EL LARGO CICLO DEL PROGRESISMO LATINOAMERICANO Y SU FRENO: LOS CAMBIOS POLÍTICOS EN AMÉRICA LATINA DE LA ÚLTIMA DÉCADA (2003-2015)Resúmenes
Este artículo analiza el proceso político latinoamericano en la década que va desde el año dos mil hasta hoy, fijándose en los países con gobiernos progresistas o de izquierda. En particular, se analizan los cambios que se produjeron en los sistemas políticos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Venezuela y Uruguay. Se evalúa el impacto social de la década de crecimiento económico, así como el impacto que tuvieron las políticas laborales y sociales llevadas a cabo por estos gobiernos. Finalmente, se estudia el cambio de gobiernos de derecha o centro derecha que se está produciendo en algunos deestos países, y sus actuales dificultades.
Década progresista; giro a la izquierda; América Latina
Esse artigo analisa o processo político latinoamericano na década que vai desde o ano dois mil até hoje, especialmente no que se refere aos países com governos progressistas ou de esquerda. Em particular, são analisadas as mudanças produzidas nos sistemas políticos da Argentina, da Bolívia, do Chile, do Equador, da Venezuela e do Uruguai. Avalia-se o impacto social da década no crescimento econômico, assim como no impacto que tiveram as políticas trabalhistas e sociais levadas a cabo por esses governos. Finalmente, se estudam as mudanças de governos de direita ou centro direita que estão produzindo em alguns desses países e suas atuais dificuldades.
Década progressista; Guinada à esquerda; América Latina
This article analyzes the Latin American political process of the 2000s until today, especially regarding the countries with progressive or leftist governments. Particularly, are analyzed the changes produced in the political systems of Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Venezuela, and Uruguay. This decade’s social impact in the economic growth, as well as the impact of labor and social policies carried out by these governments, is evaluated. Lastly, the changes that have been produced by right and center-right governments in some of these countries and their current difficulties are analyzed.
Progressive Decade; Turn to the left; Latin America
Cet article analyse le processus politique Latino-américain des pays dirigés par des gouvernements progressistes ou de gauche, au cours de la décennie qui s’étend de l’année 2000 à nos jours. Nous avons examiné en particulier les changements survenus dans les systèmes politiques de l’Argentine, de la Bolivie, du Brésil, du Chili, de l’Équateur, du Venezuela et de l’Uruguay. Nous avons également évalué l’impact social de la décennie de croissance économique, ainsi que l’impact des politiques sociales et du travail menés à terme par ces gouvernements. Finalement, nous avons étudié le retour des gouvernements de droite ou de centre-droite, en cours dans certains de ces pays, ainsi que leurs difficultés actuelles.
Décennie progressiste; Transition vers la gauche; Amérique Latine
Introducción
Hace diez años, en América del Sur se instalaban gobiernos de izquierda o centro izquierda que hacían augurar, para muchos, el fin de la década neoliberal. Los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil, del Frente para la Victoria (FPV) en Argentina, y del Frente Amplio (FA) en Uruguay, marcaron el inicio de esta era progresista. Estaban antecedidos por la victoria de Hugo Chávez en Venezuela, en 1998 y por la experiencia de la Concertación en Chile post dictadura. Hacia mediados de la década de 2000, los triunfos de Fernando Lugo en Paraguay (2008), de Rafael Correa en Ecuador (2006) y de Evo Morales en Bolivia (2005), completaban el cuadro.
Hoy se comienza a hablar del “fin del ciclo” progresista, luego del apartamiento de Dilma Rousseff en la presidencia de Brasil (2016), y del triunfo de Mauricio Macri en Argentina (2015), unido al triunfo de la oposición en Venezuela, en las elecciones parlamentarias de 2015. Aunque es evidente que partidos, presidentes y coaliciones conservadoras en América Latina están hoy atravesando su mejor momento en esta última década, hablar del fin de un ciclo parece prematuro. En lo que sigue, se hará un repaso de los cambios experimentados en los países que tienen gobiernos identificables a la izquierda del espectro político, y de sus problemas actuales, en un contexto de desaceleración económica en la región, y en muchos casos, de recesión lisa y llana.
Transformaciones políticas, sistema de partidos y modos de gobierno en larga década del progresismo latinoamericano
La última década latinoamericana ha sido de grandes cambios políticos. Las democracias de la región se expandieron, se transformaron, y superaron el déficit de legitimidad de que adolecían partidos, gobiernos y políticos en general. Para ello, utilizaron distintos instrumentos: desde el recurso a liderazgos carismáticos provenientes de los sectores más desplazados y subalternos políticamente (indígenas, mujeres, pobres), hasta los institutos de democracia directa, pasando por extensos programas de redistribución de renta, defensa de los activos públicos y programas de transferencia monetaria directa a sectores vulnerables. Todo esto amplió de modo considerable su base electoral, y les dio márgenes de libertad considerables en el manejo de sus variables económicas.
En países que experimentaron el desgaste agudo de su clase política, como en Argentina del “¡que se vayan todos!”, la popularidad de los gobiernos kirchneristas, a cargo de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2016) fue muy alta a lo largo del período, lograron mayorías parlamentarias propias, y todo indica que se dio un involucramiento político importante en el país, con una década signada por movilizaciones populares y aumento de la intensidad de las preferencias políticas. Mientras que, en Bolivia y Ecuador, donde la terminación regular del mandato presidencial había sido una excepción (las renuncias, destituciones o enjuiciamientos políticos de dudosa juridicidad fueron históricamente moneda corriente), los gobiernos de Evo Morales y de Rafael Correa dieron inicio a un período de estabilidad democrática inédita, y fundaron una legitimidad electoral que parecía imposible, una década atrás, cuando estos países eran calificados como “estados fallidos”. En Chile, Brasil y Uruguay, las democracias representativas se afianzaron, y se produjo un progresivo desmantelamiento de estructuras, instituciones y poderes heredados de la dictadura militar.
Todo ello condujo a transformaciones de los sistemas de partidos. En algunos casos, los partidos que representaron al “progresismo” se fortalecieron, ganaron bancas y adherentes y se expandieron por el territorio nacional. En otros, el ejercicio del gobierno condujo a su debilitamiento. En países como Venezuela, Bolivia, Argentina o Ecuador fueron creados nuevos partidos que no existían en la segunda ola de la democracia, tales como el Partido Socialista Unido (PSUV) en Venezuela, el FPV en Argentina, la Alianza País (AP) en Ecuador, el Movimiento al Socialismo (MAS) en Bolivia.
El siguiente gráfico, ilustra la evolución de la confianza en las instituciones políticas en América Latina, a partir del análisis de la evolución de la desconfianza en el Congreso, según datos del Latinobarómetro.
De acuerdo con el Informe Latinobarómetro 2015, el apoyo a la democracia aumentó considerablemente desde 1995, registrando su mayor salto en los países del “giro a la izquierda”. En Venezuela, el apoyo a la democracia aumentó 24 puntos (pasando del 60% en 1995 al 84% en 2015), y en Ecuador 19 puntos (del 52% al 71%). Mientras que, en Chile y Argentina, el crecimiento fue de 13 puntos. Es en estos países, asimismo, donde la democracia “churchilliana”1 parece funcionar mejor. Hacia 2015, Venezuela, (84%), Uruguay (76%), Ecuador (71%), Argentina (70%), Chile (65%) y Bolivia (64%) son de los primeros países en el ranking en el apoyo a la democracia “churchilliana” (Latinobarómetro 2015).
Argentina: ¿el fin de un ciclo?
En Argentina, los cambios que se produjeron como consecuencia del colapso del sistema de partidos en la crisis de 2001, condujeron a tres de los gobiernos más exitosos política y económicamente en la tercera ola de la democracia: los llamados gobiernos “K” o kirchneristas. Néstor Kircher asume el primero de estos gobiernos con una votación de sólo el 22,4%, producto de la renuncia a participar en la segunda vuelta de Carlos Menen. Sin embargo, a poco más de tres meses de iniciado su mandato, Kirchner alcanzaba una aprobación del orden del 80%, a la luz de lo que se llamó un liderazgo “going public”, referido a su capacidad para convocar, movilizar y sostener un contacto directo con la ciudadanía. No sólo tuvo un gobierno exitoso en varios planos (el primero de ellos y el más importante, sobrellevar la crisis económica y encauzar el país en la senda del crecimiento), sino que, al asegurarse con su reelección, “cedió” su lugar a su esposa Cristina, quien logró un segundo mandato “K” en 2007, con el 54,1% de los votos.
