A dependência do pensamento: comentários ao artigo “Da teoria à prática: uma interpretação crítica da noção do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS)”

Teixeira, Márcia de Oliveira

doi:10.1590/1981-7746-ojs2992

Resumo

O presente artigo, que cumpre o papel de texto-comentador do debate, em dossiê temático, sobre o Complexo Econômico-Industrial da Saúde, centra sua análise no ambiente de pesquisa sob o qual o referido Complexo consolidou-se, na interface dos debates sobre as tecnociências e a política nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em saúde. O texto oferece ao leitor um breve panorama da trajetória intelectual dos principais proponentes do Complexo, que permite melhor compreender a conclusão a que chega: suas propostas não superam a condição neoliberal que integra, normalizada, o seu próprio ambiente intelectual - e que, ao fim e ao cabo, produzem o subdesenvolvimento que pretendem superar.

Palavras-chave: CEIS; políticas públicas; economia política; tecnociências; inovação em saúde

Abstract

This article, which fulfills the role of text-commentator of the debate in a thematic dossier, on the Economic Industrial Complex of Health, focuses its analysis on the research environment under which this Complex was consolidated at the interface of the debates on technosciences and the national policy of Science, Technology and Innovation in health. The text offers the reader a brief overview of the intellectual trajectory of the leading proponents of the Complex, which allows them to better understand the conclusion it reaches: their proposals do not overcome the neoliberal condition that is part of their own intellectual environment - and which, in the end, produces the underdevelopment they claim to overcome.

Keywords: CEIS; public policies; political economy; technosciences; health innovation

Resumen

El contexto del Sistema Único de Salud está atravesado por diversas iniciativas de formación dirigidas a El presente artículo, cumple el papel de texto-comentario del dossier temático debate sobre el Complejo Económico Industrial en Salud, centra su análisis en el ambiente de investigación en que el Complejo se ha consolidado, en la interfaz de los debates sobre tecnociencias y la política nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación en salud. El texto ofrece al lector un breve panorama de la trayectoria intelectual de los principales proponentes del Complejo, lo que permite comprender mejor la conclusión a la que llega: sus propuestas no superan la condición neoliberal que forma parte de su propio ambiente intelectual - y que, al final, produce el subdesarrollo que pretenden superar.

Palabras clave: CEIS; políticas públicas; economía política; tecnociencias; innovación en salud

Introdução

O objetivo deste texto é descrever, de forma não exaustiva, mas comentada, o ambiente de pesquisa no qual o Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) consolidou-se, situando-o nos debates sobre as tecnociências em saúde e a política nacional de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) em saúde.

Emprego o conceito de ‘tecnociências’ para designar a associação contemporânea entre ciência, técnica e tecnologia; e ‘tecnociência em saúde’ para as áreas de conhecimento envolvidas ‘na’ e ‘pela’ pesquisa em saúde. Ao longo do texto, também recorro aos termos ‘ciência e tecnologia’ (C&T), ‘ciência, tecnologia e inovação’ (CT&I), ‘política de ciência, tecnologia e inovação’ (PCTI) e ‘pesquisa e desenvolvimento’ (P&D).

A atenção aos efeitos da dependência nas epistemologias da saúde resulta de um diálogo embrionário com os pesquisadores reunidos no grupo Colonialismo & Modernidade, entre os quais destaco Anibal Quijano (1999), Edgard Lander (2005a; 2005b) e Walter Mignolo (2005, 2017). A colonialidade é tomada como constituinte do capitalismo e da modernidade, seguindo ativa no tempo presente, ao tensionar o euro e o nortecentrismo. Neste texto, trata-se de considerar ‘como e se’ os debates acadêmicos e políticos da CT&I e da PCTI nacionais se situam em relação ao discurso e às práticas nortecêntricas.¹

Tomo como ponto de partida a principal característica do CEIS: ser, simultaneamente, um conceito, uma abordagem teórica, uma política pública e a designação corrente do subsetor industrial dentro do setor saúde (Teixeira e Nishida, 2022). Essa característica polissêmica - e um tanto totalizante - faz com que nos últimos anos o CEIS seja empregado quase como sinônimo para todas as políticas públicas de saúde dedicadas ou relacionadas à Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PD&I). O CEIS organiza os debates e figura como objetivo do esforço de pesquisa, fomento e indução à pesquisa em saúde, ao menos desde meados de 2007.² No dizer de seus autores, o “CEIS ilustra a complexidade das relações envolvidas na saúde, uma vez que é a base produtiva da geração de conhecimento em saúde” (Gadelha et al., 2010, p. 1).

A produção acadêmica dos principais autores do CEIS é vasta. Ao se considerarem apenas dois de seus autores (Carlos Gadelha e José Gomes Temporão), soma 62 artigos.³ Todavia, não encontramos artigos dedicados à P&D, à PCTI e suas articulações com o Complexo Econômico-Industrial da Saúde -⁴ embora, na literatura CEIS, sejam citados trabalhos acadêmicos sobre a produtividade da pesquisa nacional diante da tímida taxa de patenteamento, acordos de transferência de tecnologias ou mesmo o emprego de tecnologias autóctones pelas empresas públicas ou privadas nacionais para a produção de insumos em saúde.

