Como o Banco Mundial se Engajou na Neoliberalização do Capitalismo Global? Aspectos Financeiros, Políticos, Sociais e Intelectuais^*

Comment la Banque Mondiale s’est-elle Engagée dans La Néo-Libéralisation du Capitalisme Mondial? Aspects Financiers, Politiques, Sociaux et Intellectuels

¿Cómo ha participado el Banco Mundial en la Neoliberalización del Capitalismo Global? Aspectos Financieros, Políticos, Sociales e Intelectuales

Resumo

Este artigo analisa o Banco Mundial como agente de neoliberalização do capitalismo global, dando ênfase às suas funções de emprestador, conselheiro e assessor técnico de governos, agente da sociedade civil e produtor de pesquisas econômicas durante o período de 1980 a 2023. Com base em fontes primárias da própria instituição e ampla literatura especializada, o trabalho mostra como a atuação do Banco Mundial se tornou cada vez mais abrangente, politizada e intrusiva, porém com variações de forma, conteúdo e intensidade em sua agenda política e suas práticas operacionais. Conclui que, em um ambiente global marcado por grandes mudanças econômicas e políticas, maior contestação a receitas econômicas supostamente universais e incertezas quanto ao futuro, o Banco Mundial se manteve fiel ao paradigma político neoliberal, porém, passou a atuar de forma mais pragmática, flexível, discreta e dependente das circunstâncias e prioridades dos mutuários (especialmente os de maior volume).

Banco Mundial; condicionalidades; ajuste estrutural; austeridade; pós-consenso de Washington

Résumé

Cet article analyse la Banque Mondiale comme un acteur de la néo-libéralisation du capitalisme mondial, mettant l’accent sur ses fonctions de prêteur, conseiller et conseiller technique des gouvernements, agent de la société civile et producteur de recherches économiques pendant la période 1980-2023. En s’appuyant sur des sources primaires de l’institution elle-même et d’une vaste littérature spécialisée, l’étude montre comment l’action de la Banque Mondiale est devenue de plus en plus complète, politisée et intrusive, bien que présentant des variations dans la forme, le contenu et l’intensité de votre agenda politique et de vos pratiques opérationnelles. Larticle conclut que, dans un context mondial marqué par de grands changements économiques et politiques, une plus grande contestation des revenus économiques supposés universels et des incertitudes quant à l’avenir, la Banque mondiale est restée fidèle au paradigme politique néolibéral, cependant, elle a adopté une approche plus pragmatique, flexible, discrète et dépendante des circonstances et des priorités des emprunteurs (notamment ceux de grande envergure).

Banque mondiale; conditions; ajustement structurel; austérité; post-consensus de Washington

Resumen

Este artículo analiza el Banco Mundial como agente de la neoliberalización del capitalismo global, haciendo hincapié en sus funciones como prestamista, asesor y consejero técnico de los gobiernos, agente de la sociedad civil y productor de investigación económica durante el periodo comprendido entre 1980 y 2023. Basándose en fuentes primarias de la propia institución y en una amplia bibliografía especializada, el artículo muestra cómo las actividades del Banco Mundial se han vuelto cada vez más amplias, politizadas e intrusivas, pero con variaciones de forma, contenido e intensidad en su agenda política y sus prácticas operativas. Concluye que, en un entorno global marcado por grandes cambios económicos y políticos, una mayor contestación de las recetas económicas supuestamente universales y la incertidumbre sobre el futuro, el Banco Mundial se ha mantenido fiel al paradigma político neoliberal, pero ha empezado a actuar de una forma más pragmática, flexible y discreta que depende de las circunstancias y prioridades de los prestatarios (especialmente de los más grandes).

Banco Mundial; condicionalidades; ajuste estructural; austeridad; post-Consenso de Washington

Abstract

This article analyses the World Bank as an agent of the neoliberalization of global capitalism, with an emphasis on its functions as a lender, adviser and technical advisor to governments, civil society agent, and producer of economic research during the period from 1980 to 2023. Based on primary sources from the institution itself and extensive specialized literature, the article shows how the World Bank’s activities have become increasingly comprehensive, politicized, and intrusive, but with variations in form, content, and intensity in its political agenda and operational practices. It concludes that, in a global environment marked by major economic and political changes, greater contestation of supposedly universal economic recipes, and uncertainties about the future, the World Bank has remained faithful to the neoliberal political paradigm, but it has started to act in a more pragmatic, flexible, discreet way that depends on the circumstances and priorities of the borrowers (especially the larger ones).

World Bank; conditionalities; structural adjustment; austerity; post-Washington consensus

Introdução

Em quase oitenta anos de funcionamento, o Banco Mundial (BM) se tornou uma das maiores burocracias internacionais. Sediado em Washington, o BM tem 189 países membros, 13.122 funcionários em tempo integral de mais de 170 nacionalidades e escritórios espalhados em mais de 130 países, além de quase 6 mil consultores temporários (BM, 2023: 85). A sua origem remonta à conferência de Bretton Woods, ocorrida em 1944 nos Estados Unidos da América (EUA), quando se acordou a criação do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e da sua instituição gêmea, o Fundo Monetário Internacional (FMI). Em 1960, criou-se a Associação Internacional de Desenvolvimento (AID). Juntos, BIRD e AID constituem o BM.¹

Este artigo analisa como o BM atuou como emprestador, conselheiro e assessor técnico de governos, agente da sociedade civil e produtor de pesquisas econômicas engajado na neoliberalização do capitalismo global, de 1980 a 2023. Embora o termo “neoliberalismo” tenha se vulgarizado a ponto de admitir interpretações e significados muito variados (Cahill et al., 2018; Centeno, Cohen, 2012; Saad-Filho, 2005), aqui entende-se por neoliberalização o processo de mudança institucional que: reduz o papel do Estado na produção econômica; promove a livre circulação de bens e capitais; desregulamenta a atividade econômica; aprofunda a mercantilização e privatização da vida social; promove a financeirização da economia e fortalece os direitos de propriedade privada e do capital, enquanto precariza a proteção de direitos coletivos e trabalhistas. Enquanto processo, a neoliberalização tem sido desigual e contraditória, assumindo formas e arranjos diversos, com avanços e recuos relativos, conforme a correlação de forças econômicas e políticas e as condições mais gerais da economia mundial.

Durante esse período, a atuação do BM se tornou cada vez mais abrangente, politizada e intrusiva, porém com variações de forma, conteúdo e intensidade que estão relacionadas a inúmeros fatores, como: as condições econômicas e a capacidade técnica dos Estados clientes; as circunstâncias e prioridades dos governos; o engajamento de organizações da sociedade civil e o histórico de relações com nichos da burocracia estatal e elites políticas e econômicas relevantes nos espaços nacionais (Engel, 2010; Carroll, 2010; Kirk, 2010; Harrigan, El-Said, 2009; Woods, 2006; Harrison, 2004).

