ELEMENTOS ESSENCIAIS DO PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS¹

Resumo

O Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) tem se delineado uma abordagem política estratégica que promete promover um incremento nos esforços de conservação e/ou restauração de ecossistemas e seus serviços associados. Nas últimas décadas, a literatura científica vem fornecendo orientações, a partir dos aprendizados acumulados das experiências, sobretudo internacionais, que podem ser consideradas para uma melhor concepção do instrumento. Este trabalho propõe-se a identificar os elementos essenciais, apontados pela literatura selecionada, que podem ser considerados para o regramento jurídico do PSA, além de avaliar o atendimento das normas jurídicas estaduais e municipais baianas às referidas diretrizes científicas. Para tanto, realizou-se uma revisão narrativa da literatura sobre o PSA, com análise de conteúdo selecionado a partir das referências que indicam diretrizes operacionais, critérios e abordagens sobre a eficácia e o planejamento de esquemas PSA bem-sucedidos. Posteriormente, verificou-se a adequação da legislação investigada quanto ao atendimento à referida literatura. Constatou-se que as leis (federal, estadual e municipais) atendem a mais de 60% dos elementos essenciais indicados pela doutrina selecionada.

Palavras-chave:
avaliação comparativa; instrumento econômico; legislação ambiental; pagamento por serviços ambientais

Abstract

Payment for Environmental Services (PES) has emerged as a strategic policy approach that promises to increase efforts to conserve and/or restore ecosystems and its associated services. In recent decades, scientific literature has provided guidelines, based on the lessons learned from experiences, especially international ones, which can be used improve the design of the instrument. This study aims to identify the essential elements pointed out in the selected literature that can be considered for the legal regulation of PES, as well as assessing whether Bahia’s state and municipal legal norms comply with these scientific guidelines. To achieve this, a narrative review of the literature on PES was conducted, with content analysis selected from references that indicate operational guidelines, criteria and approaches to the effectiveness and planning of successful PES schemes. Subsequently, the adequacy of the legislation investigated was checked for compliance with the mentioned literature. It was found that the laws (federal, state, and municipal) meet more than 60% of the essential elements indicated by the selected doctrine.

Keywords:
benchmarking; economic instrument; environmental legislation; payment for environmental services

Resumen

El pago por servicios ambientales (PSA) se ha convertido en un enfoque político estratégico que promete promover un aumento de los esfuerzos para conservar y/o restaurar los ecosistemas y sus servicios asociados. En las últimas décadas, la literatura científica ha proporcionado directrices basadas en las enseñanzas extraídas de experiencias, especialmente internacionales, que pueden tenerse en cuenta para diseñar mejor el instrumento. Este trabajo tiene como objetivo identificar los elementos esenciales, señalados en la literatura seleccionada, que pueden ser considerados para la regulación jurídica de los PSA, además de evaluar la conformidad de las normas jurídicas estatales y municipales bahianas con estas directrices científicas. Para ello, se llevó a cabo una revisión narrativa de la literatura sobre PSA, analizando contenidos seleccionados de referencias que indican directrices operativas, criterios y enfoques para la eficacia y planificación de esquemas de PSA exitosos. Posteriormente, se comprobó la adecuación de la legislación investigada a la bibliografía mencionada. Se constató que las leyes (federales, estatales y municipales) cumplen más del 60% de los elementos esenciales indicados por la doctrina seleccionada.

Palabras clave:
evaluación comparativa; instrumento económico; legislación ambiental; pago por servicios ambientales.

Introdução

O século XXI testemunha o aumento na utilização de instrumentos econômicos que visam promover esforços de conservação e/ou restauração de ecossistemas e seus serviços associados, como o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA).

Uma vasta literatura aborda estratégias de designs de PSA que buscam fornecer orientações para lidar com as complexidades do instrumento. No geral, a bibliografia aponta que, para alcançar os objetivos, o planejamento do PSA deve ser pautado em um entendimento cuidadoso das especificidades e dimensões contextuais (política, institucionais, ecológicas e socioeconômicas). As experiências demonstram que as iniciativas de PSA são criadas com base em estruturas institucionais que demandam forte coordenação entre as partes interessadas - Estado, comunidade, iniciativa privada e intermediários - para implementação da política e governança. Assim, o PSA tem se desenhado como uma abordagem política complementar às tradicionais medidas de comando e controle.

No Brasil, tem crescido o número de marcos regulatórios que versam sobre o incentivo econômico à provisão de serviços ambientais, em níveis nacional e subnacional. O país vem seguindo essa tendência e incorporando abordagens mistas de políticas de comando e controle e de instrumentos econômicos, como a criação de normas jurídicas de incentivo à provisão de serviços ambientais, por exemplo. Há um nítido aumento no número de normas relacionadas ao conceito de serviços ambientais, com as primeiras referências datadas do ano 2000, protagonizadas por estados e municípios, diante de um vazio legislativo federal que só se fez presente com maior amplitude² em 2021. Os atos normativos de PSA foram criados para dar apoio à implementação de programas e projetos-pilotos, em sua maioria relacionados aos serviços hidrológicos, seguidos pelos serviços de carbono e, em menor representatividade, pelos serviços de biodiversidade, que se espalharam pelo território brasileiro.

Desse modo, é relevante compreender o que a literatura orienta, ou seja, tomando como base as experiências acumuladas com o uso do PSA, comparar esse aprendizado com as diretrizes normativas disciplinadas pelas políticas públicas instituídas no âmbito municipal e estadual na Bahia e no território federal (Lei n. 14.119/2021). Este artigo tem como objetivo, portanto, revisar os principais aspectos ou elementos considerados essenciais para um regime jurídico de PSA, além de avaliar o atendimento da legislação brasileira a essas balizas acadêmicas.

O primeiro tópico apresenta os elementos essenciais considerados pelas autoras, trazendo suas características e nuances. Já o segundo expõe a análise comparativa da legislação estudada com base na investigação dos elementos essenciais contidos em seus textos legais. Por fim, a terceira parte do trabalho visa sumarizar algumas recomendações para fortalecer o caráter propositivo da pesquisa, cuja metodologia adotada consiste em pesquisa bibliográfica e documental, com a realização da revisão literária narrativa, situada na primeira seção e, em seguida, no levantamento documental das legislações federal, estadual e municipal atinentes ao PSA, a fim de possibilitar sua avaliação comparativa e cruzada com os elementos previamente eleitos.

1 Elementos essenciais para um regramento de PSA

A revisão narrativa da literatura reuniu artigos científicos de língua inglesa dos principais autores no tema que, com base no critério de relevância do texto, fornecessem diretrizes operacionais, abordagens e recomendações sobre o design, a eficácia e o planejamento de esquemas PSA bem-sucedidos. Ressalta-se que a revisão narrativa não utiliza critérios sistemáticos para a busca e análise literária, sendo a seleção e interpretação dos materiais realizadas de acordo com a subjetividade de seus autores.

