Os grupos de “elite” da polícia penal brasileira: Uma análise neoinstitucional

The “elite” groups of the Brazilian penal police: A neo-institutional analysis

RESUMO

Este artigo mapeia a criação, descreve as funções e ações dos grupos especiais da polícia penal brasileira. Instituídos inicialmente no Rio de Janeiro para o controle das prisões, suas práticas se assemelham às de batalhão da Polícia Militar do mesmo estado. Esta “especialidade” policialesca se espalha pelos estados brasileiros pela reprodução de normativas e treinamento dos grupos antigos. Tal rede articula os diferentes grupos especiais do sistema prisional, que utilizam práticas de guerra sob a justificativa de contenção das facções.

Palavras-chave: Polícia penal; isomorfismo; grupos de elite; militarismo

ABSTRACT

This article maps the creation, describes the functions and actions of the special groups of the Brazilian prison police. Initially established in Rio de Janeiro for prison control their practices resemble those of the Military Police battalions of the same state. This police “specialty” spreads across Brazilian states with the replication of regulations and training of the old groups. Such a network articulates the different special groups of the prison system, which use warfare practices under justification of containing factions.

Keywords: Prison police; isomorphism; elite groups; militarism

Introdução

Em dezembro de 2019, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 104, que criou a Polícia Penal, uma demanda antiga dos agentes prisionais de distintos estados da federação brasileira. A transição para o status de polícia penal foi resultado de uma demanda antiga por valorização da categoria profissional, com propostas de emenda à Constituição já debatidas desde os anos 2000. A intensa mobilização política das entidades representativas desses profissionais foi um elemento-chave nesse processo, e essa proposta de mudança também enfrentou resistência por parte de algumas entidades da sociedade civil, preocupadas com a militarização e as possíveis implicações na função de custodiar.

Se analisarmos a Lei de Execução Penal (LEP) nº 7.210, de 11 de julho de 1984, fica evidente que a função dos agentes prisionais deveria ser bastante distinta, dado que a missão institucional das prisões é dupla. Por um lado, trata-se de punir aquele que cometeu um delito, segregando-o do convívio social, o que levaria à vigilância para a manutenção da pessoa que recebeu a condenação na unidade prisional. Por outro lado, trata-se de preparar esse sujeito para o retorno à sociedade, o que implica não apenas vigiá-lo, mas também desenvolver atividades que permitam sua inserção em dinâmicas familiares e no mercado de trabalho. Logo, a transformação dos agentes prisionais em policiais penais precisa ser compreendida como um ponto de chegada, no qual a função de preparar o detento para o retorno à sociedade é progressivamente relegada a segundo plano.

O argumento principal por trás da Emenda Constitucional nº 104, de 2019, era que as atividades de custódia realizadas dentro das prisões se assemelhavam às realizadas pela polícia militar em suas atividades de patrulhamento ostensivo em razão da crescente expansão das facções, que tornavam as prisões cada vez mais violentas (NASCIMENTO, 2022). Esse argumento foi amplamente divulgado e conferiu legitimidade à demanda dos agentes, posto que agora havia um “inimigo” concreto a ser enfrentado - o que motiva a maioria das leis penais aprovadas no Brasil (CAMPOS, 2009). Colaborou para a pressão pela aprovação a regulamentação da Federação Nacional Sindical dos Servidores Penitenciários (Fenaspen) em 2015, que abriu caminho para resolver a falta de diálogo com os legisladores, uma situação que estava impedindo a aprovação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 308 (NASCIMENTO, 2022). A criação de uma entidade que representava todos os sindicatos unificou e nacionalizou a demanda dos agentes em todo o país, que agora não se limitava à busca por reconhecimento. A polícia penal representaria melhorias profissionais e se tornaria a protagonista na “guerra contra as facções criminosas” (NASCIMENTO, 2022).

Partindo desse cenário, a proposta deste texto é mapear a criação e descrever as funções atribuídas aos grupos especiais da polícia penal brasileira, mesmo antes da aprovação da Emenda Constitucional nº 104 em dezembro de 2019. Para isso, nosso foco recai, como mencionado anteriormente, sobre os Grupamentos Especializados que começaram a surgir no sistema prisional a partir do caso do Rio de Janeiro, no mesmo momento em que o Batalhão de Operações Especiais (BOPE) da Polícia Militar deste estado foi criado. Ambos possuem as mesmas atribuições, ou seja, lidar com “situações especiais”, assim denominadas devido à violência que suscitam, através de técnicas importadas das Forças Armadas para situações de guerrilha urbana. A consonância entre esses dois processos se assemelha muito ao que a sociologia das organizações denomina de isomorfismo, um “processo de restrição que força uma unidade em uma população a se assemelhar a outras unidades que enfrentam o mesmo conjunto de condições ambientais” (MARCH; OLSEN, 1984, p. 736). Discutimos, então, a expansão da especialização como uma polícia de “choque”, o que resultou na multiplicação exacerbada desses grupos. Notamos que a legitimidade desses grupos foi reconhecida quando todos os Estados brasileiros passaram a ter pelo menos um grupo de elite da polícia penal.

O neoinstitucionalismo e os policiais penais: Qual seria a relação?

Nos últimos anos, tem crescido o número de análises que procuram compreender as políticas públicas de segurança numa lógica institucional (NÓBREGA JÚNIOR, 2014), ou seja, como processos que se cristalizam ao longo do tempo, “refletindo sua história em particular, o pessoal que nela trabalhou, os grupos que engloba com os diversos interesses que criaram e a maneira como se adaptou ao seu ambiente” (SELZNICK, 1972, p. 14). Uma das correntes mais utilizadas para entendimento desses processos é o institucionalismo histórico, compreendido como uma contestação do estrutural-funcionalismo, posto que parte da concepção de que a forma como a comunidade institucional política ou econômica se organiza é o elemento fundamental que estrutura tanto o comportamento coletivo quanto resultados diferentes (HALL; TAYLOR, 2003). É uma abordagem que permite compreender como mudanças processadas no âmbito de certas organizações são produto de alterações de contexto, que conduzem a alterações no comportamento dos principais atores, reverberando em resultados empíricos que, por sua vez, levam à constituição de novas agendas políticas que perduram no tempo e no espaço (NÓBREGA JÚNIOR, 2014).

A perspectiva do institucionalismo histórico é cada vez mais utilizada para a análise dos programas de gestão a partir de resultados na segurança pública (TEIXEIRA, 2013). Desde a inovação apresentada por Minas Gerais em 2003, foram se multiplicando os exemplos de arranjos que forjavam a cooperação entre as polícias para a redução das taxas de homicídio por meio de programas de bonificação (INSTITUTO SOU DA PAZ, 2023). O contexto favorável, com a existência de linhas de financiamento fomentadas pelo governo federal para a instituição de políticas desta natureza, para além da efetiva redução das taxas de crime e violência, fez com que as organizações mimetizassem o comportamento umas das outras na busca pelos mesmos resultados (NÓBREGA JÚNIOR, 2014).

Na sociologia das organizações, essa cópia de modelos com resultados favoráveis por outras instituições que almejam alcançar os mesmos patamares é denominada de isomorfismo. Para Gimenez et al. (2020, p. 40), essa palavra é a que melhor simboliza a busca pelos mecanismos que conduzem à homogeneização, permitindo compreender “por que organizações que compartilham determinada linha de negócio são tão semelhantes, ainda que elas tentem mudar constantemente”. Neste processo, “as características organizacionais são modificadas na direção de uma compatibilidade crescente com as características do ambiente” (DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 76), o que pode estar relacionado ao entendimento de que essas mudanças geram um ganho em termos de eficiência (SILVA et al., 2012). Apesar da existência de três tipos de isomorfismo, nas políticas públicas de segurança, o mais comum é o mimético, que resulta de respostas padronizadas à incerteza (TEIXEIRA, 2013).

O isomorfismo mimético se coloca quando (i) as organizações tomam uma determinada alternativa de ação como modelo, como uma resposta à incerteza diante do que fazer para solucionar um problema prático (DIMAGGIO; POWELL, 2005). Neste contexto, (ii) a organização imitada serve como “fonte conveniente de práticas que a organização que a copia pode utilizar” (DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 78). A transferência de modelos que são copiados pode se dar (iii) “indiretamente por meio da transferência ou rotatividade de funcionários, ou explicitamente por organizações como firmas de consultoria” (DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 78). Nessa lógica de cópias sucessivas, as organizações se tornam muito semelhantes, o que responde ao critério da homogeneidade (PECI, 2006).

Neste cenário, “boa parte da homogeneidade nas estruturas organizacionais deriva do fato de que, apesar de haver considerável busca de diversidade, há relativamente pouca variação a ser selecionada” (DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 79). Por isso, Prates (2000) sublinha que a institucionalização do isomorfismo mimético faz com que sejam criadas restrições a alternativas de ação, já que aquelas práticas reproduzidas passam a ser “os scripts e rotinas comportamentais adequados a contextos específicos de interação social” (DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 79). A ausência de variação entre as opções decorre da constatação de que “as organizações tendem a tomar como modelo em seu campo outras organizações que elas percebem ser mais legítimas ou bem-sucedidas” (DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 79). É neste contexto que se perde a possibilidade de uma mudança real, a qual se torna cada vez mais cerimonial, dada a impossibilidade de discussão efetiva sobre o que é considerado sucesso (SILVA et al., 2012).