Estão ausentes análises sobre os efeitos da situação de dependência das tecnociências em saúde e o desenho de PCTI. Situo nessas ausências minha contribuição com o debate proposto por Rodrigues, Silva e Mattos (2024). Em primeiro lugar, porque a invenção do CEIS e sua consolidação como política pública correspondem à fase de proposição e implementação de PCTI em saúde. Adicionalmente, ao partir dos diálogos com Rodrigues, Silva e Mattos (2024), Mignolo (2005, 2017) e Quijano (1999), considero que existe uma dimensão epistemológica na dependência; essa dimensão e seu tensionamento estão ausentes do quadro analítico do CEIS, que não problematiza os efeitos da dependência para episteme e para P&D em saúde. A ênfase da literatura CEIS está na dessintonia entre os serviços de saúde e a base produtiva nacional e sua relação com a inovação - “articulação dos serviços com a atividade industrial é elemento central no processo de geração e difusão de inovação que condiciona a evolução das estruturas produtivas nacionais” (Gadelha et al., 2010, p. 3) -, nos efeitos da dependência para o financiamento da saúde (déficit permanente da balança comercial) e para o acesso a insumos e terapias pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Também considero que a dependência epistêmica tem impactos na definição da PCTI em saúde e das práticas de P&D.

Ao tomar esses três pontos como pressupostos, o texto apresenta uma estrutura em três tempos, além da introdução. Primeiramente estabeleço uma periodização do CEIS. Prossigo traçando um painel sobre as tecnociências em saúde e a PCTI, seguindo-se a conclusão.

CEIS: uma periodização

O conceito de ‘complexo’ tem uma história longa, ligada ao investimento no aparato militar durante a Guerra Fria - o complexo militar industrial. Ele figura na literatura acadêmica brasileira a partir dos trabalhos de Hesio Cordeiro (1984), nos idos dos anos 1970, em torno do conceito de Complexo Médico Industrial (CMI).

O CEIS é a expressão teórica e a ação política de pesquisadores vinculados à Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e ao Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), reunidos na Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) no início dos anos 2000. Identifico esse período como o da invenção do CEIS. Desde então, o CEIS ancora-se na produção acadêmica do economista Carlos Gadelha e do médico sanitarista José Gomes Temporão, pesquisadores da Fiocruz, e do economista José Maldonado, primeiro do INPI e depois transferido para a Ensp; na circulação pública e na participação efetiva de seus autores no aparato estatal (Carlos Gadelha e José Gomes Temporão); e em uma análise marcadamente econômica da saúde.⁵

Divido sua invenção e consolidação, como política pública, em três períodos. O primeiro vai dos estertores do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) até o final do primeiro mandato do presidente Lula da Silva. Nele, os autores do CEIS concluem suas teses de doutoramento (Gadelha, 1999; Temporão, 2002),⁶ ampliam sua produção e circulação pelos debates nacionais em torno da ‘economia da inovação’⁷ e do ‘desenvolvimentismo’. Nesse momento, o setor Saúde já enfrenta uma forte retração no tocante à participação do capital nacional na produção industrial. Os três autores, muito provavelmente José Gomes Temporão, participaram, em alguma medida, dos debates organizados pela Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco) em torno do desenho de uma PCTI em saúde, ainda no final do governo Fernando Henrique Cardoso. Tais debates resultaram nas duas principais ações em C&T em saúde no primeiro mandato de Lula da Silva, ou seja, a 2^a Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (CNCTIS) e a Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (PNCTIS), ambas em 2004 (Nishida e Teixeira, 2022).

No bojo desse movimento, sob a gestão de Humberto Costa no Ministério da Saúde (2003-2005), são organizados a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE) e o Departamento de Ciência e Tecnologia (DECIT), responsáveis pela elaboração, com participação de pesquisadores de várias instituições e entidades envolvidas com P&D em saúde, da Agenda Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (ANCTIS), lançada na 2^a CNCTIS (Nishida e Teixeira, 2022). Ainda nesse primeiro período (2001-2002), Carlos Gadelha e José Maldonado organizam e coordenam o Mestrado Profissional em Política e Gestão de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (PGCT&IS), vinculado ao Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública da Ensp, no qual o CEIS é o principal elemento gerador de questões de investigação para os discentes e para a estruturação das disciplinas. Carlos Gadelha, durante a gestão de Ciro Gomes no Ministério de Integração Nacional (2003-2006), ocupa a Secretaria Nacional de Desenvolvimento Regional.

Pouco se analisa a importância do PGCT&IS para a construção e a consolidação do CEIS. Porém, é importante observar sua posição na formação de gestores de instituições de pesquisa para os serviços de saúde e para o Ministério da Saúde (MS).