Pontua-se que a filtragem considerou, em sua maioria, textos científicos publicados no âmbito internacional, já que a literatura estrangeira tem apresentado um maior número de trabalhos voltados a sumarizar desenhos de PSA exitosos. A aplicação dos critérios internacionais à realidade jurídica nacional visa, aqui, incitar uma reflexão inicial sobre caminhos para um maior aperfeiçoamento do PSA nos textos legais brasileiros.

Dessa análise, elegeram-se os principais aprendizados e os apontamentos centrais como “elementos essenciais”. Foram selecionados 22 artigos³ e estruturados 23 elementos essenciais que podem ser considerados para a elaboração de um regime jurídico em PSA, a saber: (1) conceito de PSA; (2) voluntariedade; (3) adicionalidade; (4) condicionalidade; (5) elegibilidade e segmentação: (6) equidade social; (7) direito de propriedade; (8) atores envolvidos; (9) objetivos; (10) serviços ambientais considerados; (11) práticas de manejo; (12) tipo de incentivo; (13) fonte de pagamento; (14) custo do PSA; (15) monitoramento; (16) escala espacial; (17) escala temporal; (18) externalidades; (19) melhoria adaptativa; (20) transparência; (21) governança; (22) sinergia política; e (23) estrutura institucional.

No geral, os trabalhos científicos destacam a importância de observar o conceito do PSA utilizado (Yan et al., 2022). A definição mais amplamente difundida do PSA é de Wunder (2005, p. 3, tradução livre):

Uma transação voluntária em que um serviço ambiental bem definido (ou um uso da terra que possa garantir esse serviço) está sendo comprado por (no mínimo) um comprador de (no mínimo) um provedor, se somente o provedor garantir a prestação do serviço (condicionalidade)⁴.

Considerada uma definição estreita, na prática, as iniciativas de PSA manifestam-se de diferentes formas e contextos, sejam estes sociais, políticos ou econômicos, o que levou outros autores a propor definições alternativas e mais abrangentes, como: “transferência de recursos entre atores sociais, que visa criar incentivos para alinhar decisões individuais e/ou coletivas sobre o uso da terra com interesse social na gestão dos recursos naturais” (Muradian et al., 2010, p. 1205, tradução livre)⁵.

Os atores envolvidos nos esquemas de PSA dizem respeito aos provedores/vendedores/beneficiários e compradores/pagadores/usuários; ou seja, as partes envolvidas nas negociações do serviço ambiental (SA), que podem ser entes públicos ou privados, individuais ou coletivos (Grima et al., 2016). A literatura também prevê a figura do intermediário nos esquemas de PSA, e sugere que as negociações podem ser facilitadas (a depender do limite de organização institucional) com a presença de um mediador entre provedores e pagadores de SA (Huber-Stearns et al., 2017).

Geralmente o número de potenciais provedores de SA excede o orçamento disponível (Engel, 2016), por isso são adotadas estratégias de elegibilidade e segmentação para selecioná-los, assim como as áreas prioritárias, com base no custo-benefício em relação ao potencial de fornecimento dos SA (Kaczan et al., 2017). A elegibilidade na participação pode priorizar a equidade social e favorecer a participação de grupos sociais menos favorecidos (p. ex., populações tradicionais, pequenos produtores, agricultores familiares, famílias pobres) em atendimento aos objetivos ambientais e sociais do PSA (James; Sills, 2019). A titularidade da terra aparece como um critério de segmentação no PSA, isso porque o direito de propriedade bem definido ou a garantia de posse da terra são indicados como fator crucial nos esquemas e criam, por vezes, barreiras para equidade social (Adhikari; Boag, 2013).

O pressuposto da voluntariedade difere dos instrumentos de comando e controle, já que se trata de uma condição prévia desejável para participação dos atores envolvidos (provedores e compradores). Isso porque ela se traduz como um elemento importante que reflete a vontade de participar e a motivação das partes interessadas, o que garante melhor desempenho e sucesso ao PSA (Sattler et al., 2013). Uma vez que haja interesse de participação dos provedores e apoio dos compradores, a condicionalidade, elemento que avalia o grau de cumprimento das regras do PSA, torna-se facilitada (Huber-Stearns et al., 2017). Há iniciativas de PSA que defendem requisitos rígidos de adicionalidade como medida de eficiência entre investimento e retorno de conservação; no entanto, há autores que questionam as consequências dessa obsessão em relação à equidade e à motivação intrínseca (Chan et al., 2017).

Condicionalidade e adicionalidade são elementos que medem a conformidade do PSA e a provisão efetiva dos SA, por isso requerem medição, monitoramento e avaliação gerencial (Börner et al., 2017). O monitoramento pode ser baseado na prática de manejo contratada (input-based) ou na mensuração do SA provido (output-based) (Sattler et al., 2013). Tem por objetivo avaliar os ganhos adicionais na implementação do PSA e, por isso, pressupõe o conhecimento das condições prévias (ex-ante), do contexto local, por meio da linha de base histórica (Banerjee et al., 2013). Somente a partir do conhecimento do contexto prévio e do monitoramento é possível compreender as externalidades do PSA, sejam elas negativas ou positivas. As externalidades, também denominadas efeito colateral, vazamento, transbordamento, rebote ou feedback (Börner et al., 2017), são fatores que ocorrem fora do escopo espacial e contratual do PSA, sejam elas de repercussão benéfica ou indesejável, de origem econômica, social, ecológica ou institucional (Sattler et al., 2013). Por esse motivo, o PSA requer contínuo gerenciamento para melhoria adaptativa, visto que existe um grau de incerteza quanto às externalidades geradas (Farley; Costanza, 2010). Além disso, recomenda-se que seja tratado como uma ferramenta contexto-específica para tal avaliação (Wunder et al., 2018; Ola et al., 2019).

Os PSAs diferem quanto ao enfoque dos objetivos envolvidos, podendo elencar múltiplos objetivos, simultaneamente, ou ter um objetivo único ou uma meta prioritária a ser perseguida (Campanhão; Ranieri, 2019). Em alguns casos, o PSA é utilizado como solução para vários tipos de conflitos e trade-off entre objetivos de desenvolvimento ambiental com alívio da pobreza, o que incorre no risco de redução de sua eficácia (Börner et al., 2017).