O crescimento gradativo da sua carteira de empréstimos foi acompanhado pela ampliação e diversificação das suas áreas de atuação, incidindo no desenho de políticas públicas e na própria organização dos Estados. A rigor, praticamente todas as áreas ligadas ao desenvolvimento foram incorporadas ao seu mandato, o que o distingue do FMI e das agências especializadas das Nações Unidas.

O artigo está organizado em cinco seções. As três primeiras se dedicam a discutir como o BM se organizou para atuar como agente da neoliberalização do capitalismo global nos aspectos (1) financeiros, (2) políticos e sociais, e (3) intelectuais, problematizando as características centrais, as contradições e os limites do seu modus operandi. A seguir, o texto analisa o BM em ação em dois períodos-chave, (4) de 1980 a 2008, e (5) de 2008 a 2023, destacando as variações de forma, conteúdo e intensidade em sua agenda política e suas práticas operacionais. Argumenta-se que, em um ambiente global marcado por grandes mudanças econômicas e políticas, maior contestação a receitas econômicas supostamente universais e incertezas quanto ao futuro, o BM continuou a se orientar pelo paradigma político neoliberal, mas passou a atuar de forma mais pragmática, flexível, discreta e dependente das circunstâncias e prioridades dos mutuários (especialmente os de maior volume).

O objetivo deste trabalho não é discutir as razões, a dinâmica e as variedades da neoliberalização do capitalismo global, seus contornos gerais e limites, sobre os quais há farta literatura (Saad-Filho, 2023; Cahill et al., 2018; Slobodian, 2018; Streeck, 2018; Blyth, 2017; Dardot, Laval, 2016; Mirowski, 2014; Crouch, 2012; Jones, 2012; Harvey, 2011; Bockman, 2011; Peck, 2010). O foco do artigo é o “como”, a partir de uma perspectiva integrada de análise que se centra em uma instituição específica e suas formas de atuação.

Esse recorte se justifica por duas razões. A primeira é que, se é verdade que as relações com os Estados membros mais poderosos – a começar pelos Estados Unidos – definem as prioridades, os parâmetros gerais e os limites do espaço político dentro do qual o BM opera, é fato também que, dentro desse espaço, a instituição dispõe de autonomia para traduzir tais coordenadas em operações financeiras, aconselhamento, assessoria técnica, pesquisa econômica e coordenação de ações multilaterais. Ademais, muito do que o Banco faz é rotina administrativa e não tem significado político ou econômico direto para seus principais membros. O resultado dessa equação não é inteiramente controlado a priori por nenhum acionista (Pereira, 2022a, 2010; Park, Vetterlein, 2010; Babb, 2009; Woods, 2006).

A segunda razão é a escala. Compreender as ações de uma instituição financeira multilateral como o BM não é apenas um desafio empírico, mas também analítico. Demandado desde cima pelos principais Estados membros, desde baixo pelos governos dos países clientes e, transversalmente, por forças do capital e da sociedade civil, o Banco está numa posição única na estrutura de poder internacional. Nenhuma teoria ou escola de pensamento singularmente dá conta dessa complexidade, em função de ao menos três aspectos: primeiro, o Banco não é redutível ao econômico, ao político, ou ao intelectual, mas opera como um ator com todos esses papéis ao mesmo tempo; segundo, o BM é controlado pelos seus principais acionistas, mas, como toda burocracia complexa, tem interesses corporativos de autopreservação e expansão, tendo que disputar clientes no cada vez mais competitivo e fragmentado campo da ajuda internacional ao desenvolvimento; terceiro, a ação do Banco envolve uma interrelação dinâmica e contraditória entre elementos internos e externos aos Estados membros, organizados tanto no aparelho estatal como na sociedade civil.

Análises macro, com pretensões sistêmicas, tendem a passar por cima dos aspectos organizativos e operacionais de suas ações, reduzindo a instituição à posição de mero fantoche dos principais acionistas e/ou das forças do capital. Do mesmo modo, análises centradas nos Estados costumam se limitar às relações do BM com os governos em determinadas pautas setoriais, deixando de lado a agenda mais ampla da instituição, a sua multiplicidade de formas de atuação e o espectro mais amplo de atores públicos e privados com os quais se relaciona. Necessariamente interdisciplinar, a abordagem teórico-metodológica aqui adotada busca superar tais limitações. Ela argumenta que o engajamento do BM na neoliberalização requereu a construção, por fora e por dentro dos espaços nacionais, de visões de mundo e interesses mútuos com elites dos países clientes, envolvendo uma atuação coordenada nos âmbitos financeiro, político, social e intelectual.

Aspectos financeiros

Diferentemente do FMI, que atua como credor em última instância concedendo empréstimos condicionados à adoção de políticas de austeridade fiscal e reformas macroeconômicas para governos necessitados de moeda forte no curto prazo, o BM atua de maneira contínua e discreta em inúmeras áreas da vida econômica, político-administrativa e social dos países em desenvolvimento, desempenhando um papel muito mais amplo e diversificado.

O BIRD concede empréstimos a países de renda per capita média, captando recursos em mercados de capital e, depois, emprestando a Estados clientes em condições próximas às do sistema financeiro. Já a AID concede créditos de longo prazo com baixas taxas de juros e doações a países de baixa renda per capita, financiando-se principalmente por doações dos países de renda média e alta, além de repasses do BIRD, reembolsos dos mutuários e, desde 2016, financiamento levantado em mercados de capitais. Há, pois, uma ambivalência na estrutura do BM, que funciona para alguns como banco multilateral e, para outros, como quase uma agência de ajuda.

Há incentivos de ambos os lados para a que as transações financeiras aconteçam (Willett, 2001). Do lado do BM, os funcionários têm interesse em maximizar seus próprios orçamentos operacionais, desembolsando empréstimos mesmo quando os projetos e programas são mal concebidos tecnicamente – é a famosa “cultura da aprovação” (Rich, 2002; George, Sabelli, 1994). Do lado dos mutuários, considerando os prazos de carência, os pagamentos acabam sendo feitos por governantes distintos daqueles que contraíram as dívidas.