Partimos da perspectiva do isomorfismo mimético para entender como, no caso das prisões, o crescimento do crime vis-à-vis a ampliação da população prisional levou os tomadores de decisão (que podem ser os gestores e os próprios agentes prisionais) à progressiva ênfase na função de custódia em detrimento da relacionada ao cuidado (ARAUJO; RIBEIRO, 2023), o que reverberou na criação de grupos especializados dentro do sistema prisional. Martins e Dias (2018) argumentam que as administrações prisionais têm perdido cada vez mais seu poder na manutenção da ordem dentro das prisões devido ao encarceramento massivo e à persistência das condições subumanas do cárcere. A superlotação atinge a dignidade dos presos, por exemplo, quando não há espaço suficiente para dormir e sequer para se locomover. Tais condições causam revolta nos internos, o que facilmente provoca rebeliões e motins, dificultando as interações com os agentes.

A literatura brasileira entende que as más condições de vida do cárcere aumentam a disseminação dos grupos organizados e o esforço no exercício das funções que, legalmente, são atribuídas aos servidores das prisões (LOURENÇO; ALVAREZ, 2017). O recurso ao uso da violência, aos castigos corporais, à privação de direitos, à intimidação e à tortura psicológica é o caminho encontrado por alguns agentes para tentar manter a ordem prisional e desenvolver algum nível de autoridade diante dos presos (MARTINS; DIAS, 2018). Ou seja, as interações entre presos e agentes são pautadas pela aplicação da lei formal e informal, e a violência negociada, nos termos de Castro e Silva (2008), torna-se mais constante.

Neste cenário, ao revés de um balanço entre segurança e cuidado, como preconiza a própria LEP, a repressão passa a ser único horizonte visto pelo Estado, o que culmina no reconhecimento dos agentes prisionais como policiais penais (ARAUJO; RIBEIRO, 2023). Contudo, antes dessa mudança extrema, foi possível observar nas últimas duas décadas duas novidades: (i) a substituição das polícias militares na guarda interna e externa das prisões (SCHABBACH; PASSOS, 2020); (ii) a criação de grupos de elite de agentes penitenciários, atuais policiais penais, que são coletivos que intervêm somente em contextos de crise, ou seja, “não interagem constantemente com os presos, mas auxiliam os agentes em situações consideradas de maior risco” (NEIVA E OLIVEIRA, 2018, p. 426).

A ideia inicial era obter maior controle do uso da violência dentro das unidades prisionais, de forma a evitar excessos, já que somente os grupos de elite estariam autorizados a usar armas letais e menos letais, enquanto os agentes tradicionais trabalhariam completamente desarmados. Somente os pertencentes aos grupos de elite teriam treinamento especial, para posse e uso de armas, que seriam empregadas no policiamento dos muros (internos e externos), na escolta de presos considerados de alta periculosidade e na intervenção em motins e rebeliões no sistema prisional. Efetivamente, no entanto, os grupos de “elite” dos agentes prisionais passam a ser vistos como os responsáveis pela “manutenção da ordem” dentro do sistema prisional. Afinal, qual é a verdadeira função dos agentes prisionais?

Os trabalhos sobre a temática indicam que agentes consideram a atividade dos grupos de elite, assim como a própria administração prisional, a partir da lógica de policiamento ostensivo (em seu cotidiano), com operações militares que tentariam, pela demonstração da força, mostrar o lugar de subjugação dos próprios internos (NEIVA E OLIVEIRA, 2018). Por isso, quando se fala sobre profissionalização dos agentes prisionais, os trabalhos sobre o tema necessariamente acionam uma identidade social violenta que caracterizaria a função policial (NASCIMENTO, 2022).

Neste texto, nos interessa compreender como esse processo de isomorfismo, inicialmente com os grupos especiais da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), transborda para dentro do sistema prisional e, depois, se multiplica em todos os estados da federação brasileira. Compreender a natureza dos grupos de elite, em termos de identidade profissional, percepções quanto às diferenças e semelhanças com os policiais penais comuns e significados atribuídos ao uso da força, pode contribuir para entender esse novo perfil de policial penal, voltado exclusivamente para agir de forma repressiva, em contraponto à função do policial penal incumbido de custodiar e cuidar. Afinal, idealmente, entre as funções dos trabalhadores do sistema prisional estão tanto a custódia dos presos (COYLE, 2002) como o cuidado (TAIT, 2011), funções que distanciam o uso da força do cotidiano do sistema prisional.

Metodologia

A pesquisa realizada para este estudo foi eminentemente documental e qualitativa, tendo como base notícias de jornal sobre a criação dos grupos especializados e, depois, revisão dos documentos oficiais que regulamentam a sua atividade no cotidiano dos sistemas prisionais estaduais. Esse mapeamento de informações foi dividido em duas etapas ao longo dos anos de 2019 e 2022.

A primeira etapa consistiu em buscas realizadas no Google com as seguintes palavras-chaves associadas ao nome do respectivo estado da federação: “grupo de elite de agentes penitenciários”, “agentes penitenciários de elite” e “grupo de elite de combate a motins e rebeliões nas prisões”. Essas palavras eram usadas de forma alternada, isto é, quando o primeiro conjunto de palavras não apontava nenhum grupo de elite, ele era substituído pelo conjunto de palavras seguinte. Após esse primeiro passo, era iniciada a leitura das matérias resultantes da pesquisa, sobretudo daquelas que fizessem alguma referência a agentes penitenciários ou que apresentassem alguma sigla que sugerisse a composição de um grupo de agentes, por exemplo, Grupo Tático Especial (GTE). Para que as notícias pudessem ser utilizadas na parte de análise da legislação, todas foram catalogadas com o link, título, data de publicação, além de uma pequena discussão sobre o seu conteúdo.

Com este exercício, foram encontradas notícias relacionadas a todos os estados da federação. De maneira geral, essa fonte de informação indica que os grupos de elite são caracterizados por exercerem um trabalho específico e diferente do trabalho desenvolvido pelos policiais penais comuns. Enquanto os policiais penais comuns estão, por assim dizer, no contato diário com os presos, fazendo o trabalho de custódia e cuidado, os policiais penais de elite, por sua vez, agem principalmente em situações atípicas, como as de motins, rebeliões e escoltas especiais. Contudo, a pesquisa documental requer, segundo Flick (2009), cuidado quanto à qualidade dos documentos, o que significa observar quatro critérios para utilizar ou não determinado documento. São eles:

Autenticidade - o documento é genuíno ou de origem questionável?

Credibilidade - o documento não contém erros ou distorções?

Representatividade - o documento é típico de seu tipo, se não for, é conhecida a extensão dessa não tipicidade?

Significação - o documento é claro e compreensível? (FLICK, 2009, p. 6).

As notícias de jornal nem sempre preenchem dois desses critérios, quais sejam, a credibilidade e a significação, posto que muitas das vezes são registradas informações carentes de verificação ou muito enviesadas de acordo com a percepção que um determinado ator tem da situação. Com isso, foi iniciada a segunda etapa da pesquisa, que almejava confirmar a constituição e funcionamento do referido grupo de elite segundo a voz estatal. Ou seja, entendemos que as notícias de jornal são importantes porque falam de representações sobre a ação de grupos especializados dentro do sistema prisional, mas precisam ser complementadas pelas normas formais que tratam de sua criação e rotina de emprego. Em última instância, os documentos oficiais complementariam as fragilidades das notícias porque possuem autenticidade, já que são a voz do Estado sobre o assunto. São ainda documentos típicos porque, sem eles, não há a possibilidade de os grupos existirem e serem empregados sem que isso resulte em questionamento quanto a sua legitimidade. Exatamente por isso, contam com credibilidade e significação, posto que detalham as situações em que os grupos atuarão, até para que eles possam ser diferenciados de outros funcionários que trabalham no cárcere.

Por isso, na segunda fase, foi realizada uma consulta nos diários oficiais de todos os estados da federação para localizar a resolução ou ofício de criação do grupo especial. Em seguida, esses documentos foram revisados de maneira sistemática, para codificação de (i) nome do grupo, (ii) ano de criação, (iii) critérios de seleção para ingresso, (iv) como é realizada a formação desses profissionais, (v) funções que realizam, (vi) armas que utilizam, além de outras informações importantes.

Na análise detalhada das legislações, não foram incluídos os estados de Alagoas (Comando de Operações Penitenciárias e Grupo de Escolta, Remoção e Intervenção Tática), Amapá (Grupo Tático Prisional), Amazonas (Grupo de Intervenção Penitenciária), Bahia (Grupo Especial de Operações Prisionais), Pernambuco (Gerência de Operações e Segurança) e Sergipe (Grupo de Operações Penitenciárias Especiais). Como não localizamos a resolução de criação dos grupos, não foi possível examinar a quantidade e a diversidade das atividades realizadas. Tampouco foi possível atestar se tais grupos existem formalmente, isto é, se foram criados a partir de uma resolução ou ofício.

A partir dessas duas fontes de informação (notícias de jornal e leis de criação/regulamentação dos grupos especiais), as próximas seções destacam o surgimento dessa estrutura dentro do sistema prisional, bem como a forma de seleção e treinamento dos agentes que integram esses grupos, as situações que autorizam o seu emprego e as armas utilizadas nessas intervenções. Em seguida, problematizamos como este processo de criação e expansão dos grupos de elite de agentes prisionais no Brasil pode ser visto como uma amostra do isomorfismo mimético, fazendo dos agentes prisionais policiais penais que se veem como profissionais de elite quando passam a ter a autorização para uma ação mais militarizada.