Os serviços ambientais (SA) mais comumente incentivados pelo PSA são: conservação de bacias hidrográficas, estoque de carbono, biodiversidade e beleza cênica (Campanhão; Ranieri, 2019). Os SA podem ser transacionados de maneira individual ou agrupados; quando o pagamento reúne múltiplos serviços, é mais provável que o valor supere o custo de oportunidade associado ao uso da terra e gere incentivo à conservação (Banerjee et al., 2013). A prestação do SA se dá por um uso da terra ou pela adoção de práticas de manejo que garantam a provisão daquele serviço (p. ex., restauração florestal, diminuição do desmatamento, redução da intensidade agrícola, alteração de práticas agrícolas, entre outras) (Hejnowicz et al., 2014). O PSA deve catalisar uma mudança positiva e duradoura se a iniciativa promover práticas de gerenciamento sustentável que sejam desejáveis por quem presta o serviço (Kemkes; Farley; Koliba, 2010).

A determinação de uma área prioritária para fornecimento dos SA é coordenada pela escala espacial (p. ex., local, regional, nacional, internacional); a escolha de um ambiente heterogêneo que permita a aglomeração dos SA é indicada para um maior alcance de benefícios ambientais (Engel, 2016). Para Sattler et al. (2013), a duração dos contratos ou pagamentos é determinada pela escala temporal (p. ex., curto < 10 anos ou longo prazo > 10 anos). Ao passo que contratos de longo prazo geram maior segurança e contribuição na renda adicional do provedor, pagamentos de curto prazo são indicados em cenários político/orçamentário instáveis e por permitir a melhoria adaptativa em menor tempo (Sattler et al., 2013). De modo geral, os elementos serviços ambientais, prática de manejo, escala espacial e temporal aparecem como estratégias de segmentação e elegibilidade nos esquemas de PSA.

Entre as barreiras para o sucesso e a continuidade do PSA, mencionadas na literatura em questão, estão os altos custos de transação envolvidos e a fonte insegura de pagamentos (James; Sills, 2019). Os pagamentos são tipos de incentivos que podem ocorrer nas modalidades: recursos financeiros, não financeiros (p. ex., sementes, mudas, assistência técnica, entre outros), ou ambos; a ser acordado entre os atores envolvidos (Sattler et al., 2013). As fontes de pagamento são classificadas em: setor privado (com fins lucrativos), ONG/fundação sociedade civil (incluindo fundações privadas), fontes públicas, contribuições voluntárias, organizações multilaterais/bilaterais (Bremer et al., 2016). A literatura indica compor o fundo de PSA com uma combinação diversificada de fontes de financiamento para fornecer maior segurança de longo prazo e transparência ao PSA (Engel, 2016). O custo do PSA envolve os custos de oportunidade, implementação e gerenciamento, que somados refletem o custo de transação do programa. É a combinação entre as modalidades de incentivo, as fontes de financiamento e os custos incorridos que determinarão o custo-benefício do ganho socioambiental para legitimar a eficácia do PSA (Börner et al., 2017).

Os esquemas de PSA não são criados no vácuo institucional e administrativo (Vatn, 2010). A implementação eficaz e eficiente do PSA está diretamente associada ao envolvimento de um amplo quadro institucional estável e robusto que aumente a automação da política por meio do envolvimento das instituições locais para garantir o fluxo de informações, a capilaridade das ações e a internalização dos custos e benefícios (Kolinjivadi; Sunderland, 2012). A formação de uma ampla estrutura institucional (p. ex., mercado, governo, sociedade civil, intersetorial, entre outros) permite vencer os desafios logísticos, técnicos e de financiamento associados à operação do PSA (Sattler et al., 2013). O envolvimento dos provedores e das partes interessadas em espaços de governança (p. ex., colegiados, conselhos, UGP-Unidade de Gerenciamento do Projeto) permite maior capilarização das ações e fluxo de informações (Bremer et al., 2016). Construir uma governança multinível garante segurança e transparência nas decisões e nos pagamentos, facilita a descentralização da política, permite a construção da confiança e reduz barreiras de participação, gerando, ainda, motivação, envolvimento e conhecimento (Hejnowicz et al., 2014). Conhecimento sobre PSA e vontade política são dois fatores limitantes fundamentais para o sucesso da iniciativa (Farley; Costanza, 2010). Finalmente, a sinergia e coerência entre o PSA e as demais políticas de incentivo e/ou desincentivo (policy mix) devem ser exploradas de modo a alcançar os objetivos propostos, sejam eles de gerenciamento dos ecossistemas ou de desenvolvimento socioeconômicos mais amplos (Wegner, 2016).

O Quadro 1 sumariza aspectos destacados pela literatura e selecionados pela pesquisa como “elementos essenciais” a serem considerados como parâmetro norteador ao êxito de projetos e programas de PSA.

Quadro 1
Aspectos apontados pela literatura consultada como prioritários, denominados elementos essenciais para um regramento de PSA

Elementos essenciais	Referências
Conceito	Farley e Costanza (2010); Sattler et al. (2013); Huber-Stearns et al. (2017); e Yan et al. (2022).
Voluntariedade	Farley e Costanza (2010); Sattler et al. (2013); e Yan et al. (2022).
Adicionalidade	Farley e Costanza (2010); Banerjee et al. (2013); Engel (2016); Kaczan et al. (2017); e James e Sills (2019).
Condicionalidade	Farley e Costanza (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Engel (2016); Wunder et al. (2018); e James e Sills (2019).
Elegibilidade e segmentação	Adhikari e Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Engel (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Equidade social	Farley e Costanza (2010); Adhikari e Boag (2013); Hejnowicz et al. (2014); Engel (2016); Grima et al. (2016); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Direito de propriedade	Farley e Costanza (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Hejnowicz et al. (2014); Huber-Stearns et al. (2017); e James e Sills (2019).
Atores envolvidos	Kemkes, Farley e Koliba (2010); Sattler et al. (2013); Wegner (2016); Grima et al. (2016); Engel (2016); Kaczan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); e James e Sills (2019).
Objetivos	Adhikari e Boag (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Wegner (2016); Engel (2016); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Serviços ambientais	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Grima et al. (2016); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Börner et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); e Campanhão e Ranieri (2019).
Práticas de manejo	Kemkes, Farley e Koliba (2010); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Huber-Stearns et al. (2017); e James e Sills (2019).
Tipo de incentivo	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Grima et al. (2016); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Kaczan et al. (2017); e Wunder et al. (2018).
Fonte de pagamento	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Wunder et al. (2018); James e Sills (2019); e Ola et al. (2019).
Custo do PSA	Ferraro (2008); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Börner et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Monitoramento	Farley e Costanza (2010); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Escala espacial	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); e Wunder et al. (2018).
Escala temporal	Farley e Costanza (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e Ola et al. (2019).
Efeitos colaterais	Sattler et al. (2013); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Melhoria adaptativa	Farley e Costanza (2010); e Sattler et al. (2013).
Transparência	Hejnowicz et al. (2014); Huber-Stearns et al. (2017).
Governança	Farley e Costanza (2010); Muradian et al. (2013); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Chan et al. (2017); e Huber-Stearns et al. (2017).
Sinergia política	Farley e Costanza (2010); Muradian et al. (2013); Wegner (2016); Grima et al. (2016).
Estrutura institucional	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Muradian et al. (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); e Campanhão e Ranieri (2019).