Embora o BM empreste apenas para o setor público, o setor privado figura em suas operações de inúmeras formas. Três delas se destacam. A primeira é por meio dos projetos financiados pela instituição. Em geral, eles envolvem milhares de licitações internacionais para compra e venda de bens e serviços, cuja maior parte é abocanhada por empresas sediadas nos países mais ricos, apoiadas pelos seus respectivos governos (Woods, 2006). A segunda forma é através da administração de fundos para financiar projetos específicos em diversas áreas² por meio de parcerias público-privadas (PPPs).³ Por fim, o mais importante canal de articulação do GBM com o capital privado é a Corporação Financeira Internacional,⁴ que empresta diretamente a empresas privadas, vende serviços de consultoria àquelas interessadas em abrir capital em bolsas de valores e assessora governos na formatação de programas de privatização.⁵

Os empréstimos embutem condicionalidades e pressões informais definidas pelo credor (Babb, Carruthers, 2008). Essas condicionalidades podem ser financeiras (ligadas à taxa de juros e ao cronograma de pagamento que o mutuário deve cumprir), macroeconômicas (associadas ao manejo das taxas de juros, câmbio e inflação, bem como ao nível de endividamento público) ou estruturais (que exigem a realização de reformas profundas na economia, nas instituições e nas políticas públicas do país).

O instrumento mais carregado de condicionalidades amplas é o empréstimo de ajuste estrutural, iniciado em 1980. Empréstimos de ajuste sempre são baseados em políticas, razão pela qual diferem daqueles baseados em projetos, que são a maioria. Tal modalidade visa apoiar ou induzir mudanças na política macroeconômica, em políticas públicas específicas ou na própria estrutura da administração pública. Em 1983, criou-se também o empréstimo de ajuste setorial. O novo instrumento logo passou a ser mais utilizado do que o seu antecessor, em parte porque as condicionalidades exigidas já eram tantas que havia a necessidade operacional de fatiar o ajuste setor a setor (Kapur, Lewis, Webb, 1997: 427). Ambas as modalidades se caracterizam por grande volume de recursos, desembolso rápido e vigilância estreita do BM, tendo sido largamente utilizados nos últimos quarenta anos para difundir políticas neoliberais no sul global (Güven, 2018; Babb, 2009; Engel, 2010; Carroll, 2010; Kirk, 2010; Pereira, 2010; Harrigan, El-Said, 2009; Harrison, 2004). Em 2005, ambos foram renomeados de empréstimos para políticas de desenvolvimento e a palavra “ajuste” foi banida do discurso público do BM.

Contudo, é importante observar também o histórico considerável de condicionalidades descumpridas (quando os governos recebem recursos em troca da promessa de ações futuras que não acontecem) (Kapur, 2001; Woods, 2006; Williams, 2008; Kilby, 2013; Best, 2014). Por exemplo, num caso extremo o governo do Quênia vendeu a mesma reforma dos preços agrícolas ao Banco cinco vezes em um período de quinze anos (Collier, 2000: 302). Há diversas razões para isso. A mais óbvia é que adotar as medidas prescritas pelo BM costuma ser bastante impopular e politicamente oneroso aos governantes. Para evitar o descumprimento, o BM passou a reter os recursos até que as políticas prometidas fossem adotadas, uma prática conhecida como condicionalidade ex ante.

A questão permanece: por que, em alguns casos, os governos cumprem as condicionalidades e em outros não? O sucesso ou fracasso desse instrumento tem a ver com a natureza do credor e com a relação entre credor e devedor (Babb, Carruthers, 2008; Woods, 2006). Quanto ao credor, existe no BM uma “cultura da aprovação” que leva à autorização de financiamentos, com pouca atenção a resultados realisticamente alcançáveis. Também há o interesse da instituição em renovar empréstimos para manter uma carteira forte junto a clientes específicos, principalmente os de maior volume, ainda mais em períodos de maior concorrência internacional entre fontes de financiamento. Ademais, em certas circunstâncias, o BM pode fazer empréstimos defensivos para rolar a dívida do cliente, ou para evitar transferências líquidas negativas (Toussaint, 2006; Sharma, 2017). Tudo isso torna menos crível a ameaça de cortar os empréstimos.

Quanto aos mutuários, o grau de conformidade às condicionalidades tem a ver com, ao menos, seis fatores. O primeiro é o poder de barganha: onde o endividamento público ou problemas macroeconômicos são particularmente graves, o mutuário tem menos margem de manobra e se torna mais propenso a cumpri-las (Mosley, Harrigan, Toye, 1995; Kofas, 1999, 2002, 2001). O segundo tem a ver com o tamanho da economia: países de renda média, principalmente clientes de maior volume, podem ser considerados “grandes demais” para falir e receberem um tratamento mais leniente quando descumprem condicionalidades (Woods, 2006: 114-9). O terceiro fator tem ligação com mudanças de governo e agenda: quando a negociação e a contratação do empréstimo são feitas por um governo, mas o efetivo cumprimento das condicionalidades recai sobre outro, eventualmente comprometido com outras prioridades. O quarto fator diz respeito a países de renda per capita muito baixa, com baixos níveis de influxo de capital estrangeiro, para os quais o acesso inicial a recursos valiosos no curto prazo pode superar o ônus da possível suspensão de empréstimos e estigmatização junto a banca privada internacional (normalmente, pouco interessada nesses países). Nos anos 1990, diversos países da África Subsaariana receberam desembolsos iniciais, quebraram suas promessas e, em seguida, contraíram novos empréstimos com base nas mesmas promessas, acumulando dívidas que acabaram levando os credores a efetuarem empréstimos defensivos para evitar que os governos deixassem de pagar os antigos (Babb, Carruthers, 2008: 24; Mosley, Harrigan, Toye, 1995: 306-07). O quinto fator é a importância geopolítica ou econômica do país para os principais membros do BM, de modo que aliados estratégicos dos Estados Unidos podem receber punições mais leves que mutuários menos importantes quando descumprem condicionalidades (Harrigan, El-Said, 2009; Toussaint, 2006). Por fim, condicionalidades ligadas a reformas políticas amplas costumam carregar ambiguidades, seja quando são genéricas demais (ex., “melhorar o combate à corrupção”) ou quando são excessivamente numerosas e detalhadas (o que permite aos mutuários atenderem a algumas e não a outras, em graus diferentes) (Kapur, 2001; Best, 2014).

De todo modo, a experiência dos anos 1980 e início dos 1990 mostrou ao BM e a outras instituições financeiras multilaterais e doadores bilaterais que as condicionalidades tendiam a ser mais eficazes quando havia interlocutores domésticos ideologicamente afinados e com poder para implantá-las. Isso nos leva ao tema da construção de apoio à neoliberalização.

Aspectos políticos e sociais

Ao longo da sua história, o BM alegou que a sua atuação era apolítica e técnica, em obediência ao Acordo de Bretton Woods, segundo o qual:

O Banco e seus funcionários não intervirão em assuntos políticos de nenhum membro; nem tampouco serão influenciados em suas decisões pelo caráter político do membro ou dos membros interessados. Somente considerações econômicas serão relevantes para suas decisões, e essas considerações serão ponderadas imparcialmente (U.S. Treasury, 1944 – Art. IV, Section 10; tradução própria).