Evolución de la Desconfianza en el Congreso. América Latina, Países Selecionados. (Personas que no tienen "ninguna confianza" en el Congreso) (2000-2015) (%)
Estos gobiernos lograron superar la crisis económica y de estancamiento que había vivido Argentina, crecer económicamente, e impulsar un modelo de desarrollo capaz de superar las limitaciones de la falta de acceso al crédito internacional que vino del “default” de 2001. Caracterizada como “proteccionista” o de “nacionalismo desarrollista”, la política económica argentina de esos años permitió que el país recuperara su capacidad industrial ociosa, disfrutara del “boom” de la soja, y generara sustentabilidad fiscal para las políticas de empleo, de recuperación de activos públicos y de transferencias monetarias a poblaciones vulnerables.
El éxito de los Kirchner, sin embargo, no se vio coronado por una cuarta victoria consecutiva. Por menos de tres puntos porcentuales, el candidato del justicialismo, o de la mayor parte de este (FPV y aliados), Daniel Scioli, perdió frente al presidenciable de “Cambiemos”, Mauricio Macri, quien logró armar una poderosa coalición donde el viejo contendiente del peronismo, el partido radical, jugó un rol central.
El gráfico a continuación presenta la evolución del sistema de partidos en Argentina, a lo largo de quince años, y a partir de la composición de la Cámara de Diputados.
Allí se muestra que Argentina bipartidista, con un tercer espacio de “huérfanos de la política” (Torre, 2003), cambia hacia un sistema de partidos con un peronismo “predominante”, y con un espacio alternativo que se va construyendo a partir del esqueleto del radicalismo, con “terceros” socios (como lo fue el Frente País Solidario – Frepaso en el gobierno de Fernando de la Rúa y, en la actualidad, Macri), que tienden a ocupar un lugar de liderazgo político relevante. El desplazamiento del peronismo del gobierno, por tercera vez desde el comienzo de la tercera ola democrática,2 es lo que llama la atención en este movimiento, dado el protagonismo indiscutible que tuvo en la tercera ola de la democracia argentina en su doble vertiente de centro derecha (el peronismo de Menem de los años ‘90) y de centro izquierda (el peronismo “K” de la década 2003-2013).
Finalmente, cabe señalar que Mauricio Macri es un fenómeno atípico en la política del último decenio argentino, en vista que no proviene de ninguna de las fuentes originarias del legado partidario, ni la peronista ni la radical. Su elección obedece sin duda a la capacidad que tuvo de aglutinar en una alianza heterogénea todo lo que se opuso a los gobiernos kirchneristas.
Argentina: Evolución de los Bloques Políticos en la Cámara de Diputados (números de bancas) (1999-2015)
La capacidad de Macri de llevar adelante un gobierno provendrá de varios factores, entre ellos, lograr mantener unida una coalición dispar, más “unida por el espanto”, al decir de Jorge Luis Borges, que por un proyecto común. La composición del Congreso da cuenta de esto: El FPV pasó de tener 143 diputados en el período 2013-2015, a tener 117 hoy, en el período 2015-2017, y mantiene 42 Senadores. La Unión Cívica Radical (UCR) aumentó levemente su participación en el Congreso (de 42 a 50 diputados) y en el Senado (de 13 a 14). La Propuesta Republicana - PRO/Cambiemos de Macri, por su parte, se vio notoriamente fortalecido en la Cámara de Diputados al doblar su representación (pasó de detentar 20 de las bancas a obtener 41), aunque tiene un peso en la Cámara de Senadores casi despreciable (4). Los peronistas que no se identifican con el FPV son una fuerza considerable: tenían 27 diputados previamente, y hoy tienen 36, a lo que suman 9 bancas en el Senado. Por consiguiente, la capacidad del gobierno de Macri descansa hoy en mantener unida una coalición donde él preside la bancada minoritaria (en ascenso) y en lograr controlar un contexto económico muy complejo (la inflación llega al 24% en 2016 y el déficit fiscal al 6% del PBI), con una tasa de crecimiento que está prácticamente estancada (la previsión es de 0,1% para 2016).
Medidas muy impopulares como el denominado “tarifazo” (la subida de las tarifas públicas), o el endeudamiento para pagar a los llamados fondos “buitre”, tomadas en el concierto de un gabinete netamente empresarial, abren un signo de interrogación, no sólo sobre la suerte del mandato del actual Presidente (cuya popularidad ha caído recientemente), sino sobre la recomposición del sistema de partidos argentino; y esto ya no como consecuencia de una crisis (como lo fue la del 2001) sino, y especialmente, como resultado de la búsqueda de un “lugar” para los “huérfanos de la política”.
En palabras de Murillo, Rubio y Mangonnet (2016, p. 25): “si Macri logra sostener la gobernabilidad durante los cuatro años que comprenden su mandato, demostraría que los candidatos no peronistas pueden no sólo ganar elecciones sino también gobernar”.
Brasil: una revelación inesperada
Brasil es la democracia plena más nueva de la región. Luego de consagrado el sufragio universal en la Constitución de 1988, y luego de conquistada la elección directa para Presidente de la República, el estreno de la democracia brasileña no fue el más feliz: lo hizo con Fernando Collor de Mello en la elección de 1989, quien renunció cuando su “impeachment” fue aprobado en 1992, manteniéndose Itamar Franco en la Presidencia hasta finalizar el período de gobierno (1994). Fernando Henrique Cardoso, responsable por la estabilización de la economía más inflacionaria del continente, gobernó durante dos períodos (1995-1998; 1999-2002). Ya al inicio de su segunda administración, Brasil hizo frente a una severa devaluación, lo que debilitó ese segundo mandato que terminó con una pronunciada caída de su popularidad. Su sucesor fue Luis Inácio da Silva, quien se alzó con la victoria en las elecciones de 2002. “Lula” había competido en todas las elecciones presidenciales desde 1989, y había logrado que el PT ganara gobiernos estaduales y municipales, que creciera y se nacionalizara como partido.3 El triunfo del PT fue fundante del ciclo del “progresismo” latinoamericano. Al poco de asumir, lanzando el programa de combate al hambre “Fome Zero” (“hambre cero”), Lula se volvió el líder de izquierda más famoso de su década, inaugurando lo que se llamó luego el “giro a la izquierda” en América Latina.
Los logros de los gobiernos del PT fueron ampliamente difundidos, y son innegables. Durante las dos administraciones de Lula (2003-2010), sumando el tercer período de Dilma Rousseff (2011-2014; 2015-2016), sin que Brasil tuviera un desempeño tan sobresaliente como otros países en materia económica,4 se logró reducir la pobreza y el desempleo, y aumentar los salarios mínimos en 66% en términos reales (Von Bülow y Lassance, 2012), llevando a decenas de millones de brasileños a superar la pobreza e integrarse a las “clases medias”. Y lo que parecía más difícil aún: Brasil logró reducir la desigualdad notablemente, pasando su índice de Gini de 0.64 (2001) a 0.553 (2013). A su vez, en 2011, el país superó al Reino Unido y se volvió la sexta economía más grande del mundo.
Lula le dio a Brasil un lugar destacado en el concierto internacional; el mundo observó a este obrero, al que le faltaba un dedo, construir un primer sindicato autónomo (los sindicatos brasileños eran cooptados por el Estado desde la época del “Estado Nuevo” de Getulio Vargas), construir un partido político después, y llevarlo a ser el principal del sistema. Pero fue más que eso. Lula fue, junto con Chávez y Kirchner, el edificador del proyecto de la integración latinoamericana. Primero, dándole un golpe de gracia al Área de Libre Comercio de las Américas (Alca), en la IV Cumbre de las Américas, en Mar del Plata, en 2005, y luego, proponiendo la creación de la Unasur, del Banco del Sur y de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac).