• Fonte: elaborado pelas autoras.

2 Análise das leis quanto ao atendimento aos elementos essenciais do PSA

O Quadro 2 reúne os elementos essenciais sumarizados, bem como as leis de PSA avaliadas, entre as quais: o marco regulatório federal (Lei n. 14.119/2021), a lei estadual baiana (Lei n. 13.223/2015) e as leis municipais do estado da Bahia (19 leis⁶). As leis municipais⁷ foram pesquisadas nas páginas oficiais das prefeituras, diário oficial e câmaras municipais, em busca dos atos normativos da administração pública relacionados ao tema de PSA ou assunto correlato. Quando necessário, foi realizado contato telefônico e envio de e-mail às instituições oficiais, para confirmação da norma sobre o tema e pedido de encaminhamento desta.

Quadro 2
Adequação das leis de PSA nacional e baiana quanto aos elementos essenciais para um regime jurídico de PSA

Elementos essenciais	Lei federal	Lei estadual	Leis municipais (19)
	Lei n. 14.119/2021	Lei n. 13.223/2015	8 (42%)	6 (31%)	2 (11%)	1 (5%)	2 (11%)
Conceito	Art. 2º, IV	Art. 2º, XIX	Art. 2º, V	Art. 2º, VII
Voluntariedade	Art. 2º, IV	Art. 1º, § 1º; art. 2º, XVII; art. 6º, V		Art. 2º, VIII
Adicionalidade	Art. 9º, Parágrafo Único	Art. 2º, I, XVII; art. 20, V; art. 36	Art. 5º, III		Art. 4º, V
Condicionalidade	Art. 2º, IV; art. 3º, § 2º; art. 6º, III §§ 5º e 6º; seção IV; art. 22	Art. 2º, XII; art. 5º, I; art. 9º, II; art. 13, Parágrafo Único; art. 15; art. 20, VI	Art. 2º, V; art. 8º, III			Art. 163, I
Elegibilidade e segmentação	Art. 5º, III; art. 6º, § 2º; art. 8º; art. 9º; art. 10º	Art. 5º, IV, V; art. 6º; art. 15, § 1º	Art. 5º, V; art. 8º		Art. 4º, VII; art. 8º	Art. 163, IV
Equidade social	Art. 5º, III, XII; art. 8º, IV; art. 15, § 4º	Art. 4º, III, IX; art. 5º, IV; art. 6º, VII; art. 15, § 1º	Art. 3º, VI, art. 5, V		Art. 2º, VI; art. 5º, § 1
Direito de propriedade	Art. 6º, II; art. 12, Parágrafo Único; art. 22	Art. 6º, I; art. 20, IV	Art. 8, II		Art. 5º, § 1, I; art. 8, II
Atores envolvidos	Art. 2º, V, VI; art. 5º, VII; art. 15, § 1º	Art. 1º, § 1º; art. 2º, III, X, XI, XV; art. 6º	Art. 2º, II, III, IV	Art. 2º, IV, V, VI, IX
Objetivos	Art. 4º	Art. 4º	Art. 3º		Art. 2º	Art. 162
Serviços ambientais	Art. 1º, III, art. 7º; art. 8º	Art. 2º, XVIII, art. 8º, art. 15, § 2º	Art. 2º, I / art. 2º, III		Art. 5º
Práticas de manejo	Art. 7º	Art. 8º	Art. 8º, I				Art. 3º
Tipo de incentivo	Art. 3º; art. 17	Art. 2º, XII; art. 9º, II; art. 11; art. 14, IV	Art. 6º, III, IV, V	Art. 6º, IV, V, VI	Art. 6º, III, IV, V	Art. 164, I, II, III	Art. 2º
Fonte de pagamento	Art. 4º, XIII; art. 6º, § 7º; art. 21	Art. 28; art. 31	Art. 11	Art. 12		Art. 166	Art. 7º
Custo do PSA		Art. 28, § 3º
Monitoramento	Art. 4º, IX, XI; art. 5º, X; art. 11; art. 12, III; art. 14, Parágrafo Único; art. 15, II	Art. 5º, VI; art. 6º, IV; art. 9º, IV; art. 13; art. 14	Art. 8º, Parágrafo Único		Art. 2º, XI	Art. 164, V
Escala espacial	Art. 4º, I; art. 5º, IX; art. 6º, § 3º; art. 8º; art. 9º	Art. 8º	Art. 5º, I, II, III		Art. 4º, II, III, V	Art. 163, IV	Art. 4º
Escala temporal							Art. 2º, Parágrafo Único
Externalidade		Art. 14
Melhoria adaptativa	Art. 5º, X; art. 6º, § 8º; art. 15, II, III	Art. 5º, VI; art. 23, V	Art. 5º, VI		Art. 4º, VIII	Art. 163, V
Transparência	Art. 4º, X; art. 5º, VIII; art. 11; art. 13; art. 16	Art. 5º, IV; art. 6º, III, VI; art. 9º, VI; art. 29; art. 32; art. 33	Art. 6º, VIII	Art. 6º, IX	Art. 1, X; art. 6, VIII	Art. 162, VI; art. 164, IV; art. 167
Governança	Art. 5º, VI; art. 15º	Art. 2º, VI; art. 6º, II; art. 22; art. 23	Art. 12	Art. 14	Art. 5º, § 1º, II, ar 13	Art. 168	Art. 5º
Sinergia política	Art. 4º, § 1º; art. 5º, IV, V; art. 9º; art. 10; art. 16, § 2º	Art. 1º, § 2º; art. 20, § 2º	Art. 5º, IV	Art. 5º, III	Art. 4º, VI
Estrutura institucional	Art. 4º, § 2º; art. 15, § 1º; art. 20	Art. 4º, XIII; art. 21; art. 23, III	Art. 5º, VII	Art. 5º, VII, art. 13	Art. 4º, IX	Art. 162, I; art. 168	Art. 6º
Recomendações
Condições prévias (ex-ante)		Art. 14
Contexto específico	Art. 6º, § 1º; art. 6º, IV; art. 15, § 3º	Art. 15, § 2º
Motivação	Art. 4º, § 1º; art. 11	Art. 4º, VIII; art. 8º, XII; art. 35	Art. 6º, VI	Art. 6º, VII	Art. 6º, VI	Art. 164, III
Escala de atendimento às recomendações da literatura
Atende		Parcialmente			Não menciona

• Fonte: Elaboração própria (2024).

A representação do grau de adequação das leis aos elementos essenciais e à abordagem recomendada pela literatura foi avaliada com base em uma escala de cores que varia do cinza escuro (plena adequação), passando pelo cinza claro (parcialmente adequada) até o branco (não menciona, ou seja, não atende às recomendações). Além disso, foi indicada a localização do elemento essencial na lei por meio da abreviatura “Art.”.