De fato, a ideia de neutralidade política foi extensamente associada ao caráter multilateral da organização (ou seja, à sua não vinculação exclusiva a um determinado Estado) e à definição da sua missão institucional como algo circunscrito ao domínio da Economia, vista como uma ciência fundamentalmente técnica e de aplicação prática (Swedberg, 1986). Considerações alheias ao “econômico” estariam, assim, fora do seu mandato.

Ainda assim, durante os seus quase oitenta anos de atuação, a instituição coleciona uma infinidade de episódios em que considerações estritamente políticas, relevantes para os interesses dos EUA e outros membros principais, orientaram as suas ações de forma aberta ou velada (Mason, Asher, 1973; Kapur, Lewis, Webb, 1997; Gwin, 1997; Wade, 1996, 2002; Kofas, 2002; Toussaint, 2006; Babb, 2009, Pereira, 2010, 2021). Não por acaso, um importante relatório do Tesouro americano afirmou, nos albores do capitalismo neoliberal:

O caráter internacional do Banco Mundial, sua estrutura corporativa, a solidez da sua equipe administrativa e a pesada estrutura de voto do Banco asseguram a consistência ampla entre suas políticas e práticas e os objetivos econômicos e políticos de longo prazo dos Estados Unidos (U.S. Treasury, 1982: 59; tradução própria).

De outro lado, é interessante observar que o BM, buscando alargar a sua autonomia relativa, utilizou o princípio da neutralidade política para continuar fornecendo empréstimos a regimes ditatoriais comprometidos com políticas neoliberais que violavam flagrantemente os direitos humanos (como na Argentina e no Chile), mesmo quando o governo dos EUA fazia esforços para tornar os empréstimos multilaterais contingentes a tais considerações (Kedar, 2018a, 2018b).

Seja como for, a mera rejeição à alegação de neutralidade política do BM não elimina o fato de que a instituição costuma conjugar aconselhamento de políticas com assessoria técnica, embalando recomendações de cunho político com argumentos técnicos. Propostas técnicas modelam políticas públicas somente quando elas se conectam com o conjunto de concepções, interesses e objetivos que orientam a ação de governo, ou seja, quando há convergência com a política (Vilas, 2012; Woods, 2006). Além disso, as linhas divisórias entre o que é considerado técnico ou político não são naturais, mas sim móveis e capazes de ser politizadas, despolitizadas e repolitizadas, de acordo com o contexto e a correlação de forças (Jessop, 2016).

Além da imbricação entre as funções de aconselhamento e assistência técnica a governos de países em desenvolvimento, o BM patrocinou circuitos e programas transnacionais de socialização e treinamento de tecnocratas (Stern, Ferreira, 1997). Tais iniciativas não se prestam a debater ideias acadêmicas abstratas, mas sim internalizar normas e práticas tidas como tecnicamente superiores em formuladores de políticas (Broome, Seabrooke, 2015; Dezalay, Garth, 2002). Tais programas de treinamento funcionam para formar redes de interlocutores com ideias afins (Bazbauers, 2016, 2020). Desse modo, em negociações internacionais, torna-se mais provável que tais agentes se inclinem às prescrições do BM – às vezes até com mais convicção e entusiasmo que o seu próprio staff (Woods, 2006: 72-6).

Quando não ocorre a convergência de diagnósticos e agendas políticas entre o BM e os agentes nacionais, dependendo das circunstâncias, a instituição pode exercer o seu poder indireto de estigmatização, impondo custos de reputação a países que não cumprem determinada prescrições ou padrões normativos (Chwieroth, 2015). O uso explícito ou a ameaça implícita da “vergonha” fornecem ao BM um instrumento de pressão valioso, especialmente se a estigmatização puder afetar fluxos de ajuda, investimento estrangeiro ou classificações de crédito (Broome, Holomar, Kranke, 2018: 517).

A experiência das décadas de 1980 e 1990 com empréstimos de ajuste estrutural mostrou ao BM que as condicionalidades são mais eficazes quando existem interlocutores domésticos ideologicamente afinados e com poder para implantá-las (Woods, 2006; Babb, Carruthers, 2008). Em casos assim, agentes locais costumam utilizar tais condicionalidades na disputa interna – por exemplo, fortalecendo politicamente autoridades financeiras (como o Banco Central e o Ministério da Economia) em detrimento de ministérios da área social. Também é comum que governantes usem o BM como bode expiatório para alavancar, em nome de obrigações internacionais, a aprovação de reformas impopulares. Nessa relação, com frequência o discurso e as práticas do Banco fornecem argumentos e recursos para acomodar tensões entre atores políticos domésticos e legitimar certas tomadas de posição. Em outras palavras, o BM busca cultivar, capacitar tecnicamente e fortalecer politicamente agentes locais necessários à implantação das reformas neoliberais.

Sendo assim, a dimensão política de sua atuação depende da sua capacidade de articulação com agentes da sociedade civil em escala nacional e internacional. De fato, como agente político e social, uma das atividades centrais do BM consiste em mediar, destilar e articular interesses e visões organizados na sociedade civil afinados com as suas pautas. A legitimidade do BM como agente social está ligada à natureza multilateral da instituição, percebida como menos politizada e mais neutra do que agências nacionais de ajuda externa ao desenvolvimento.

Enquanto agente da sociedade civil, o BM interage com os principais atores que integram o campo político da assistência internacional ao desenvolvimento (Sogge, 2002; Easterly, 2006; Lancaster, 2007; Milani, 2018). A centralidade do BM nesse campo se ampliou a partir dos anos 1970. Até então, o BM claramente estava atrás da ONU em liderança política e intelectual (Kapur et al., 1997; Jolly, 2004; Alacevich, 2016; Babb, Chorev, 2016; Sharma, 2017). Com a virada neoliberal, a crise de endividamento dos países latino-americanos e africanos nos anos 1980 e a onda de empréstimos de ajuste estrutural, essa situação mudou. O BM, amparado pelo governo dos EUA, assumiu a vanguarda intelectual do ajuste (Stern, Ferreira, 1997), cuja primazia normativa enquadrou o debate sobre desenvolvimento em todas as áreas. O uso crescente de dinheiro para alavancar projetos e políticas nos países mutuários serviu para que o BM ganhasse terreno nas áreas de expertise de agências especializadas da ONU (como educação e saúde) e, assim, alargasse o seu mandato.

