gerais e do Nordeste e mesmo de outros países; a partir dos anos 60 e em especial ao longo da década de 80, quando houve arrefecimento do crescimento populacional e a taxa declinou para 1,2% ao ano, sinalizando perda de atratividade e retenção migratória, no bojo da crise do emprego, redução do dinamismo industrial, redirecionamento dos fluxos migratórios para cidades médias, ampliação do fenômeno de retorno dos migrantes do Nordeste e de outras regiões e deseconomias da aglomeração (violência, congestionamentos, perda da qualidade de vida, problemas de poluição sonora, do ar e visual, etc.); e o período mais recente, dos anos 90, de continuidade do processo de evasão populacional do município, revelada por uma taxa média anual de crescimento abaixo de 1%.

No texto referido analisou-se também o processo de redistribuição territorial da população, apontando o padrão radiocêntrico de expansão da cidade, em que os custos de terrenos e dos aluguéis das áreas já urbanizadas (muitas já em processo de verticalização) forçavam a ocupação territorial cada vez mais periférica do município, através de loteamentos irregulares e autoconstrução. Nas duas últimas décadas, percebe-se a continuidade do processo de periferização da população no município, revelada pelas taxas negativas de crescimento dos bairros centrais e de ocupação mais antiga e aceleração do aumento das regiões mais periféricas ao norte e leste do município.

Tendo como referência essas tendências demográficas do município e suas regiões e os possíveis cenários futuros de desenvolvimento regional, elaboraram-se três hipóteses sobre o ritmo de crescimento populacional do município de São Paulo para o horizonte de 2000-2010 (segunda etapa do ^{Diagrama 3}).

O primeiro cenário hipotético construído – tendencial, de natureza mais extrapolativa na terminologia exposta anteriormente – supunha a continuidade das tendências manifestadas nas últimas duas décadas, de crescimento populacional menos intenso que a média nacional (0,5% ao ano entre 2000 e 2010 na capital, contra 1,2% no país), por conta da persistência de dificuldades do mercado de trabalho da capital, do custo elevado de moradia, do agravamento das deseconomias da aglomeração urbana (poluição, congestionamentos, violência urbana, etc.) e do impacto crescente das restrições ambientais (como a disponibilidade de água). Nesse cenário, manter-se-iam o padrão e o ritmo da mobilidade residencial em direção à periferia e municípios da região metropolitana.

Os dois outros cenários construídos – equilíbrio e retomada, de natureza exploratória – também supunham a manutenção desse processo de periferização da população, mas com uma melhoria das condições de absorção do mercado de trabalho paulistano, devido ao melhor desempenho da economia brasileira, levando a retomada de fluxos mais volumosos de migrantes para a região metropolitana e capital. A diferença entre esses dois últimos cenários estava na suposta capacidade de fixação de novos e antigos habitantes no território municipal, maior no cenário retomada do que no equilíbrio (crescimento médio de 1,6% ao ano entre 2000 e 2010, superior à média nacional, no primeiro cenário, contra 1,2% no segundo).

Através de um questionário estruturado enviado por correio (vide ^{Apêndice 1}), esses cenários foram submetidos para análise de 54 especialistas e pesquisadores das questões relacionadas à dinâmica demográfica e planejamento urbano da capital, o que veio a se configurar na terceira etapa da aplicação da metodologia de projeção.

Na avaliação de 23 dos 30 especialistas consultados que responderam ao questionário, o cenário tendencial era o mais factível. A conjuntura do mercado de trabalho, a evolução dos custos de moradia e o comportamento da violência, poluição e outros fatores ligados à qualidade de vida foram apontados como os elementos determinantes ou condicionantes do ritmo de crescimento populacional da capital.

A maioria dos especialistas consultados revelou não acreditar na eficácia da legislação e da fiscalização no ordenamento da ocupação urbana e nas áreas de mananciais. É revelador dessa descrença o fato de que, ao serem solicitados para identificar as áreas de maior dinamismo demográfico na presente década, dois terços dos respondentes não hesitaram em apontar a Zona Leste e metade dos mesmos indicou a região mais ao sul de São Paulo. A área do entorno das Rodovias Anhangüera e Bandeirantes, ao norte, foram também citadas por número expressivo de especialistas (13 dos 24 que responderam a esse quesito do questionário).

Os pesquisadores apontaram ainda a possibilidade de políticas urbanas específicas – nas áreas de transporte, habitação e acesso a serviços públicos – também virem a ter papel relevante na dinâmica demográfica futura do município. A maioria deles achava, inclusive, que seria possível que intervenções e programas públicos pudessem provocar algum efeito na retomada da ocupação residencial nas áreas centrais.

