GOBIERNOS PROGRESISTAS Y COOPERATIVISMO: planes de empleo en la Argentina

GOVERNOS PROGRESSISTAS E COOPERATIVISMO: planos de emprego na Argentina

PROGRESSIVE GOVERNMENTS AND COOPERATIVISM: employment policies in Argentina

GOUVERNEMENTS PROGRESSIFS ET COOPÉRATIVISME: plans d’emploi en Argentine

Resúmenes

El objetivo del artículo es comprender las políticas de empleo implementadas por los gobiernos progresistas en Argentina entre 2003 y 2015, puntualmente aquellos subsidios destinados a fomentar el cooperativismo entre los trabajadores informales y los desocupados crónicos. La conclusión principal es que, una vez reconocidos los límites en la generación de empleo genuino en la industria, los gobiernos, durante este ciclo progresista impulsaron permanentes estrategias post-salariales para generar ingresos entre los calificados como inempleables. Hubo tres tipos de cooperativas financiadas y (o) creadas por el Estado: no-estatales, sintéticas y anfibias. El modelo cooperativo implementado durante este período fue una traducción de los emprendimientos colectivos autogestionados por los movimientos sociales durante la aplicación de políticas neoliberales en la década del noventa e inicios de este nuevo siglo. La metodología de investigación utilizada fue cualitativa: entrevistas realizadas en empresas recuperadas por sus trabajadores, con referentes de movimientos sociales, y funcionarios públicos.

Gobiernos progresistas; Movimientos sociales; Autogestión; Políticas públicas; Cooperativas

O Objetivo deste artigo é compreender as políticas de emprego realizadas pelos governos progressistas na Argentina entre 2003 e 2015, especificamente os subsídios destinados a fomentar o cooperativismo entre os trabalhadores informais e os desocupados crônicos. A conclusão principal é que, uma vez reconhecidos os limites na geração de emprego genuíno na indústria, os governos, durante esse ciclo progressista, impulsionaram estratégias permanentes pós-salariais para gerar renda entre os qualificados como não empregáveis. Houve três tipos de cooperativas financiadas e (ou) criadas pelo Estado: não estatais, sintéticas e anfíbias. O modelo cooperativo adotado durante esse período foi uma tradução dos empreendimentos coletivos autogestionados pelos movimentos sociais durante a aplicação de políticas neoliberais na década de noventa e início deste novo século. A metodologia de investigação utilizada foi qualitativa: entrevistas realizadas em empresas recuperadas por seus trabalhadores, com referentes em movimentos sociais e de funcionários públicos.

Governos progressistas; Movimentos sociais; Autogestão; Políticas públicas; Cooperativas

The objective of the article is to understand the employment policies implemented by progressive governments in Argentina between 2003 and 2015. Specifically, the subsidies aimed at promoting cooperativism between informal workers and the chronically unemployed. The main conclusion is that, once recognized the limits in the generation of genuine employment in the industry, governments during this progressive cycle promoted permanent post-wage strategies to generate income for workers rated as unemployable. There were three types of cooperatives financed and (or) created by the State: non-state, synthetic and amphibian. The cooperative model implemented during this period was a translation of collective undertakings self-managed by social movements during the application of neoliberal policies in the nineties and the beginning of this new century. The research methodology used was qualitative: interviews conducted in companies recovered by their workers, with references from social movements, and public officials.

Progressive governments; Social movements; Self-managed; Public policies; Cooperatives

L’objectif de cet article est d’examiner la relation en Argentine entre les gouvernements dénommés progressistes qui ont mis des limites au patron d’accumulation néolibérale et les mouvements sociaux qui ont constitué les résistances principales à l’économie de marché, avec un intérêt particulier dans le cas des entreprises récupérées par des ouvriers (ERT). Une hypothèse que je fundamentaré est que, pendant la période 2003-2015, les principaux plans sociaux pour les populations considérées comme inemployables par le marché formel reposaient sur une traduction des expériences autogérés soutenus par l’ERT gouvernement pendant la crise que le pays début de ce nouveau siècle. Le second indique que la promotion de l’autogestion était pas une stratégie à court terme, mais une politique publique expansive qui tenait encore lorsque le pays a enregistré une croissance économique significative. Enfin, nous examinons trois types de coopératives couvertes par les subventions de l’État au cours de la période à l’étude: non étatique, synthétique et amphibie.

Gouvernements progressistes; Mouvements sociaux; Autogestion; Politique publique; Coopératives

INTRODUCCIÓN

En el período de 2003–2015, se crearon, en la Argentina, 5 millones de puestos de trabajo, según cifras oficiales,¹ y hubo una significativa reducción de la precariedad laboral (Palomino; Dalle, 2012). Sin embargo, en paralelo, se puso en marcha una vasta estructura de subsidios para promover la autogestión y el cooperativismo en una población específica: los trabajadores informales y los desocupados crónicos.

Este tipo de planes de empleo basados en el cooperativismo se gestaron en dos ministerios gubernamentales: el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN). El Programa de Trabajo Autogestionado (PTA), creado en 2004 en el MTEySS, tuvo como principal objetivo el incipiente desarrollo de un tercer sector productivo en base a cooperativas creadas por los obreros que recuperaron empresas en quiebra, la formalización de proyectos cooperativos preexistentes y la incubación de nuevas cooperativas por el propio Programa. A través de la transferencia de fondos y la creación de redes sectoriales, se intentó tornar sustentables a estas cooperativas para que pudieran operar con estabilidad en sus respectivos mercados.

