Do Bolsa Família ao Arcabouço Fiscal: perspectivas sobre a agenda social do terceiro Governo Lula

Marca do primeiro e do segundo governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010), o Programa Bolsa Família é analisado em artigo publicado neste fascículo de CSP ¹. O texto detalha os aprimoramentos feitos de forma incremental no programa ao longo de sua existência e ajuda a compreender sua centralidade entre as políticas sociais. Também discute rupturas e continuidades dos programas de transferência de renda que complementaram ou sucederam ao Programa Bolsa Família - em um primeiro momento, sob pressão da fase aguda da pandemia de COVID-19, e, posteriormente, tendo a disputa eleitoral de 2022 como pano de fundo.

O estudo convida à atualização de discussões que têm ocupado o debate público nas últimas décadas. Até que ponto políticas focalizadas, destinadas primordialmente aos mais vulneráveis, representam o melhor uso dos recursos públicos para mitigação da pobreza e da desigualdade? Será a combinação de políticas sociais delimitadas e universais a forma mais efetiva de assegurar a equalização de oportunidades ^2,3,4,5?

As respostas a essas perguntas não estão isoladas do debate sobre estratégias de desenvolvimento para o país. Nos governos anteriores de Lula, a política social foi aliada da política econômica, e vice-versa ^6,7,8. No momento em que o Congresso analisa o chamado Arcabouço Fiscal, com novas regras para controle do gasto público, volta ao centro da disputa a relação entre o social e o econômico. A terceira gestão Lula dobra a aposta no Programa Bolsa Família e em outros programas sociais, mas sinaliza com concessões importantes para os que acreditam em uma rivalidade essencial entre política social e política macroeconômica, como discutiremos a seguir.

O terceiro governo de Lula começa sob o signo da reconstrução. Se a continuidade com diversificação deu o tom para os governos de Dilma Rousseff (2011-2014; 2015-2016) ⁹, o impeachment marca o início de um período já caracterizado como de desmonte de políticas, particularmente as sociais ¹⁰. Michel Temer (2016-2018) levou seu projeto de austeridade fiscal a ponto de constitucionalizar a proibição de aumentos reais na despesa pública, criando o Teto de Gastos (Emenda Constitucional nº 95/2016) ¹¹. Além de promover subfinanciamento na saúde e na educação, a gestão Temer apostou na retórica de que políticas sociais estabelecidas pela Constituição Federal de 1988, como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), não cabiam no Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Desmontar o BPC era um dos pontos de uma reforma da Previdência que, após denúncias de corrupção, Temer não chegou a completar ¹².

No Governo Jair Bolsonaro (2018-2022), o desmonte da rede de proteção social foi feito às claras. Corte nos recursos e fila para entrada no Programa Bolsa Família, retração de R$ 20 bilhões no orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS) apenas em 2019, fim da política de aumentos reais para o salário mínimo, achatamento do financiamento do programa Minha Casa, Minha Vida e extinção do Conselho Nacional de Segurança Alimentar são exemplos dessa direção ¹³. A reforma da Previdência foi completada ¹⁴. Com o início da pandemia, em 2020, o governo viu-se obrigado a ampliar a transferência de renda - o Auxílio Emergencial chegou a 67,9 milhões de pessoas ¹⁵ - e o Congresso tornou possível furar o limite de gastos, criando um orçamento paralelo para o combate à COVID-19. Por motivos que vão desde interesses eleitorais até a resiliência dos programas, a transferência de renda sobreviveu ao desmantelamento que atingiu outras áreas, não sem reconfigurações relevantes - a exemplo de sua denominação como “auxílio”, expressão carregada de caráter assistencialista, e da desmobilização parcial da tecnologia acumulada no Cadastro Único (CadÚnico) ¹⁶.

A volta do Programa Bolsa Família foi o primeiro ato deste novo Governo Lula, garantido por meio de uma forte articulação política feita ainda no período de transição. Este programa tem hoje mais de 21 milhões de famílias beneficiadas, com valor médio de R$ 672,00, e repasses totais superiores a R$ 14 bilhões, segundo o balanço mais recente do Governo Federal ¹⁷. Se cada domicílio beneficiado tiver quatro pessoas, estamos falando de mais de 80 milhões de brasileiros e brasileiras alcançados pelo Novo Bolsa Família - título que a atual gestão federal usa para sublinhar a ideia de que, passada a administração Bolsonaro, o programa foi retomado com novo desenho. Os beneficiados representariam cerca de 40% da população brasileira de hoje. Na atual gestão federal, ainda foram criados benefícios complementares, como R$ 150,00 para cada criança de até seis anos e R$ 50,00 adicionais por gestante.