Durante su mandato, Lula tuvo 37 acusaciones que podían haberlo llevado al impeachment. El escándalo del llamado “mensalao” en 2005, tuvo costos importantísimos para el PT y para muchos de sus principales líderes; dos ex Presidentes del PT (José Dirceu y José Genoíno) y un Presidente de la Cámara de Representantes (Joao Paulo Cunha). Sin embargo, el pueblo no lo castigó duramente, y acabado su primer período, Lula se presentó nuevamente a las elecciones de 2006, y mejoró su votación en relación a la de 2002, obteniendo 48.61% de los votos (había obtenido 46.44% cuatro años atrás) y triunfó en la segunda vuelta contra el candidato del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB), José Serra, por amplia mayoría con el 60.83% de los votos. El PT también creció durante el período, volviéndose la bancada más numerosa del Congreso, que dado el grado de fragmentación del sistema partidista, no le daba un peso relativo superior a la quinta parte del mismo.
Hacia el fin de su segunda administración, Lula seguía siendo sumamente popular. Un mes antes de las elecciones de 2010, una encuesta mostraba que la aprobación de su gobierno ascendía al 77%. Ello le permitió una apuesta arriesgada: impulsar como candidata a sucederlo a una petista poco conocida hasta entonces, de perfil ejecutivo, más técnico que político, autora del Programa de Aceleración del Crecimiento Económico (PAC): Dilma Rousseff. Sin esa legitimidad acumulada y esa evaluación de la gestión, Lula no hubiera sido capaz de realizar la proeza de llevar, por vez primera en la historia de ese país, a una mujer a la Presidencia.
El gráfico a continuación, muestra la evolución de los votos a los grandes bloques en Brasil. Como se puede ver allí, los partidos políticos “grandes” del sistema, que componen su “corazón” , han perdido peso relativo desde sus orígenes. Sin duda, el lugar de la derecha ocupado por el Partido del Frente Liberal (PFL) ha perdido peso. Por su parte, el Partido de Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), ese “fiel de la balanza” del Congreso brasileño – partido “fisiologista” si los hay –, también perdió peso porcentual desde sus orígenes, y lo mismo sucedió con el principal competidor en las elecciones presidenciales, el PSDB. El PT, aunque haya perdido fuerza, sigue siendo el partido más importante de Brasil. En estas circunstancias, es claro que el sistema político se encuentra debilitado, fragmentado y dividido, pero ¿cabía esperar el apartamiento de su Presidenta a un año de ganar su segunda elección, dejando como coalición gobernante a quienes habían perdido los comicios el año anterior? Esto es lo que debe ser explicado, aunque trasciende los propósitos del presente artículo.
El cuadro emergente de la elección de 2014 no dejó a Dilma lo suficientemente sólida en el Congreso; los dos principales partidos de la coalición, el PT y el PMDB juntos, no tenían más que un cuarto de las bancas del Congreso y menos del 40% de las del Senado (26% y 37% respectivamente). El número efectivo de partidos en la Cámara llegó a 13,3, transformando al Congreso brasileño en el legislativo más fragmentado del mundo (Gallagher, 2015).5 De acuerdo con el análisis de Floriano Ribeiro; Vizona y Leine Casotta, la elección de 2014 configuró la disputa más competitiva de la historia democrática brasileña. Con una escasa diferencia de 3% de los votos válidos, permitió articular y fortalecer la oposición al PT, y les animó a “rechazar las reglas de juego” como parte de la estrategia de oposición. El PSDB pidió una verificación de los resultados electorales y posteriormente impulsó el impeachment con el cual logró agrupar a las mayorías que le habían sido adversas en los gobiernos anteriores, así como obtener la complicidad del PMDB. Tras el fracaso del intento del PT en postular su propio candidato a la Presidencia del Congreso, Eduardo Cunha se convirtió de ahí en más un formidable adversario del gobierno.
Pero sin duda, el hecho que el PMDB adquiriera tal autonomía en el Parlamento siendo parte del gobierno, y que terminara comandando los destinos del país a pesar de su notorio declive electoral reciente, e incluso que haya obtenido la Presidencia de Brasil sin haber postulado candidato presidencial propio en los últimos veinte años, es un resultado inesperado y raro del sistema. Y esto habla mal de la solidez y profundidad del proceso de consolidación de la nueva democracia brasileña.
Evolución Electoral en Brasil (Partidos Seleccionados) Cámara de Diputados (1998-2014) (%)
Los escándalos de corrupción vinculados al “Lava Jato”6 volvieron a instalarse en el escenario público con fuerza, pero a diferencia del “mensalao”, la manifiesta debilidad de un gobierno al cual sus socios habían abandonado (o traicionado), permitió que su impacto en la opinión pública fuera mucho mayor. La crisis económica le atestó su golpe de muerte a la joven democracia brasileña. En medio de manifestaciones multitudinarias, una recesión profunda, y escándalos de corrupción que amenazaron estallar el sistema de partidos desde dentro, el viejo recurso al impeachment, tan usado en la política brasileña desde su estreno con Collor de Mello, hizo lo suyo: destituyó a un Presidente que pareció fungir más como “fusible” de un régimen parlamentario que como el pilar de la estabilidad democrática en el que fue erigido por el plebiscito de 1993, cuando Brasil había resuelto ser republicano (y no monárquico) y presidencialista (y no parlamentarista).
Bolivia, Ecuador, Venezuela: la democracia directa y la refundación del orden institucional
En Bolivia, Ecuador y Venezuela se produjeron cambios casi fundacionales del sistema político anterior, con consecuencias definitivas para la vida democrática de esos países. Los liderazgos carismáticos de Chávez, Evo y Correa les permitieron vencer electoralmente sin tener detrás partidos de fuerte institucionalización relativa y que, en buena medida, fueron construyendo a partir de la propia experiencia de gobierno. Tal es el caso del PSUV o de AP. Además, cuando estos gobiernos asumieron, no tenían mayorías parlamentarias propias. En Venezuela, el Movimiento Quinta República (MVR) tenía 22% de los escaños en ambas cámaras (58 bancas en 261 sumando ambas cámaras), mientras que en Bolivia disponían de la mayoría en la Cámara de Diputados (72 de 130 bancas), pero no en la Cámara de Senadores (donde detentaban el 44% de la representación). En peor situación se encontraba Rafael Correa, quien ni siquiera disponía de una bancada propia (el Partido Socialista – Frente Amplio – PS-FA por el que fue elegido tenía sólo un diputado en 100).
Impulsados por esta debilidad relativa en las cámaras legislativas, pero también por la convicción de que era necesario refundar un orden político caduco, en los tres casos se concretaron reformas constitucionales de gran envergadura: Venezuela fue el pionero en 1999, y luego le siguieron Ecuador (2008) y Bolivia (2009). Venezuela hizo una reforma casi integral del sistema: instaló un régimen unicameral, aprobó la Ley Orgánica del Poder Ciudadano y reglamentó el referéndum revocatorio. Ecuador aprobó el llamado Código de la Democracia, reglamentando las consultas populares y la revocación de mandato, al igual que en Venezuela, y también votó la Ley de Participación Ciudadana. Bolivia logró, luego de un intenso proceso, aprobar una reforma de la Carta Magna que, entre muchas cosas, instaló el Estado Plurinacional (Lissidini, 2015).
Estas reformas constitucionales permitieron a los tres mencionados líderes superar las limitaciones propias de su debilidad inicial en los parlamentos nacionales, y se tradujeron, al menos, en tres consecuencias determinantes del realineamiento político futuro.
En primer lugar, las reformas contribuyeron a reforzar el poder de los Presidentes, permitiéndoles articularse políticamente, fundando o refundando sus propias bases partidarias anteriores. En el caso de Bolivia, el MAS ya existía previamente, pero se transformó en mayoritario y dominante a partir de la reforma constitucional. En Venezuela, el MVR, tras un largo itinerario, se transformó en el PSUV. En el caso de Ecuador, la AP surgió pocos meses antes de las elecciones en las que Correa fue elegido Primer Mandatario.