En el caso del MDSN, en 2003 se creó el Plan Manos a la Obra, que financiaba pequeños emprendimientos productivos a través de la compra de maquinarias. Pero el proyecto más ambicioso fue el Programa de Inclusión Social con Trabajo (PRIST), nacido en 2009 como una estrategia para paliar los efectos de la crisis financiera internacional y el detenimiento de la creación de empleo en blanco. El nacimiento del PRIST significó un cambio de rumbo de los planes de empleo: a partir de entonces, únicamente se otorgaron subsidios a trabajadores informales y desempleados crónicos si se organizaban a través de cooperativas. Ya no hubo subsidios a trabajadores individuales. Para este tipo de emprendimientos colectivos, no hubo mayores expectativas sobre su capacidad de producción y comercialización, puesto que se los redujo a prestatarios de servicios en los municipios.

Estas políticas públicas surgieron como efecto de investigaciones sistemáticas llevadas adelante por los gobiernos progresistas Néstor Kirchner 2003/2007, Cristina Fernández de Kirchner 2007/2011 y 2011/2015 sobre los modos específicos de autogestión sostenidos por organizaciones sociales: las empresas recuperadas por trabajadores (ERT), los movimientos de desempleados, y el movimiento campesino indígena, por solo nombrar los más masivos. Estos movimientos habían enfrentado las políticas económicas neoliberales ocupando los espacios públicos (calles y rutas) y privados (empresas y fábricas) para poner en marcha microemprendimientos productivos que contuvieran a los expulsados del mercado. Esos obreros y obreras, desocupados y desocupadas, campesinos y campesinas, gestaron valiosos saberes de supervivencia en un contexto de extrema precariedad. Vale recordar que, en enero de 2002, el índice oficial de pobreza alcanzó el 58% de la población.

A partir de 2003, cuando se inicia el ciclo progresista, se tornó imperioso para los gobiernos relevar esos saberes, sistematizarlos y, fundamentalmente, traducirlos a la lengua estatal. ¿Por qué utilizamos el término traducción? Porque los planes de empleo de promoción del cooperativismo no fueron una réplica de lo realizado por los movimientos sociales combativos, sino una adecuación gubernamental que prescindió de sus aristas más combativas y radicales.

Durante el primer gobierno progresista Néstor Kirchner 2003/2007, fue necesario impulsar este tipo de subsidios, dado que la Argentina aún padecía una situación social, económica e industrial crítica. Una vez que asume el primer mandato como presidente Cristina Fernández de Kirchner (2007/2011), la política de subsidios se intensificó notablemente. A partir de entonces, fue indispensable incluir a trabajadores y trabajadoras que, a pesar del relevante crecimiento de la industria logrado en los cuatros años precedentes, no habían sido incluidos en trabajos asalariados genuinos – o en blanco como se los llama en Argentina. El panorama cambió drásticamente en el cierre de ese mandato y, fundamentalmente, en el último gobierno progresista encabezado por Cristina Fernández de Kirchner (2011/2015). ¿Cuál fue ese cambio estructural? Ya se evaporaron las esperanzas de que la industria sería capaz de incluir a los informales y desocupados. El gobierno comprende que a un 35% de los trabajadores el mercado los considera inempleables.

En síntesis, el objetivo primordial de este artículo es comprender estas políticas de subsidios para generar empleo e ingresos implementadas por los gobiernos progresistas en Argentina entre 2003 y 2015. En el primero de los apartados – Los gobiernos en movimiento – se definirá lo que entendemos por gobiernos progresistas y se analizarán las investigaciones académicas existentes en torno sus relaciones con los movimientos sociales. En el segundo – Cooperativas para todos – se describirán los métodos gubernamentales puestos en marcha para investigar y traducir como políticas propias las estrategias productivas (cooperativas) impulsadas por las empresas recuperadas por trabajadores y el movimiento de desocupados. En el siguiente – Tipología de cooperativas – estableceremos una categorización de las cooperativas subsidiadas y (o) directamente creadas por los gobiernos en el período en estudio (2003-2015). Finalmente, en el último apartado – Fin de los gobiernos progresistas – se analizará el cierre de los doce años de gobiernos progresistas y la situación de los subsidios al cooperativismo.

Este artículo surge como consecuencia de trece años de investigación en empresas recuperadas por obreros, lo que incluyó entrevistas en profundidad y observaciones de campo. Se suman también entrevistas con funcionarios públicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) entre 2004 y 2017, y el estudio de los principales planes y programas de impulso del cooperativismo.

LOS GOBIERNOS EN MOVIMIENTO

En Argentina, Bolivia, Venezuela, Brasil y Ecuador, se pusieron en marcha, a inicios de este siglo, nuevas formas de gobernabilidad. Desde entonces, surgió un concepto específico para caracterizarlas: gobiernos progresistas. Se trató de la entrada en vigencia de un nuevo tipo de gestión del Estado que puso límites – con diferentes niveles de intensidad – a la economía de mercado que había primado, en el caso argentino, desde mitad de la década del setenta, a la que vez motorizó un conjunto de políticas públicas tendientes a lograr una progresiva (re)inclusión de los sectores más golpeados por las políticas neoliberales de esas décadas previas. Una característica en común es que se trataron de administraciones que nacieron condicionados por ciclos de intensas luchas sociales. Ya nombramos, en la introducción, a los principales movimientos combativos en Argentina. Así caracteriza estos procesos Raúl Zibechi (2008, p. 33):

Oleadas de activismo social modificaron la relación de fuerzas en América Latina y tuvieron como consecuencia indirecta la instalación de un conjunto de gobiernos progresistas y de izquierda en la mayor parte de los países de Sudamérica. La acción colectiva canceló el período neoliberal caracterizado por las privatizaciones, la desregulación y la apertura de las economías, y abrió una etapa más compleja en la que conviven rasgos del mismo modelo con búsquedas de caminos basados en un mayor protagonismo de los estados y la construcción de la integración regional.