O Programa Bolsa Família é uma transferência condicionada de renda: são realizadas transferências em dinheiro (não em espécie, como cestas básicas) para famílias (não para indivíduos), de forma focalizada (buscam alcançar os mais pobres) e condicionada (as famílias devem cumprir compromissos, em geral de saúde e educação, para receberem seus benefícios). Em balanço até 2017, o programa foi considerado por estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) como relativamente “barato”, por obter efeitos relevantes sobre a pobreza e a desigualdade empregando menos de 0,5% do PIB. Em grande medida, isso se deve à sua boa focalização: a análise das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (PNADs) de 2001 a 2015 e das PNADs Contínuas de 2016 e 2017 demonstra que se trata da transferência feita pelo Governo Federal a que alcança com maior amplitude os mais pobres. Embora as transferências previdenciárias e assistenciais vinculadas ao salário mínimo tenham boa focalização, o Programa Bolsa Família consegue ser ainda melhor ¹⁸.

Os avanços que o Programa Bolsa Família representou foram devidamente constatados pela produção acadêmica. O programa contribuiu para aumentar o consumo de alimentos pelas famílias beneficiadas, que apresentaram gastos mais elevados e significativos do que as não beneficiadas em situação análoga, segundo dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) do final dos anos 2000. Também colaborou para elevar a porcentagem de crianças e adolescentes com índice de massa corporal normal, indicando maior segurança alimentar ¹⁹. Na frente educacional, uma revisão sistemática apurou que, independentemente da unidade de análise (se era aluno ou escola), o Programa Bolsa Família mostrou-se capaz de produzir resultados positivos, principalmente em relação à frequência escolar e às taxas de abandono, no contexto pré-pandemia ²⁰. As economias municipais beneficiaram-se do Programa Bolsa Família, diante da associação constatada entre benefícios pagos pelo programa e quantidade de pessoas com ocupação formal e entre benefícios e total de rendimentos do trabalho nas cidades brasileiras ²¹. Há impactos positivos no empoderamento das mulheres, que hoje representam mais de 80% das titulares do benefício, constatados em diferentes frentes, a exemplo da individual, da familiar e da comunitária ²².

O terceiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva reforçou o Bolsa Família e recuperou outras marcas dos governos do Partido dos Trabalhadores (PT) no campo das políticas sociais: (1) o Minha Casa, Minha Vida (Medida Provisória - MPV nº 1.162/2023), com o retorno da faixa 1 do programa, destinado às famílias com renda de até 2 salários mínimos, que admite subsídios de até 95% do imóvel; (2) o Programa Mais Médicos (MPV nº 1.165/2023), com abertura de 15 mil novas vagas; (3) o aumento real do salário mínimo (MPV nº 1.172/2023), de 3%, após 4 anos de congelamento, que elevou 65% dos benefícios pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), cujo valor é igual ao piso vinculado ao salário mínimo, incluindo o BPC. Tais ações representam avanços importantes no rumo da política social brasileira, após uma agenda de cortes de gastos ¹¹, desconstrução institucional ¹⁴ e descoordenação federativa ²³ nesta área durante os governos Temer e Bolsonaro.

Esta retomada dos principais programas sociais dos governos anteriores do PT foi viabilizada pela Proposta de Emenda à Constituição (PEC) da Transição (EC nº 126/2022), que abriu espaço orçamentário de R$ 145 bilhões no orçamento de 2023, valor bastante próximo à previsão de déficit primário deste ano (R$ 136 bilhões), correspondente a cerca de 1% do PIB ²⁴. Ou seja, a credibilidade de um presidente recém-eleito, somada à capacidade de firmar um amplo acordo político, antes mesmo da sua posse, permitiram ao novo Governo Lula uma “licença para gastar” de caráter extraordinário, válida somente para 2023.

Esta PEC também extinguiu o Teto de Gastos do Governo Temer, que impunha, na prática, o congelamento das despesas primárias federais ¹¹, em termos reais, por vinte anos, embora isso tenha se revelado inviável nos seis anos de sua vigência. O fim do Teto de Gastos foi outra promessa de campanha de Lula nas eleições de 2022. Em contrapartida, caberia ao novo governo propor uma nova regra fiscal até agosto de 2023, a ser aprovada por um Congresso Nacional de perfil mais conservador do que o anterior. Trata-se, portanto, do primeiro grande desafio político do novo governo, com implicações importantes para a estratégia de desenvolvimento social deste terceiro mandato.