Nova sondagem foi realizada (quarta etapa) com os especialistas, para apresentação dos resultados da sondagem anterior e aprofundamento da análise prospectiva intramunicipal (vide ^{Apêndice 2}). Embora os 54 especialistas fossem novamente convidados a participar, somente dez aceitaram, o que talvez se explique pelas especificidades do levantamento, voltado para a captação de opiniões com relação ao impacto demográfico-territorial de fatores econômicos e políticas públicas no crescimento populacional do município.⁵

Como passo final da metodologia (quinta etapa), foram incorporados os subsídios levantados no modelo quantitativo ProjPeq, com a especificação da trajetória futura dos parâmetros do modelo e do total populacional do município (cenário tendencial).⁶ A introdução de subsídios qualitativos em modelos quantitativos não é certamente tarefa simples, e aqui isso não foi diferente. Em atividades de projeção populacional pelo método das componentes, por exemplo, costuma-se fazer testes, calibragens e ajustes nas estimativas de fecundidade, mortalidade e migração – em função de sugestões de especialistas acerca das tendências futuras – para avaliar seus efeitos nos totais populacionais e nas estruturas demográficas projetados. No presente caso, foram feitas diversas simulações e calibragens no parâmetro referente à atratividade residencial, para avaliar a intensidade e o sentido das mudanças nos totais projetados e para adequá-los às percepções e expectativas mais consensuais do conjunto de especialistas. O parâmetro relativo ao crescimento vegetativo foi definido a partir da evolução delineada pela série histórica das taxas de natalidade e mortalidade por distrito, na década de 90 (Gráfico 1). Assim, um desafio a ser enfrentado em próximos estudos no campo das projeções refere-se à aplicação de técnicas específicas de pesquisa operacional – Análise Multicritério, por exemplo – como ferramenta para computar parâmetros quantitativos que possam expressar consensos de opiniões coletadas de forma estruturada junto a especialistas, como vem sendo realizado em aplicações na elaboração de cenários futuros ou no campo da tomada de decisão por empresas ou setor público (ENSSLIN et al., 2001; GOMES et al., 2004).

Pelo resultado do modelo, a população da capital chegaria, em 2010, a cerca de 10,9 milhões. A taxa média de crescimento demográfico, entre 2000 e 2010, seria da ordem de 0,5% ao ano, significando um acréscimo anual de mais de 50 mil pessoas. Mesmo com um saldo migratório negativo, o município continuaria a se expandir em função do crescimento vegetativo, garantido pela enorme parcela de mulheres em idade reprodutiva residente na cidade. Mantidas essas tendências, o teto populacional do município não passaria de 12,5 milhões de pessoas ao longo do século XXI.

Como era de se esperar, em conseqüência do padrão radiocêntrico-centrífugo da ocupação do território paulistano e da baixa efetividade da fiscalização no ordenamento da ocupação residencial, os distritos mais periféricos em direção ao eixo Anhangüera, ao sul e a leste tenderiam a continuar crescendo a taxas comparativamente mais elevadas, concentrando cerca de dois terços dos munícipes em 2010 (Mapa 1 e Tabela 1). Os distritos situados na área central de São Paulo manteriam a tendência de evasão populacional, mas em ritmo cada vez menor. Comportamento similar estariam apresentando os distritos situados no anel intermediário, entre o centro e a periferia.

As projeções populacionais definidas pelos dois outros cenários propostos levariam a quantitativos populacionais maiores: de 11,9 milhões (cenário equilíbrio) e 12,3 milhões (cenário retomada). As diferenças – absolutas ou relativas – das populações projetadas para cada distrito, segundo os três conjuntos de hipóteses, podem ser bastante significativas, sobretudo nos distritos com maior dinamismo demográfico nos anos 90, como Cidade Tiradentes, Anhangüera, Campo Limpo e Capão Redondo, para citar alguns. No caso desse último, a população estimada para 2010 seria cerca de 300 mil pessoas, no cenário tendencial, e uma cifra 65 mil maior, no cenário de retomada, indicando uma diferença relativa da ordem de 20% da população média estimada. Tais diferenças justificam-se pela trajetória dos coeficientes de atratividade residencial dos distritos ao longo do período.

Como não se estabeleceram hipóteses sobre o crescimento intra-urbano, os coeficientes de atratividade dos distritos tendem a convergir, ao longo dos dez anos, para patamares, em geral, mais próximos entre si (Gráfico 2). Vale observar, porém, que o ritmo de aproximação e amplitude de variação das taxas projetadas é distinto em cada cenário idealizado.