Este último aspecto es clave para nuestra concepción de los gobiernos progresistas: no se trataron de administraciones que pusieron fin al neoliberalismo (Borón, 2003; Figueroa Ibarra; Cordero Díaz, 2011; Sader, 2008), sino de la puesta en marcha de políticas financieras, económicas, sociales e institucionales de carácter inclusivas, que marcaron ciertas rupturas con el Consenso de Washington.

Entre sus críticos (Dávalos, 2011; Gudynas, 2011; Petras; Veltmeyer, 2015; Svampa, 2013, 2016), se enfatiza que se trató, en realidad, de un modelo neo-extractivista de recursos naturales en el marco de las segmentaciones impuestas por el mercado mundial. Así lo analiza Maristella Svampa (2013, p. 1):

El “Consenso de los Commodities” subraya el ingreso de América Latina en un nuevo orden económico y político-ideológico, sostenido por el boom de los precios internacionales de las materias primas y los bienes de consumo demandados cada vez más por los países centrales y las potencias emergentes. Este orden va consolidando un estilo de desarrollo neoextractivista que genera ventajas comparativas, visibles en el crecimiento económico, al tiempo que produce nuevas asimetrías y conflictos sociales, económicos, ambientales y político-culturales.

Si bien coincidimos con este diagnóstico introducido por Svampa, no caben dudas de que en Argentina, Brasil, Ecuador, Bolivia y Venezuela llegaron al poder fuerzas políticas que transformaron los modos de gestión del Estado en favor de las mayorías sociales.

En el caso de Argentina, el estudio de la relación entre las organizaciones sociales y los gobiernos progresistas tuvo dos períodos de investigación. Uno inicial, en el que aquellos investigadores que habían abordado a los movimientos sociales durante la década del noventa y, especialmente, a partir de las revueltas populares del 19 y 20 de diciembre de 2001, comenzaron a indagar la relación entre estas organizaciones (fundamentalmente el movimiento de desocupados) y el gobierno del presidente Néstor Kirchner. La conclusión más extendida afirma que esa administración coopta e institucionaliza a las organizaciones que habían resistido en las calles y rutas al neoliberalismo (Fornillo 2008; Massetti 2009; Svampa 2003; 2005; Zibechi, 2008). La segunda línea de investigación da cuenta de una creciente desmovilización de las organizaciones sociales más combativas con un recorte de su autonomía ante una nueva legitimación del Estado como regulador de lo social (Pereyra; Pérez; Schuster, 2008; Rajland; Campione, 2006), luego de la crisis de representación de principios del siglo. Se sumó una tercera corriente que propuso salir del recurrente análisis a partir del binomio autonomía–cooptación para pasar a pensar en términos de ambivalencias y conflictos permanentes, a la vez que advertía (esto es lo importante) sobre la imperiosa necesidad de no enfocar la mirada únicamente desde arriba (el gobierno) para pasar a incorporar las perspectivas y cálculos de las bases sociales (Natalucci 2015; Perelmiter 2010; Schuttenberg 2014).

En el caso de aquellos investigadores que habían estudiado el surgimiento de las empresas recuperadas por trabajadores (ERT), no se dedicaron a investigar sus vínculos con los gobiernos progresistas. La reducida bibliografía que sí lo hizo (Allegrone; Fernández Álvarez; Partenio, 2007; Hudson 2011, 2016; Programa Facultad Abierta 2010, 2014) se concentró, con distintos niveles de profundidad, en la ruptura con tres tendencias previas – la represión, la indiferencia y el rechazo –, al tiempo que destacó el proceso a través del cual las recuperaciones de fábricas y el cooperativismo comenzaron a ser impulsadas por el propio gobierno nacional como una política propia.

El segundo período de investigaciones incluye los estudios sobre el Programa de Inclusión Social con Trabajo (PRIST). Se trata del plan más ambicioso de fomento de cooperativas creado en 2009 por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Allí aparecen tres líneas principales. En principio, una serie de investigaciones (Giraudo 2013; Hopp 2015, 2016; Natalucci 2012; Lo Vuolo 2010; Vuotto 2011) cuya principal hipótesis es el carácter inducido y forzado de las cooperativas creadas en el marco de dicho Plan. Recordemos que esos subsidios solo se otorgaban a proyectos cooperativos. La segunda línea (Giraudo 2013; Maneiro 2015; Malandra 2013; De Sena; Chahbenderian, 2012) se divide entre quienes sentencian como negativas a este tipo de políticas públicas por carecer de un carácter universal (De Sena; Chahbenderian, 2012); y aquellos que entienden que toda política social siempre implica niveles de conflictividad entre las instancias gubernamentales y los beneficiarios (Kasparian, 2017; Natalucci 2012; Perelmiter, 2016). Finalmente, existe una tercera línea (Hopp 2015, 2016; Hintze 2007; Giraudo 2013) que, a partir de los postulados de la economía social, compara entre lo que la teoría dictamina y los límites que delataron estos programas estatales.

COOPERATIVAS PARA TODOS Y TODAS

Las políticas tendientes a la reinclusión de vastas franjas de la población expulsadas por el neoliberalismo se orientaron en dos direcciones principales durante el kirchnerismo: la generación de empleo a través de la revitalización de la industria y, en paralelo, el impulso de estrategias post-salariales de generar ingresos a través del cooperativismo. Así lo analiza Verónica Gago (2014, p. 218):

... [el] consumo [en el período 2003-2015] ya no es solo efecto del ingreso salarial, sino también del dinero que el Estado transfiere a los barrios periféricos en concepto de subsidios pero sobre todo […] de múltiples modalidades de ingreso en concepto de laboriosidades también múltiples.