Nessa direção, o terceiro Governo Lula elaborou um novo Arcabouço Fiscal, que, após aprovação na Câmara dos Deputados, passou a ser denominado Novo Regime Fiscal Sustentável (Projeto de Lei Complementar - PLP nº 93/2023), e que, até o momento em que escrevemos este editorial, está em tramitação no Senado Federal. As novas regras são definidas por um duplo-teto para o crescimento das despesas federais acima da inflação: (1) até 70% do aumento real das receitas primárias, ou seja, a parcela de 30% seria destinada ao ajuste fiscal; (2) até 2,5% de aumento real das despesas, como limite máximo, tendo como referência a estimativa de crescimento potencial do PIB no médio prazo, segundo o próprio Ministério da Fazenda ²⁵. Além disso, estabeleceram-se, ainda, metas de resultado primário para os próximos anos: de zerar o déficit primário em 2024 e gerar superávits primários de 0,5% e 1% do PIB nos dois anos seguintes. O aumento real do gasto está também subordinado ao alcance destas metas, dentro de uma banda de tolerância de 0,25 pontos percentuais, para mais ou para menos.

Por outro lado, este novo arranjo fiscal estabelece um piso mínimo de 0,6% de aumento real das despesas federais, correspondente ao crescimento vegetativo da população ²⁵. Ou seja, garante-se apenas um congelamento do gasto em valores per capita, o que não confere um caráter propriamente anticíclico nos momentos de retração econômica.

Embora seja mais flexível do que o antigo Teto de Gastos, o Novo Regime Fiscal Sustentável possui o mesmo objetivo de estabelecer hard budget constraints para assegurar um controle permanente da atuação estatal a médio e longo prazos. Mesmo que sejam gerados elevados superávits primários, como ocorreu nos dois primeiros Governos Lula, o gasto presente e futuro será limitado (ao aumento real de 2,5% e a 70% do crescimento da arrecadação). Estes limites não serão ultrapassados nem mesmo em um cenário econômico bastante positivo, a fim de não comprometer o equilíbrio fiscal diante de uma eventual conjuntura futura mais adversa. Esta visão considera que os governos Lula e Dilma - mesmo que sob rígida disciplina fiscal, com o triplo de superávit primário que o previsto para agora - deixaram uma “herança maldita”: o crescimento das despesas correntes, de caráter social. O Novo Regime Fiscal Sustentável é a garantia ao mercado de que isso não se repetirá.

Destarte, há outra certeza implícita: sob a égide deste novo Arcabouço Fiscal, o desempenho do terceiro Governo Lula na área social não será o mesmo dos outros dois mandatos. Entre 2003 e 2010, o gasto social federal cresceu 70% em termos reais, e todas as áreas, sem exceção, tiveram os seus recursos crescendo acima da inflação ⁶. Considerando a despesa primária federal como um todo, o crescimento anual no período foi de 5,3% - mais do que o dobro do limite máximo permitido pelo novo Arcabouço Fiscal, de 2,5% -, enquanto os benefícios sociais e o investimento público cresceram 6,6% e 8,5% ao ano, respectivamente ²⁶. Concomitantemente, observou-se forte ajuste fiscal (superávits primários superiores a 3%) e redução da relação dívida/PIB (em cerca de 20 pontos percentuais).

Os pressupostos do novo Regime Fiscal parecem assumir, no limite, uma rivalidade entre a política econômica e a política social, tal como ocorria nos Governos Fernando Henrique Cardoso ²⁷ e no início do primeiro Governo Lula ²⁸. Acredita-se que um ajuste fiscal permanente - com controles rígidos à expansão da despesa corrente e, consequentemente, do gasto social - é pré-requisito para a redução dos juros e que, com isso, o ritmo de crescimento poderá ser puxado pelo setor privado, já que o crescimento do setor público federal estará limitado a um patamar inferior. Deve-se ter em conta que o limite máximo definido pela nova regra fiscal só será alcançado se o crescimento econômico alcançar 3,57%, considerando que a carga tributária seja mantida. Sob estas condições, o PIB do setor privado precisará acelerar acima de 4,1% ao ano, dado o limite máximo de 2,5% de crescimento anual da despesa pública ²⁶. Apostar neste perfil de crescimento econômico é uma estratégia bastante arriscada, pois há menos controle do governo sobre as decisões de gasto privado e das variáveis internas e externas (não só econômicas, mas também políticas) que afetam o “humor” do mercado.