O segundo período compreende o segundo mandato de Lula da Silva (2007-2011) até o golpe que interditou o segundo mandato da presidenta Dilma Rousseff (2016). Ele corresponde ao auge do CEIS como política pública, uma vez que José Gomes Temporão assume o MS (2007-2011). Em 2007, por exemplo, o MS e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) firmam acordo de cooperação para desenvolvimento de estudos e programas em torno do Complexo Industrial da Saúde (CIS).⁸ Em 2008, são criados o Departamento do Complexo Industrial e Inovação em Saúde (DECIIS) e o Grupo Executivo do Complexo Industrial da Saúde (GECIS), o qual tinha entre seus objetivos a revisão do marco regulatório relativo à produção industrial em saúde.⁹ O GECIS contava com 12 membros, entre ministérios e instituições públicas, além do Fórum Permanente de Articulação com a Sociedade Civil, constituído por entidades não governamentais e setoriais.¹⁰ Enquanto isso, Carlos Gadelha assume a recém-criada Vice-Presidência de Produção e Inovação em Saúde da Fiocruz (2007-2011).

No primeiro mandato de Dilma Rousseff (2011-2014), Carlos Gadelha assume a SCTIE (2011-2015). José Maldonado permanece à frente da pós-graduação. É nessa fase que a ação estratégica mais efetiva do CEIS como política pública, as parceiras para o desenvolvimento produtivo (PDPs), foi implementada. Entre outras ações, as PDPs se associam às tentativas, no âmbito do governo Dilma Rousseff, por intermédio do BNDES e da Finep, de estimular a reindustrialização nacional, especialmente aumentar a participação do capital nacional no setor farmacêutico. No segundo mandato da presidenta Dilma Rousseff, Carlos Gadelha assume a secretaria de Desenvolvimento e Competitividade Industrial no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (2015-2016).

Durante os governos dos presidentes Temer e Bolsonaro (2016-2022), além do PGCT&IS, Carlos Gadelha torna-se coordenador de outra entidade central para a circulação das ideias do CEIS e a formação de gestores e formuladores de políticas públicas: o Centro de Estudos Estratégicos (CEE) da Fiocruz. Menciono porque ele se tornou, sob sua gestão, o Think Tank da Fiocruz, único vinculado ao setor saúde no país, nos moldes daqueles existentes nos EUA (ver: https://cee.fiocruz.br/).

O terceiro período corresponde ao atual mandato do presidente Lula da Silva. Nele, a SCTIE é reorganizada e passa a ser denominada de Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação e do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (SECTICS), sob a coordenação de Carlos Gadelha. O DECIT, que desempenhou importante posição no fomento e na indução à PD&I, integra a SECTICS.

Tecnociências e a PCTI

A pesquisa em saúde no Brasil tem uma sólida tradição, em particular aquela relacionada às doenças que atingem populações vulnerabilizadas. Uma rápida consulta à base de dados do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) indica a pujança da produção nacional.¹¹ A despeito da existência de instituições que remontam ao início do século XX, é nos anos 1950 que a institucionalidade da C&T toma corpo, adquirindo seus contornos atuais (Guimarães, 2004). Destaca-se que o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) é criado em 1985, e a Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (Embrapii), em 2013.

Malgrado a P&D e o acesso aos insumos em saúde estivessem no horizonte da reforma sanitária, a reorganização dos serviços de saúde esmaeceu as demais áreas. O MS, até o início dos anos 2000, não participou da definição da PCTI (Guimarães, 2004), contrastando com o processo técnico-político da reforma sanitária e a implementação do SUS em 1988.

Não à toa, a relação entre o Ministério da Agricultura, o setor agroindustrial e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) figura como modelo:

a constituição de uma base endógena de inovação em saúde no País requer a estruturação de uma rede de instituições de Estado que dê suporte a uma estratégia de âmbito nacional, à semelhança do que ocorre nas áreas de energia e da agropecuária, nas quais a Petrobras e a Embrapa ancoram o processo de inovação em articulação com o setor privado. (Gadelha et al., 2010, p. 2)

O realce à articulação público e privado, no extrato, marca o debate nacional desde o final dos anos 1990.

O debate público sobre as tecnociências e a PCTI ganha tração em meados da década de 1990, reunindo instituições de pesquisa, universidades, entidades científicas e empresariais, entidades governamentais e não governamentais, além da incipiente imprensa especializada. Em 1994, acontece a I Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde (I CNCTS), na qual se discute a formulação de uma política setorial para C&T (Guimarães, 2004). Em 2000, a XI Conferência Nacional de Saúde (CNS) recomenda a organização de outra conferência dedicada à C&T em saúde, que ocorre em 2004. No ano seguinte, o relatório da 2^a Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (CNCT&I) estabelece os marcos do atual ambiente de CT&I (Brasil, 2002). Destaco a incorporação do conceito de ‘inovação’ pelo ambiente nacional e aponto como prementes a implementação de um marco regulatório¹² e a necessidade de parcerias entre entidades públicas e o setor privado como condicionalidades para a inovação.

Em 2004, no âmbito da 2ª CNCTIS, são debatidas e promulgadas a PNCTIS e a Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde (ANPPS). Ambas, juntamente com a criação da SCTIE, formam a base organizativa e legal para as ações de indução à pesquisa em saúde coordenada pelo MS (Brasil, 2008; Nishida e Teixeira, 2022). Para tanto, o MS estabelece colaborações interministeriais com o MCT, via CNPq, com o Ministério da Educação, na figura da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), além das articulações com a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e, sobretudo, com o BNDES (Teixeira e Nishida, 2020). Em 2003, o MS institui o Programa de Pesquisa para o SUS (PPSUS), que articula o MS e o MCT, por meio do CNPq, com as fundações de amparo à pesquisa e as secretarias de saúde estaduais.