El refuerzo de las bancadas de los Presidentes les permitió sortear las limitaciones del “presidencialismo de coalición”, que les obliga, en orden de conformar mayorías parlamentarias, a realizar innúmeras negociaciones con grupos y partidos de diversa alineación ideológica, que pueden o no ser sólidas y estables, pero que, seguramente, le dan un enorme poder de “chantaje” y “veto” a grupos minoritarios. El caso del Vicepresidente Julio Cobos en Argentina del primer gobierno de Cristina Fernández7 o el de Michel Temer en Brasil muestra a las claras la fragilidad del presidencialismo de coalición. En países como Chile, donde la Concertación es, en sí misma, una coalición de partidos, las limitaciones inherentes al proyecto “progresista” impulsado por el Partido Socialista (por ejemplo en el campo de los derechos sexuales y reproductivos) resultan evidentes, como lo subrayan las propias tensiones de la coalición gobernante.
El gráfico siguiente ilustra la evolución de los apoyos en la Cámara de Diputados (o en la única cámara legislativa existente) antes y después de realizadas las reformas constitucionales. El “chavismo” pasó de tener una bancada francamente minoritaria (22,8% de los escaños) en 1998 a una mayoritaria (56.67%) en las elecciones siguientes a la realización de la reforma constitucional (2000). Evo Morales conquistó la mayoría en el Senado en las primeras elecciones posteriores a la reforma constitucional de 2009 obteniendo el 72,2% de las bancas en la Cámara Alta y el 67,7% de los escaños en la Cámara Baja. En Ecuador, la AP pasó de tener un sólo diputado en el Congreso (1%) a controlar el 62% de la Asamblea Constituyente que lo disolvió, obteniendo en 2009 la mayoría relativa (45,86%) y en 2013 la mayoría absoluta (52%).
Evolución Electoral de MAS (Bolivia), Alianza País (Ecuador) y el MVR/PSUV/PP (Venezuela) Antes y Después de las Reformas Constitucionales Aprobadas en sus Países (%)
En segundo lugar, las reformas tendieron a prolongar los mandatos presidenciales. Al iniciarse un nuevo período constitucional, los comicios posteriores pudieron ser contados como “los primeros” con el nuevo régimen, y permitieron afianzarse por más de dos períodos a todos estos presidentes.
El gráfico 5, por tanto, exhibe la evolución de los votos a Presidentes en los períodos considerados. Chávez logra ser elegido por cuarta vez por la aprobación de la reelección indefinida en 2009. En Bolivia Evo fracasa en su intento de reelección indefinida en el referéndum de 2015, al tiempo que en Ecuador, Correa aprueba una enmienda constitucional para eliminar las restricciones para la reelección de cargos sometidos al voto popular, incluido el de presidente, pero una medida transitoria, hace que el cambio no se aplique a las elecciones de 2017, en las que no podrá presentarse.
En tercer término, en los tres países se instituyeron diversas normativas y mecanismos para aumentar el “poder popular” y ampliar el reconocimiento de derechos de minorías indígenas, mujeres, y otros, con impactos decisivos sobre el apoyo a estos gobiernos. Cabe señalar aquí la institución de la revocación del mandato, como un dispositivo de accountability del régimen, aunque tendió a funcionar como una medida de relegitimación del régimen político por la vía de la “consulta popular” cuando la oposición y las élites políticas contrarias a los proyectos del gobierno ganaban espacio político. La revocatoria de mandato fue fundamental para la sostenibilidad del régimen en Bolivia (Evo Morales y su Vicepresidente, Álvaro García Linera, se sometieron a una consulta popular en 2008, siendo ratificados por el 67,4% de los votos), y para refrendar el mandato de Chávez en 2004 (obteniendo el 59,1% de las adhesiones).
Junto con ello, cabe consignar que la pasada fue una década de ganancia para los derechos indígenas en América Latina, y eso fue posible, sobre todo, a través de las reformas constitucionales impulsadas por la izquierda, incluso con cierta independencia de su peso demográfico en cada país. Así, la Carta Magna venezolana de 1999 se convirtió en la primera en reconocer los derechos de los pueblos indígenas, estableciendo como oficiales sus lenguas, y reconociendo derechos sobre los territorios ocupados ancestralmente (aun cuando el peso de la población indígena en el país no llega al 1% del total de la población). La constitución ecuatoriana define al Estado como intercultural y plurinacional en su primer artículo. Más allá de eso, en este país, la Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador (Conaie), se constituye en un actor relevante desde 1990 (lo que configura un quiebre en el sistema de partidos ecuatoriano) y a partir de allí empieza a competir con lema propio (MUPP-NP) en las elecciones nacionales con candidaturas indígenas.
Pero es seguramente la constitución boliviana la más ambiciosa en este sentido, refundando el Estado plurinacional y sobre todo, incorporando a la vida política efectiva del país un porcentaje importantísimo de indígenas. Tal como lo señala Albó (2008), en la Asamblea Nacional Constituyente que dio lugar a la nueva Constitución que rige en este país, el porcentaje de mestizos fue de 69,8% y el de los pueblos indígenas originarios de 26,7%, siendo la participación “blanca” francamente minoritaria. A partir de allí, la propia autoidentificación étnica de la población con los pueblos originarios se incrementó considerablemente, mostrando el desplazamiento de una identidad “vergonzante” a una identidad positiva.
Los cambios políticos profundos que se dieron en estos países no hubieran sido posibles sin un Estado con capacidad de recaudación, una economía en crecimiento y un conjunto de políticas que, destinadas a los sectores más desposeídos de la sociedad, consolidaron una base de apoyo al gobierno que sirvió de sostén, especialmente en los momentos más críticos (como cuando el golpe de Estado contra Chávez en 2002, el intento de golpe de Estado contra Correa en 2010, o las maniobras desestabilizadoras que se vivieron en Bolivia durante el año de trabajo de la Asamblea Constituyente).
Estos gobiernos fueron, además, lúcidos y, sobre todo, audaces en proporcionar soluciones al estrangulamiento fiscal del Estado. En Bolivia, el gobierno del MAS inició la llamada “nacionalización” de los hidrocarburos, cuya carga tributaria fue aumentada para la inversión extranjera. En Venezuela, la huelga petrolera le permitió a Chávez tomar el control de Petróleos de Venezuela (PDVSA) y, dado el precio del crudo en los años que se siguieron, ganó un margen fiscal considerable, no sólo para impulsar políticas en el país, sino en el resto de América Latina. En Ecuador, Correa declaró la deuda ecuatoriana ilegítima e inconstitucional, y con el lema “primero la vida, después la deuda”, determinó el cese del pago de su porción considerable, lo cual le permitió recomprar su propia deuda a un tercio de su valor original.
Los logros sociales son bastante espectaculares. Durante la década de Evo, la pobreza se ha reducido del 66,4% (2005) al 39,3% (2014) según datos del Banco Mundial (BM), y de acuerdo con Cepal (2015), la desigualdad medida por el índice de Gini, ha pasado del 0.61 (2002) al 0.491 (2013). En 2010, debido al crecimiento económico, el BM quitó Bolivia de la lista de países de ingresos bajos, ubicándola en el grupo de países de ingresos medios.
En Ecuador, también según datos del BM, la pobreza cayó del 37,6% (2006) al 22,5% (2014).8 Entre 2006 y 2014 todos los hogares del país mejoraron su nivel de consumo en un promedio de 23,6%, destacándose que el consumo del 10% más pobre de la población aumentó casi en 55%; mientras que el consumo del diez por ciento más rico creció sólo en un 16%. El índice de Gini pasó de 0,513 (2002) a 0,447 (2014) (Cepal, 2015a).
En Venezuela, mientras tanto, en la primera etapa del “chavismo” (1998-2011), la pobreza medida por ingresos cayó del 49% al 27,4% de los hogares venezolanos, y el porcentaje de hogares en pobreza extrema pasó de 21% al 7,3%. Medido por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), la variación fue del 28,9% (1998) al 21,2% (2011). En el mismo período, el índice de Gini pasó del 0,486 al 0,390 (según datos oficiales disponibles en www.ine.gob.ve).