Os grupos de operações especiais: Um modelo de isomorfismo mimético?

Para entender como os grupos de operações especiais foram criados e se multiplicaram no contexto brasileiro, como braço forte para conter as crises dos sistemas prisionais estaduais, esta seção foi subdividida em duas. A primeira fala da experiência pioneira do Rio de Janeiro com o Serviço de Operações Especiais (SOE), criado para transporte de presos (desonerando as polícias dessa tarefa) e contenção de tumultos dentro do sistema prisional de uma maneira mais especializada. A segunda retrata a multiplicação desses grupos como uma maneira de reconhecimento do saber acumulado, mas numa lógica semelhante à dos grupos especiais valorizados pelas polícias, como o Batalhão de Operações Especiais. Esse fenômeno explicaria a existência desses agrupamentos em todas as unidades da federação.

O começo dos grupos especiais

No Brasil, a criação dos grupos de elite do sistema prisional coincide com o crescimento da população prisional brasileira e, ao mesmo tempo, com a maior estruturação do crime organizado dentro das cadeias no país, ainda que não possam ser vistos unicamente como resultado desses dois fenômenos. O primeiro estado a estruturar um grupo de elite nas prisões foi o Rio de Janeiro, que, no final da década de 1980, vivenciou momentos de extrema violência nas unidades de privação de liberdade. Os conflitos entre a massa carcerária eram habituais, dando origem a agressões e mortes. Aliado a esse problema, ocorria também a fuga de presos, manifestações coletivas de caráter reivindicatório dos guardas e ações contestatórias dos líderes da massa carcerária. Somavam-se a este caldeirão as condições físicas degradantes das prisões, a proliferação de doenças, a péssima alimentação, a violência dos guardas e a disputa pelo poder da massa carcerária entre as facções Falange Vermelha e Grupo do Jacaré (COELHO, 2005).

Para fazer frente a esses fenômenos, em 1989 foi criado o Serviço de Operações Externas (SOE), que tinha como missão fazer a escolta de presos, evitando que esses fossem sequestrados pelas organizações criminais que se estruturavam na localidade. Ao longo da década de 1990, foi crescente a atuação do SOE, dada a expansão dos grupos organizados no Rio de Janeiro, entre os quais se destacam o Comando Vermelho (CV), o Terceiro Comando (TC) e os Amigos dos Amigos (AA). A atuação desses grupos aumentou a tensão nas prisões cariocas, levando ao aumento de rebeliões e resultando em muitas mortes entre os presos, devido aos conflitos entre os internos.

Após a criação do Serviço de Operações Externas, houve um vácuo de mais de dez anos para que o segundo grupo de elite de agentes penitenciários fosse criado. No entanto, neste período, os grupos especiais militarizados se multiplicaram em Portugal, o que pode ter contribuído para o mimetismo institucional nos distintos estados brasileiros. Segundo Roseira (2017), o Grupo de Intervenção da Segurança Prisional (GISP) e o Grupo Operacional Cinotécnico (GOC), ambos de Portugal, foram criados com a missão principal de adotar ações preventivas ou repressivas antidistúrbio nas prisões, além da escolta de presos de alta periculosidade. No entanto, o modelo de atuação dessas instituições é eminentemente militar, com táticas que têm como objetivo aniquilar o inimigo, além de valorizar o elemento surpresa, colocado em operação por meio da hierarquia e disciplina.

São esses os elementos que estruturarão o nascimento da Diretoria Penitenciária de Operações Especiais (DPOE), criada no começo dos anos 2000 em Brasília, com a finalidade de controle de motins e rebeliões (FERREIRA, 2013). Instituído pelo Decreto 21.226, de 26 de maio de 2000, o DPOE resulta da preocupação dos administradores do Sistema Penitenciário do Distrito Federal em racionalizar o trabalho, visando melhorar o sistema prisional a partir da criação de soluções para os problemas decorrentes da falta de efetivo, do crescimento da população carcerária e da falta de verba do governo (FERREIRA, 2013).

A DPOE foi regulamentada pela Portaria nº 3, de 29 de junho de 2001, e está subordinada à Coordenação do Sistema Penitenciário (COSIPE).¹ Suas funções incluem a realização de escoltas judiciais, apoio operacional no sistema penitenciário, além da solução de conflitos e princípios de rebeliões. Segundo Bandeira e Batista (2009), o funcionamento do DPOE marca o endurecimento disciplinar como estratégia de controle dos presos nas prisões do Distrito Federal. A massa carcerária passa a ser vista pelo agente como sinônimo de periculosidade, sem levar em conta o crime cometido e, com isso, as interações entre agentes e presos passam a ser de “inimigos”, que estão nos polos opostos de um espectro moral.

A formação da DPOE reverberou no modus operandi de todos os agentes prisionais, que passaram a ver aqueles que atuavam nos grupos de elite como mais profissionais, cujo comportamento deveria ser emulado, posto que eles atuavam com maior controle nas rotinas, no ordenamento do espaço físico e na vigilância constante (FERREIRA, 2013). Em parte, isso acontece porque o DPOE instituiu o Grupamento Penitenciário de Operações Especiais (GPOE) a partir de um treinamento que se baseia numa lógica de guerra urbana, na qual existe um inimigo que precisa ser identificado e neutralizado para que os conflitos dentro do sistema prisional sejam solucionados. Neste momento, os profissionais que atuavam nas instituições prisionais do Distrito Federal (DF) passam a ter um comportamento próximo ao verificado em organizações como a Polícia Militar ou o próprio Exército, compartilhando algumas de suas características, como disciplina individual e coletiva rígida. A segurança passa a ser, para os agentes, sua principal função, o que significa manter vigilância constante e impor disciplina rígida aos internos (BANDEIRA; BATISTA, 2009).

Bandeira e Batista (2009) destacam que os agentes do Distrito Federal eram originalmente membros da Polícia Civil. Posteriormente, receberam treinamento para se especializarem em segurança penitenciária, o qual inclui características mais militarizadas, como disciplina, ordem, hierarquia e segurança. A DPOE é a responsável pelo treinamento dos novos integrantes do quadro de agentes penitenciários do Distrito Federal, e esses treinamentos são conduzidos dentro de uma abordagem policial, o que repercute na gestão da segurança das prisões do DF. Primeiramente, a própria DPOE está situada dentro do sistema prisional do DF, tendo como um dos seus principais objetivos coibir rebeliões e motins. Em segundo lugar, e como decorrência do primeiro ponto, foi estabelecida uma estrutura hierárquica paramilitar com o propósito de controlar a ocorrência de crises e rebeliões, dado que esse modelo organizacional baseado na hierarquia possui a capacidade de mobilizar rapidamente muitos agentes.

Já em São Paulo, a ascensão e hegemonia do Primeiro Comando da Capital (PCC), sobretudo por meio da disseminação da violência e eliminação dos inimigos, garantiram ao grupo o poder de mediar conflitos e punir os transgressores. A relação deste grupo com o poder público, segundo Dias (2011), ganhou outros contornos quando, em 2001, o PCC fez uma megarrebelião, a maior do sistema prisional brasileiro registrada até aquela data, que se estendeu por 29 unidades prisionais paulistas. O objetivo era garantir a transferência das lideranças do PCC para outras unidades prisionais e conquistar territórios, eliminando os presos ou grupos menores que se opunham ao seu domínio.

Após a megarrebelião de 2001, o poder público se sentiu no dever de fazer frente à demonstração de poder do PCC, já que, até então, a existência do grupo era negada pelos governantes paulistas. A resposta estatal se deu, inicialmente, através de medida administrativa que criava o Regime Disciplinar Diferenciado (RDD)² no estado de São Paulo, pela Resolução nº 26, da Secretaria de Administração Penitenciária. O objetivo do RDD era isolar as lideranças do crime organizado acabando com comunicação entre elas e enfraquecendo o grupo.³ Por isso, o RDD foi posteriormente transformado em lei federal, sendo incorporado à LEP em 2003 (Lei nº 10.792/2003). Ainda em 2001, foi criado o grupo de Agentes de Escolta e Vigilância Penitenciária (AEVP) de São Paulo por meio da Lei Complementar nº 898, de 17 de julho de 2001. Este grupo tinha como função escoltar presos de alto risco e fazer a vigilância externa das muralhas nas prisões paulistas, retirando a Polícia Militar dessas funções (REIS, 2012).

Também em 2001, foi criado um grupo-piloto denominado de Grupo de Intervenção Rápida (GIR), idealizado pelo advogado Márcio Coutinho, Diretor do Centro de Detenção Provisória (CDP) de Sorocaba (SP), com base na experiência do SOE (no Rio de Janeiro). O GIR tinha como objetivo dar uma resposta imediata às situações de risco ou início de rebeliões dentro das prisões. Dois motivos justificaram a criação do GIR: a organização de facções dentro das prisões e o tempo longo de resposta da tropa de choque da Polícia Militar, que dependia de uma série de autorizações da Secretaria de Segurança Pública de São Paulo para poder atuar. Em 2002, o GIR começou a operar no CDP de Sorocaba e gradativamente se expandiu para outras unidades prisionais de São Paulo; a Resolução SAP nº 69, de 20 de maio de 2004, formalizou a criação do GIR.