Desde então, o BM patrocina diversas iniciativas multilaterais⁶, que abarcam outras organizações internacionais, think tanks, ONGs, empresas privadas, além de agências nacionais de ajuda externa. Grandes fundações empresarial-filantrópicas também ganharam muito espaço nessas iniciativas, principalmente na área da saúde global. Essa rede de relações internacionais, por sua vez, conecta-se com nichos da burocracia estatal e da sociedade civil dentro de cada país. Normalmente, tais iniciativas estão ligadas a fundos que alavancam recursos públicos e privados sob a forma de PPPs.⁷

A abertura do BM à colaboração com organizações da sociedade civil lhe trouxe críticas, sobretudo de ONGs, ligadas à falta de transparência, à participação limitada e à hipocrisia – medida pela distância entre discurso e prática (Weaver, 2008; Park, 2010). O BM tendeu a lidar com elas criando subunidades e programas, o que lhe permitia exibir uma concordância cerimonial com as injunções externas, porém sem os instrumentos necessários à sua efetiva responsabilização (Babb, 2009).

Aspectos intelectuais

A atividade de pesquisa está profundamente articulada às anteriores, pois integra a capacidade de persuasão do BM. Ela envolve: 1) a produção ou veiculação de determinados conceitos, definições e normas para delimitar os termos legítimos do debate; 2) a elaboração de explicações sobre os problemas do desenvolvimento e a justificação das políticas prescritas para superá-los; 3) a construção de avaliações comparativas, indicadores e classificações de países em diversas áreas, com base nos quais se constroem rankings internacionais que podem afetar a credibilidade dos países e o fluxo de capital privado e ajuda econômica (Clegg, 2010; Broome, Homolar, Kranke, 2018).

O trabalho de pesquisa realizado pelo BM se relaciona com a Economia acadêmica dominante, mas não é um produto acadêmico. Como organização voltada para a promoção do capitalismo global, o BM tem uma relação instrumental com o debate econômico. Com efeito, a instituição seleciona e traduz ideias dominantes na academia anglo-americana em diagnósticos, explicações e prescrições a governos conforme a sua agenda política e suas prioridades financeiras. Ademais, como uma das maiores burocracias internacionais, o trabalho intelectual do BM é relativamente insulado de pressões externas, seguindo lógicas de legitimação distintas daquelas vigentes no campo científico. Também é verdade que, às vezes, a distância entre a pesquisa e as operações pode ser enorme, principalmente quando comparamos publicações mais gerais (ex., os World Development Reports), abertas a consultas e mais negociadas politicamente entre diversas partes interessadas, a documentos políticos que condensam a agenda prescrita aos países clientes (ex., as Country Partnership Frameworks). Ou seja, internamente, a organização consegue insular as operações de implicações indesejáveis decorrentes da área de pesquisa. Por fim, o BM não precisa se submeter ao crivo acadêmico para difundir a sua vasta produção intelectual manufaturada anualmente (sob a forma de estatísticas, indicadores, rankings, manuais de “boas práticas”, etc.), uma vez que dispõe de meios poderosos de divulgação.

A forte guinada do BM ao fundamentalismo de mercado no início dos anos 1980 não foi um produto meramente endógeno (Pereira, 2010). Em que pese o crescente número de economistas neoclássicos contratados durante a década de 1970 (Allan, 2019), a virada neoliberal na década seguinte foi empurrada pelos governos dos EUA e do Reino Unido. Abruptamente, os principais expoentes da Economia do Desenvolvimento do pós-guerra foram substituídos por nomes associados a uma abordagem neoclássica (Kapur, Lewis, Webb, 1997: 338-339). A área de pesquisa econômica foi inteiramente remodelada, a fim de seguir a “linha do partido” (Stern, Ferreira, 1997: 598), centrada na afirmação dos defeitos do Estado, da eficiência dos mercados, na contraposição entre equidade e eficiência e na suposição de uma racionalidade maximizadora de ganhos como princípio explicativo geral. Tudo isso levou à ascensão de uma “monoeconomia” – baseada na ideia de que existem leis válidas em toda parte –, através da qual a Economia do Desenvolvimento deixou de existir como uma subdisciplina (Van Waeyenberge, 2006).

Um marco dessa virada foi o chamado Relatório Berg, uma resposta do Banco à deterioração dos indicadores econômicos da África Subsaariana nos anos setenta (BM, 1981). A sua mensagem central era a de que o Estado na região havia se tornado excessivamente grande, ineficiente e intervencionista, e que a estratégia de substituição de importações havia fracassado. Como alternativa, apregoava a redução do tamanho do Estado, a adoção da cobrança de taxas em serviços públicos e a implantação de um programa de ajuste estrutural nas políticas comercial, cambial e agrícola direcionado à liberalização comercial e à agroexportação. Acima de tudo, o relatório prescrevia a centralidade do papel do mercado no sistema de preços e na alocação de recursos, combinado aos incentivos derivados da propriedade privada.

A economia neoclássica passou a alimentar uma metapolítica (Wade, 1996), segundo a qual liberalizar, desregular e privatizar teriam validade universal. Como afirmou o então economista-chefe do Banco Mundial, Lawrence Summers, no início dos anos 1990: “As leis da economia [...] são como as leis da engenharia. Só há um conjunto de leis e funcionam em todas as partes” (apud George, Sabelli, 1994: 106; tradução própria). Nas décadas seguintes, o foco da pesquisa econômica continuou sendo a promoção de ideias e políticas neoliberais (Wade, 1996, 2002; Van Waeyenberge, 2006; Bayliss, Fine, Van Waeyenberge, 2011), embora a ascensão de novas correntes na Economia acadêmica – como a nova economia institucional, a teoria da escolha pública e a economia da informação – gradualmente rebatesse dentro do Banco, dando à pesquisa um formato mais aberto, palatável e, por vezes, até ambíguo (Best, 2014; Dezalay, Garth, 2002).

A atividade de pesquisa se concentra na Development Economics Vice Presidency (DEC)⁸ e se baseia no seu próprio corpo técnico, complementado por consultores externos. O BM também atua como caixa de ressonância de ideias, conceitos e normas produzidos externamente – por exemplo, pelo Tesouro americano, pelo FMI, por think tanks de Washington ou pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (Stern, Ferreira, 1997; Nay, 2014). Com um histórico pobre em matéria de criação de conhecimento inovador (Gavin, Rodrik, 1995), o BM se especializou em liderar qualquer tema aceito internamente pela sua direção (Ranis, 1997: 74).

Desde meados dos anos 1990, o BM imputa a si o status de “banco de conhecimento” (knowledge bank). Segundo a visão oficial, a instituição teria como vantagem comparativa a capacidade ímpar de analisar, destilar e disseminar conhecimento sobre desenvolvimento, articulando pesquisa econômica, assistência técnica, avaliação de políticas e serviços de capacitação e treinamento (Wolfensohn, 1996).