Sin embargo, en 2014 y 2015, la baja de los precios de los commodities y el derrumbe de los precios de los hidrocarburos afectó decididamente a todos estos países, reduciendo los ingresos fiscales y generando déficit en la balanza comercial. En Bolivia, Evo perdió su primera convocatoria popular en el llamado referendo de repostulación (donde la oposición se impuso con el 52,3 de los votos, frente al 47,7% del oficialismo), quedando inhabilitada para una cuarta postulación la díada Morales-García Linera.
Mientras tanto, Ecuador enfrenta uno de los momentos más críticos en los nueve años que Correa lleva al frente, debido principalmente a la crisis económica y el descontento social. Ante la caída de los precios del petróleo y la valorización del dólar en mercados internacionales, el PBI cayó -0.2% en 2015 y se espera que la recesión se profundice en 2016 (-2%). Además, el gobierno salió debilitado de las elecciones locales de 2014, al haber sido derrotado en municipalidades importantes. La incertidumbre económica y la imposibilidad de una reelección de Correa en 2017 configuran un escenario de incertidumbre para la continuación del proyecto de la “Revolución Ciudadana”.
En cuanto a Venezuela, la caída de los precios del crudo afectó enormemente la economía del país, que además se vio castigada por la prematura muerte de Chávez en 2013. En 2015, por primera vez el “chavismo” perdió su mayoría en la Asamblea Nacional, instalándose a partir de entonces un gobierno “dividido” (entre Ejecutivo y Legislativo), con una gran carestía, desabastecimiento, conflictos regionales e internacionales, y recolección de firmas para convocar a un referéndum revocatorio contra Maduro en curso.
Con problemas de sucesión presidencial muy importantes en Bolivia y Ecuador, y una Venezuela económica y políticamente exhausta, la región que más novedades le dio a la democracia latinoamericana y más controversias suscitó por su peculiar forma de encarar los problemas del desarrollo capitalista, hoy enfrenta su hora más difícil.
Uruguay y Chile: estabilidad política y agotamiento del ciclo económico expansivo
En Uruguay y Chile, la evolución política desde el fin de las dictaduras cívico militares que ambos países padecieron (1973-1985 y 1973-1990 respectivamente), hasta hoy, ha estado signada por la continuidad y la estabilidad. En ambos casos hay dos bloques en disputa, bien definidos ideológicamente, y de peso electoral equivalente, aunque la balanza se ha inclinado claramente a la izquierda en Chile desde la transición hasta ahora, y en Uruguay desde mediados de los años 2000. Sin embargo, esta “bipolaridad” del sistema político se expresa en forma distinta en cada país. En Chile, ambos bloques (por un lado, la actual “Nueva Mayoría” – anterior “Concertación”, a la centro izquierda del espectro, y por el otro, “Chile Vamos” – anterior “Alianza”, a la centro derecha), conforman coaliciones sólidas de partidos (por un lado, el Partido Demócrata Cristiano, el Partido Socialista, el Partido Comunista, el Partido por la Democracia, el Partido Radical Socialdemócrata; por el otro, la Unión Demócrata Independiente y Renovación Nacional). En Uruguay, un partido de izquierda nacido a inicios de los ’70, el Frente Amplio (FA), disputa el poder contra los dos viejos partidos tradicionales heredados del siglo XIX, los partidos Colorado (PC) y Nacional (PN), que realizan alianzas electorales y parlamentarias para contrarrestarlo. Los ahora Nueva Mayoría y Chile Vamos, se alternaron en el poder en Chile, pero manteniendo la otrora Concertación su condición de bloque “predominante” (gobernó seis de los siete períodos desde el fin de la dictadura). En Uruguay, la fuerza política de ambas coaliciones es equivalente, y el FA creció durante veinte años desde la transición democrática hasta alzarse con el gobierno en 2004. Desde entonces, los partidos tradicionales no han tenido fuerza para arrebatarle el mandato presidencial (aunque uniéndose en los balotajes).
Los siguientes gráficos muestran la evolución de estos bloques políticos en ambos países.
Evolución Electoral en Uruguay – Elecciones Nacionales (Bloques Políticos) (1984-2014) (%)
En términos económicos, Chile ha tenido un desempeño estable a lo largo de la última década, con una tasa de crecimiento sostenida, que ha oscilado entre el 2% y el 4%, con algunos momentos recesivos (2009) y un cierto estancamiento en la actualidad. Ello le ha permitido abatir la pobreza (estaba en el orden del 20% a inicios de los años 2000, y está ahora en el orden del 14%) y mantener históricamente tasas de desempleo bajas, de menos de dos dígitos en todo el período.
El gran problema en Chile ha sido tradicionalmente la desigualdad: el índice de Gini permaneció estancado en la primera década del gobierno de la Concertación en 0,55 y se redujo a poco más de 0,51 en diez años. La desigualdad es muy alta, aún comparada con el resto de América Latina, donde el Gini está en el orden de 0,40 a 0,43 para la mayoría de los países, y lo sitúan en el orden de Brasil, que ha conseguido una reducción de la desigualdad muy importante, ubicándose en 0,53 hacia 2013 (datos del BM). De hecho, Chile se encuentra en el lugar 14 entre los países más desiguales a nivel global según el BM (Brasil ocupa el octavo lugar , Colombia el séptimo y Honduras el sexto).
A diferencia de Chile, Uruguay ha tenido un comportamiento muy desparejo en términos económicos, con crisis profundas y cíclicas que han estrangulado el desarrollo nacional, generando importantes problemas de empleo, y propiciando la migración masiva de personas durante más de cuarenta años. Dado el grado de desarrollo del Estado de Bienestar heredado de la primera mitad del siglo XX, la menor desigualdad social que el país tradicionalmente detentó, así como su fuerte cultura democrática, logró amortiguar las consecuencias sociales de su pésimo desempeño económico, aunque ello no evitó que contingentes enormes de población sufrieron privaciones absolutas y relativas durante períodos prolongados.
Desde la dictadura hasta hoy, Uruguay vivió sólo un período de crecimiento resaltable, durante la primera mitad de los ‘90, en el cual el gobierno del PN ensayó distintas soluciones “neoliberales” con poco éxito, pero que profundizaron la desindustrialización, debilitaron el Estado, y precarizaron el empleo. Durante los años 1998 a 2002, Uruguay vivió un período recesivo y sufrió una crisis financiera aguda como resultado de la crisis argentina de 2001, que provocó el colapso del sistema bancario y obligó a instalar un “corralito” para evitar la fuga de depósitos. Esta crisis fue la gota que colmó el vaso, y luego de un siglo XX largo dominado por los dos grandes partidos tradicionales, éstos perdieron las elecciones por primera vez en 2004 a manos del FA. Este realizó una gestión notable al frente de la economía del país y muy razonable en términos de políticas sociales. Ello le permitió a Uruguay, en poco más de una década, robustecer su economía (sus tasas de crecimiento oscilaron entre el 4% y el 6%), reducir su vulnerabilidad externa (Uruguay es uno de los países donde la tasa deuda/producto es menor en toda América Latina), abatir el desempleo (que llegó a sus niveles más bajos en la década 2004-2014), y reducir la desigualdad que se ubica en el 0,383 en 2013 (Cepal, 2015a).
Ahora bien, lo más destacable del ciclo progresista uruguayo fue el avance realizado en la llamada “agenda de derechos”. Se aprobó la despenalización del aborto (es el único país de América del Sur que lo hizo), se legalizó la marihuana, y se aprobó el matrimonio “igualitario” entre personas, modificando todo el código civil para eliminar cualquier referencia al sexo.
Tanto Uruguay como Chile enfrentan hoy problemas similares. En primer lugar, el angostamiento de su capacidad económica para continuar avanzando en políticas redistributivas y, en especial, para sostener el ingreso de los hogares y de los trabajadores en el contexto de un desarrollo capitalista altamente dependiente de los precios de las commodities (el cobre en Chile, y la carne, la soja y el arroz en Uruguay). En segundo lugar, los crecientes niveles de descontento ciudadano para con izquierdas condicionadas por alianzas y pactos que ponen un límite a los cambios estructurales más profundos, en especial, aquellos que supondrían mayores gravámenes al capital. En tercer lugar, particularmente en Chile, problemas de desafección política y protesta ciudadana. En Chile es muy alta la abstención electoral entre los jóvenes. En Uruguay el involucramiento político ciudadano es aún alto, pero existe desgaste del FA luego de doce años en el gobierno nacional y veintiséis en el gobierno de la capital del país. Esto, aunado a la pérdida de dinamismo de la economía que resulta de la menor afluencia de inversión externa y la caída de los precios de los commodities, hacen prever una caída del apoyo al gobierno de la izquierda, con resultados electorales aún indeterminados.