A criação do DPOE em Brasília e do GIR em São Paulo, aliada às crises constantes no sistema prisional carioca, especialmente em razão das tentativas (muitas vezes bem-sucedidas) de resgate de presos, levou à transformação da nomenclatura e da especialização técnica do Serviço de Operações Externas para Serviço de Operações Especiais. A razão para tal foi uma rebelião deflagrada em 2 de dezembro de 2003, no presídio de segurança máxima Doutor Serrano Neves (Bangu 3) que durou mais de 73 horas. Nessa ocasião, houve a tentativa de fuga em massa de presos armados, mas eles foram surpreendidos por componentes do Serviço de Operações Externas (SOE) que chegavam à unidade prisional. No confronto com os presos, três agentes do SOE foram baleados e um deles morreu, gerando revolta no grupo.

A partir desse episódio, o coronel Hugo Freire de Vasconcelos Filho, que era membro da equipe do Departamento do Sistema Penitenciário (DESIPE) do Rio de Janeiro, e se tornou Secretário de Estado pelo Decreto nº 32.621/2003, criou o projeto Transformando o SOE. Essa iniciativa consistia na criação de um Curso de Operações Especiais Penitenciárias para a formação de dois novos grupamentos: o Grupamento de Intervenção Tática (GIT) para atuar exclusivamente em motins e rebeliões, e o Grupamento de Serviço de Escolta (GSE), que continuaria atuando na escolta de presos, porém com uma formação mais técnica e focada também na disciplina. Neste momento, um grupo de agentes viajou a Brasília para fazer o Curso de Intervenção Tática no Grupamento Penitenciário de Operações Especiais (GPOE/DF), sob a direção de Luís Mauro Albuquerque, que posteriormente foi ao Rio de Janeiro treinar os agentes do GIT.⁴

Em 2004, o Grupamento de Intervenção Tática (GIT) e o Grupamento de Serviços de Escolta (GSE) foram formalmente instituídos pela Resolução da Secretaria de Administração Penitenciária (SEAP) n° 48, de 25 de julho de 2004. Estes documentos legais prescrevem que o GIT e GSE são grupamentos de elite, preparados, respectivamente, para intervir em eventuais motins e rebeliões que possam ser deflagradas em unidades prisionais e no serviço de escolta de presos, geralmente de alta periculosidade.

As experiências do Rio de Janeiro, Brasília e São Paulo são vistas como promissoras porque introduziram uma gramática militar dentro do sistema prisional que autoriza o tratamento do preso como um inimigo a ser neutralizado em determinadas situações (BODÊ DE MORAIS, 2013). Garantem, dessa forma, a necessidade de um saber especializado sobre as prisões que não poderia ser adquirido em instituições como a Polícia Militar ou o Exército. Afinal, esses profissionais não aprendem em seu cotidiano a agir, pensar e sentir como presos, um saber que somente o agente prisional possui em razão de sua experiência (FREITAS, 1985). Por outro lado, esses grupos introduzem diferenciações e hierarquias dentro da profissão de agente prisional, numa lógica que se aproxima da policial, mais prestigiada e valorizada do que a de “carcereiro” (LOURENÇO, 2010). Passam a ser vistos pelos seus pares como profissionais de respeito, que impõem a ordem quando a regra da prisão está cumprida, o que lhes garante maior legitimidade perante a massa carcerária (NEIVA E OLIVEIRA, 2018). Começa, então, a multiplicação dos Grupos Especializados do sistema prisional para a realização de funções antes atribuídas às polícias militares e para a contenção rápida de distúrbios dentro desses espaços.

A expansão da especialização: Os anos 2000

Em Minas Gerais, no início dos anos 2000 - precisamente, a partir do ano de 2003 -, o governo do estado inicia um processo de reformulação do sistema prisional, transferindo os presos sob responsabilidade da Polícia Civil para a Subsecretaria de Administração Prisional (SUAPI), parte da Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS).⁵ Entre as mudanças mais profundas, estava a Lei nº 14.695/2003, que criou a carreira de agente penitenciário, atribuindo a ela as funções cotidianas de custódia, mas também a realização de escoltas, ocupação das portarias, muralhas e guaritas, atividades que eram realizadas por policiais militares.

Ao contrário de outros estados, nos anos 2000, Minas Gerais não sofria com o problema da superlotação prisional, devido a políticas de governo voltadas para a criação de vagas no sistema penitenciário (CRUZ et al., 2011). Nesse sentido, a criação de um grupamento especial não tinha como justificativa resolver problemas de superlotação ou combater o crime organizado no sistema prisional por meio do uso da força, mas treinar agentes capazes de gerenciar o sistema prisional sem a presença da Polícia Militar. O pressuposto era que a entrada da polícia na prisão e a convivência entre agentes e policiais gerava inúmeros conflitos, uma vez que os policiais militares interferiam no trabalho dos agentes penitenciários, que, por sua vez, viam nessas interferências um fator limitador para o pleno desenvolvimento da sua função (NEIVA E OLIVEIRA, 2018).

Foi nesse espírito que um grupo de agentes penitenciários de Minas Gerais foi ao Rio de Janeiro conhecer o Serviço de Operações Especiais (SOE), retornando com a experiência e o desejo de criar um grupo similar, ou seja, formar um grupo de elite de agentes focados em fazer o trabalho de escolta de presos de alta periculosidade e vigilância das muralhas e guaritas. Assim, foi criado o Comando de Operações Especiais (COPE), regulamentado pela Resolução nº 799/2005 da Secretaria de Estado de Defesa Social do Estado de Minas Gerais (SEDS/MG). Entre as funções principais do COPE estavam as de (i) realizar, em suplementação ao trabalho desenvolvido pela estrutura de proteção dos estabelecimentos penais, atividades necessárias ao restabelecimento da ordem e da segurança na unidade penal; (ii) cumprir operações locais, intermunicipais e interestaduais de escolta de presos, quando a periculosidade justificasse tal medida.

A primeira turma do COPE foi treinada pelos policiais militares da ROTAM, uma vez que o principal objetivo era capacitar os agentes para a realização de escoltas, vigilância de muralhas, guaritas, estratégias de defesa pessoal, uso da tonfa (cassetetes), uso de instrumentos de menor potencial ofensivo e manuseio de arma de fogo. No mesmo ano, ingressou a segunda turma no COPE, treinada na Academia de Polícia Civil (ACADEPOL), adicionando novos conhecimentos ao grupo, embora não direcionados para a repressão de motins e rebeliões em ambientes fechados, como as prisões. Ambas as turmas passaram por uma qualificação na Diretoria Penitenciária de Operações Especiais (DPOE/DF). Efetivamente, tratava-se de um grupo de agentes de elite especializado em intervenções nos ambientes prisionais. O curso foi voltado para o ensino de procedimentos para a realização de intervenções em situações de motins ou rebeliões, além de instruções sobre o uso de munições não letais e espingarda calibre 12 (NEIVA E OLIVEIRA, 2018).

O COPE foi concebido, desde o início, como uma espécie de polícia especial do sistema prisional de Minas Gerais, para agir em três funções principais: (i) guarda de muros (interna e externa), (ii) escolta de presos de elevada periculosidade e (iii) intervenções em situações de crise ou grande risco que demandem maior uso da força. Este foi o caso do Maranhão, que instituiu o Grupo de Escolta e Operações Penitenciárias (GEOP) pela Portaria Estadual nº 6/2007, de 19 de dezembro de 2007, da Secretaria Adjunta de Administração Penitenciária (SAAP). Foi também o que suscitou a constituição do Grupo de Operações Penitenciárias Especiais (GOPE) em Goiás, cuja função consiste em conter distúrbios prisionais e fazer escoltas de presos de alta periculosidade.

Ambos os grupos especiais (de Maranhão e Goiás) foram treinados pelo DPOE/DF, apesar de terem recebido instruções suplementares das polícias militares e das Forças Armadas. A ideia é que apenas um agente prisional pode pensar, agir e sentir como um preso, antecipando as suas ações, sobretudo aquelas que podem colocar em risco toda a unidade prisional. Por isso, somente o DPOE/DF, enquanto primeiro grupo especializado estruturado para intervenções (além das escoltas e guarda de muralhas), poderia capacitar os demais para a ação em situações como rebeliões, motins e escolta de presos de alta periculosidade.

Outro grupo de elite de agentes penitenciários que surgiu no final dos anos 2000 foi o Serviço de Operações Penitenciárias Especializadas de Mato Grosso (SOE/MT), criado pela Lei Complementar Estadual nº 389/2010. Os agentes do SOE foram treinados por meio do Curso de Operações Penitenciárias Especiais, promovido pela Agência do Sistema de Execução Penal (Agsep), do estado de Goiás. As atribuições do SOE/MT foram regulamentadas mais tarde pela Portaria nº 93/2014 da Secretaria de Estado de Justiça e Direitos Humanos (SEJUDH), de 17 de novembro de 2014.

Na década de 2000, foram criados cinco “grupos de elite” dentro do sistema prisional, responsáveis pela escolta e intervenção rápida dentro de unidades prisionais. Ao contrário de Rio de Janeiro, São Paulo e Brasília, cuja origem dos grupamentos especiais estava diretamente associada às crises nas unidades prisionais, a partir do caso de Minas Gerais, os grupos de elite se multiplicaram como uma forma de especialização do trabalho dos agentes prisionais. Para tanto, é importado do Rio de Janeiro um arcabouço legal semelhante ao SOE e ao do Distrito Federal, uma prática profissional moldada pelo DPOE/DF. Se os grupos de Minas Gerais, Maranhão e Goiás foram treinados diretamente pelos agentes especializados do Distrito Federal, o grupamento do Mato Grosso mostra a lógica da multiplicação operando, posto que foi treinado pelo grupo de Goiás.