A proposta de um “banco de conhecimento” pressupõe a ideia de neutralidade técnica, o que é uma falácia em si. No caso do BM mais ainda, porque a pesquisa por ele produzida visa dar suporte às suas operações. Afinal, o trabalho primário do BM é com empréstimos para projetos e políticas, e são os empréstimos o principal mecanismo de transferência de conhecimento (Kapur, 2006: 159). As operações precisam de uma estrutura intelectual e é esse o papel central da pesquisa (Stern, Ferreira, 1997: 523-24). Aliás, basta compará-las: enquanto as operações movimentavam de US$ 15 a 20 bilhões por ano em meados da década de 1990, o orçamento de pesquisa girava em torno de US$ 25 milhões anuais (Stern, Ferreira, 1997: 524).

Uma das atividades intelectuais mais estratégicas para a neoliberalização tem sido a produção de avaliações comparativas (benchmarking) e rankings internacionais. O BM é um dos maiores responsáveis pela profusão deles. Tais avaliações e rankings aparecem como produtos da melhor pesquisa técnica e da máxima objetividade científica, mas têm metodologia questionável e vieses de coleta de dados que expressam determinados valores políticos e preferências ideológicas. O caso do Doing Business⁹ é emblemático: ao representar a regulamentação do mercado de trabalho como um fardo para os negócios e um constrangimento para o crescimento econômico, o relatório exalta políticas que precarizam direitos trabalhistas e fortalecem o poder do capital (Broome, Homolar, Kranke, 2018: 516; Doshi, Kelley, Simmons, 2019).

No caso do Doing Business, em particular, não se trata apenas de enviesamento da análise, mas de manipulação deliberada. Essa publicação foi objeto de várias denúncias. Em 2021, mais um caso de manipulação desse relatório pela gerência do BM veio à tona, dessa vez envolvendo a China.¹⁰ Alguns anos antes, houve um caso de manipulação que prejudicou o Chile,¹¹ denunciado pelo então economista-chefe Paul Romer, que acabou demitido por isso.¹² Diante do acúmulo de questionamentos sobre a metodologia e a lisura dessa publicação, em setembro de 2021 o BM informou que ela seria cancelada e, em dois anos, um novo tipo de publicação, com outra metodologia, seria criada (BM, 2021a).

Em alguns casos, o governo dos EUA interveio diretamente para garantir o alinhamento da pesquisa. Por exemplo, em 2000, sob pressão do Tesouro dos EUA, o BM forçou a renúncia de seu economista-chefe, Joseph Stiglitz, pelas críticas públicas à conduta do FMI na crise financeira asiática. Logo depois, Ravi Kanbur renunciou à posição de diretor do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2000-2001, em protesto à interferência do Tesouro, que considerou o Relatório excessivamente preocupado com a desigualdade e insuficientemente atento aos supostos benefícios da liberalização (Wade, 2002). Mais recentemente, a então economista-chefe do BM, Penny Goldberg, renunciou ao cargo após pressões da gerência para que a instituição não publicasse uma pesquisa que relacionava os fluxos de ajuda a países pobres à movimentação financeira em paraísos fiscais decorrente de corrupção.¹³

Uma avaliação ampla da produção intelectual da instituição entre 1998 e 2005 revelou que maioria das publicações tendia a se basear em fontes do próprio BM, configurando um caso de narcisismo agudo (Deaton et al., 2006: 73). Ademais, criticou o uso da pesquisa para “fazer proselitismo sobre as políticas do Banco Mundial, com frequência sem adotar uma visão balanceada das evidências e sem expressar o ceticismo adequado” (Deaton et al., 2006: 6; tradução própria).

Além de apresentar recorrentes falhas metodológicas e conclusões pré-definidas, toda a pesquisa era moldada por um viés econômico estreito (Bayliss, Fine, Van Waeyenberge, 2011). Isso tinha a ver com o fato de que a maioria esmagadora da equipe de investigação era egressa de universidades dos EUA e do Reino Unido (Wade, 1996; Stern, Ferreira, 1997), onde predominava um tipo de formação baseada na matematização e em padrões de especialização bastante específicos. A excessiva generalização de ideias e recomendações, em detrimento das especificidades nacionais, também era um traço marcante. Ademais, havia um sistema informal de recompensas e sanções aos pesquisadores, conforme ressoassem (ou não) a ideologia neoliberal (Broad, 2006).

Em resumo, a atividade intelectual constitui uma forma de poder indireto do BM, voltada para influenciar o que deve contar como conhecimento legítimo sobre o desenvolvimento, que políticas devem ser defendidas e como medir seus resultados. Subordinada às operações, a pesquisa é essencialmente normativa e instrumental, uma vez que visa dar suporte às prioridades financeiras e políticas da instituição.

O Banco Mundial em ação – de 1980 a 2008

A mensagem do presidente Ronald Reagan à reunião anual do Banco Mundial e do FMI em 1983 anunciou o novo tempo que se iniciava:

As sociedades que alcançaram o progresso econômico mais amplo e espetacular em menos tempo não foram as maiores nem as mais ricas em recursos; tampouco, por certo, as controladas com mais rigidez. O que essas sociedades têm em comum é a confiança na magia do mercado. Milhões de indivíduos que tomam suas próprias decisões no mercado alocarão sempre os recursos de maneira melhor do que qualquer processo de planejamento governamental centralizado (Reagan, 1983: 2; tradução própria).

A agenda neoliberal liderada pelos governos Thatcher e Reagan no plano internacional (Panitch, Gindin, 2013; Harvey, 2011), combinada aos efeitos da crise de endividamento externo dos países em desenvolvimento (em particular, latino-americanos) detonada em 1982, deram às instituições de Bretton Woods a oportunidade de usar cada vez mais os empréstimos de ajuste estrutural para reformar as políticas dos Estados clientes. Esse tipo de operação, condicionada à realização de políticas de austeridade fiscal, estabilização monetária e ajuste macroeconômico, foi dirigida pelo Tesouro americano e reforçou a harmonização das condicionalidades do BM e do FMI, ampliando o seu poder de pressão sobre os países endividados (Kapur, Lewis, Webb, 1997: 139; Nemiña, Larralde, 2018; Kentikelenis et al., 2016; Babb, Carruthers, 2008; Toussaint, 2006). Logo depois, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Africano de Desenvolvimento começaram a alinhar suas condicionalidades às do BM (Babb, 2009). De fato, formou-se uma coalizão de organizações poderosas engajada numa mesma direção.

O enfoque adotado pelas organizações de Bretton Woods foi concebido como “tratamento de choque”, concebido como um ajuste macroeconômico rápido e drástico, a fim de minimizar o desgaste político dos “reformadores” e impor uma nova rota aos países, onerando o retorno a velhas políticas. A partir de 1985, com o Plano Baker, os programas de ajuste ganharam maior sistema e incorporaram a privatização em massa de empresas públicas.