A mudança na relação do MS com a P&D e com a PCTI se associa a transformações relevantes para a organização e o financiamento do SUS, a formação de trabalhadores, a composição da agenda de pesquisa e a sistematização da demanda por serviços e insumos. Cito duas transformações pela relevância. Em primeiro lugar, a junção entre doenças emergentes e aquelas que afligem países centrais ao capitalismo e as próprias dos países periféricos, além do aumento da expectativa de vida. Em segundo, as mudanças na base tecnocientífica e na atenção, por meio das ômicas (genômica, proteômica e metabonômica) (Végvári et al., 2011), da bioinformática, da robótica e das tecnologias de imageamento.

Essa revolução tecnológica na saúde é conduzida por empresas de capital privado internacional e globalizadas, as quais intensificam suas participações nos serviços e na P&D nacionais. Para a P&D e a produção industrial, a importação envolve reativos e soluções, equipamentos e ingredientes farmacêuticos ativos (IFAs). Por outro lado, a mudança na base tecnológica torna atrativa a P&D de produtos para doenças até então negligenciadas pelo mercado farmacêutico, devido ao alto valor agregado, com impactos no seu preço final para os sistemas de saúde nacionais.

Tal panorama torna aguda a participação do setor saúde nas importações, incitando a discussão da PCTI no interior do SUS, pois estabiliza e impulsiona as teses do CEIS em duas frentes. Primeiramente, quando inscreve o setor saúde no rol de problemas da política econômica (Teixeira e Nishida, 2020); em segundo lugar, quando inscreve a produção de insumos em saúde na política de reindustrialização nacional (Gadelha et al., 2021; Rodrigues, Silva e Mattos, 2024).

Essas mudanças ocorrem na presença do neoliberalismo. Ele é o elo comum entre os debates preparatórios da 2^a CNCT&I (2001) e o terceiro (e atual) período do CEIS. Portanto, torna-se fundamental conhecer as características assumidas pelas tecnociências e pela PCTI sob o neoliberalismo.

Começo pela centralidade do mercado e, por conseguinte, do valor de troca como forma de mediação das relações entre ‘tecnociências e sociedade’. Lander (2005b) e Garcia e Martins (2009) salientam como as sinalizações do mercado tornam-se centrais à constituição da agenda de pesquisa e à definição das linhas de financiamento. Mas como essa centralidade se manifesta? Destaco, seguindo os autores supracitados, o privilégio atribuído a temas e objetos com maior potencial de negociação e de transferência para o setor industrial, visando à aquisição futura pelos sistemas públicos e privados de saúde (Garcia e Martins, 2009), em detrimento dos seus valores como bem público - no caso das políticas editorais, por intermédio da seleção de artigos dedicados aos temas e objetos privilegiados pelo setor industrial ou pelas instituições de financiamento.

O mercado se insinua no cotidiano da P&D. Para além dos temas e objetos, ele alcança de modo sutil as metodologias, inicialmente favorecendo a seleção da instrumentação científica compatível com a base produtiva industrial. O portfólio dos fabricantes de equipamentos e de kits para ensaios constitui outra frente para a seleção da instrumentação científica. O acesso à instrumentação envolve o financiamento, aquilo que as agências e os fundos de fomento consideram relevantes - relevância novamente remetida aos temas, objetos, objetivos e instrumentação de referência de um determinado período. O ponto, portanto, é a determinação da referência.

A lógica mercantil altera as relações de cooperação que, na perspectiva do patenteamento, são contratualizadas prematuramente. Ela também altera a conformação especial e a dinâmica de produção dos conhecimentos científicos. Contemporaneamente, acompanhamos a emergente e rápida proliferação de startups, polos tecnológicos e plataformas, espaços nos quais o público (compreendido como formador da demanda e do mercado) se articula com o privado (mediador necessário entre a pesquisa pública, a base produtiva e os serviços de saúde). A articulação é compreendida como ‘virtuosa’ (adjetivo empregado pelo CEIS e pelos neoschumpeterianos). As relações público e privado assumem diferentes configurações - empresas obtendo recursos do orçamento público por intermédio de editais (no caso nacional, via BNDES e Finep) ou de acordos entre essas novas entidades, as universidades (no Brasil, públicas federais ou estaduais) e os centros de pesquisa (no país, prioritariamente públicos e federais); pelo abrigo dessas entidades em polos tecnológicos ou similares (no Brasil, preponderantemente públicos), que recebem recursos do fundo público para manutenção básica, gozam de isenções fiscais e outras formas de apoio. Justifica-se, assim, a construção de um marco regulatório nacional a partir dos anos 2000.

O custo da P&D mudou - no caso da saúde, por meio, sobretudo, da ação das ômicas e da bioinformática, materializadas em instrumentações científicas de alto custo de aquisição, operação e manutenção. Esse quadro alimenta o argumento da ampliação da participação dos fundos privados e de acordos de cooperação com os fabricantes. Trata-se da intensificação da presença do capital internacional.