A multiplicação exacerbada: os anos 2010

A partir de 2010, os grupos de elite do sistema prisional passam a ser constituídos com uma dupla missão, muitas vezes executada por grupamentos distintos, semelhante ao que acontece com as polícias militares. De um lado, encontram-se os grupos de intervenção rápida, cujo objetivo é manter a ordem, sendo acionados quando os conflitos parecem estar fora do padrão. O acionamento desses profissionais depende do agente prisional de linha de frente, que identificará as situações que estão fora de sua capacidade de administração, solicitando a intervenção do grupamento especializado. Por outro lado, temos os grupos de escolta, que passam a ser responsáveis pelo transporte de presos entre estabelecimentos policiais e penais, garantindo que não sejam resgatados por grupos criminosos.

É interessante notar que, nesta década, as funções de vigilância dos muros e guaritas (internas e externas) não estão mais em disputa, possivelmente como resultado da assunção dessa função por agentes prisionais, apesar da presença de Policiais Militares em algumas unidades da federação. Isso é evidente no caso do Grupo de Ações Especiais (GAES) do Rio Grande do Sul, criado inicialmente em 2008 e formalizado através da Portaria nº 15/2010 da Superintendência dos Serviços Penitenciários (SUSEPE), com a finalidade de manter e restabelecer a ordem e disciplina nos estabelecimentos prisionais. No entanto, a guarda dos muros das unidades prisionais permanece como atribuição da Brigada Militar (SCHABBACH; PASSOS, 2020).

O caso do Rio Grande do Norte é interessante, pois indica como as demandas de especialização das atividades dos agentes prisionais vão progredindo sucessivamente. Em 2011, foi instituído o Grupo de Operações Especiais (GOE/RN) pela Portaria nº 200/2011 da Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania (SEJUC). Este agrupamento tem a função de intervir nas prisões para restabelecer a ordem em emergências, como rebeliões e outros distúrbios similares. No mesmo ano, foi criado o Grupo de Escolta Penal do Estado do Rio Grande do Norte (GEP/RN), com o objetivo de centralizar e coordenar as escoltas de presos provisórios e condenados custodiados no Sistema Penitenciário Estadual. Em emergências, o GEP/RN dá suporte às ações realizadas pelo GOE/RN, podendo também acionar a Polícia Militar para situações mais complexas, que envolvem o entorno das prisões.

Diferentemente dos primeiros oito grupamentos, que tinham uma estrutura organizacional e um treinamento bastante especializado na prática de custódia (com a valorização desse conhecimento específico), os anos 2010 marcam uma aproximação com o modelo do policial militar. Isso é evidente no caso do Ceará, que em 2012 instituiu o Grupo de Apoio Penitenciário (GAP), com o objetivo de garantir a segurança e manter a ordem no sistema penitenciário. A Portaria nº 796/2014, da Secretaria da Justiça e Cidadania do Estado do Ceará (SEJUS), descreve-o como um grupo operacional composto por agentes penitenciários do quadro efetivo da Secretaria da Justiça e Cidadania do Estado do Ceará, devidamente treinados, uniformizados e equipados, com atuação em todo o estado. Assim como prescrito pela regulamentação da Polícia Militar aos seus membros, os agentes prisionais desta unidade têm como base institucional a hierarquia e a disciplina. A hierarquia se refere à ordenação de autoridade em diferentes níveis de uma escala, com superiores e subordinados; a disciplina implica observância e acatamento das leis, regulamentos, decretos e demais disposições legais, traduzindo-se pelo voluntário e adequado cumprimento do dever funcional.

Além do mimetismo estrutural, outra mudança introduzida pelo Ceará foi a de que o Grupamento Especializado é aquele que possui a ação mais profissionalizada e adequada ao cotidiano das prisões, ao contrário da excepcionalidade de sua intervenção que caracterizou o período até os anos 2000. Prova disso é o fato de o GAP ser responsável pela formação de todos os agentes penitenciários e de outros servidores públicos, como policiais militares e civis (CEARÁ, 2019). As temáticas dos cursos envolvem temas como intervenção prisional, manuseio de armamento, defesa pessoal e valorização da vida. Não há mais temáticas relativas ao cuidado, ou a como o agente prisional precisa ser capaz de engajar o interno nas atividades de ressocialização, debates que marcavam muito essa categoria profissional nos anos anteriores (BODÊ DE MORAES, 2013; LOURENÇO, 2010). Agora, a proposta passa a ser somente a vigilância, numa lógica policial especializada, que faz da custódia a sua única função.

Neste espírito, nasceu em 2010, na Paraíba, o Grupo Penitenciário de Operações Especiais (GPOE/PB). De acordo com a Portaria nº 242/SEAP, de 7 de fevereiro de 2012, as principais atribuições do GPOE/PB incluem a formação de todos os agentes prisionais que atuam no estado, uma nova missão dada a esses grupos especializados. São ainda responsáveis por conter eventos que possam interromper as atividades normais das unidades penais, sendo o grupo de primeira resposta. Também são responsáveis por escoltar presos e recapturar foragidos. No entanto, ao contrário dos demais agrupamentos, eles atuam cotidianamente nas unidades prisionais para dar suporte armado às vistorias diárias, mostrando o poder de força do Estado. Ou seja, as funções atribuídas, que orientam o funcionamento dos grupos de elite do sistema prisional, cada vez mais se aproximam do linguajar e da prática policial.

Essas mudanças pressionam os grupos mais antigos por ajustes e reformas, para que eles também incluam a gramática policial em suas normas e, consequentemente, ações, missões e operações, que antes eram de responsabilidade das polícias militares. Neste espírito, Minas Gerais, através da Resolução nº 1.266, de 25 de abril de 2012, da SEDS/MG, criou o Grupamento de Intervenção Rápida (GIR), cuja finalidade é realizar operações internas na unidade prisional, intervindo nos casos de conflitos e tentativas de fugas. O GIR passa a ser uma unidade de pronta resposta que fica nas unidades prisionais e atua para que o COPE não seja chamado a intervir, sendo acionado somente em situações que fujam do controle do sistema prisional, mas que são facilmente reversíveis. Em outros termos, o primeiro esforço de contenção de motins, rebeliões e outros conflitos é responsabilidade do GIR; se esta intervenção não for suficiente, o COPE é acionado. Um dos requisitos básicos para ingressar no GIR é ter experiência mínima de um ano como agente.

Outra mudança introduzida por Minas Gerais em 2012 foi atribuir ao COPE a responsabilidade de treinar os agentes prisionais recém-aprovados no concurso e, depois, os que se candidatam a uma vaga no GIR, o que passa a ser visto como uma promoção de carreira. Reforça-se, assim, a perspectiva de que os agentes prisionais do COPE são os modelos de comportamento que regem o sistema prisional, sendo a violência um recurso acionado cada vez mais cotidianamente para a garantia da disciplina dentro das prisões.

Situação diferente suscita a criação do grupo de elite do sistema prisional no Paraná. Segundo Fávaro (2015), as escoltas de presos eram de responsabilidade da Polícia Militar, mas várias eram feitas pelos agentes sem o apoio da instituição. Numa escolta sem o apoio da Polícia Militar realizada em 2010, um preso foi arrebatado e um policial civil foi assassinado. Após esse acontecimento, o diretor do Departamento Penitenciário pleiteia a inauguração da Divisão de Operação de Segurança (DOS), que tem entre as suas atribuições a escolta de presos (FÁVARO, 2015). Implicitamente, a DOS foi criada em resposta ao evento do arrebatamento do preso e o assassinato do policial civil, mas suas várias funções demonstram que o grupo possui perfil semelhante aos dos outros grupos de elite de agentes presentes no Brasil.

Nos termos da Resolução nº 431/2012, a DOS está estruturada em quatro segmentos. O Serviço de Operações Especiais (SOE) tem a função de intervir, com a finalidade de manter a ordem e a disciplina, em conflitos, motins e rebeliões no sistema prisional paranaense. A Seção de Escolta Penal (SEP) se incumbe do planejamento, execução e fiscalização das atividades de escolta e custódia de presos em movimentação externa. A Seção de Inteligência Prisional é responsável pelas atividades de inteligência e contrainteligência, assim como pela coleta de informações e produção de conhecimentos relacionados a quaisquer assuntos que possam ferir ou comprometer a segurança do sistema prisional. E, por fim, o Serviço de Segurança Externa (SSE) é responsável por exercer vigilância armada nas muralhas, alambrados e guaritas no sistema prisional. Assim, o Paraná é um caso importante porque acrescenta aos grupos de elite do sistema prisional uma função de inteligência que se incumbe de antecipar problemas, garantir o controle sobre os presos e, dessa forma, desestruturar possíveis grupos criminais.