Em 1989, as principais forças de neoliberalização das economias latino-americanas avaliaram o caminho percorrido e sistematizaram as políticas que deveriam prevalecer dali em diante. O decálogo ali compilado, conhecido como Consenso de Washington (CW), foi resumido como “políticas macroeconômicas prudentes, orientação para fora e capitalismo de livre mercado” (Williamson, 1990: 10). A referência geográfica designava

tanto a Washington política do Congresso e dos membros seniores da administração quanto a Washington tecnocrática das instituições financeiras internacionais, das agências econômicas do governo dos Estados Unidos, do Federal Reserve Board e dos think tanks (Williamson, 1990: 1, tradução própria).

Elaborado sobre os escombros do Muro de Berlim e o fim da guerra fria, o CW representava a confiança na globalização triunfante do capitalismo, expressando a convergência de visões entre o governo dos EUA, os interesses de Wall Street, a agenda das principais burocracias financeiras internacionais e o mainstream neoclássico (Guilhot, 2005; Saad-Filho, Johnston, 2005). Moldado por forças políticas, econômicas e intelectuais, o CW amalgamou ideias, padrões de conduta, instrumentos e objetivos em um novo paradigma político transnacional (Babb, 2013), que se difundiu a partir de uma campanha coordenada que envolveu instituições financeiras multilaterais e os principais doadores bilaterais de ajuda econômica (Babb, Kentikelenis, 2021). Essa coalizão de forças atuou para reduzir o espaço político dos países em desenvolvimento, tornando mais difícil à maioria dos governos evitar a implantação das pautas neoliberais. Assim, programas de austeridade fiscal, privatizações de empresas públicas, remoção de barreiras comerciais, desregulamentação econômica, abertura ao investimento estrangeiro e liberalização da conta de capital logo se tornaram comuns na América Latina e, depois, na África. Com o colapso do bloco soviético, os países do Leste Europeu e a Federação Russa se alinharam ao paradigma neoliberal e, em meados da década de 1990, alguns países do sudeste asiático se juntaram à tendência.

A premissa básica do CW era a de que as instituições financeiras internacionais deviam usar seus empréstimos condicionais para promover políticas neoliberais específicas e, principalmente, reformar a infraestrutura institucional dos países em desenvolvimento. A agenda da “boa governança” emergiu nesse contexto e expressava o fim dos constrangimentos políticos do governo americano e dos demais doadores em construir no sul global ambientes de negócios plenamente market friendly. De maneira geral, “governança” passou a designar a articulação entre atores públicos e privados, nacionais e internacionais, na definição e direção das políticas de um país sem o exercício do controle político direto (Williams, Young, 1994).

O termo foi introduzido por um relatório dedicado à implementação do ajuste estrutural na África Subsaariana (BM, 1989). A sua mensagem central era a de que, além de políticas macroeconômicas “sólidas” e infraestrutura “eficiente”, a construção de um ambiente favorável ao crescimento do setor privado e ao uso produtivo dos recursos dependia da “boa” governança, entendida como instituições públicas “eficazes” e um novo “balanço entre governo e governados” (BM, 1989: xiii; tradução própria). Segundo o informe, os programas de ajustamento estrutural não haviam dado os resultados esperados devido à “má” governança entre os agentes públicos e privados na região. Desde então, esta tem sido a resposta do Banco aos críticos dos programas de ajuste.

A agenda da governança logo se ligou a dois debates estratégicos para as forças neoliberais. O primeiro dizia respeito à amplitude do ajuste estrutural. A primeira onda de neoliberalização havia ocorrido dos anos 1980 até meados da década de 1990 e teve como foco o ajuste macroeconômico e as privatizações. O resultado em termos de crescimento econômico foi pífio, mas os níveis de desigualdade econômica e pauperização aumentaram significativamente, elevando as tensões sociais (Harvey, 2011; Duménil, Levy, 2007; Portes, Hoffman, 2003). Diante disso, a avaliação dominante passou a ser a de que a agenda de reformas estava correta, mas não havia sido suficiente para gerar o crescimento prometido (Walton, 2004). Era necessário, assim, avançar para um segundo estágio que incluísse amplas reformas institucionais e políticas focalizadas de redução da pobreza extrema (Naím, 1994; Edwards, 1998, 1997; Burki, Edwards, 1996a, 1996b). As reformas institucionais abarcavam uma lista imensa de medidas: a “independência” de bancos centrais; a desregulamentação do mercado de trabalho; novas leis de falência e de combate à corrupção; reestruturação das políticas sociais; promoção do “império da lei” e da “responsabilização” dos governos; reforma do Poder Judiciário; redesenho da estrutura tributária e reorganização da administração pública mediante internalização de mecanismos de mercado (BM, 1997; Burki, Perry, 1997). A extensão das reformas prescritas era tão grande que suscitou controvérsias entre especialistas e ambiguidades operacionais para as instituições financeiras multilaterais (Kapur, 2001; Best, 2014). Como, por exemplo, desenhar condicionalidades de empréstimo voltadas à promoção do “império da lei”, e como quantificar seus resultados? Situações desse tipo, necessariamente ambíguas, começaram a ser utilizadas como recurso de poder pelas próprias instituições financeiras multilaterais para alargar o seu mandato, tornando-o mais intrusivo. De fato, as chamadas reformas de segunda geração inseriam o BM (e o FMI) no âmago da infraestrutura organizativa dos Estados nacionais, ampliando a politização do seu mandato muito além do estabelecido originalmente em seus estatutos.

O segundo debate estratégico tinha a ver com a necessidade de se gerar apropriação local da agenda neoliberal. Durante a década de 1990, o BM começou a avaliar que ajustes estruturais só eram bem-sucedidos (com estabilização monetária, privatizações, etc.) e sustentáveis onde havia coalizões de poder mais amplas, bem-organizadas e engajadas. O reconhecimento dessa situação levou o Banco a valorizar a apropriação (ownership) da pauta neoliberal por governantes, burocracias, organizações da sociedade civil e grupos sociais específicos, e a construir estratégias para gerar essa apropriação mediante formas mais participativas de interação com os agentes nacionais (Williams, 2008; Cammack, 2004; Bazbauers, 2020). O objetivo era produzir o ajuste estrutural dentro das sociedades algo endógeno e consensual.¹⁴ Note-se que a evolução programática das reformas de primeira geração para as de segunda geração exigiu a estratégia de apropriação. Isso porque a dinâmica do ajuste estrutural evoluiu do ajuste macroeconômico e das privatizações em massa, implantados por uma elite insulada no topo do Poder Executivo (estágio 1), para mudanças institucionais de fundo, cuja tramitação legislativa era mais lenta, complexa e permeável a grupos de pressão bem-organizados (estágio 2) (Naím, 1994; BM, 1997: 161).