En el centro de estas laboriosidades múltiples se inscribe el fomento a la autogestión y el cooperativismo. Veamos la perspectiva de Ana Natalucci (2012, p. 127):

… se pasó a organizar a los destinatarios [de las políticas públicas] según el criterio de empleabilidad, distribuidos en dos grupos: empleable y no empleable [...]. En el primero se incluyeron aquellos que, por sus trayectorias laborales individuales en el marco de un crecimiento económico, tenían sumas posibilidades de conseguir un empleo. En el segundo grupo se concentraron aquellos que, por esas mismas cuestiones, quedaban fuera del mercado. Esta división aludía a las posibilidades de acceder al mundo del trabajo y en consecuencia a las protecciones que este brinda [...]. Para el primer grupo se crearon programas en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, orientados a la reinserción laboral y al mejoramiento de la calidad de los empleos. Para el segundo grupo, el Ministerio de Desarrollo Social diseñó una serie de políticas sociales focalizadas […]: Plan Familias, Manos a la Obra², Inversión Social (PRIS) e Ingreso Social con Trabajo, conocido como Argentina Trabaja.³

Los planes de empleo e inclusión social formulados por el MTEySS y el MTDN, a partir de 2003, fueron la admisión tácita de los gobiernos progresistas de un límite: importantes sectores de la población eran inempleables desde la perspectiva del mercado de trabajo formal, a pesar incluso del importante crecimiento económico e industrial que caracterizó los dos primeros mandatos presidenciales (2003-2011). Para esa población, considerada sobrante, se tornaba indispensable presentar una política de subsidios basada en un “modelo de autogestión asociativa” (Programa de Trabajo Autogestionado, 2004).

¿Cuál fue ese modelo aplicado? Las estrategias productivas puestas en marcha por las empresas recuperadas por obreros, el movimiento de desempleados y el movimiento campesino durante la crisis provocada por el neoliberalismo.

La investigación en empresas recuperadas por trabajadores (ERT) nos permitirá comprender este proceso. El gobierno, en 2003, inició una exhaustiva investigación sobre las ERT todavía en medio de un delicado contexto social, económico, financiero e industrial. Se sumaba una profunda crisis de representación que afectaba al Estado y a los partidos políticos luego de las revueltas populares del 19 y 20 de diciembre de 2001, cuando renunció a la presidencia Fernando De la Rúa y se derrocó a cuatro presidentes interinos en el lapso de una semana. El kirchnerismo⁴ dio muestras de una incipiente reinvención de sí mismo a fin de poder garantizar la gobernabilidad. En el caso específico de la relación con las ERT, abrió canales de comunicación antes inexistentes: los propios funcionarios fueron los que asistieron a las cooperativas para conocerlas e interiorizarse sobre su situación, se implementaron los primeros subsidios, y se solicitó la intervención de otras instancias del Estado – como las universidades – para producir saberes específicos.

El testimonio de una trabajadora de una ERT refleja este nuevo posicionamiento del gobierno:

En los primeros años no nos recibía prácticamente nadie en el Estado. Ahora pasaron los años y por suerte con el Estado nacional creo que se revirtieron mucho las cosas. Y lo tenés a la vista, porque dentro del Ministerio de Trabajo se creó un programa especial para empresas autogestionadas que trabaja muy bien. Ahí te encontras con gente que es maravillosa porque bajan y conocen a cada una de las empresas, saben de sus problemas, se saben los nombres de los obreros, te ayudan a implementar los programas, los cambian de acuerdo a las necesidades que ven en cada caso en particular. Hay funcionarios de segunda y tercera línea que realmente están y se contactan con nosotros y empiezan junto con vos a armar lo que vas necesitando. (Rosario, la entrevista en 13/05/2010).

El MTEySS y el MDSN se transformaron en los principales centros de investigación de las ERT. El resultado fue la generación de un sólido corpus teórico-práctico sobre estas experiencias. El gobierno comprobó que era emprendimientos productivos módicos, pero capaz de sobrevivir en contextos precarios. Vale mencionar que, entre 1999 y 2017, se recuperaron 367 empresas privadas y se las convirtió en cooperativas. De ese total, la tasa de mortalidad ha sido mínima, tan sólo un 3%.

Ya desde la década de 1990, organismos internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) recomendaban la promoción de la asociatividad y el cooperativismo como estrategia de inclusión de los sectores populares. Así lo expresa Maristella Svampa (2003, p. 6):

… [lo que se] exige dentro del mundo popular no es auto-regulación individual (no es posible, a falta de soportes materiales), sino más bien la auto-organización comunitaria. No es raro por ello que los organismos internacionales avalen y fomenten el desarrollo de redes comunitarias locales, antes vistas como residuos arcaicos u obstáculos a la modernización y al desarrollo.

Pero nuestra hipótesis es otra. Lo importante, para los gobiernos progresistas, no fue promover el asociativismo en términos genéricos, sino específicamente el tipo de emprendimientos ya desarrollados con relativo éxito por las ERT. En otras palabras: investigó cómo fue posible que los obreros habían logrado hacer funcionar fábricas en un contexto de crisis prácticamente sin contar con fondos financieros. A partir de entonces, decide traducir estos ensayos colectivos como una política pública propia para generar empleo e inclusión social. Así empezaron a nacer programas y áreas destinadas a fomentar un modelo autogestivo desde una perspectiva estatal. De esta manera resume la relación entre el kirchnerismo y las ERT un trabajador de una cooperativa:

Hoy el Estado, en vez de mandarnos a la policía, nos manda el Ministerio de Trabajo o de Desarrollo Social. Nosotros entendimos que se trataba de una nueva etapa. A mí me gusta llamar a esta época como periclana, una década de las luces. Porque el pueblo argentino construyó todo un programa de resistencia, a través de los movimientos piqueteros, de los movimientos de mujeres campesinas en lucha, las empresas recuperadas, el club del trueque, que la verdad que fue riquísimo. […] Ya no nos penalizaron, no nos judicializaron, no nos persiguieron. Esto es lo que nos permitió avanzar de otra manera. (Rosario, la entrevista en 15/05/2010)

A modo de hipótesis: si los sucesivos gobiernos de corte neoliberal se mostraron indiferentes y (o) reprimieron a los trabajadores que se (auto) organizaban para resistir el cierre de las empresas, a partir de 2003 el Estado comprende que su existencia es garantía de ingresos para esta población; y asume que es indispensable multiplicar este tipo de experiencias para los inempleables por la industria.

En la segunda etapa (2009–2015), que delimito al interior de estas nuevas formas de gobernabilidad, ya son las propias usinas estatales quienes impulsan, por ejemplo, la recuperación de empresas y, en términos generales, la creación de cooperativas a través de subsidios:

… los planes sociales dejaron de concebirse y propagandizarse como paliativo temporal de la desocupación para ser reconvertidos en subsidios a nuevas formas de empleo, asumiendo que las formas cooperativas y autogestivas creadas en el auge de la crisis tenían el saber y la astucia de procedimientos productivos entramados en los territorios de los cuales la formalidad asalariada se había retirado hacía tiempo (Gago, 2014, p. 215).

Esta política de subsidios fue considerada por los gobiernos progresistas como transitorias, pero su expansión, a lo largo de todo el período, delató que el discurso oficial sobre una supuesta construcción de una nueva sociedad salarial no tenía fundamentos. La creación de empleo genuino fue real, pero encontró límites. Entre 2003 y 2011 se incorporó a 1 millón de “obreros calificados de la industria y de servicios básicos asociados, que incluyen las actividades vinculadas con la industria manufacturera, la construcción, transporte, almacenamiento, comunicaciones, electricidad, gas y agua” (Palomino; Dalle, 2012, p.209). Pero, a partir de ese año, se detuvo drásticamente el crecimiento. Entonces, más que una reconstrucción de un mundo asalariado destruido por el neoliberalismo, lo que se promovió fueron múltiples formas laborales que incluyen la efectiva reactivación de ciertas ramas de la industria, el impulso de cooperativas con financiamiento estatal, y la masificación de condiciones de precarización difundidas de diversos modos. La pretendida hegemonía de la industria y del trabajo formal, que caracterizó las narrativas de los gobiernos progresistas, se vio desbordada por una combinatoria de empleos, subsidios estatales, y otras estrategias precarias de generar ingresos.

Para comprender estas políticas públicas debemos analizar el caso del Programa de Trabajo Autogestionado (PTA). Fue creado en 2004 en el MTEySS para distribuir subsidios y dar asesoramiento exclusivamente a las ERT. Pero, seis años más tarde, anunciaba que incluiría también, entre sus beneficiarios, a emprendimientos asociativos que no hubieran surgido de un proceso de lucha y recuperación de empresas privadas. El único requisito era que cumplieran con el “modelo de autogestión asociativa”. Así lo anunciaba el MTEySS en su informe anual:

Frente a este universo y experiencias heterogéneas que implicó que durante la crisis y primeros años post crisis el Ministerio de Trabajo jugara un rol de gestor de la política social, dando respuestas a proyectos de trabajadores desocupados que surgían claramente como alternativas frente a la crisis, el desafío actual consiste en la asimilación del concepto del “trabajo autogestionado en forma asociativa” como una alternativa en el mundo del trabajo. […] la política sustentada sobre el empleo como eje articulador de la vida de la ciudadanía y del destino económico del país requiere incorporar la consolidación de los procesos protagonizados por los trabajadores: autoempleo, emprendedorismo y trabajo autogestionado asociativo en el desafío del “pleno empleo” para la Argentina actual y futura (Programa de Trabajo Autogestionado, 2010).

En el 2010, se incorporaron al listado de beneficiarios de subsidios 422 cooperativas, de las cuales 280 eran ERT. Pero, ya a finales de 2013, el número de cooperativas no nacidas de un proceso de recuperación (468, 60%) habían crecido por encima de las ERT (318, 40%). Y al cierre del 2015, ese porcentaje había crecido hasta el 72%, tal como lo indica el último documento emitido por el PTA. De un total de 1249 unidades productivas autogestionadas subsidiadas, 350 fueron ERT y 899 no (MTEySS 2015).

Entre 2004 y 2015, se asistió a 43.000 trabajadores de 1249 unidades productivas (MTEySS 2015). En el documento de balance, se explicita también cuáles fueron los sectores a los que se dirigieron sus políticas: las empresas recuperadas y gestionadas por sus propios trabajadores, las empresas autogestionadas por trabajadores como formalización de procesos de producción de bienes y (o) prestación de servicios de autogestión asociativa preexistentes, las empresas autogestionadas creadas por otras organizaciones sociales de base, integradas por colectivos de trabajadores de alta vulnerabilidad social y desocupación de larga trayectoria. Finalmente, “en el marco de la autogestión asociativa entendida en sentido amplio, se ubican un conjunto de cooperativas creadas a instancias del Estado para fomentar su participación en programas públicos, gran parte de ellos concebidos como medidas contracíclicas para sostener empleo.” (Programa de Trabajo Autogestionado, 2015).

En el próximo apartado, abordaremos un caso específico que nos permitirá comprender cómo se materializaron estos subsidios, una vez que el Estado contó con un “modelo de autogestión asociativo” propio. Y elaboraremos una tipología de cooperativas subsidiadas entre 2003 y 2015: no-estatales, anfibias y sintéticas.