En síntesis: en ambos países los gobiernos de izquierda o centroizquierda han gobernado en un clima de estabilidad política y económica, pero a condición de practicar una política de cambios “amortiguada” por la necesidad de trabajar en un espacio de alianzas y pactos internos y externos que moderan sus pretensiones de reforma estructural. Al mismo tiempo, estos gobiernos parecen dependientes del ciclo económico expansivo, por lo que su reversión podría dejar importantes incertidumbres sobre la continuidad del ciclo progresista que protagonizan.
Producto Interno Bruto por Habitante, a Precios Constantes de Mercado (En millones de dólares a precios constantes de 2010)
Las bases materiales del consenso: el crecimiento económico y el “retorno del Estado”
La década del progresismo no puede entenderse si no se entiende lo que Przeworski llamó las “bases materiales del consenso” (Przeworski, 1985). El crecimiento económico sostenido permitió distribuir beneficios entre los grupos más pobres y mejorar las condiciones de vida de la población asalariada. Todo ello sin alterar sustancialmente los equilibrios macroeconómicos, ni propiciar la creación de una coalición de veto entre perdedores de enorme peso económico, prestigio social y poder político. La idea de que “la izquierda ganó el gobierno pero no el poder” estuvo presente en todo este período, como una manera de calificar el difícil equilibrio entre el propósito de satisfacer las expectativas de millones de latinoamericanos que apostaron a un cambio, pretendiendo mejorar sus deprimidos niveles de vida, y evitar conflictos con el poder económico y financiero que hubieran socavado la gobernabilidad. Es, quizá, ese equilibrio lo más interesante y lo más difícil que intentaron estos gobiernos de izquierda o progresistas, con distintos puntos de inflexión. Seguro que los gobiernos de Venezuela y Bolivia lo intentaron en forma más profunda y disruptiva que el resto (las reacciones acaloradas de Estados Unidos o la profundidad de sus reformas constitucionales dan cuenta de esto). Los casos de Chile y Uruguay se movieron con un arco de inflexión mucho mayor de continuidad con los gobiernos precedentes, y una mayor disposición a mantener el “viejo” equilibrio republicano.
El crecimiento económico que estos gobiernos consiguieron, aprovechando el llamado “viento de cola” (los precios de los commodities) para mejorar la productividad sistémica del país, aumentar los niveles de inversión externa y externa, mejorar la fiscalidad del Estado, y reducir vulnerabilidad externa, fue casi espectacular. Los gráficos a continuación ilustran la evolución del crecimiento económico de América Latina y en países seleccionados.
El crecimiento del nivel de ingreso por habitante desplazó a los países de América Latina hacia la zona de países de renta media, reforzó la autoestima nacional, y la imagen “doméstica” fue proyectada internacionalmente como la “nueva política” de la mano de Evo Morales, José Mujica, Lula, Chávez y Correa, que hablaron de “igual a igual” con los poderosos, y jugaron en el tablero mundial de la OCDE, la Opep y el G20.
Un primer avance sustantivo fue el de la reducción de la pobreza. En sólo diez años, América Latina logró sacar de la pobreza a más de 70 millones de personas, mientras que su clase media se expandió hasta representar más del 50% de la población. Esto representó un cambio cultural y de perspectivas de grandes segmentos de población, y en muchos casos, completó un proceso de modernización que había quedado trunco en los ‘80. El gráfico 9 presenta la evolución de la pobreza y la indigencia en América Latina en las últimas dos décadas.
La combinación de crecimiento económico y reducción de la pobreza remite a un conjunto de políticas que alcanzaron, en mayor o menor medida, a todos los países del “giro a la izquierda”. En primer lugar, se procuró aumentar la recaudación del Estado para usarlo como instrumento redistributivo. Ello se logró de dos maneras: por un lado, nacionalizando recursos estratégicos, y por otro captando inversión externa directa, pero sin recurrir a la enajenación de activos públicos. El modelo fue una respuesta a los procesos de privatización de los años ‘90, y un rechazo a los condicionamientos emanados de los organismos multilaterales de crédito en el marco del llamado “Consenso de Washington”. Se trataba de fortalecer al Estado como líder en las inversiones y explotación de recursos naturales. Así, Venezuela aprovechó la huelga petrolera para controlar PDVSA en 1999; Evo Morales aumentó la presión tributaria sobre las compañías transnacionales que explotaban el gas en el país, y Ecuador hizo lo mismo en 2007. La nacionalización permitió el aumento de recurso del Estado, y no “ahuyentó” la inversión externa, sino que esta siguió afluyendo, como resultado de otras variables en juego. En Argentina se reestatizaron los servicios de Correo y Comunicaciones en 2007, los fondos de pensiones en 2008, Aerolíneas Argentinas en 2008 y se renacionalizó una fábrica norteamericana de mantenimiento de aviones. En Uruguay, a través de la llamada “reforma del agua”, el gobierno estatizó los servicios de agua potable, y en 2011 aprobó un nuevo Código de Minería destinado a aumentar el canon por la explotación de recursos mineros.
En segundo término, se logró incrementar, al mismo tiempo, la inversión pública y captar inversión extranjera, superando un “trade-off” que parecía imposible. Los cuadros a continuación, exhiben la afluencia de inversión extranjera y el aumento de inversión pública en la región.
Además, hubo una reducción de la vulnerabilidad como resultado de la superación de la crisis de la deuda externa, sea porque ya se había declarado un default (Argentina) y los mercados de crédito no estaban abiertos para que el país se siguiera endeudando, sea porque el crecimiento económico permitió recuperar reservas y la relación deuda/producto mejoró, sea por exitosos canjes de deuda como el de Ecuador, pionero en denunciar la deuda “ilegítima” de América Latina.
En tercer lugar, los ingresos fiscales del Estado permitieron aumentar el gasto público social, y los países del “giro a la izquierda” se caracterizaron por su sostenido aumento. El Gráfico 10 nos enseña estos resultados.
Evolución y Participación del Gasto Público Social y del Gasto Público Total en el PIB y del Gasto Público Social en el Gasto Total (1992-1993 a 2013-2014) (%)
Si no se hubiera reducido la desigualdad, ninguno de estos resultados hubiera sido posible, aún en un contexto de crecimiento económico y recuperación del espacio fiscal del Estado para aumentar el gasto público social e implementar políticas de transferencia de ingresos hacia los sectores más pobres. Este es el principal logro de los “gobiernos progresistas” y la razón por la que la política importa. El fenómeno de la reducción de la desigualdad en América Latina es relativamente inédito, tras décadas de su incremento . El gráfico 11 muestra estos resultados.
Es la reducción de la desigualdad lo que hace que la dinámica del crecimiento sea beneficiosa para los pobres (el crecimiento “pro-pobre”). Pero reducir la desigualdad requirió algo más que recuperar la fiscalidad del Estado. Reducir la desigualdad exigió otras políticas: reformas tributarias, aumento de la presión impositiva en ciertos casos, algunos conflictos con el capital nacional e internacional y sobre todo, una política laboral orientada a la defensa del derecho de los trabajadores.
Cuando la política importa: ¿un laborismo latinoamericano?
Tres tipos de políticas fueron determinantes sobre la reducción de la pobreza, de la indigencia y de la desigualdad, y tuvieron que ver con las “preferencias de los gobiernos” (Boix, 1996). La primera política, ya señalada, fue el cambio de enfoque de las políticas focalizadas hacia políticas más universalistas de transferencia de ingresos a poblaciones vulnerables, que en algunos países llegaron a cubrir el 40% de la población (como en Ecuador). Aunque estos planes tuvieron más impacto sobre la indigencia que sobre la pobreza, fueron políticas de ampliación de derechos, y tendieron a cambiar la orientación del Estado en su conjunto.