Foram avaliadas 21 leis (1 federal, 1 estadual e 19 municipais). As leis municipais foram organizadas e agrupadas em função do conteúdo de sua redação. Observou-se que, de maneira geral, as leis municipais de PSA têm a redação semelhante e foram, portanto, agrupadas e analisadas em conjunto, tendo em vista a uniformidade de seu conteúdo.

A análise do conteúdo das leis quanto ao grau de atendimento aos elementos essenciais, identificados na revisão de literatura, resultou em: atende (federal: 15 de 23, 65%; estadual: 18 de 23, 78%; municipal: variou de 1 a 17 de 23, 4% a 74%); parcialmente (federal: 5 de 23, 22%; estadual: 4 de 23, 18%; municipal: variou de 2 a 8 de 23, 9% a 35%); não menciona (federal: 3 de 23, 13%; estadual: 1 de 23, 4%; municipal: variou de 4 a 16 de 23, 17% a 70%).

O primeiro elemento essencial avaliado foi o conceito de PSA. A lei federal “atende” às recomendações e abrange no conceito a voluntariedade, o provedor e o pagador, a previsão de incentivos financeiros ou não, e a condicionalidade, conforme a definição amplamente aceita (Wunder, 2005). A lei estadual adotou caminho parecido, porém não mencionou o elemento voluntariedade; isso também acontece na redação trazida por 8 leis municipais (42%). No entanto, a própria lei estadual corrige a lacuna conceitual, trazendo o elemento voluntariedade em outras partes de sua redação. Dez municípios (53%) “não mencionam” o aspecto de voluntariedade do PSA, e cinco municípios (27%) “não mencionam” o conceito de PSA nas leis.

A lei federal prevê o PSA para Áreas de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL) exclusivamente localizadas em áreas prioritárias ou bacia hidrográfica crítica, compondo, assim, uma visão reducionista do elemento adicionalidade; e, portanto, teve seu enquadramento como “parcialmente” nesse quesito. Cabe ressaltar que essa restrição é somente no âmbito do Programa Federal de PSA (PFPSA), o que não impede que estados e municípios adotem uma abordagem mais ampla. É o que ocorre na lei baiana investigada e em oito leis municipais (42%), que permitem o PSA em APP, RL e Áreas de Uso Restrito, configurando adicionalidade para fins de mercado nacional e internacional (art. 36 da Lei n. 13.223/2015). Dois municípios (11%) apresentam uma redação semelhante, no entanto, um pouco mais simplificada e que atende “parcialmente”, pois não utiliza o termo adicionalidade; já onze municípios (58%) “não mencionam” o elemento em questão.

A condicionalidade trata das condições pactuadas para que ocorram as transações, ou seja, a natureza contratual do PSA, que por sua vez está intimamente relacionada ao monitoramento, à fiscalização e à adicionalidade técnica⁸. As leis federal, estadual e 84% das municipais abordam de maneira ampla e abrangente a condicionalidade, e, portanto, “atendem” às recomendações da literatura. Uma lei municipal (5%) menciona apenas o termo incentivos ou pagamentos condicionados e, por fim, dois municípios (11%) “não mencionam” o elemento condicionalidade ou o caráter contratual do PSA, o que incorre no risco de se tornar uma política de repasse de recursos meramente assistencialista.

A elegibilidade e segmentação determinam se o PSA será adotado amplamente (horizontalidade) ou se haverá direcionamento a determinados grupos e contextos específicos. A norma federal “atende” às recomendações, pois prevê o PSA em área urbana e rural e elege como grupo prioritário “comunidades tradicionais, povos indígenas, agricultores familiares e empreendedores familiares rurais” (Brasil, 2021)⁹. A lei estadual da Bahia elege o mesmo grupo prioritário da lei federal, no entanto, com incrementos trazidos na redação da lei federal (p. ex., art. 6º, §4º, II) não são abordados, logo, foi enquadrada como “parcialmente”. Oitenta e quatro porcento das normas municipais elegem como público prioritário “agricultores familiares” e abordam requisitos gerais à participação, entre eles: (i) enquadramento ao projeto específico; (ii) ocupação regular do imóvel; e (iii) formalização de contrato. Uma lei municipal assume a mesma redação de público prioritário da lei estadual; e dois municípios (11%) “não mencionam” tais elementos.

A equidade social está intimamente relacionada à elegibilidade e segmentação, ou seja, o PSA tem maior potencial se projetado para garantir a inclusão de grupos sociais vulneráveis. Tanto a lei federal quanto a estadual “atendem” às recomendações da literatura e fazem menção à Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que resguarda povos indígenas e tribais. A PNPSA tem como diretriz a “inclusão socioeconômica e a regularização ambiental de populações rurais em situação de vulnerabilidade” (Brasil, 2021)¹⁰, assim como garante a representatividade desses grupos na composição do colegiado (governança)¹¹. A norma baiana adota como um dos objetivos da Política Estadual do PSA a redução da pobreza, a repartição justa e equitativa da implementação da Política de PSA, elege os grupos prioritários o acesso à informação em linguagem acessível e garante a participação de representações no Conselho Deliberativo. Setenta e três porcento das leis municipais atendem “parcialmente”, pois preveem entre os objetivos “promover alternativas de trabalho e renda para populações em situação de vulnerabilidade”¹² (Ibirapitanga, 2014) e definem como público prioritário os agricultores familiares; no entanto, não abordam maiores detalhamentos. Duas leis municipais (11%) “atendem” à equidade social, e avançam ao incorporar povos e comunidades tradicionais ou agricultores familiares e empreendedores familiares rurais¹³ (Iaçu, 2022; Itaberaba, 2022), além de prever o respeito ao direito de propriedade, às práticas costumeiras, à autodeterminação, à garantia da participação e ao controle social na governança. Três municípios (16%) “não mencionam” o elemento essencial em tela.

Quanto ao direito de propriedade, este incide em áreas privadas; a posse segura e os direitos de propriedade claramente definidos facilitam a natureza contratual, segundo a doutrina analisada. As leis federal, estadual e 84% das leis municipais “atendem” às recomendações da literatura; três municípios (16%) “não mencionam”. Tanto a lei federal quanto a estadual disciplina como requisito geral a participação no PSA a comprovação de uso e ocupação regular do imóvel por meio da inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR), com ressalva para “terras indígenas, territórios quilombolas e outras áreas legitimamente ocupada por populações tradicionais” (Brasil, 2021)¹⁴, garantindo a equidade social. A lei federal ainda prevê a natureza propter rem do PSA¹⁵, ou seja, as obrigações são repassadas ao adquirente do imóvel uma vez que as áreas assumirão o regime de servidão ambiental. Isso posto, recomenda-se a observância dessa estratégia para regulamentação da lei estadual.