O imperativo da aceleração da produção de dados de pesquisa, aliado à complexidade da operacionalização da instrumentação científica, produz outra entidade: as plataformas tecnológicas (Teixeira, 2012). Interessa realçar sua característica mais notória: constituídas por instrumentação e equipes especializadas e dedicadas, operam segundo a lógica da prestação de serviços tecnológicos.

Sinteticamente, as tecnociências neoliberais caracterizam-se pela fragmentação do trabalho e dos espaços de produção de conhecimento, pela ultraespecialização, pela contratualização, pela prestação de serviços e pelo entendimento dos espaços de produção de tecnociências como centrais de custo e produção de valor de troca.

O arranjo neoliberal produz problemas e soluções que sustentam o desenho da PCTI. O fundo público sozinho não é capaz de prover a infraestrutura para pesquisa. O efeito na PCTI é a proliferação de estratégias para o estímulo das parcerias público-privadas (PPPs) sob diversas figuras jurídicas. Nos últimos anos, sobram acordos com empresas internacionais para a aquisição de insumos, envolvendo a transferência de tecnologia para instituições locais, públicas ou privadas, com financiamento do setor público.

Outra tese: o setor público (localmente universidades, centros e institutos de pesquisa), sozinho ou com parcerias internas, não é ‘mais’ capaz de constituir-se como espaço ágil, inovador e sustentável para a produção de conhecimentos e a modelagem futura de tecnologias - novamente, o estímulo para a formação de novas entidades e tipos de arranjos público-privados.

Os modelos de gestão da PD&I desenvolvidos¹³ no centro não consideram, evidentemente, que o problema da periferia é a dependência, assim como as assimetrias de poder, em relação aos países centrais; em vez disso, concentram suas análises e proposições no aumento da produtividade e no foco na inovação. Em 2004, durante a aprovação da PNCTIS e da ANCTIS, a tese circulante era: a política e a gestão devem concorrer para encurtar o tempo entre a bancada e a beira do leito. Como? Seleção de objetos de interesse para os serviços, aceleração das fases preliminares da pesquisa, intensificação da capacidade de gerar e analisar dados, aquisição de tecnologias e expertise por intermédio das PPPs, além da atenção, nas fases mais embrionárias, à regulamentação.

Os ‘problemas e soluções’ materializam o processo descrito por Lea Velho como “internacionalização”, no qual “diferentes países adotam as mesmas visões de PCTI, os mesmos instrumentos e formas semelhantes de gestão da PCTI” (Velho, 2011, p. 129). A autora procurou capturar, didaticamente, a historicidade das concepções de ciência e modelos de gestão. Na prática, entretanto, eles se apresentam entrelaçados, sobretudo quando se deslocam para a periferia. Julgo dois dos modelos propostos por Velho, centrais para a compreensão das relações CEIS, tecnociências e PCTI: a “ciência como fonte de oportunidade estratégica” (CFOE) e a “ciência como solução e causa de problemas” (CSCP) (Velho, 2011, p. 135).

O CSCP conhece seu ápice entre os anos 1960 e 1970, quando, além do questionamento à ordem burguesa, viviam-se os efeitos dos primeiros grandes acidentes químicos (Bopal) e do uso intensivo de tecnologias nas guerras quentes do sudeste asiático e na África. A concepção da tecnociência sem nenhuma fronteira e a da liberdade do pesquisador, acima de tudo, tornavam-se alvos de desconfiança. Cito Velho:

os pesquisadores não devem ter total autonomia para decidir sua agenda de pesquisa (que não é mais vista como preferentemente ditada pela lógica interna própria da ciência), mas devem ser levados a trabalhar em problemas relevantes para a sociedade (particularmente o mercado). (Velho, 2011, p. 140)

A demanda social torna-se o foco principal. Mas quando os padrões de concorrência estão em transformação e a financeirização ganha volume, como polo fundamental para a ampliação do capital, o ‘social’ não é genérico (Chesnais, 2016). Volto a Velho (2011):

não é mais a ciência que empurra a tecnologia (science push), mas o mercado, as necessidades dos usuários que puxam o desenvolvimento científico (demand pull). Nessa relação entre ciência e tecnologia, as empresas eram tidas como possuidoras de capacitação e habilidades para julgar as demandas do mercado, identificar oportunidades tecnológicas e articular necessidades e demandas. Portanto, as empresas saberiam até que tipo de ciência elas precisariam. (Velho, 2011, p. 140)

Quais são os desdobramentos para a PCTI? O debate ‘tecnociência e PCT’ não se circunscreve aos pesquisadores. A pesquisa deve ser dirigida com a participação efetiva da burocracia estatal especializada e do parlamento. Há um fortalecimento das atividades de desenvolvimento tecnológico (DT) e avaliação tecnológica (AT). A AT torna-se uma área específica, materializando-se em entidades dedicadas, cujo raio de ação incorpora a identificação de áreas carentes.¹⁴ O objetivo das agências de fomento desloca-se para o DT e, pouco depois, para a inovação.