Em 2013, no Espírito Santo, por meio da Lei Complementar nº 692, de 08 de maio de 2013, foi instituída a Diretoria de Operações Táticas (DOT) no âmbito da Secretaria de Estado da Justiça (SEJUS/ES) cujas funções são voltadas para a manutenção da ordem e da disciplina em conflitos, motins, fuga de presos e rebeliões em unidades prisionais no Estado. Neste mesmo ano, por meio da Portaria nº 899-S, de 13 de junho de 2013, foi criado o Grupamento Tático Móvel (GTM), a quem incumbe a escolta de presos. O exemplo capixaba chama a atenção pela nomenclatura muito galgada nas instituições policiais, mostrando uma maior aproximação entre esses grupos especializados e o mundo policial.

Ainda em 2013, foi criado, em Roraima, o Grupo de Intervenção Tática (GIT) através do Decreto nº 1601, de 31 de julho de 2013. Entre as suas principais funções estão, por um lado, as atribuições de restabelecer a ordem, a disciplina e a segurança interna em caso de situações excepcionais. Por outro lado, o GIT se incumbe de ações de vigilância interna dos estabelecimentos prisionais e de operações internas nas unidades prisionais, cuidando cada vez mais daquilo que as polícias denominam de ações táticas, posto que compõem o seu cotidiano.

No ano seguinte, foi fundado em Rondônia o Grupo de Ações Penitenciárias Especiais (GAPE), por meio do Decreto nº 18.727, de 27 de março de 2014. O GAPE está subordinado à Gerência-Geral do Sistema Penitenciário da Secretaria de Estado da Justiça (SEJUS/RO). Compete ao grupo participar da segurança interna dos estabelecimentos penais, intervindo quando necessário, com a finalidade de manter a ordem e a disciplina. Contudo, o GAPE também é responsável por realizar diligências, visando resguardar a segurança do sistema penitenciário e de seus servidores, prevenindo rebeliões, motins, fugas, arrebatamentos de presos e, especialmente, o tráfico de drogas. Este é um caso emblemático em termos de mimetismo do trabalho policial, posto que o grupo de elite passa a se incumbir da prevenção de um delito que é o principal foco da polícia.

Em 2016, foi a vez do Piauí criar o Comando de Operações Prisionais (COP) pela Lei nº 6.879, de 26 de agosto de 2016, bem como instituir a Gratificação de Chefia de Plantão (GCP) no âmbito da Secretaria de Estado da Justiça. As principais atribuições do COP/PI são: (i) planejar e realizar transporte, escolta e recambiamento de detentos, conforme designação da autoridade superior; (ii) planejar e realizar ações de intervenção em ambiente penitenciário, visando controlar e estabilizar motins, rebeliões e outras alterações que comprometam a ordem e a disciplina; e (iii) planejar e realizar missões de capturas de detentos foragidos do sistema prisional, diretamente ou de forma acessória em apoio a ações das forças policiais. Novamente, note-se o linguajar policial, com o uso de termos como “missões” e “planejamento de operações”, associação reforçada pela Portaria nº 112, de 03 de maio de 2017, que estabelece as doutrinas do COP/PI a partir de uma lógica semelhante àquela que orienta a ação policial militar em suas atividades cotidianas e no planejamento de operações e missões. Na mesma direção, foi instituída a Portaria nº 243 /2017 em Goiás, com o objetivo de atribuir ao GOPE a função de ministrar cursos para todos os agentes penitenciários recém-aprovados, bem como treiná-los para missões específicas por meio do Curso de Intervenção Tática (CIT).

Em 2017, no Mato Grosso do Sul, nascia mais um Comando de Operações Penitenciárias (COPE), que, segundo a Lei 5.147, de 27 de dezembro de 2017, se vincula à Agência Estadual de Administração do Sistema Penitenciário de Mato Grosso do Sul (Agepen/MS). A Portaria nº 14, de 02 de março de 2018, instituiu o Regimento Interno do Comando de Operações Penitenciárias, subdividindo-o em dois. O Grupo de Intervenção Tática (GIT) tem como principais funções fazer intervenções táticas prisionais com a finalidade de manter a disciplina no ambiente prisional e realizar operações internas na unidade prisional, intervindo nos casos de motins, rebeliões e tentativas de fugas. O Grupo Tático de Escolta (GTE) realiza escoltas locais, intermunicipais e interestaduais de presos, além de cuidar da vigilância de muralhas nas unidades prisionais.

Santa Catarina é um caso interessante, pois a cópia de outros modelos ocorreu paulatinamente. Inicialmente, em 2014, instituiu-se o Núcleo de Operações Táticas (NOT), responsável pela escolta terrestre de presos e por auxiliar em escoltas de alta periculosidade. Anos mais tarde, o estado criou o Grupo Tático de Intervenção (GTI) por meio da Portaria nº 615/2017 da Secretaria de Justiça e Cidadania/SC, cujas funções consistem em executar operações nas unidades prisionais catarinenses, intervindo em situações de crise como motins e rebeliões. O grupo é responsável também por impor e manter a ordem e disciplina durante todos os procedimentos e operações, preservando a segurança de todos.

Ainda em 2017, no Acre, por meio da Resolução nº 1/2017 do Instituto de Administração Penitenciária (IAPEN), foi criado o Grupo Penitenciário de Operações Especiais (GPOE/AC), que é subdividido em dois grupos. O GPOE/Intervenção tem como principais atribuições intervir, com a finalidade de manter a ordem e a disciplina, em conflitos, motins e rebeliões ocorridas em unidades prisionais, além de efetuar revista geral nas unidades prisionais. Já o Grupo de Escolta Prisional (GPOE/GEP) tem como finalidade efetuar escolta de presos, desde aqueles que necessitam de atendimento médico até os presos considerados de alta periculosidade.

A Portaria da Secretaria de Estado da Cidadania e Justiça (SECIJU/TO) nº 271, de 7 de junho de 2017, criou no Tocantins o Grupo de Intervenção Rápida (GIR). Suas principais competências são realizar o primeiro esforço, em suplementação ao trabalho desenvolvido pela estrutura de proteção dos estabelecimentos prisionais, ao restabelecimento da ordem, da disciplina e da segurança interna. No entanto, compete ao GIR fazer operações internas na unidade prisional, intervindo nos casos de revistas, motins, rebeliões e tentativas de fuga, além de efetuar escolta armada nas transferências entre estabelecimentos penais intermunicipais e interestaduais.

O último grupo a ser criado foi no Pará. O Grupo de Ações Penitenciárias (GAP) foi instituído pela Portaria nº 387/2021-GAB/SEAP/PA, datada de 12 de abril de 2021. O grupo tem como principais atribuições intervenção prisional, escolta armada, policiamento do perímetro das unidades e complexos prisionais, defesa das muralhas em casos de ataque e resgates, além de fiscalização ostensiva de custodiados com antecedentes de relevância criminal. Sua doutrina informa que o GAP deve atuar de modo repressivo e preventivo, diante das circunstâncias de crise dentro do sistema prisional em todo território paraense e em situações que configurem grave quebra do manual operacional padrão. Este grupo representa uma tentativa de voltar às origens do processo, demandando o treinamento do COPE-MG para a sua formação e reconhecendo-o como um modelo a ser respeitado na atualidade.

Se a evolução dos grupos de elite no sistema prisional brasileiro reflete uma resposta dinâmica e interligada dos agentes prisionais às demandas crescentes por intervenção em crises carcerárias (como indica o Quadro 1), o ponto de chegada dessa movimentação parece ser a Força-Tarefa de Intervenção Penitenciária (FTIP), um grupo temporário concebido para operações específicas. Composto por policiais penais de diversos estados, a FTIP foi proposta pelo Departamento Penitenciário Nacional como um modelo de cooperação imediata para socorrer estados em graves crises no sistema prisional (ROTTAVA, 2020). A doutrina de intervenção utilizada pela FTIP pode ser caracterizada como um conjunto de princípios e práticas baseados no militarismo e na experiência prática dos agentes penitenciários. Ela se fundamenta na hierarquia, disciplina e no uso adequado da força, exigindo um conhecimento prévio do ambiente prisional. Exatamente por isso, a experiência como agente penitenciário é um pré-requisito essencial para se qualificar no concurso interno de agente especial.

Para a experiência embrionária da FTIP, foi de fundamental importância a figura de Luís Mauro Albuquerque Araújo, um agente da Polícia Civil de custódia do Distrito Federal que não apenas foi o idealizador, mas também o diretor da Diretoria Penitenciária de Operações Especiais (DPOE/DF) entre 2000 e 2015 (ROTTAVA, 2020). Ele usou a sua rede de contatos para garantir voluntários suficientes para atuar, inicialmente, nas rebeliões de 2006 em presídios de São Paulo, quando o poder do PCC se tornou mais notório. Depois, ele foi responsável por manter a comunicação em rede entre grupos com expertise em intervenções em crises prisionais que colaboraram entre si, compartilhando conhecimentos e capacitando-se mutuamente na doutrina de intervenção em prisões. Por fim, ele coordenou a força-tarefa no Rio Grande do Norte e desenvolveu a doutrina de intervenção penitenciária empregada ainda hoje pela FTIP.