Como apresentado no ^{Diagrama 1}, é possível obterem-se estimativas populacionais para subáreas em cada distrito, como bairros ou áreas de ponderação do Censo Demográfico. Para ilustrar uma aplicação neste sentido, com os resultados do modelo ProjPeq – cenário tendencial – apresentados anteriormente, computaram-se as estimativas populacionais para áreas de ponderação do Censo Demográfico para o distrito de Perdizes⁷ (Tabela 2).

Naturalmente, a consistência das estimativas depende, em boa medida, do grau de compatibilização das subdivisões nos dois momentos passados, afinal, o modelo AiBi procura reproduzir a tendência passada observada na pequeníssima área, calibrada pela tendência prospectiva da pequena área que a engloba. Se se dispuser de outras informações mais específicas, com qualidade e referidas às pequeníssimas áreas – como as constantes no Cadastro Imobiliário do município – é possível chegar-se a estimativas mais robustas para as mesmas.

Comparação das projeções para os distritos de São Paulo em 2010

A comparação dos resultados do modelo ProjPeq – cenário tendencial – com as projeções demográficas elaboradas pela Secretaria Municipal de Planejamento da Prefeitura de São Paulo, pelo método AiBi, e pelo Seade, para 2010, revela, como era de se esperar, algumas diferenças significativas (Tabela 3 e Gráfico 3).

Em primeiro lugar, as diferenças de população nos distritos (absolutas e relativas) devem-se às diferenças entre os totais projetados para o Município de São Paulo em 2010: aquele calculado pela Prefeitura é 4,3% maior que o usado no ProjPeq (cenário tendencial, anteriormente descrito); e o projetado pelo Seade é superior em cerca de 51 mil (0,5% de diferença). No caso do total elaborado pela técnica AiBi, a diferença é mínima, decorrente de erros de aproximação nos cálculos intermediários, já que se tomou o total previsto pelo cenário tendencial.

Nota-se que as projeções distritais fornecidas pelo ProjPeq, AiBi e Seade são mais próximas entre si (Tabela 4). Em cerca de 61 dos 96 distritos, as diferenças nas projeções do ProjPeq e AiBi situam-se entre -5% e 5%. Na comparação com as projeções fornecidas pelo Seade, os resultados são similares: em 65 distritos constata-se uma diferença inferior a 5 pontos percentuais. Já na comparação com as cifras da Prefeitura, diferenças abaixo de 5 pontos percentuais são verificadas em apenas 25 dos 96 distritos. Nota-se também que o histograma das freqüências das diferenças relativas apresenta assimetria à esquerda (Gráfico 4).

Entretanto, parte significativa das diferenças deve-se, sem dúvida, às tendências imputadas para o dinamismo demográfico dos distritos nas diversas fontes e metodologias, especialmente para os distritos centrais e os mais periféricos. Como o método empregado pela Prefeitura – provavelmente uma técnica matemática extrapolativa – tende a reproduzir para 2000-2010 o comportamento da década anterior, as diferenças das cifras projetadas com o ProjPeq acabam se amplificando nos distritos centrais e naqueles situados mais na periferia, ou seja, nas áreas com queda ou aumento mais acentuados no período 1991-2000.

Essas diferenças de totais populacionais projetados para os distritos entre os diversos métodos e aqueles obtidos com o modelo ProjPeq persistem também pelas características intrínsecas do sistema de equações diferenciais lotkiano, de tendência ou busca por convergência das taxas de crescimento das populações das pequenas áreas, ou, pelo menos, da redução dos diferenciais entre as mesmas. De fato, como se pode verificar no Gráfico 5, as taxas de crescimento distrital projetadas pelo modelo ProjPeq Tendencial, assim como as produzidas pelo AiBi e pelo Seade, tendem a convergir no médio e longo prazos. Tal propriedade garante consistência interna nos resultados projetados pelo modelo no médio e longo prazos, um atributo desejável em metodologias de projeção na opinião de Long (1995). Do ponto de vista substantivo, o modelo aponta para a convergência das taxas de crescimento demográfico, tendência controversa mas prevista em modelos interpretativos da Economia Regional.

A tendência à convergência do modelo ProjPeq pode ser atenuada ou mesmo revertida com a imputação de tendências nos parâmetros, em especial aquele referente à atratividade residencial. Como discutido e mostrado empiricamente em Jannuzzi e Jannuzzi (2002b), este parâmetro guarda correlação com aspectos importantes da morfologia urbana, como densidade populacional, verticalização, custos do terrenos, etc.

Considerações finais

Tem havido uma demanda crescente por indicadores e projeções demográficas para pequenas áreas, para fins de planejamento no setor público e privado, que tem sido atendida através de métodos clássicos de extrapolação ou repartição baseada em funções matemáticas, ou ainda por meio de métodos estatísticos de estimação.