A CFOE torna-se dominante nos anos 1980 e 1990, sob a égide do Consenso de Washington, e distingue-se pelo efeito da globalização de mercados, pela multiplicidade dos espaços de produção de conhecimento e das formas de relação entre as tecnociências e a sociedade. Admite-se que a demanda e o debate da PCT envolvem entidades da sociedade civil e as empresariais, a imprensa, os economistas e especialistas.¹⁵ Destacam-se a interdisciplinaridade, a interinstitucionalidade, os programas de colaboração entre o setor público de pesquisa e o setor privado e, em especial, “novos instrumentos que autorizam, por exemplo, a concessão de subvenções econômicas a empresas para a realização de atividades de P&D e inovação tecnológica” (Velho, 2011, p. 144).

Quando focamos na PCTI, destacam-se as teses da composição pública e privada do orçamento para a P&D; da multiplicidade de espaços e entidades envolvidas com a P&D; da tensão produtiva entre internacionalização e fortalecimento dos sistemas nacionais de inovação (Freeman, 1995; Nelson, 1996; Nelson e Winter, 1982; Lundvall, 1999); do desenvolvimento socioeconômico centrado na economia do conhecimento e na aliança produtiva entre universidades, indústria e governo (Etzkowitz e Leydesdorff, 1998).

Por fim, a CFOE critica a avaliação da C&T calcada na produção de artigos, recomendando a adoção de “metodologias para estimar os impactos econômicos e sociais, assim como novos instrumentos” (Velho, 2011, p. 144) para identificar prematuramente oportunidades, isto é, estratégias e metodologias de prospecção.

Considero que as principais estratégias do MS e aquelas defendidas pelo CEIS, no âmbito das PDPs (Gadelha et al., 2021), formam um híbrido entre CSCP e a CFOE, com alguns diferenciais dignos de nota.

A concepção de tecnociência é centrada nos problemas relevantes para a sociedade, em que o mercado e os setores industriais e de serviços desempenham uma posição relevante. O demand pull não figura claramente, porque a compreensão da atuação da demanda (setores industriais e serviços) tornou-se mais complexa, figurando no início e no final do processo. Entretanto, insinua-se na ideia de que o SUS organiza, prioriza e orienta a demanda tecnocientífica, sintetizada pela ANPPS (embora a ANPPS não sofra atualização desde 2010).

Afinando-se com a CFOE, a construção da ANPPS envolveu a participação de outros atores, além dos pesquisadores. A tese do uso da capacidade de compra do Estado, defendida por Freeman (1995) e Lundvall (1988, 1999) no marco da CFOE, é central para o MS e o CEIS. A Finep e o BNDES encarnam muito bem a concessão de subvenções econômicas a empresas para a realização de atividades de P&D e inovação tecnológica, bem como para o financiamento das PPPs. A busca por novas métricas para avaliação da P&D, com realce para os impactos econômicos e sociais (sem discussão sobre suas assimetrias), também esteve presente no PPSUS (Nishida, 2019). A estruturação, dentro do MS, da avaliação tecnológica em saúde (ATS), assim como a valorização e a incorporação das metodologias de prospecção, é outra convergência.

Destaco alguns diferenciais entre o CEIS e a CFOE. O CEIS colocou os serviços como polo central da inovação, visando ao fortalecimento da produção industrial nacional e, portanto, à tese da saúde como móbil do desenvolvimento. Essa centralidade é interessante, porque o neoliberalismo distingue-se, precisamente, pela saliência dos setores de serviços e financeiros como motores da ampliação do capital (Chesnais, 2016). Na CFOE, valoriza-se a participação de entidades da sociedade na formulação da demanda e no debate público da PCTI (Velho, 2011). Quando analisamos a ANPPS (Nishida e Teixeira, 2022) e o GECIS (Teixeira e Nishida, 2020), há concentração em pesquisadores e gestores na primeira e de entidades vinculadas ao setor industrial no segundo. A presença do parlamento é errática.

Conclusão

Retomo duas ideias centrais: ‘como e se’ os debates nacionais da CT&I e da PCTI situam-se em relação ao discurso e às práticas das tecnociências nortecêntricas; os impactos da dependência epistêmica na definição da PCTI e das práticas de P&D.

As estratégias para a indução e a aceleração da inovação, defendidas pelo CEIS como parte do projeto de desenvolvimento autóctone (Gadelha et al., 2010), presentes em linhas gerais nas ações estratégicas do MS entre 2003 e meados de 2016, não rompem com a configuração neoliberal. Ela é a base material atual. A crítica à dependência socioeconômica não transborda, totalmente, para a tecnocientífica. A ideia subjacente é fortalecer a capacidade de P&D por meio da internalização de tecnologias, modelos de gestão e de PCTI, visando, mais à frente, ao domínio da base tecnocientífica e ao desenvolvimento local.

Embora, na literatura CEIS, o debate das assimetrias nortecêntricas e dos seus efeitos locorregionais esteja presente, ele concentra-se na economia e na ordem geopolítica, desconsiderando, até o momento, como elas penetram na episteme e nas práticas de P&D. Não fui capaz de encontrar uma problematização sobre ‘se’ e ‘como’ a adoção sistemática de modelos e estratégias de PCTI, produzidas no norte geopolítico, serão capazes de atuar na redução da dependência a longo prazo.