O termo atores envolvidos refere-se aos pagadores, provedores de serviços ambientais, beneficiários do Programa de PSA e o envolvimento de intermediários ou mediadores das transações. Os atores envolvidos podem ser pessoas físicas ou jurídicas, de direito público, privado ou ambos. A lei baiana “atende” à amplitude do elemento essencial e aborda as definições de pagador, provedor, beneficiário e mediador; já o marco federal não coloca a figura do mediador ou intermediário de maneira explícita, nem a do beneficiário do Programa, portanto, foi enquadrada como “parcialmente”¹⁶. Setenta e três porcento das leis municipais abordam todos os atores envolvidos, portanto, “atendem” às recomendações; cinco municípios (27%) “não mencionam” o referido elemento.

Todas as leis avaliadas trazem artigo específico com objetivos da lei, portanto, “atendem” às recomendações; exceto dois municípios¹⁷ (11%) que “não mencionam”. De modo geral, são objetivos abrangentes que envolvem dimensões ambientais, econômicas e sociais, como é recomendado no nível de política pública.

Os elementos serviços ambientais e práticas de manejo foram versados, nas leis, de maneira associada. A norma estadual deixa explícitas as modalidades de serviços reconhecidos, assim como define três categorias de subprogramas de serviços ambientais, sem o prejuízo da criação de outros necessários. A lei federal é menos enfática nesse ponto e a informação dos SA não está claramente discriminada em um artigo, mas implícita na redação das práticas de manejo a serem promovidas e nas áreas objeto do PFPSA, sendo, portanto, classificada como “parcialmente”. Isso também ocorre em 14 leis municipais (73%) que abordam o elemento de maneira pouco evidente; já três municípios (16%) “não mencionam” os SA, e dois deles abordam “parcialmente” as práticas de manejo. Em contrapartida, outros dois municípios tratam o SA de maneira precisa e adequada, ao passo que as práticas de manejo se classificam como “parcialmente” adequadas.

O tipo de incentivo a ser promovido pelo PSA é abordado em todas as leis avaliadas. No entanto, a gama de possibilidades aventadas diferem umas das outras, o que implica diretamente o favorecimento à implementação e o sucesso do PSA. De maneira geral, as leis “atendem” às recomendações por apresentarem modalidades bem diversificadas de incentivos ao PSA¹⁸. Duas leis municipais foram enquadradas como “parcialmente”, pois autorizam uma única modalidade de apoio financeiro proveniente do poder executivo para custeio do PSA, o que limita, sobrecarrega e desfavorece a implementação do instrumento.

O elemento fontes de financiamento está diretamente vinculado ao tipo de incentivo, representando os benefícios advindos deles que incorrerão no amplo leque de possibilidades para atração de investidores. O marco federal foi enquadrado como “parcialmente”, já que alguns vetos referentes ao capítulo de incentivos, relativos a benefícios fiscais e incentivos tributários, reduziram a oportunidade de atrair novas fontes de investimentos financeiros e limitaram a captação de recursos, em especial do setor privado, o que afeta a criação de um mercado de serviços ambientais¹⁹. Uma situação grave e que prejudica a implementação da PNPSA é o fato de a norma eximir a participação do Tesouro Nacional na dotação de recursos consignados para o PFPSA²⁰, o que sinaliza baixo envolvimento do poder público federal para implementação do PSA. Por outro lado, a lei estadual e as leis municipais, além de prever outras oportunidades de fontes de financiamento, dispuseram a destinação de recursos oriundos da Lei Orçamentária Anual (LOA) e do Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA), o que indica comprometimento e interesse por parte da administração pública para implementação dessas políticas. Além disso, a lei estadual prevê receitas oriundas da cobrança pela outorga de água e da taxa de inspeção veicular²¹, fontes de receitas contínuas que permitem sustentabilidade financeira do PSA; um percentual desse recurso pode ser taxado via decreto para garantia da dotação.

Com relação aos custos do PSA, tal elemento não aparece obrigatoriamente na lei, pois pode constar de outros atos normativos posteriores, como decretos e portarias. Não obstante, a literatura menciona as limitações incorridas com os altos custos de transação que repercutem na ineficiência do mecanismo e geram crítica ao PSA (Ferraro, 2008); logo, seria relevante contemplar esse elemento sempre que possível. A lei baiana é a única que faz a previsão de um teto de gastos (7,5%) para custeio de despesas de implantação, operação e manutenção do órgão executor do PEPSA²².

O monitoramento é de fato um elemento essencial para a verificação da adicionalidade e dos resultados auferidos com o mecanismo do PSA. Sem a previsão do monitoramento e da verificação dos resultados, corre-se o risco de o PSA se tornar uma política ineficiente em termos ambientais. A lei federal prevê o monitoramento, a contínua pesquisa científica para aprimoramento das metodologias, a publicização das informações (transparência) e determina que o órgão colegiado monitore a conformidade dos Programas e da PNPSA. No entanto, ela não estabelece a criação do Plano de Monitoramento e Verificação, como trazido pela norma estadual e uma lei municipal²³, por isso foi enquadrada “parcialmente”. A norma baiana reserva uma seção para regrar o Plano de Monitoramento e Verificação dos Projetos de PSA e disciplina o conteúdo mínimo fornecido, trazendo o detalhamento de diretrizes. Por outro lado, 84% das leis municipais fazem a previsão do monitoramento, mas encaminham a regulamento posterior as definições necessárias; portanto, foi enquadrada como “parcialmente”.

A escala espacial da Política e do Programa podem ser disciplinadas pelas leis, dizendo respeito ao alcance geográfico, às áreas prioritárias (elegibilidade) e à previsão de escalonamento das ações. A norma federal dispõe que a PNPSA se aplica a todo o território nacional, aos imóveis rurais e urbanos, detalha as informações do perfil das áreas elegíveis, das condições prioritárias e prevê mecanismo de escalonamento²⁴, logo, “atende” às recomendações. A lei estadual, por sua vez, não disciplina de modo explícito esse aspecto, apenas aborda, de modo subentendido, quando tratar das modalidades de SA; portanto, enquadra-se como “parcialmente”. Oitenta e nove porcento das normas municipais definem as áreas prioritárias para ações do PSA e “atendem” às recomendações.

Quanto à escala temporal do PSA, de modo geral, as leis não abordam esse ponto, tendo em vista que essa pormenorização temporal é costumeira em normas jurídicas que instituem determinado programa ou projeto de PSA, o que não é esperado para leis gerais, como é o caso da PNPSA e da PEPSA. Apenas duas leis municipais (11%), que tratam da instituição de um projeto piloto de PSA, fazem uma previsão mínima de duração de 18 meses.