El segundo tipo de políticas tuvo que ver con la recuperación de las capacidades fiscales del Estado a través o de reformas tributarias más o menos ambiciosas (el caso uruguayo), o de aumento de las presiones impositivas sobre el capital nacional o extranjero (el caso boliviano y venezolano), o de aumento de la propia competitividad de la producción nacional y formalización de la economía (el caso chileno). Pero fue la ideología de los gobiernos la que les equipó para enfrentar conflictos distributivos provenientes de esta preferencia por aumentar la capacidad recaudatoria estatal en un contexto ideológico hostil al “gasto del Estado”. Finalmente, la forma en que el gasto del Estado se distribuyó, expresó las preferencias redistributivas que son centrales a cualquier concepción de izquierda: se privilegió al sector público sobre el privado, y a los más pobres y a las capas medias bajas en el conjunto de la población.
El tercer tipo de políticas tiene que ver con la política laboral y la recuperación de los derechos de los trabajadores. En particular, esta última política es determinante no sólo del impacto sobre la pobreza sino, y especialmente, sobre la desigualdad. Para ello, fueron determinantes las bases de sustento de los propios gobiernos del giro a la izquierda. En países como Uruguay, Argentina, Brasil o Bolivia, los movimientos sindicales han sido claves – en cuanto a aliados estratégicos de estos partidos y gobiernos – en la formulación de las preferencias políticas en materia de salario, empleo, inversión y gasto social.
Evolución del Índice de Salarios Mínimos Reales en América Latina (2004-2014) (Año 2000=100)
A diferencia de la biblioteca de los años ‘90, donde las políticas de flexibilización laboral se impulsaron en los gobiernos como modo de combatir la crisis de desempleo – según estas mismas bibliotecas producidas por “exceso de regulación”–, en la década estudiada se hizo lo contrario, en buena medida por el vínculo que unía a estos gobiernos con el movimiento sindical (el FA y el movimiento obrero en Uruguay son aliados de la primera hora, de la misma manera que el PT fue el “brazo político” del movimiento sindical creado por Lula, y Evo fue un dirigente sindical connotado entre los cocaleros, que llegó al gobierno impulsado por esos mismos movimientos). De esta manera, fueron promovidas políticas de regulación del mercado laboral que incluyeron un variado paquete de iniciativas entre los que cabe contar: negociación colectiva por rama de actividad entre trabajadores y empresarios “regulada” por el Estado; derechos de huelga y defensa de los fueros sindicales para proteger e impulsar la actividad sindical de los trabajadores; políticas de aumento del salario mínimo; protección de los salarios reales y aumento de los salarios públicos, en especial en la educación pública; políticas destinadas a la formalización del trabajo y de la pequeña y mediana empresa destinada a asegurar los derechos laborales de trabajadores y pequeños empresarios, estrategias de formalización del empleo en ramas del trabajo con gran informalidad como el servicio doméstico, entre otros.
Cuatro fenómenos han sido determinantes sobre la reducción de la desigualdad, la reducción de la pobreza y el estímulo al crecimiento desde el mercado interno. En primer lugar, la caída del desempleo, que alcanza récords de mínimos históricos en algunos países, como Argentina o Uruguay, donde los problemas de la desocupación han figurado durante décadas entre los issues más importantes del país. No sólo cae el desempleo, sino que lo hace, también, en un contexto de aumento de la demanda de empleo (como consecuencia, entre otras cosas, de una mayor oferta de trabajo femenino).
En segundo lugar, las políticas de salario mínimo han tenido un impacto decisivo sobre el incremento del salario real y éste, a su vez, sobre la disminución de la pobreza y la desigualdad. El gráfico a continuación presenta la evolución del salario mínimo.
En tercer lugar, mejoró la protección social y la protección del empleo, a través del aumento en la cobertura de seguridad social, la fiscalización del Estado sobre la informalidad, así como los incentivos a la formalización (ver cuadro 3).
En cuarto lugar, el impulso a la negociación colectiva determinó, en aquellos países que ya venían de tradiciones sindicales fuertes, un aumento de su tasa de sindicalización, con la consecuente reversión del estancamiento y caída de la afiliación sindical como consecuencia de las políticas neoliberales de los ’90 (ver cuadros 4 y 5).
La reacción al progresismo en un contexto de erosión de las bases materiales del consenso
La biblioteca “práctica” del progresismo pareció destronar las teorías que en la época del llamado “pensamiento único” habían aconsejado a América Latina reducir el gasto del Estado, desregular y flexibilizar normas, y abrirse al mundo y a la competencia internacional. Estas políticas llevaron a la desindustrialización de América Latina, erosionaron los Estados, privatizaron activos públicos y recursos estratégicos que redujeron los márgenes de maniobra de los gobiernos y profundizaron la desigualdad, limitando enormemente las posibilidades de desarrollo de estos países. Sin embargo, el ciclo progresista tiene sus detractores, más allá del alcance de sus éxitos, y sobre todo en un contexto donde su legitimidad está en cuestión por el deterioro de las “bases materiales del consenso”. Esto nos lleva a la antigua cuestión sobre la relación entre democracia y economía y hacia la sustentabilidad democrática dependiente del crecimiento económico. Con su superación, al darse cuenta de la capacidad que tuvieron las economías de la tercera ola de superar la “media década perdida” (1997-2002) así como las sucesivas crisis que se produjeron en este tiempo, cabe ahora preguntarse sobre la sustentabilidad de la política progresista en un contexto de estancamiento económico.
Es importante señalar que toda la región atraviesa años de retracción del crecimiento económico como resultado de la caída de los precios de los commodities. El gráfico 14 muestra la evolución de estos precios en el último lustro:
La retracción económica afecta a las economías emergentes, a las latinoamericanas, pero además, en América del Sur, a las economías principales: la de Argentina y la de Brasil. El gráfico 15 presenta la tasa de crecimiento por bloques económicos y períodos.
Al deterioro de las economías, se suma el aumento del déficit fiscal, la disparada de la inflación y, por consiguiente, el estancamiento progresivo de la reducción de la pobreza y de la desigualdad. Todo ello configura un escenario en el cual el despliegue de iniciativas de los gobiernos progresistas para sostener la confianza y credibilidad de la población en sus políticas se ve severamente restringida.
El cuadro y gráficos siguientes ilustran los niveles de aprobación de los gobiernos progresistas en la región.
Cabe preguntarse: el desgaste, ¿es sólo atribuible a factores relacionados con la erosión de las bases materiales del consenso, de la pérdida de popularidad de los gobiernos, y en los casos de Argentina, Brasil o Venezuela, la pérdida del control del gobierno, o de una parte del mismo al menos? Seguro que no. En particular, hay dos o tres cuestiones que intervienen, como una “caja negra” entre los resultados económicos y la legitimidad política. En otras palabras, las condiciones económicas iguales, estos mismos factores intervendrían, claro está, pero sin tener el peso decisivo que han empezado a tener a consecuencia del deterioro de “las bases materiales del consenso”.
En primer lugar, cabe anotar que buena parte de la reducción de la desigualdad se logró en estos países a expensas del quintil más rico, aun cuando los estudios sobre la carga impositiva a los hogares de altas rentas demuestre el bajo impacto que la estructura impositiva tiene en estos países, a diferencia de los países “desarrollados” más igualitarios (como los del norte de Europa). Sin embargo, los gobiernos de izquierda o progresistas parecen mayormente cuestionados por las clases medias y medias altas, y mayormente sostenidos sobre una alianza entre clases medias, trabajadores y población más pobre, que parece resultar insuficiente desde el punto de vista de la disparidad de recursos comunicacionales, económicos y de prestigio de la que disfrutan unos y otros.
El siguiente gráfico muestra la pérdida de participación en el ingreso del quintil más rico de la población en países de América Latina.