O CEIS não é de fato uma política de pesquisa em saúde, tampouco a política de saúde; mas é o horizonte com o qual essas políticas se associam e se guiam. Sinteticamente, penso que embora o CEIS esteja engajado com o desenvolvimento da capacidade produtiva e inovativa nacional, o faz assumindo as características das tecnociências neoliberais como ‘realidade dada’, assim como suas políticas. A questão necessária, portanto, é como a não discussão dessa ‘realidade’ compromete o desenvolvimento pretendido. A questão se complexifica quando se assume a crítica de Rodrigues, Silva e Mattos (2024) ao desenvolvimento. É preciso descolonizar o pensamento que imagina, analisa e propõe o desenvolvimento.

Referências

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1
Referentes aos países da América do Norte, do oeste e do norte da Europa.
2
Início do mandato de José Gomes Temporão no Ministério da Saúde, que irá se estender até 2011 - final, portanto, do segundo mandato do presidente Lula da Silva.
3
A pesquisa na base Lattes considerou para seleção artigos que mencionavam ‘CEIS’; ‘Inovação’; ‘política de C&T’; ‘política de C&T em saúde’.
4
Localizamos um artigo de 2019, porém apenas um coautor, no caso Carlos Gadelha, pode ser consignado como autor do CEIS.
5
Rodrigues, Silva e Mattos (2024) elencam entre os méritos do CEIS a incorporação de uma análise da economia política da saúde, contrapondo-a, assim, às análises mais tradicionais (neoclássicas). Considero que esse ponto merece, alhures, uma discussão mais aprofundada, sobre como a saúde coletiva ‘lê’ os trabalhos do CEIS.
6
A aproximação de José Maldonado é posterior. Seu doutoramento, concluído em 1996, na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), tem como título O Brasil face ao processo de globalização tecnológica: o segmento de novos polímeros em foco (Maldonado, 1996), com orientação de Annemarie Maculan e Helena Lastres.
7
Com base no trabalho seminal de Joseph Schumpeter, organiza-se dentro da pesquisa em economia uma linha de trabalhos sobre a inovação tecnocientífica e suas relações com o desenvolvimento, a produtividade e a competitividade. Alguns comentadores designam a linha como ‘economia da inovação’. Economistas neoschumpeterianos, como Richard Nelson, Sidney Winter e Giovanni Dosi (Gadelha, 2003; Gadelha et al., 2010), estão entre os principais autores. Christopher Freeman (1995) e Bengt-Åke Lundvall (1999), igualmente influenciados por Schumpeter, merecem algum destaque porque a discussão dos sistemas nacionais de inovação (Freeman, 1995) figura nos trabalhos do CEIS e nos de seus interlocutores.
8
A designação CEIS surge em meados de 2010.
9
A última reunião do GECIS ocorreu em março de 2018; em 2019, ele foi extinto - e recriado em 2023.
10
Associação Brasileira das Indústrias de Química Fina (Abifina); Associação Brasileira da Indústria de Insumos Farmacêuticos (Abiquif); Associação Brasileira da Indústria de Dispositivos Médicos (Abimo); Associação Brasileira das Empresas de Biotecnologia (Abrabi); Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco); Associação Brasileira das Indústrias de Medicamentos Genéricos (Pró-Genéricos); Associação da Indústria Farmacêutica de Pesquisa (Interfarma); Associação dos Laboratórios Farmacêuticos Nacionais (Alanac); Associação dos Laboratórios Oficiais do Brasil (Alfob); Associação Médica Brasileira (AMB); Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass); Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems); Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese); Confederação Nacional da Indústria (CNI); Conselho Nacional de Saúde (CNS); Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais (Fiemg); Federação das Indústrias do Estado do Rio Grande do Sul (Fiergs); Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan); Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp); Federação Brasileira das Redes Associativistas e Independentes de Farmácias (Febrafarma); Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC); Sindicato da Indústria de Produtos Farmacêuticos (Sindusfarma); Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento de Fármacos e Produtos Farmacêuticos (IPD-Farma) (portaria n. 1.942, de 17 de setembro de 2008).
11
Ver: https://www.gov.br/cnpq/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/painel-de-fomento-em-ciencia-tecnologia-e-inovacao; https://lattes.cnpq.br/web/dgp
12
Ressalto a Lei da Inovação (lei n. 10.973/2004), a Lei de Biossegurança (lei n. 11.105/2005), a Lei do Bem (lei n. 11.196/2005), o marco legal de CT&I, que alterou legislações anteriores (emenda constitucional n. 85, lei n. 13.243/2016 e decreto n. 9.283/2018), e a lei complementar n. 182/2021, que instituiu o marco legal para as startups.
13
Temos uma relativa variedade de modelos teórico metodológicos, como Triple Helix, modo 1 e modo 2, sistemas nacionais de inovação, para citar aqueles que circularam, e ainda são relevantes, para se entenderem os debates nacionais. Porém, em todos, as concepções das relações C&T e sociedade são muito próximas e influenciadas pelo neoliberalismo.
14
No Brasil, a ATS ganha materialidade em 2003 por meio de uma série de iniciativas do DECIT e da SCTIE.
15
Sem nenhuma consideração pelas assimetrias de poder e pela colonialidade do saber.