Quadro 1
Sumário dos grupos de elite de agentes penitenciários (atuais policiais penais) no Brasil

Estado	Ano de criação	Nome que recebe	Serviços que presta
Rio de Janeiro	1989	Serviço de Operações Externas (SOE). Em 2004, é transformado em Serviço de Operações Especiais (SOE): SOE/GIT - Grupo de Intervenção Tática e SOE/GSE - Grupo de Serviço de Escolta;	Dois - Até 2003 era grupo de Escolta. A partir de 2004 assumiu também a função de fazer intervenção em motins, rebeliões e fugas.
Distrito Federal	2000	Diretoria Penitenciária de Operações Especiais (DPOE)	Três - Escoltas, apoio operacional e intervenção em motins, rebeliões e fugas.
São Paulo	2001	Grupo de Intervenção Rápida (GIR)	Dois - Revistas especiais em celas, combate a movimentos de indisciplina, revoltas, motins, rebeliões e tentativas de fugas.
Minas Gerais	2003	Comando de Operações Especiais (COPE)	Três - Escolta, intervenção em rebeliões e motins e ministrar cursos de formação para outros agentes.
Maranhão	2007	Grupo de Escolta e Operações Penitenciárias (GEOP)	Quatro - Custódia e escolta, intervenções para conter rebeliões, motins e tentativas de fugas, revistas e situações que envolvem reféns e recaptura de fugitivos.
Goiás	2009	Grupo de Operações Penitenciárias Especiais (GOPE)	Três - Fazer intervenções prisionais, escoltas de presos de alta periculosidade e de autoridades e ministrar cursos de formação para outros agentes
Mato Grosso	2010	Serviço de Operações Penitenciárias Especializadas (SOE/MT)	Quatro - Intervenção nas prisões para conter rebeliões, motins, tentativas de fugas, realizar escolta de presos de alta periculosidade e de autoridades, efetuar segurança armada e revistas gerais nos estabelecimentos penais, em situações de periculosidade, colaborar com a polícia nas diligências para recapturar foragidos.
Rio Grande do Sul	2010	Grupo de Ações Especiais (GAES)	Dois - Intervenção tática prisional, especialmente em situações de motim, de rebelião, de negociação de crise, com ou sem reféns e a realização de escoltas de presos de altíssimo risco.
Rio Grande do Norte	2011	Grupo de Operações Especiais (GOE/RN)	Dois - Restabelecer a ordem em emergências como rebeliões e motins e é responsável pela segurança das autoridades.
Ceará	2012	Grupo de Apoio Penitenciário (GAP)	Cinco - Controlar motins e rebeliões, realizar escolta de presos, realizar operações cinotécnicas nos eventos preventivos e/ou de contenção nas atividades prisionais do Ceará, executar a segurança externa e interna por meio de rondas preventivas, quando necessário, e atuar na formação de outros agentes penitenciários.
Paraíba	2012	Grupo Penitenciário de Operações Especiais (GPOE/PB)	Seis - Conter eventos que constituam irrupções de atividades anormais das unidades prisionais, oferecer suporte cinotécnico nos eventos preventivos e/ou ostensivos nas atividades prisionais da Paraíba, fazer escolta interna, intermunicipal e interestaduais de presos, em conjunto com a Polícia Militar, oferecer suporte armado a vistorias, recapturar foragidos e atuar na capacitação de agentes
Espírito Santo	2013	Diretoria de Operações Táticas (DOT)	Dois - Atuar na manutenção da ordem em motins, rebeliões e fugas e fazer revistas nas unidades prisionais.
Paraná	2013	Divisão de Operações de Segurança (DOS)	Três - Intervir em motins e rebeliões, fazer escolta de presos e exercer vigilância armada nas muralhas e guaritas.
Roraima	2013	Grupo de Intervenção Tática (GIT)	Dois - Vigilância interna nas prisões e combate a motins e rebeliões.
Rondônia	2014	Grupo de Ações Penitenciárias Especiais (GAPE)	Quatro - Fazer prevenção e intervenção com a finalidade de manter a ordem e a disciplina, utilizando-se para tanto de técnicas e equipamentos antimotim e de controle de distúrbios; treinar os demais servidores do sistema penitenciário, em conjunto com a Escola Penitenciária, e realizar escoltas externas de presos.
Piauí	2016	Comando de Operações Prisionais (COP)	Quatro - Realizar escoltas de presos, fazer intervenções para controlar rebeliões e motins, efetuar ações preventivas antimotim e antirrebelião e realizar missões de recaptura de foragidos do sistema prisional, diretamente ou apoiando as forças policiais.
Acre	2017	Grupo Penitenciário de Operações Especiais (GPOE/AC)	Quatro - Intervir, com a finalidade de manter a ordem e a disciplina, em conflitos, motins e rebeliões ocorridas em unidades prisionais, efetuar revista geral nas unidades prisionais (desde que haja solicitação superior), efetuar escolta de autoridades sempre que solicitado e prestar apoio ao GEP em escolta de presos de alta periculosidade, mesmo que seja intermunicipal ou interestadual.
Mato Grosso do Sul	2017	Comando de Operações Penitenciárias (COPE)	Quatro - Realizar escolta de presos locais, intermunicipal e interestadual; em situações de crise, efetuar a vigilância em muralhas, realizar intervenção para conter rebeliões, motins e fugas e executar revistas nas unidades prisionais.
Santa Catarina	2017	Grupo Tático de Intervenção (GTI)	Quatro - Intervir para controlar rebeliões e motins, fazer revistas rotineiras nas prisões, executar reforço ostensivo por meio de rondas internas e externas das prisões quando solicitados pela autoridade competente e atuar na formação de outros agentes quando solicitados pela autoridade competente.
Tocantins	2017	Grupo de Intervenção Rápida (GIR)	Três - Intervir nos casos de revistas, rebeliões, motins e tentativas de fuga, realizar escoltas intermunicipais e interestaduais e realizar vigilância interna das prisões.
Pará	2021	Grupo de Ações Penitenciárias (GAP/PA)	Sete - Intervenção prisional; escolta armada; policiamento do perímetro das unidades e complexos prisionais; defesa das muralhas em casos de ataque e resgates; fiscalização ostensiva de custodiados com antecedentes de relevância criminal; cumprimento de mandados de prisão e recaptura de lideranças faccionadas ou ligadas a milícia, e atuar de modo repressivo e preventivo, perante as circunstâncias de crise dentro do sistema prisional, em todo território paraense, nas situações em que se verifica grave quebra do manual operacional padrão

• Fonte: Elaboração nossa.

A década seguinte testemunhou o emprego da FTIP no Ceará, em 2016, sendo os agentes integrantes dessa força empregados para conter a suposta onda de rebeliões dentro das unidades prisionais. Em 2017, após a rebelião no Presídio de Alcaçus, no Rio Grande do Norte, o Departamento Penitenciário Nacional assumiu a liderança na cooperação interestadual e despachou forças-tarefas de intervenção penitenciária para resolver a crise penitenciária local (ROTTAVA, 2020). A FTIP foi formalmente estabelecida pela Resolução nº 93, de 23 de janeiro de 2017, integrando a estrutura da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP). Posteriormente, em 2018, por meio da Portaria nº 186, de 30 de outubro de 2018, a FTIP foi alocada no âmbito da FNSP e do Departamento Penitenciário Nacional, consolidando sua atuação no cenário nacional. A missão da FTIP foi ampliada para além do combate a rebeliões, incluindo também atividades de inteligência relacionadas ao sistema prisional em 2019, conforme a Portaria nº 65, de 25 de janeiro de 2019, do Ministério da Justiça e Segurança Pública (ROTTAVA, 2020). Após a formalização da FTIP, essa força-tarefa atuou em Roraima em novembro de 2018,⁶ no Ceará em janeiro de 2019,⁷ no Amazonas em maio 2019⁸ e no Pará em julho de 2019.⁹

Portanto, os dados apresentados nesta seção mostram como todos os estados brasileiros terminaram por criar, no mínimo, um “grupo de elite” para atuar no sistema prisional. É importante notar que a grande maioria desses grupos foi criada após o “sucesso” observado em outros estados. Isso motiva os agentes prisionais do estado interessado em estabelecer seu próprio “grupo de elite” a visitar e emular o modelo existente, conforme sugere o conceito de isomorfismo mimético. O estado que serve como fonte de inspiração muitas vezes desempenha um papel ativo na implementação do novo “grupo de elite”, fornecendo tanto a legislação que o estabelece quanto oferecendo treinamento aos novos membros. Esse processo, em última instância, resulta em uma rede de grupos de elite unidos na busca pela homogeneização de suas regulamentações, aparências, atividades prescritas e, sobretudo, nas abordagens para promover a “ordem” dentro das prisões. Na próxima seção, analisamos o que esse percurso histórico nos diz sobre a gestão do sistema prisional em geral e sobre a multiplicação de experiências de sucesso pela lógica do isomorfismo mimético em especial.

Isomorfismo mimético e grupos de elite: O policiamento antes da polícia?

Os grupos de elite de agentes penitenciários no Brasil começaram a surgir com o nascimento, em 1989, do antigo Serviço de Operações Externas (SOE/RJ), que tinha, inicialmente, a função exclusiva de fazer escoltas. A partir dos anos 2000, os grupos de agentes de elite começaram a crescer com a criação da DPOE/DF, um marco pioneiro na formação de agentes especializados em intervenções para combater motins e rebeliões em presídios. Nos anos 2010, a disseminação da “doutrina” de intervenção pelo Brasil teve impactos diretos na forma como o uso da força foi implementado no cotidiano das unidades penitenciárias. Segundo Hall e Taylor (2003), a criação de instituições surge como resultado de um acordo voluntário entre os atores envolvidos. No caso do primeiro grupo especial de agentes, o SOE do Rio de Janeiro, sua criação foi uma reação direta à vitimização desses atores. Embora o sistema prisional carioca estivesse passando por grandes crises na época, a motivação para criar uma espécie de polícia dos agentes não estava diretamente relacionada a esses problemas.