TIPOLOGÍA DE COOPERATIVAS

En el apartado anterior, analicé cómo los gobiernos, a partir de 2004, comienzan a acercarse a las ERT, dejando atrás la indiferencia y (o) las acciones represivas que desplegaron los gobiernos previos al ciclo progresista iniciado en 2003. Resumimos los objetivos: por un lado, otorgarles consistencia (financiera, comercial, productiva, etc.) a cooperativas que habían surgido de manera sumamente precaria; se requería sostener las fuentes de empleo en medio de la crisis. El otro objetivo fue transformar a las ERT en un objeto de estudio al que había que asistir pero también extraerle saberes, metodologías y estrategias (auto)organizativas que sirvieran para incubar un modelo cooperativo estatal.

Las ERT tienen cuatro generaciones: la primera, de carácter fundacional, nacida como respuesta a la crisis económica, industrial y de empleo que cierra el siglo XX y abre las puertas del actual; la segunda surge como efecto de las movilizaciones populares de diciembre de 2001 y llega hasta el inicio de los gobiernos progresistas en 2003; la tercera abarca el mandato de Néstor Kirchner (2003-2007) y los dos primeros años del primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2007/2009), cuando el Estado reconoce a estas cooperativas obreras como una alternativa viable para paliar la crisis de empleo; y la cuarta, cuando el Estado directamente impulsa las recuperaciones y construye su política de subsidios con la autogestión cooperativa como epicentro.

A partir de 2009, cuando se padecían los efectos de la crisis financiera internacional, la dinámica fue la siguiente: por un lado, el MTEySS y el MDSN detectaban embrionarios procesos cooperativos y proponían el financiamiento y el asesoramiento organizativo necesario para consolidarlos. En otras palabras, le daba institucionalidad a un incierto proyecto productivo asociativo, porque ya había comprobado en sus investigaciones que podía ser una alternativa viable para producir ingresos y lazos laborales.

Veamos, a continuación, el caso de la cooperativa Pimbur, ubicada en la localidad de Arroyo Seco (departamento Rosario, Santa Fe), que se dedica a la fabricación de zapatos industriales y zapatillas. La cooperativa se creó hacia finales de 2006, como un desprendimiento de un instituto de capacitación municipal. En dicho instituto, primero municipal y después financiado por el MTEySS, se formaba a jóvenes en las diferentes etapas de fabricación de calzados. La titulación oficial permitía graduarse como aparador de calzado y técnico en calzado. La rama de la industria elegida obedece a la historia productiva de esa región, puesto que fue un pujante polo de pequeñas y medianas empresas desde la década del setenta hasta la crisis neoliberal de finales de la década de 1990, cuando se abrieron, de manera indiscriminada, las barreras aduaneras facilitando el ingreso de calzados provenientes de Brasil y, en menor medida, de China. La incipiente recomposición del mercado interno a partir de 2003, con una política estatal más activa en la regulación de las importaciones,⁵ motorizó inversiones empresariales y la reapertura de pequeños emprendimientos en el sector.

Aquel año fundacional, la cooperativa se llamó “Posta San Martín”. Contaba con 7 asociados y trabajaba a fasón⁶ para una empresa de zapatos industriales. Las máquinas que utilizaba eran las mismas que había financiado el MTEySS para llevar adelante los cursos de capacitación. Hacia finales del 2007, el MDSN le otorgó un nuevo subsidio para la compra de maquinarias que permitió la incorporación de nuevos trabajadores (pasaron de 7 a 14) y el alquiler de un pequeño galpón propio. En el 2009, el MTEySS sumó el instituto de capacitación como parte de una Red de Formación Continua propia. Ese mismo año se presentaron también funcionarios del MDSN para proponer a los trabajadores la aplicación del plan Marca Colectiva. Dicho programa facilitó la creación de una marca propia de comercialización; también se otorgaron subsidios para la compra de una nueva tanda de maquinarias e insumos. Así nació la firma Pimbur, destinada a la fabricación de zapatillas para un segmento juvenil. En su página web y en la folletería, se las recomienda para la realización de “deportes extremos”, como la práctica de skate, principalmente.

Desde entonces, el crecimiento productivo y comercial fue sostenido en el marco de un mercado interno pujante y a partir de la combinación virtuosa entre la obtención periódica de subsidios, el trabajo a fasón, y la embrionaria comercialización de la marca propia. A finales de 2011, mediante nuevos subsidios, lograron constituir una fábrica integral de corte, aparado, prearmado y armado de zapatillas y zapatos en un nuevo galpón que contaba con un primer piso exclusivo para sus oficinas comerciales. Pimbur pasó a convertirse en uno de los principales fabricantes de la región con un total de 80 trabajadores.

En una clara línea de continuidad con las políticas hacia las ERT, el MTEySS y el MDSN actuaron como facilitadores de contactos comerciales. Por momentos, según testimonia el presidente de la cooperativa, se producía una co-gestión para lograr insertarla en el mercado:

Ahora estamos por patentar unas pantuflas con cuero de oveja ecológico. La idea nos la propuso un funcionario del Ministerio de Trabajo. […] Hay gente de los ministerios que ya prácticamente son amigos. Porque nosotros no hicimos esto solos, lo hicimos con el Estado. […] El Ministerio de Trabajo llegó solo porque se enteraron lo que hacíamos y vinieron a vernos. Desde ahí empezamos un vínculo. (Arroyo Seco, la entrevista en 10/12/2015)

Lo que nos interesa enfatizar es que el proyecto cooperativo de Pimbur es previo a la intervención de los gobiernos a través de subsidios. Pero es el Estado el que la torna viable, la formaliza y expande en el mercado.