Prever, monitorar e manejar as externalidades do PSA são ações que demonstram, segundo a literatura consultada, um grau de apropriação do conhecimento sobre o contexto em que é aplicado. A lei estadual, apesar de não tratar especificamente sobre esse elemento essencial, permite que, por meio do Plano de Monitoramento e Verificação, seja realizado o acompanhamento das externalidades, portanto, “atende” às recomendações; com relação às demais, “não mencionam”.

Quanto à melhoria adaptativa, a norma federal menciona o aprimoramento dos métodos de monitoramento e verificação e determina que o PFPSA será avaliado pelo órgão colegiado a cada quatro anos para conferência da conformidade dos investimentos e proposição de ajustes necessários, o que “atende” às recomendações. A norma baiana e 89% das leis municipais dispõem sobre o aprimoramento dos métodos de monitoramento e a atribuição do conselho deliberativo em acompanhar os resultados e propor aperfeiçoamentos periódicos, no entanto, não mencionam o intervalo de tempo. Por se tratar de uma redação mais generalista e superficial, entende-se que, no momento de sua regulamentação, sejam observadas as diretrizes trazidas pela norma federal. Duas leis municipais “não mencionam” esse aspecto.

No que diz respeito à transparência, a lei federal estabeleceu o Cadastro Nacional de PSA (CNPSA)²⁵, que consiste em um banco de dados públicos para acesso aos contratos de PSA, às áreas assistidas, aos serviços ambientais prestados e aos resultados monitorados. A norma baiana previu um Sistema de Informação de PSA²⁶, logo, as normas federal e estadual “atendem” às recomendações. Entre as leis municipais, 89% delas preveem o Cadastro Municipal de PSA, mas não disciplinam seu conteúdo mínimo; apenas um município contempla as informações que devem constar desse sistema; e dois municípios “não mencionam” o elemento em questão.

A governança, por sua vez, soma-se à sinergia política e à estrutura institucional para alcançar o sucesso potencial máximo, que seria o de garantir a formulação de uma estratégia de governança multinível, ajustável à escala e às diferenças regionais, encontrando caminhos de solução. A lei federal previu como uma de suas diretrizes a coordenação do PSA integrando União, DF, municípios, Comitês de Bacias Hidrográficas, iniciativa privada, Oscip e organizações não governamentais, em que se infere a possibilidade de fortalecer a governança, a sinergia política e a estrutura institucional do PSA, de modo a aumentar a adesão, a automação da política e a eficiência de recursos técnicos e financeiros. A governança conta com a instituição de um órgão colegiado (lei federal), um conselho deliberativo (lei estadual) e um comitê gestor (89% das leis municipais). Dois municípios atendem “parcialmente”, pois não preveem a criação de conselhos e instâncias específicas para o PSA, mas atribuem ao conselho de meio ambiente municipal essa função.

No que tange à sinergia política, esta pode ser deduzida pela presença de uma maior disposição do PSA para se conectar a outros instrumentos de gestão ambiental, a exemplo dos mecanismos de comando e controle, cujo potencial é garantir maior eficiência no gerenciamento e na salvaguarda dos ecossistemas. A norma federal previu como uma de suas diretrizes a integração do PSA com as demais políticas setoriais e ambientais, em complementariedade aos instrumentos de comando e controle²⁷. Nessa toada, a mesma lei previu a integração das informações do Cadastro Nacional do PSA a outros sistemas nacionais de informações sobre o meio ambiente, como Sinima, SiBBr e Sicar. A norma estadual trouxe menos diretrizes para promoção da sinergia política da PEPSA, portanto, foi enquadrada como “parcialmente”. Isso também é válido para 84% das normas municipais, que também foram enquadradas como “parcialmente” e 16% “não mencionam”.

Por fim, o elemento estrutura institucional foi tratado por todas as leis avaliadas com uma abordagem adequada, ou seja, que “atendem” às recomendações. No geral, as normas apuradas definem a estrutura funcional do Programa de PSA com a previsão paritária de representantes do poder público, do setor produtivo e da sociedade civil. As instituições devem compor a governança por meio dos órgãos: deliberativo e consultivo; executor, de assessoria técnicas e monitoramento; entes de apoio; agente financeiro, entre outros.

Para concluir, analisam-se as leis quanto às condições prévias do local, a relação contexto específico com o design do PSA e a motivação dos beneficiários; não como elementos essenciais, mas como recomendações, dada a importância desses aspectos no desenho do PSA. De maneira geral, foram elementos não mencionados ou abordados parcialmente. A consideração dessas recomendações, seja na regulamentação das leis, seja no planejamento dos programas e projetos, pode influenciar no sucesso do PSA e na redução de efeitos colaterais negativos.

Considerações finais

Com base na revisão literária narrativa, este trabalho propôs-se a levantar quais elementos poderiam ser considerados essenciais a garantir maior potencial de êxito em projetos e programas de PSA. A doutrina visitada, em grande medida internacional, foi selecionada em virtude de apresentar um maior arcabouço empírico sobre esquemas de PSA bem-sucedidos e de conter, explicitamente, diretrizes operacionais, critérios e patamares referentes à eficácia e ao planejamento do PSA.

A revisão narrativa permitiu a estruturação de 23 “elementos essenciais” a conferir maior ou menor sucesso aos arranjos de PSA, a saber: (1) conceito de PSA; (2) voluntariedade; (3) adicionalidade; (4) condicionalidade; (5) elegibilidade e segmentação; (6) equidade social; (7) direito de propriedade; (8) atores envolvidos; (9) objetivos; (10) serviços ambientais considerados; (11) práticas de manejo; (12) tipo de incentivo; (13) fontes de financiamento; (14) custo do PSA; (15) monitoramento; (16) escala espacial; (17) escala temporal; (18) externalidades; (19) melhoria adaptativa; (20) transparência; (21) governança; (22) sinergia política; e (23) estrutura institucional. Esses elementos foram buscados e estudados nos principais marcos regulatórios municipais e estaduais do estado da Bahia e na Política Nacional de PSA, lei federal de referência na temática (Lei n. 14.119/2021).

Foi possível inferir que as leis investigadas atendem a mais de 60% dos apontamentos indicados pela literatura. Em alguns aspectos, a redação da lei estadual baiana (Lei n. 13.223/2015) demonstrou uma abordagem mais adequada às recomendações da literatura do que a própria lei federal em comento, porém, em linhas gerais, existe uma coerência entre elas. Na esfera municipal, notou-se maior grau de semelhança entre a redação das normas, inclusive textos legais reproduzidos na íntegra. Apesar de ser uma prática corriqueira no processo legislativo, esse exercício inviabiliza a customização da lei às especificidades locais, impedindo o amplo debate e a construção coletiva da política pública.

Algumas leis municipais tiveram o grau de atendimento inferior a 10%, o que pode indicar a falta de clareza do legislador quanto aos critérios mínimos de diretrizes para orientar o arcabouço conceitual e operacional do PSA. Leis mal elaboradas incorrem em risco de implementação inadequada da política, em maior margem de interpretação subjetiva dos agentes operadores e maior chance de aplicação ineficiente dos recursos públicos, impactando os ganhos socioambientais perseguidos pelo PSA.