En segundo lugar, estos gobiernos ampliatorios de la democracia están siendo acechados por lo que Rosanvallon (2008) ha llamado “la contrademocracia”, o la política en la era de la desconfianza. La creciente judicialización de la política en toda América Latina (pero de la que Brasil es su caso más sobresaliente), así como los actos de protesta contra estos gobiernos, realizados tanto por izquierda como por derecha, tratan del creciente sentimiento de insatisfacción, que a caballo de la crisis económica, se desata expresando frustración de expectativas, descontento creciente y pérdida de confianza en gobiernos e instituciones políticas.
Por momentos, la capacidad de movilización que ha desplegado la izquierda, parece volverse sobre sí misma, en especial, como se muestran los estudios, los más movilizados son los más ilustrados políticamente. En Uruguay, las izquierdas que han sido las principales impulsoras de la democracia directa, deben enfrentar ahora los intentos de la oposición para usarla en contra del gobierno (como lo fue el ensayo de referéndum contra la ley de despenalización del aborto o el intento y reforma constitucional para bajar la edad de imputabilidad penal). En Brasil, las gigantescas manifestaciones contra el gobierno del PT vinieron primero a propósito del precio del transporte, y luego se transformaron en movilizaciones para destituir a un gobierno legítimo. En Bolivia, las bases sociales del MAS pierden pie, y Evo enfrenta protestas gigantescas contra sus políticas (como la que protagonizó a propósito de la instalación de una carretera en una reserva indígena en 2012), o pidiendo que se concreten sus políticas (como las manifestaciones del Potosí, pidiendo que se cumplan las promesas hechas que tuvieron a La Paz en vilo durante 12 días en 2015).
Si, por un lado se verifica un incremento de la protesta social, por otro se constata un ejercicio de la soberanía “negativa” con impactos sobre la legitimidad de los gobiernos. Esta soberanía “negativa” se evidencia en varios procesos simultáneos. El primero de ellos es la judicialización de la política, con procesos judiciales espectaculares contra los primeros mandatarios y ex mandatarios (contra Cristina Fernández en Argentina, contra Lula y Dilma en Brasil, o contra el vicepresidente uruguayo Raúl Sendic). En particular, la forma en que la población recibe todos los días noticias sobre escándalos de corrupción, vehiculizados por los grandes medios de comunicación, y alentados por un juidicialismo activo, provocan impactos negativos sobre la percepción de la transparencia de los procesos políticos, los Estados y los partidos (el 60% de los latinoamericanos cree que sus gobiernos no son transparentes).
La política de la desconfianza con bases materiales del consenso erosionadas enfrenta a estos gobiernos de equilibrios difíciles y cada vez más precarios. En particular, se ven enfrentados a dos tareas de Sísifo. En primer término, deben afrontar la retracción económica sin aventurarse a “ajustes fiscales” que erosionarían rápidamente su credibilidad (como en el caso de Brasil) y, al mismo tiempo, hacer frente al descontento popular y a la capacidad de movilización colectiva intentando, al menos en parte, contrarrestarlas con una capacidad de movilización “de apoyo” igual o superior. Esto es muy difícil en un contexto en el que predomina una soberanía “negativa” (no la soberanía “positiva” de la participación activa en la cosa pública, sino la negativa de participar en actos de control y juzgamiento de gobiernos, personas o partidos). Al mismo tiempo, y como parte de la ampliación y sustento de su base política, estos gobiernos deben continuar expandiendo derechos (a las mujeres, las minorías, los indígenas, los sectores vulnerables, entre otros) en un contexto de contracción económica, y en condiciones donde la “reacción conservadora” a intentos de seguir modificando el status quo se vuelve cada vez más violenta, al punto de violar los márgenes de los principios democráticos (como se expresó en el juicio a Lugo en Paraguay y en el impeachment a Dilma en Brasil).
En segundo lugar, estos gobiernos deben mantener sus bases de legitimidad en el terreno de la contrademocracia, fortaleciendo al mismo tiempo a las instituciones “clásicas” (los partidos políticos), pero sin descuidar los grupos de opinión, y lograr ser operadores en la gran red conectiva, donde las necesidades expresivas y comunicacionales superan a cualquier intento de organización política estable de largo aliento.
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Notas
-
1
La democracia “churchilliana” está medida a partir del nivel de acuerdo o desacuerdo con la afirmación “La democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno”.
-
2
La primera vez fue con el gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989), y la segunda con el de la Rúa (1999-2001), ninguno de los cuales pudo terminar su mandato.
-
3
El PT no sólo era el partido más “nuevo” (el PMDB y PFL-hoy DEM- eran los viejos partidos creados en la dictadura, y el PSDB de Cardoso era una escisión del PMDB), sino también el más programático e ideológico de los cuatro grandes lemas.
-
4
Brasil creció a un promedio de 5% desde 2006, cayó en 2009 y aunque repuntó en 2010 (más del 7%), el desempeño económico posterior fue bastante mediocre hasta la crisis de 2015.
- 5
-
6
La “Operación Lava Jato” conducida por la Policía Federal y Ministerio Público Federal, se hizo pública en 2014, a propósito de la corrupción en la empresa petrolera Petrobras. Por esto están siendo procesados decenas de representantes políticos, incluyendo allegados al gobierno y a algunas de las empresas más grandes de Brasil (Odebrecht, OAS, Camargo Correia, Andrade Gutiérrez, entre otras). Ello contribuyó a deteriorar aún más su economía.
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Cobos, perteneciente a la UCR, había sido elegido Vicepresidente de Cristina Fernández en 2007, pero en 2008, en el marco del llamado “conflicto del campo”, votó en contra de su propio gobierno, impidiendo la aprobación de una ley que establecía la movilidad de las retenciones a las exportaciones agropecuarias en función del precio internacional.
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Según el Reporte de pobreza por consumo, Ecuador, 2006-2014 (Inec – BM, 2016, p. 22), la reducción de la pobreza en Ecuador fue del orden de los 12,5 puntos porcentuales entre 2006 y 2014, estimándose que el 7,1% de tal reducción se debió a políticas redistributivas, y el 5,4% restante al crecimiento real del consumo.
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Conferência proferida em 29/10/2015 durante o 39º Encontro Anual da Anpocs, em Caxambu – MG, Brasil.
Sitios web consultados
Fechas de Publicación
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Publicación en esta colección
2017
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Latinobarómetro (http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp, consultado el 23/7/2016).
Fuente: Elaboración propia según Liendo (2011); Murillo, Rubio y Mangonnet (2016) y según los sitios web: http://www.argentinaelections.com/2011/10/el-nuevo-congreso/ y http://www.lanacion.com.ar/1839395-elecciones-2015-la-conformacion-del-proximo-congreso-en-tiempo-real (consultados el 23/7/2016).
Fuente: Elaboración propia según datos del Tribunal Superior Electoral de Brasil.
Fuente: Elaboración propia según datos del Órgano Electoral Plurinacional de Bolivia; del Consejo Nacional Electoral de Ecuador y del Consejo Nacional Electoral de Venezuela.
Fuente: Elaboración propia según datos del Órgano Electoral Plurinacional de Bolivia; del Consejo Nacional Electoral de Ecuador y del Consejo Nacional Electoral de Venezuela.
Fuente: Elaboración propia según datos del PNUD (2014).
Fuente: Elaboración propia según datos de la Corte Electoral de Uruguay.
Fuente: Elaboración propia según sitio web Cepalstal.
Fuente: Elaboración propia según sitio web Cepalstal.
Fuente: Cepal (2015a).
Fuente: Cepal (2015ª).
Fuente: Elaboración propia según sitio web Cepalstal.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OIT 2015.
Fuente: Elaboración propia según datos de OIT (2014, 2015), 2015).
Fuente: Elaboración propia a partir de http://www.indexmundi.com/es/precios-de-mercado/.
Fuente: WEO, FMI.
Fuente: Elaboración própia según datos de Adimark; Equipos Mori; CNI Ibope y Cedatos (https://www.facebook.com/#!/cedatos/photos/pb.158701094176524.-2207520000.1469222360./1090091691037455/?type=3&theater; http://lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101914405/-1/Aprobaci%C3%B3n_de_Rafael_Correa_cae_otro_punto,_seg%C3%BAn_Cedatos.html).
Fuente: Cepal (2014).