A este tipo de cooperativas vamos a denominarlas anfibias porque, por un lado, su creación no fue “forzada” por los gobiernos progresistas pero sí formalizadas a partir de los subsidios al asociativismo; y, por el otro, tampoco surgieron como efecto de procesos de luchas colectivas. Así lo analiza el presidente de Pimbur:

Cuando arrancamos dijimos formemos algo porque hay fondos para recibir del Estado, hay herramientas. Lo que hicimos nosotros fue una cooperativa. No les fui a decir “quiero hacer una cooperativa, dame plata”. No. La hicimos, trabajamos de prestado en una escuela, nos esforzamos, fue difícil. Cuando estuvimos trabajando, les dijimos vengan y vean cómo trabajamos a ver si nos pueden dar algo. Así llegaron los subsidios y apoyos (Arroyo Seco, la entrevista en 15/04/2016).

Finalmente, existe otro tipo de cooperativas financiadas, que se diferencian de las empresas recuperadas y también de casos como Pimbur. Se trata de cooperativas que denominaremos sintéticas (o de laboratorio), porque incluyen a emprendimientos que nacieron exclusivamente a partir de subsidios gubernamentales y trabajan (arreglos de calles, escuelas, espacios públicos como plazas, etc.) como proveedoras de los municipios, sin ninguna vinculación con el mercado. Dentro de este universo, encontramos, entre otras, a las cooperativas del Programa de Ingresos Social (PRIST) del MDSN. Las denominamos sintéticas porque fueron fomentadas por los gobiernos y no por un impulso de los trabajadores. Estas cooperativas fueron el predicado de los subsidios. Malena Hopp (2015, p. 220) incluye el concepto de asociatividad forzada:

El adjetivo “forzado”, en este caso, refiere al carácter no espontáneo de la asociación. Seleccionamos este término para caracterizar esta experiencia producida por la política social, porque se opone, justamente, a la naturaleza voluntaria de la asociatividad propia de la organización cooperativa y de los emprendimientos de Economía Social. Si buscamos los sinónimos de este adjetivo, encontramos que forzado se relaciona, por ejemplo, con falso, fingido, artificial, postizo, impuesto, ineludible y exigido. Estas palabras aluden al modo en que los destinatarios de aquellas políticas que tienen como requisito de acceso la unión con otros o la conformación de una cooperativa, dan inicio a su experiencia asociativa/cooperativa (más allá de las diversas formas que la asociatividad pueda tomar en el proceso de su desarrollo) (Hopp, 2015).

Lo recordamos: a partir de 2009, el gobierno de Cristina Fernández dejó de otorgar subsidios a individuos, tan solo lo hizo a cooperativas. Se convirtió en una condición sine qua non. “Trabajo en blanco en la industria no hay más pero organicen cooperativas que los vamos a financiar con subsidios”, fue el mensaje que se emitió desde el Estado.

Por el contrario, en el caso de las ERT, se trata de cooperativas no-estatales. Son la contracara de las sintéticas. Las no-estatales nacieron a partir de procesos de lucha originados justamente a raíz del abandono del Estado. La relación intensa que se abre con los gobiernos progresistas a partir de 2003 no altera su condición de no-estatales, en la medida en que los nuevos casos son primero tributarias del movimiento de empresas recuperadas; y también porque el Estado nunca pretendió influir en las decisiones internas de los trabajadores.

Si la llamamos anfibias es porque se ubican en la frontera exacta entre experiencias no-estatales como las ERT y sintéticas como las nacidas bajo la tutela gubernamental a partir de 2009.

Una particularidad es común a los tres tipos de cooperativas: el Estado las crea y (o) asiste, pero no se propone intervenir en sus modos de gestión. El interés estatal no pasa por gobernar el interior de las cooperativas sino generar una extensa y sostenible red de (micro)emprendimientos colectivos capaz de incluir a los inempleables.

EL FIN DEL PROGRESISMO

El triunfo en las elecciones de diciembre de 2015 de una alianza neoliberal, pro-mercado, abrió inquietantes dudas sobre la continuidad de los subsidios a las cooperativas (no estatales, sintéticas y anfibias). Se sumó que el rotundo cambio de modelo económico provocó una inmediata crisis económica y financiera que afectó severamente a la industria. Se produjo un aumento sideral de las tarifas de los servicios públicos (luz, agua, gas, principalmente), una súbita disminución del consumo interno a partir de la caída del salario real como consecuencia de la relación desigual entre la inflación y los salarios, un derrumbe de la producción industrial y de la obra pública y, en términos generales, del producto bruto interno.

Sin embargo, no sólo no hubo recortes en los primeros dos años de gestión del nuevo gobierno nacional encabezado por Mauricio Macri (2015/2017), sino que se incrementaron los subsidios. Ese crecimiento del presupuesto social, vale aclararlo, coincidió con una masiva demanda de ayuda financiera de las cooperativas en un contexto social, laboral, económico y financiero muy crítico, provocado por las políticas nacionales. Lo mismo ocurrió en el caso de aquellas poblaciones que reclamaron su ingreso a cooperativas financiadas como paliativo a la vertical caída de los ingresos que lograban a través de sus trabajos informales.

En una clara continuidad con los gobiernos progresistas, la actual coalición ha considerado de vital importancia política a este tipo de programas de fomento de la autogestión y el cooperativismo. Se los consideran programas estratégicos para evitar protestas sociales y enfrentamientos en un escenario recesivo.