O institucionalismo sociológico, conforme defendem Hall e Taylor (2003), se diferencia das outras concepções de institucionalismo ao considerar as organizações em termos de símbolos e procedimentos, e ao dar atenção especial à disseminação dessas práticas. Ao revisar os dispositivos legais relacionados à criação, regulamentação e uso dos grupos de elite no sistema prisional, torna-se cada vez mais evidente o uso de termos e atividades que se assemelham às atribuições da Polícia Militar, resultando em um aumento gradual no emprego da força. Dessa forma, os grupos de elite passam por um processo de isomorfismo à medida que incorporam lentamente regras, práticas e linguagem de experiências de outros estados, que cada vez mais atribuem aos agentes prisionais funções policiais. Nessa lógica, o trabalho prisional não se limita à custódia e vigilância, mas também inclui a demonstração de força. A partir de 2017, as normativas passam a criar forças especiais que permanecem nas unidades de forma contínua, para intervir diariamente, demonstrando quem detém o controle.

Em relação ao elemento de difusão, essencial para caracterizar o isomorfismo mimético, Rubin (2015) destaca que os fatores que impulsionaram a expansão das prisões nos Estados Unidos não estão necessariamente relacionados à necessidade, dado que a taxa de criminalidade varia amplamente nesse território. A expansão das prisões está diretamente ligada à ideia que simbolizava progresso ou modernização da punição, resultando em modelos cada vez mais baseados no isolamento celular, sem considerar o cuidado, a reintegração social ou a interação humana. A autora argumenta que, mesmo em cenários de enorme diversidade cultural, econômica e política, as prisões acabam se tornando homogêneas.

Algo muito semelhante ocorreu com os grupos de elite do sistema prisional brasileiro. Apesar das diferenças culturais e da diversidade de prisões no país, os grupos de elite são notavelmente homogêneos, seja em termos de estética ou de função. Entendemos que a criação e expansão desses grupos estão intrinsecamente ligadas às transformações institucionais, que inicialmente buscaram garantir o monopólio da custódia aos agentes prisionais, conferindo-lhes as responsabilidades relacionadas à guarda da muralha. Posteriormente, para desbancar a Polícia Militar como o único agente legítimo para lidar com crises nas prisões, os agentes avançaram em direção a essa especialização, criando unidades que se dedicam exclusivamente à intervenção em situações de crise. Conforme esses agentes especiais ganhavam importância em seus estados, a criação desses grupos passou a ser vista como uma necessidade urgente para a profissionalização do sistema prisional.

Rubin (2015) também destaca que, após uma organização obter amplo apoio e grande legitimidade, as organizações que não se adaptam ao isomorfismo passam a enfrentar enormes pressões políticas e sociais. Portanto, a partir dos anos 2010, os estados que ainda não possuíam grupos de elite buscaram uma adaptação rápida do modelo de policiamento ostensivo como forma de custódia dentro do sistema prisional. Os grupos que ainda não incorporavam essas tarefas realizaram reformas institucionais, transformando unidades que, em princípio, deveriam ser pequenas e com funções muito específicas. O resultado foi um cenário organizacional homogêneo (conforme demonstrado no Quadro 1), em que os grupos de elite do sistema prisional possuem, essencialmente, as mesmas funções: vigiar os indivíduos privados de liberdade, de maneira semelhante à polícia militar, e reprimir, por meio do uso da força física, qualquer ação que fuja do padrão.

Dessa forma, podemos afirmar que os grupos de elite ganharam ampla legitimidade a partir de 2010, década em que se expandiram rapidamente. Desde a criação do primeiro grupo no Rio de Janeiro, em 1989, decorreu mais de uma década até que o segundo grupo fosse estabelecido no Distrito Federal, em 2000. Entre 2001 e 2010, foram criados seis grupos: São Paulo em 2001, Minas Gerais em 2003, Maranhão em 2007, Goiás em 2009, e Mato Grosso e Rio Grande do Sul em 2010. A partir de 2010, observamos uma rápida expansão, culminando na criação do último grupo em 2021, no Pará. Neste cenário, a FTIP, formalmente instituída ao final da década passada, se destaca como um ponto de chegada no processo de isomorfismo institucional mimético, consolidando as práticas e as estratégias desenvolvidas pelos “grupos de elite” estaduais ao longo dos anos para lidar com crises no sistema prisional brasileiro numa lógica eminentemente militar.

Por outro lado, todo o processo descrito neste artigo indica que os agentes prisionais já tinham se transformado em policiais penais antes mesmos do carimbo da Emenda Constitucional que os incluiu no rol Emenda Constitucional nº 144, de 22 de abril de 2021. Neste ínterim, podemos afirmar que o isomorfismo mimético desempenhou um papel significativo na criação e consolidação dos grupos de elite no sistema prisional, indicando uma espécie de “policiamento” antes da implementação efetiva da polícia penal no Brasil.

Considerações finais

O número significativo de grupos de elite no sistema prisional reflete uma clara tendência de crescimento desse modelo de agente especializado, que agora integra o quadro da polícia penal, anteriormente composto pelos agentes penitenciários no país. Inicialmente concebidos para lidar com situações extraordinárias, como os motins violentos que marcaram as prisões cariocas nos anos 1980, esses grupos evoluíram nos anos 2000 para assumir responsabilidades que antes eram exclusivas das polícias militares: a guarda das muralhas e a escolta de presos.

Se nos primeiros anos a criação desses grupos seguia um padrão relativamente controlado, com Rio de Janeiro e Brasília servindo como modelos ideais a serem seguidos, o que não se pode dizer da última década. A partir de 2010, observa-se uma proliferação dos formatos desses grupos, com uma expansão de suas atribuições, abraçando a linguagem característica do policiamento ostensivo e se distanciando cada vez mais da sua função original. Termos como “prevenção” e “repressão de crimes” passam a integrar os regulamentos desses grupos, assim como sua própria “doutrina operacional”, conferindo-lhes um caráter policial mesmo antes do reconhecimento oficial pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019.

Por fim, é importante ressaltar que o presente estudo possui uma limitação intrínseca à natureza documental de nossa análise, que não possibilita a verificação empírica de como as normativas são efetivamente aplicadas pelos agentes especiais. Portanto, pesquisas empíricas sobre a atuação desses agentes, bem como sobre seu treinamento, seriam de grande valia para enriquecer a literatura no campo dos estudos prisionais. Além disso, uma análise mais aprofundada do papel desempenhado por Luiz Mauro Albuquerque, fundador da DPOE, e sua influência na difusão da ideologia da doutrina de intervenção penitenciária, assim como na criação da FTIP, são temas que consideramos igualmente relevantes para este campo de estudo.

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Notas

• 1
  A estrutura organizacional da DPOE está regulamentada no Decreto nº 27.970, de 23 de maio de 2007. Possui um diretor, cargo indicado pelo Subsecretário do Sistema Penitenciário. Além disso, possui gerência de transporte, núcleo de material e transporte, núcleo de expediente, núcleo de escoltas, núcleo de investigação, núcleo de operações táticas e treinamento e núcleo de operações com cães. Conta, ainda, com quatro chefias de equipe de plantão. Todas as chefias são cargos de confiança, ocupados por agentes indicados pelo diretor da DPOE.
• 2
  O RDD é um regime de cumprimento da pena de prisão muito mais rígido, no qual o sentenciado permanece por determinado período. Entre as restrições mais importantes, está o banho de sol de apenas uma hora diária e o confinamento em cela individual, da qual o preso só sai com as mãos e os pés algemados (DIAS, 2011).
• 3
  Objetivo não alcançado: em 2006, o PCC promoveu novas rebeliões e motins em setenta unidades prisionais paulistas, superando a megarrebelião de 2001, além de centenas de ataques aos órgãos de segurança pública e da sociedade civil (DIAS, 2011).
• 4
  Atual Secretário da Administração Penitenciária do Ceará.
• 5
  Essa ação do governo mineiro, é importante frisar, foi resultado de um processo iniciado na década de 1990 com a retirada da custódia dos presos da Polícia Civil para a Secretaria de Estado de Justiça e Direitos Humanos (SEJUDH). Posteriormente, a administração foi transferida das cadeias e dos presídios da Secretaria de Estado de Segurança Pública (SEJUSP) para a Secretaria de Estado de Justiça e Direitos Humanos (SEJUDH) por meio da Lei nº 12.985, de 30 de julho de 1998. Todavia, a referida lei não foi posta em prática após sua publicação (FERREIRA et al., 2017).
• 6
  Portaria nº 204, de 21 de novembro de 2018, autorizou o emprego da Força-Tarefa de Intervenção Penitenciária no estado de Roraima por 180 dias.
• 7
  A FTIP CE foi autorizada pela Portaria nº 65, de 25 de janeiro de 2019.
• 8
  A FTIP AM foi instituída pela Portaria nº 564, de 28 de maio de 2019.
• 9
  A FTIP PA foi instituída pela Portaria nº 676, de 30 de julho de 2019.

• Editor responsável:
  Michel Misse

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Jun 2024
• Data do Fascículo
  May-Aug 2024

Histórico

• Recebido
  24 Abr 2023
• Aceito
  04 Dez 2023