O risco de o Brasil se render a uma visão conflituosa entre o econômico e o social implicará também rivalidades nas decisões de gasto do terceiro Governo Lula. De fato, a política de valorização do salário mínimo, de expansão das universidades federais, de ampliação dos serviços de saúde, de construção de moradias populares subsidiadas, e outras importantes marcas sociais dos governos do PT, não cabem juntas no arcabouço. O aumento de uma delas em mais de 2,5% implicará um crescimento menor ou cortes em outra(s), caso esse patamar máximo seja alcançado.

Os resultados obtidos no primeiro e no segundo Governos Lula foram capazes de explicitar a falsa dicotomia entre os objetivos das políticas econômica e social ^6,7,8. Em nossa avaliação, a repetição desta boa performance no terceiro mandato depende menos de novas regras fiscais e mais de uma estratégia de desenvolvimento econômico e social de longo prazo que aponte para a mesma direção: crescimento econômico, com redução das desigualdades, por meio da ampliação das políticas sociais. No entanto, reconhecemos que os termos deste debate estão fortemente condicionados pela correlação de forças políticas presentes no terceiro Governo Lula, diante da disputa eleitoral acirrada, do perfil conservador do Congresso Nacional e da forte influência do poder econômico sobre a agenda político-econômica do país.

Como a aprovação do Novo Regime Fiscal Sustentável parece ser inevitável, resta-nos torcer para que haja o crescimento econômico esperado, a fim de que se possa, pelo menos, alcançar o limite máximo de expansão real dos gastos sociais. Sem crescimento elevado (maior que 3,5% anuais), voltaremos inexoravelmente ao debate recorrente desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 sobre as políticas focalizadas versus políticas universais ²⁹, a desvinculação do salário mínimo da Previdência Social ³⁰ e das receitas destinadas à saúde e educação ³¹, entre outras propostas de reformas das políticas sociais, pautadas pelo mercado financeiro, como novos pré-requisitos para a retomada do crescimento econômico. Que possamos resistir de novo!

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• ⁵ Lanzaro J. La "tercera ola" de las izquierdas latinoamericanas: entre el populismo y la social-democracia. Madrid: Universidad Autónoma de Madrid; 2008. (Estudio/Working Paper, 91/2008).
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• ¹⁰ Gomide AA, Sá e Silva MM, Leopoldi MA. Políticas públicas em contexto de retrocesso democrático e populismo reacionário: desmontes e reconfigurações. In: Gomide AA, Sá e Silva MM, Leopoldi MA, organizadores. Desmonte e reconfiguração de políticas públicas (2016-2022). Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento; 2023. p. 13-42.
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• ¹² Maia L. O Benefício de Prestação Continuada no cenário de austeridade: tentativas de desmantelamento nos governos Temer e Bolsonaro. In: Gomide AA, Sá e Silva MM, Leopoldi MA, organizadores. Desmonte e reconfiguração de políticas públicas (2016-2022). Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento; 2023. p. 99-122.
• ¹³ Tomazini C. Adeus Bolsa Família? Ambiguidades e (des)continuidade de uma política à deriva. In: Gomide AA, Sá e Silva MM, Leopoldi MA, organizadores. Desmonte e reconfiguração de políticas públicas (2016-2022). Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento; 2023. p. 75-98.
• ¹⁴ Fagnani E. Previdência: o debate desonesto. São Paulo: Editora Contracorrente; 2019.
• ¹⁵ Brigatti F, Ribeiro T. Fim do auxílio emergencial tira R$ 32 bi mensais da baixa renda. Folha de S.Paulo 2021; 9 jan. https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2021/01/fim-do-auxilio-emergencial-tira-r-32-bi-mensais-da-baixa-renda.shtml
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• ¹⁶ Direito DC, Koga N, Licio EC. (Des)mobilização de capacidades na instrumentação de políticas: o caso do Cadastro Único para programas sociais. In: Gomide AA, Sá e Silva MM, Leopoldi MA, organizadores. Desmonte e reconfiguração de políticas públicas (2016-2022). Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento; 2023. p. 45-74.
• ¹⁷ Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Fome e Combate à Fome. Pagamento de benefícios do Bolsa Família de maio de 2023. Informe nº 008 de 23 de maio de 2023. https://www.mds.gov.br/webarquivos/MDS/2_Acoes_e_Programas/Bolsa_Familia/Informes/2023/Informe_Bolsa_Familia_N_8.pdf (accessed on 02/Jun/2023).
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• ¹⁸ Souza PHGF, Osorio RG, Paiva LH, Soares SS. Os efeitos do Programa Bolsa Família sobre a pobreza e a desigualdade: um balanço dos primeiros quinze anos. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; 2019. (Texto para Discussão, 2499).
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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Jul 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  12 Jun 2023
• Revisado
  16 Jun 2023
• Aceito
  19 Jun 2023