Em termos de recomendações, destacam-se cinco principais, com vistas a ampliar o debate e aperfeiçoar as normas jurídicas e as políticas públicas referentes ao PSA.

A adicionalidade poderia ser observada não tanto sob o ponto de vista estritamente técnico (pagar por práticas que não teriam sido adotadas sem a oferta do incentivo), mas considerando também a abordagem legal e comportamental. Para tanto é necessário conhecer o contexto prévio à implementação do PSA, por meio de avaliações das condições prévias ex-ante, as motivações intrínsecas e as demandas do público-alvo.

A alavancagem das informações em contexto específico pode ser favorecida com a presença de instituições ou figuras intermediárias ou mediadoras do processo. Esses atores podem contribuir para a formação da governança, mediando interesses entre instituições e contribuindo para a maior participação social.

Por se tratar de um instrumento relativamente novo, e especialmente praticado por projetos de serviços únicos, geralmente hídricos, é interessante eleger ações/atividades que sejam reconhecidas pela provisão de múltiplos serviços ecossistêmicos, no intuito de incentivar PSA multialvo ou pacote de serviços ambientais.

Outros pontos que configuram gargalos e críticas constantes são o monitoramento, a previsão de estratégias de melhoria adaptativa e um maior estudo sobre possíveis externalidades relacionadas aos impactos do PSA, aspectos que poderiam se fazer mais presentes nos textos e contratos legais referentes aos projetos e programas.

Por fim, reforça-se que esta análise buscou impulsionar uma maior reflexão sobre o grau de atendimento do marco regulatório federal e das legislações estadual e municipais da Bahia, concernentes ao PSA, em relação aos critérios e às orientações provenientes na doutrina especializada selecionada. Ademais, buscou-se apresentar uma investigação mais concreta e contextualizada sobre a temática, a fim de aperfeiçoar as normas jurídicas já existentes ou a serem criadas. Essa proposta está longe de exaurir outros parâmetros e diretrizes igualmente relevantes a serem considerados por órgãos e instituições à frente da implementação do instrumento.

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  » https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2022.107591

• 1
  Este artigo é resultado de pesquisa realizada com financiamento da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB), na forma de uma bolsa de doutorado, e contou com apoio da Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC).
• 2
  A Lei Federal n. 12.651/2012, que dispõe sobre a vegetação nativa no Brasil, prevê o PSA em seu art. 41, I. Até 2021, esta era a principal referência legal federal acerca do PSA dentro do território brasileiro.
• 3
  Literatura selecionada: Ferraro (2008); Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Muradian et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Wegner (2016); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Kaczan et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); James e Sills (2019); Ola et al. (2019); Yan et al. (2022).
• 4
  Do original: “A voluntary transaction where a well-defined ES (or a land-use likely to secure that service) is being ‘bought’ by a (minimum one) ES buyer from a (minimum one) ES provider if and only if the ES provider secures ES provision (conditionality)”.
• 5
  Do original: “transfer of resources between social actors, which aims to create incentives to align individual and/or collective land use decisions with the social interest in the management of natural resources”.
• 6
  Ibirapitanga (Lei n. 864/2014), Tuberá (Lei n. 1.629/2014), Ilhéus (Lei n. 3.820/2016), Piraí do Norte (Lei n. 319/2017), Uruçuca (Lei n. 577/2017), Nilo Peçanha (Lei n. 370/2017), Wenceslau Guimarães (Lei n. 367/2017), Nova Ibiá (Lei n. 441/2017), Igrapiúna (Lei n. 420/2017), Presidente Tancredo Neves (Lei n. 325/2017), Almadina (Lei n. 473/2017), Floresta Azul (Lei n. 494/2017), Ibicaraí (Lei n. 1.019/2017), Alagoinhas (Lei n. 2.477/2019), Vitória da Conquista (Lei n. 2.452/20210), Jussari (Lei n. 448/2021), Iaçu (Lei n. 07/2022), Itaberaba (Lei n. 1682/2022), Piatã (Lei Complementar n. 346/2022).
• 7
  O universo de leis municipais contempladas parece representar a totalidade de normativas municipais baianas instituídas sobre PSA até o ano de 2022, visto a ampla pesquisa exploratória realizada. No entanto, é possível que um número menor de municípios não tenha sido contemplado na pesquisa em consequência da baixa publicidade e transparência dos dados nas páginas oficiais das prefeituras municipais, o que dificulta a localização dessas iniciativas.
• 8
  Dimensões da adicionalidade: (i) adicionalidade técnica refere-se a um incremento na provisão do serviço ambiental como resultado da efetiva realização a que está associado; (ii) adicionalidade comportamental é uma alteração positiva no comportamento de um indivíduo motivada pelo esquema de incentivo; e (iii) adicionalidade legal é uma conduta que extrapola a determinação exigida pelo comando e controle, um comportamento que gere um bônus à conservação (Siqueira, 2018).
• 9
  Art. 6º, § 2º, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 10
  Art. 5º, XII, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 11
  Art. 8º, IV, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 12
  Art 3º, VI, Lei Municipal n. 864/2014.
• 13
  Art. 5º, § 1º, Lei Municipal n. 07/2022 e Lei Municipal n. 1.682/2022.
• 14
  Art. 8º, IV, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 15
  Art. 22, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 16
  A literatura recomenda o envolvimento do intermediário como mediador e facilitador nas negociações, na administração dos pagamentos, no apoio às atividades de monitoramento, fiscalização e úteis ao fortalecimento da confiança entre as partes (Sattler et al., 2013).
• 17
  Municípios de Ituberá (Lei n. 1.629/2014) e Ilhéus (Lei n. 3.820/2016).
• 18
  Exemplos dessa diversificação: (i) pagamentos monetários e não monetários; (ii) incentivos fiscais; (iii) selos, certificações e premiações; (iv) assistência técnica, extensão rural, capacitações e atividades de educação ambiental; e (v) fornecimento de insumos, mão de obra e melhorias sociais na comunidade.
• 19
  Art. 4º, XIII, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 20
  Art. 6º, § 7º, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 21
  Art. 28, § 1º, incs. VI e VII, Lei Estadual n. 13.223/2015.
• 22
  Art. 28, § 3º, Lei Estadual n. 13.223/2015.
• 23
  Município de Piatã (Lei Complementar n. 346/2022).
• 24
  Art. 3º, § 6º, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 25
  Art. 16, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 26
  Art. 29, Lei Estadual n. 13.223/2015.
• 27
  Art. 5º, incs. IV e V, Lei Federal n. 14.119/2021.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  26 Ago 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  28 Abr 2024
• Aceito
  19 Jun 2024