O método aqui apresentado é uma contribuição também nesse sentido. Não produz necessariamente estimativas futuras mais precisas que a de outros métodos. Como se procurou mostrar, o modelo ProjPeq é um método eminentemente demográfico, derivado do Sistema Geral proposto por Lotka para dinâmica de populações. A possibilidade de interferir em seus parâmetros, relativos ao crescimento vegetativo e à atratividade migratória, incorporando informação de especialistas, é certamente uma característica interessante, sobretudo em relação aos métodos extrapolativos. Sua aplicação em diferentes contextos vem se mostrando consistente, especialmente se articulada com o emprego simultâneo da técnica de cenários futuros.

Os resultados aqui apresentados e outras aplicações dessa metodologia⁸ sugerem que um dos possíveis empregos deste modelo seja no aprimoramento da metodologia de projeções demográficas municipais usada pelo IBGE. A idéia é utilizar a metodologia ProjPeq como uma etapa intermediária no processo de estimativas municipais, tomando o país e Estados como grandes áreas – com população projetada através do método das componentes – e as microrregiões como as pequenas áreas. Dessa forma, podem ser incorporadas, nas projeções, as avaliações e perspectivas de técnicos e pesquisadores quanto ao desenvolvimento econômico nas microrregiões brasileiras, chegando-se possivelmente a estimativas populacionais mais consistentes. Para desagregar a população das microrregiões para os municípios lá contidos, empregar-se-ia o método AiBi ora usado (^{Diagrama 4}).

A idéia básica dessa proposta é utilizar as técnicas adequadas para o tipo de informação disponível nas diferentes escalas. Para Brasil e Estados, há estudos e estimativas históricas consistentes para as três variáveis do método das componentes; para microrregiões é possível dispor de estimativas ajustadas e comparáveis das taxas de natalidade, mortalidade e atratividade migratória para as décadas anteriores, necessárias para especificação dos parâmetro do modelo ProjPeq; em nível municipal, não há muito mais informação consistente e comparável que os dados populacionais levantados nos Censos Demográficos, o que torna a técnica AiBi uma solução bastante razoável.

Além de garantir, em tese, um aprimoramento técnico na produção das projeções municipais, essa integração de metodologias abriria a possibilidade concreta de viabilizar parcerias do IBGE com institutos estaduais de estatística, incorporando o conhecimento destes na especificação de cenários e projeções para as microrregiões, replicando a experiência colaborativa bem-sucedida do Cômputo das Contas Regionais e Produto Interno Bruto Municipal.⁹

Boas práticas no campo das projeções parecem mostrar que é importante garantir, além do uso de metodologias adequadas à disponibilidade da informação confiável existente e da incorporação de conhecimento externo de especialistas através de cenários prospectivos, a legitimidade institucional de sua produção. Uma projeção "boa" não é aquela pretensamente "confiável", com margem de erro restrita, algo que não se pode estritamente estimar. Uma projeção "boa" é aquela reconhecida como tal pelos usuários e especialistas, a partir do juízo de valor da consistência metodológica das técnicas, da transparência das escolhas normativas inevitáveis neste tipo de atividade e da legitimidade político-institucional dos agentes participantes na sua elaboração.

Novos esforços de aplicação desse método deverão mostrar sua utilidade como ferramenta de simulação de cenários populacionais em uma perspectiva mais exploratória (na simulação de impactos de projetos públicos ou privados) ou normativa (relativa ao futuro desejável). Talvez sejam esses os melhores usos que se possam fazer dos métodos de projeções populacionais para pequenas áreas.

Perspectivas do Crescimento Populacional do Município de São Paulo em 2000-2010

Este questionário está sendo enviado a você com o objetivo de captar suas apreciações acerca do crescimento populacional do Município de São Paulo na presente década. Esta atividade faz parte de um projeto de pesquisa com financiamento do CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – que visa, entre outros objetivos, testar uma metodologia alternativa – painel Delphi – de incorporação da opinião de especialistas de diversas formações e campos de atuação em projetos de elaboração de Projeções Populacionais.

Apreciaria muito sua gentileza e disponibilidade em responder a esse breve questionário e remetê-lo de volta no envelope anexo. Se preferir, posso lhe enviar este questionário por e-mail. Não há necessidade de se identificar. Os resultados parciais e finais da pesquisa serão comunicados para todo o painel de especialistas, sem qualquer cruzamento de quesitos que possa permitir a identificação dos respondentes.

Agradeço antecipadamente sua colaboração e por qualquer material ou comentário escrito que você quiser anexar a este questionário.