A partir de 2016, el flamante gobierno nacional inició una investigación sobre la sustentabilidad de las múltiples cooperativas financiadas por el MTEySS y el MDSN. Los criterios aplicados fueron únicamente empresariales. En otras palabras, evaluaron si las cooperativas eran sustentables en el mercado y si tenían capacidad de generar empleo. Los gobiernos progresistas, vale mencionarlo, también separaban entre competitivas y de subsistencia. Pero no decidieron, tal como si lo hizo la nueva administración del Estado, eliminar el requisito de organizarse de manera cooperativa. Esta fue la gran ruptura: ya no fue necesario, a partir de 2016, fundar cooperativas para recibir subsidios. De allí en más, los subsidios fueron individuales. El argumento esgrimido por los funcionarios fue que las cooperativas sintéticas (o de laboratorio) nunca funcionaron como tales dado su carácter forzado; y que, salvo excepciones, tampoco lograron dar un salto mínimo de productividad y competitividad.

CONCLUSIONES

En este artículo, se analizó una serie de transformaciones en las formas de gestión del Estado en la Argentina durante el período 2003-2015. Un proceso que se inscribe en un contexto de llegada al poder en múltiples países de la región de gobiernos denominados progresistas, que pusieron límites al patrón de acumulación neoliberal. La nueva gobernabilidad se sostuvo, en buena parte, a partir de los vínculos que fue tramando el Estado con los movimientos sociales que habían protagonizado las principales resistencias a la economía de mercado.

En este contexto, analizamos, en profundidad, el proceso a través del cual estos gobiernos, en Argentina, se transformaron en promotores del modelo de autogestión asociativa para generar empleo e inclusión social entre los excluidos crónicos de la industria. Este quiebre se produjo a partir de los límites del propio modelo económico progresista, verificado en el estancamiento del crecimiento del empleo genuino a partir de 2011. Desde el MTEySS y el MDSN, se pusieron en marcha (desde el Programa de Ingreso Social con Trabajo hasta el Programa de Trabajo Autogestionado) estrategias post-salariales que servirían de indispensable complemento de los ingresos obtenidos por los trabajadores informales (vendedores ambulantes, recolectores de cartones, etc.).

Ese modelo de autogestión asociativa fue una traducción estatal de los proyectos laborales desarrollados por los movimientos sociales. En el artículo, elaboramos una tipología de cooperativas. No estatales: las caractericé de esta manera porque surgieron como una masiva respuesta a gobiernos neoliberales que provocaron la desindustrialización en la Argentina; al mismo tiempo, si bien recibían subsidios gubernamentales, se trata de proyectos que nunca dependieron exclusivamente del Estado. El principal ejemplo son las ERT. Sintéticas (o de laboratorio) son cooperativas directamente pergeñadas por el Estado. Entre 2009 y 2015 se crearon 7999 cooperativas de este tipo. El impulso colectivo surge como predicado de la iniciativa (léase: imposición) estatal. Para obtener los subsidios, había que organizar cooperativas. De allí que, siguiendo los planteos de Hopp (2015), la nombré como una asociatividad forzada. Entre ellas, situamos a las cooperativas del PRIST, que no tenían vinculaciones con el mercado y solo trabajaban para municipios. Anfibias: emprendimientos que asumen características de los dos modelos anteriores (no-estatales y sintéticas), pero también mantienen diferencias. Se trata de cooperativas que nacieron a partir de un proyecto colectivo genuino de los trabajadores, pero a sabiendas de las oportunidades económicas disponibles por los gobiernos para promover el cooperativismo. Desde sus inicios, el Estado las apoyó con una batería de subsidios para su formalización y desarrollo. A diferencia de las no-estatales, se trata de cooperativas que no surgen en un contexto de luchas y resistencias colectivas al neoliberalismo; y se distancian de las sintéticas en la medida en que las anfibias comercializan en el mercado.

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• ZIBECHI, R. Territorios en resistencia. Cartografía política de las periferias urbanas latinoamericanas Buenos Aires: LaVaca, 2008. 170 p.

• 1
  Ver informe Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. http://www.trabajo.gob.ar/downloads/destacados/131104_notas_una-decada-ganada.pdf access en: 20 Oct. 2018.
• 2
  El Plan Manos a la Obra nació en 2003. Se trata de un programa de subsidios no reintegrables destinados para adquirir maquinarias, herramientas, equipamiento e insumos a emprendimientos asociativos que estén funcionando o en vías de formalizarse y que cuenten con personería jurídica.
• 3
  En el año 2009 se crea, desde el Ministerio de Desarrollo Social, con el objetivo de generar oportunidades de inclusión para mejorar la calidad de vida de los sectores más desamparados a partir de la generación empleo, capacitación y la promoción de la organización cooperativa para la ejecución de obras de infraestructura local. Este programa surge como una salida colectiva a los problemas de desocupación mediante la inclusión de las personas a cooperativas de trabajo.
• 4
  Así se denominó a los tres gobiernos encabezados por Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner.
• 5
  En 2006, año de inicio de la cooperativa Pimbur, se limitaron desde el Estado nacional las licencias automáticas a fin de que los ingresos desde Brasil no superaran los 12 millones de pares anuales. En 2004, por ejemplo, habían ingresado 15,7 millones de pares. En forma complementaria, se redujo en un 12% la entrada de calzados desde China. En 2004, se habían importado solo desde este país 20 millones de pares. Datos extraídos de http://www1.rionegro.com.ar/suple_economico/06-03-05/nota2.php (en línea, 6/04/16).
• 6
  El trabajo a fasón consiste en un acuerdo con una marca que provee las materias primas para la producción de sus productos, tercerizando, así, la producción en este tipo de cooperativas.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  Sep-Dec 2018

Histórico

• Recibido
  30 Set 2016
• Acepto
  23 Oct 2018