Financiamento
Não se aplica.
Aspectos éticos
Não se aplica.
Apresentação prévia
Não se aplica.

Datas de Publicação

Publicação nesta coleção
09 Dez 2024
Data do Fascículo
2024

Histórico

Recebido
21 Mar 2024
Aceito
25 Mar 2024

Este é um artigo publicado em acesso aberto sob uma licença Creative Commons

[1] BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Livro branco: ciência, tecnologia e inovação. 2002. 80 p. Disponível em Disponível em https://livroaberto.ibict.br/bitstream/1/720/1/livro_branco_cti.pdf Acesso em: 28 dez. 2023.
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[2] BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos. Departamento de Ciência e Tecnologia. Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde. 2. ed. Brasília: Ministério da Saúde, 2008. 44 p. (Série B. Textos Básicos em Saúde). Disponível em: Disponível em: https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/Politica_Portugues.pdf Acesso em: 9 mar. 2024.
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[3] CHESNAIS, François. A teoria do regime de acumulação financeirizado: conteúdo, alcance e interrogações. Economia e Sociedade, Campinas, v. 11, n. 1, p. 1-44, 2016. Disponível em: Disponível em: https://periodicos.sbu.unicamp.br/ojs/index.php/ecos/article/view/8643086 Acesso em: 10 mar. 2024.
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[4] CORDEIRO, Hésio. As empresas médicas: as transformações capitalistas da prática médica. Rio de Janeiro: Graal, 1984.

[5] ETZKOWITZ, Henry; LEYDESDORFF, Loet. The endless transition: a ‘triple helix’ of university-industry-government relations: introduction. Minerva, v. 36, n. 3, p. 203-208, 1998. Disponível em: Disponível em: http://www.jstor.org/stable/41821107 Acesso em: 29 dez. 2023.
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[6] FREEMAN, Christopher. The ‘National System of Innovation’ in historical perspective. Cambridge Journal of Economics, Cambridge, v. 19, n. 1, p. 5-24, 1995. Disponível em: Disponível em: https://www.jstor.org/stable/23599563 Acesso em: 10 mar. 2024.
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[8] GADELHA, Carlos A. G. O complexo industrial da saúde e a necessidade de um enfoque dinâmico na economia da saúde. Ciência e Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 8, n. 2, p. 521-535, 2003. https://doi.org/10.1590/S1413-81232003000200015. Disponível em: Disponível em: https://www.scielo.br/j/csc/a/g3s64xr995 byZfmkHb4HBrc/ Acesso em: 10 mar. 2024
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[9] GADELHA, Carlos A. G. et al. O Complexo Econômico-Industrial da Saúde: conceitos e características gerais. Informe CEIS, Rio de Janeiro, n. 1, ano 1, ago. 2010. Disponível em: Disponível em: http://www.fiocruz.br/vppis/imagens/ceis/Boletim%20Complexo%20Saude%20Vol%201%202010.pdf Acesso em: 8 mar. 2024.
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[10] GADELHA, Carlos A. G. et al. O Complexo Econômico-Industrial da Saúde no Brasil: dinâmica de inovação e implicações para o Sistema Nacional de Inovação em Saúde. Revista Brasileira de Inovação, Campinas, v. 12, n. 2, p. 251-282, 2013. https://doi.org/10.20396/rbi.v12i2.8649062. Disponível em: Disponível em: https://periodicos.sbu.unicamp.br/ojs/index.php/rbi/article/view/8649062 Acesso em: 9 mar. 2024.
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[11] GADELHA, Carlos A. G. et al. Dinâmica global, impasses do SUS e o CEIS como saída estruturante da crise. Cadernos do Desenvolvimento, Rio de Janeiro, v. 16, n. 28, p. 281-302, 2021. Disponível em: Disponível em: http://www.cadernosdodesenvolvimento.org.br/ojs-2.4.8/index.php/cdes/article/view/561/pdf Acesso em: 8 mar. 2024.
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[12] GARCIA, José L.; MARTINS, Hermínio. O ethos da ciência e as suas transformações contemporâneas, com especial atenção sobre a biotecnologia. Scientiae Studia, São Paulo, v. 7, n. 1, p. 83-104, 2009. https://doi.org/10.1590/S1678-31662009000100005. Disponível em Disponível em https://www.scielo.br/j/ss/a/DVMc66LNrXZNKTKh6LL4khy/#ModalHowcite Acesso em: 10 mar. 2024.
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[31] VELHO, Lea. Conceitos de ciência e a política científica, tecnológica e de inovação. Sociologias, Porto Alegre, v. 13, n. 26, p. 128-153, 2011. Disponível em: Disponível em: https://www.scielo.br/j/soc/a/q5SC5wGHhpGpzL86NZyDgDS/?format=pdf Acesso em: 9 mar. 2024.
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