Paulo Jannuzzi

Prof. Mestrado em Estudos Populacionais/ENCE/IBGE

[e-mail]

Perspectivas do Crescimento Populacional do Município de São Paulo em 2000-2010

Prezado colega,

Dando continuidade ao processo de consulta a especialistas e pesquisadores com relação às perspectivas do crescimento populacional do Município de São Paulo na presente década, estou lhe enviando os resultados da primeira rodada de consulta e um novo questionário. Como resultados, seguem um conjunto de tabelas e um pequeno ensaio prospectivo.

O novo questionário procura incorporar sugestões encaminhadas pelo conjunto de especialistas e enfocar mais especificamente os efeitos e impactos demográfico-espaciais decorrentes das políticas públicas no campo habitacional, transportes, desenvolvimento urbano e de iniciativas de agentes privados na capital.

Apreciaria muito sua gentileza e disponibilidade em responder as questões e remeter o questionário de volta no envelope anexo. Se preferir, posso lhe enviar este questionário por e-mail. Tal como na consulta anterior, não há necessidade de se identificar. Os resultados parciais e finais da pesquisa serão comunicados para todo o painel de especialistas, sem qualquer cruzamento de quesitos que possa permitir a identificação dos respondentes.

Agradeço antecipadamente sua colaboração e por qualquer material ou comentário escrito que você quiser anexar a este questionário.

Paulo Jannuzzi

Prof. Mestrado em Estudos Populacionais/ENCE/IBGE

[e-mail]

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APÊNDICE 1:  Painel com especialistas

APÊNDICE 2:  Painel com especialistas - 2ª rodada

1

No âmbito do já referido projeto de pesquisa (CNPq Proc. 305071/02-5), a solução recursiva foi implementada em rotinas computacionais escritas para o pacote Matlab 6.5.

2

Esta tipologia foi retirada do material do minicurso "Técnicas de estruturação de cenários prospectivos para políticas públicas e projeções populacionais", ministrado pelo Prof. Carlos Francisco Simões Gomes e oferecido na Ence, em agosto de 2004, no âmbito do subprojeto de Capacitação em Indicadores Sociais e Políticas Públicas, financiado pela Fundação Ford.

3

"Em linhas gerais, o método Delphi consulta um grupo de especialistas a respeito de eventos futuros através de um questionário, que é repassado continuadas vezes até que seja obtida uma convergência de respostas, um consenso, que representa uma consolidação do julgamento intuitivo do grupo. Pressupõe-se que o julgamento coletivo, ao ser bem organizado, é melhor do que a opinião de um só indivíduo. O anonimato dos respondentes, a representação estatística dos resultados e o

feedback de respostas do grupo para revalidação nas rodadas subseqüentes são as principais características deste método" (WRIGHT; GIOVINAZZO, 2000).

4

O período de execução dessas etapas compreendeu, aproximadamente, de junho de 2002 a dezembro de 2004.

5

A taxa de resposta na primeira rodada foi de 55%, relativamente alta pelo que se tem documentado neste tipo de consulta. Na segunda rodada foi de 18%, o que talvez se explique pela especificidade das questões envolvidas. Vale observar que os resultados de pesquisas realizadas com amostras intencionais – como no caso – se julgam tanto pela complexidade e riqueza do

corpus das contribuições como pela diversidade dos respondentes.

6

Observe-se que os coeficientes de atratividade residencial, calculados de forma iterativa no modelo, referentes ao cenário tendencial, convergem para valores negativos, dadas as restrições impostas no crescimento da população do município (

Gráfico 1).

7

Agradeço a Gustavo Coelho e sua equipe pela produção dos totais populacionais por áreas de ponderação, compatibilizadas para os Censos Demográficos de 1991 e 2000.

8

O modelo ProjPeq tem sido empregado para elaboração de projeções demográficas municipais, em projetos dos setores público e privado no país voltados à elaboração de Planos Plurianuais, demanda de recursos hídricos, programas de fomento ao desenvolvimento regional ou análises de impacto socioambiental, relatados no relatório de pesquisa do referido projeto.

9

Naturalmente há que se ter um esforço sistemático e não pontual e episódico de capacitação de técnicos das agências estaduais em métodos de computação de indicadores demográficos, correção de dados e projeções, de forma análoga ao que se tem feito com o programa de elaboração dos PIBs estaduais e municipais. Seria também muito oportuno que a Associação Brasileira de Estudos Populacionais retomasse seus programas de capacitação regional em Demografia desenvolvidos ao longo dos anos 90.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  31 Jul 2007
• Data do Fascículo
  Jun 2007