As políticas neoliberais engendraram crises financeiras, como no México (1994-95) e no sudeste da Ásia (1997-98), que alimentaram uma onda de contestação. Para se desviar das críticas, mas também já expressando a sua inclinação às reformas de segunda geração e políticas de governança, o BM (1997) abandonou de vez a pregação sobre “Estado mínimo” e exaltou o “regresso do Estado” como agente de desenvolvimento. Assim, ao invés da contraposição entre Estado e mercado – própria do hipermercadismo dos anos anteriores –, o BM adotou um enfoque gerencialista, definindo o Estado como “parceiro, catalisador e facilitador” do crescimento conduzido pelo capital privado global (BM, 1991, 1997; Burki, Perry, 1998).

Não foi uma mudança trivial nem meramente discursiva, ainda que a ideia de reabilitação do Estado como agente de desenvolvimento ajudasse o BM a se diferenciar do alegado “fundamentalismo de mercado” do FMI. Contudo, tal mudança punha em questão algo que, historicamente, nunca existiu. Com efeito, a neoliberalização não foi produto da mera dinâmica dos mercados, mas sim de políticas em favor do capital financeiro mais globalizado e contrárias à proteção do mercado interno, aos direitos trabalhistas e a programas universais de bem-estar social (Harvey, 2011; Panitch, Gindin, 2013; Gowan, 2003; Brenner, 2003). O que estava realmente em jogo era a definição de novos ganhadores e perdedores em escala internacional e nacional, e não o “tamanho” dos Estados.

A crise do sudeste asiático em 1997-1998 foi um divisor de águas. A liberalização da conta de capital e outras medidas neoliberais, adotadas poucos anos antes, resultaram em fuga de capitais em massa e aumento alarmante do desemprego e da pauperização, revertendo em poucos meses ganhos econômicos e sociais construídos durante décadas de políticas industriais. A crise suscitou uma troca de acusações no interior do establishment americano e multilateral sobre os rumos da neoliberalização (Naím, 1999; Meltzer, 2000; Önis, Senses, 2005; Rodrik, 2006). Então economista-chefe do BM, Joseph Stiglitz (1998) criticou abertamente o FMI e foi demitido por isso (Wade, Veneroso, 1998; Wade, 2002). O presidente do BM, James Wolfensohn, apressou-se em declarar a morte do CW, conclamando a comunidade internacional a se engajar no Pós-Consenso de Washington (PCW) (Wolfensohn, 1998).

Porém, ao contrário do discurso oficial, o que veio a seguir não foi uma ruptura, mas uma reciclagem e atualização do paradigma neoliberal promovida pelas instituições de Bretton Woods, com pequenas variações entre si (Pereira, 2015). É verdade que o PCW abandonou o hipermercadismo e a ideia de Estado mínimo, mas manteve as premissas básicas do CW e incluiu um repertório abrangente de reformas institucionais. Tais reformas aprofundavam a mercantilização da economia e da vida social (por meio da privatização de serviços públicos), a flexibilização das leis trabalhistas (em favor do capital), a homogeneização da arquitetura financeira internacional (admitindo-se uma regulação branda, porém jamais taxação do capital financeiro) e políticas focalizadas de combate à pobreza extrema (contra políticas sociais universalistas) (Rodrik, 2006; Craig, Porter, 2006; Rückert, 2010). Essa agenda foi sistematizada por Kuczynski e Williamson (2004), para quem o CW estava certo, mas teria dado pouca atenção às estruturas institucionais e legais necessárias a mercados competitivos, bem como à redução da miséria.

Embora o PCW tenha sido visto pelo establishment multilateral como um tipo mais suave e palatável de paradigma político, da perspectiva dos governos dos países em desenvolvimento ele foi percebido com mais frequência como uma diminuição do seu espaço político (Babb, 2013). Aparentemente mais soft (quando comparado às “terapias de choque” do passado), o PCW exigia níveis mais complexos de articulação política e apropriação local para reformas ainda mais abrangentes, politizadas e intrusivas.

Depois das crises financeiras da Argentina e da Turquia em 2001, a economia internacional registrou sete anos de alto crescimento e sem crises financeiras. Alguns países de renda per capita média ascenderam economicamente naquela década, sobretudo a China, alimentando a percepção de que a economia mundial passava por uma maior multipolaridade e um novo reequilíbrio em direção ao sul e ao oriente. A própria China – cuja ascensão não envolveu a adoção da “terapia de choque” neoliberal (Webber, 2023) – se tornou doadora bilateral importante de ajuda ao desenvolvimento e patrocinou a criação de novas instituições financeiras, como o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB) e, ligado ao BRICS,¹⁵ o Novo Banco de Desenvolvimento (New Development Bank, NDB). O foco da cooperação sul-sul (termo genérico que englobava essas iniciativas) era em benefícios pragmáticos e mútuos, financiando projetos comerciais e evitando condicionalidades políticas, o que tornava esses recursos bastante atrativos (Zimmermann, Smith, 2011; Babb, Chorev, 2016; Xu, 2017).

Tudo isso levou à diminuição considerável da demanda por empréstimos do BIRD (que ficaram abaixo da média da década de 1990). O FMI passou pelo mesmo processo. Ou seja, não contratar empréstimos das instituições de Bretton Woods era uma forma de países de renda média driblarem condicionalidades consideradas politicamente intrusivas.

Além de sofrer maior resistência política (traduzida na diminuição da procura por empréstimos do BIRD e do FMI), o PCW era muito mais controverso entre os economistas do que o CW original (Rodrik 2006; Babb, 2013; Best, 2014; Güven, 2018). Parte dessas críticas foi absorvida pelo BM. Por exemplo, em 2005 um importante relatório admitiu que “não existe um conjunto único de regras universais” (Nankani, 2005, p. xiii; tradução própria). No mesmo ano, o BM renomeou os empréstimos de ajuste como empréstimos para políticas de desenvolvimento e a expressão “ajuste estrutural” desapareceu do seu discurso público.

Veio então a crise de 2008. Pela primeira vez desde 1980, a crise eclodiu no centro do capitalismo global, impactando a maioria dos países. As condições da economia política mundial se tornaram mais instáveis e incertas, ao mesmo tempo em que as críticas à neoliberalização se intensificaram. Por sua vez, o BM procurou responder ao novo cenário promovendo adaptações operacionais.

O Banco Mundial em Ação – de 2008 à Pandemia

Em 2010, o presidente do BM proferiu um discurso emblemático da percepção predominante nas organizações de Bretton Woods sobre as mudanças de fundo na economia política internacional. Segundo ele:

Se 1989 presenciou o fim da “Segunda Guerra” com o desaparecimento do comunismo, 2009 viu o fim do que era conhecido como o “Terceiro Mundo.” Estamos agora em uma economia mundial nova, multipolar e em rápida evolução – na qual alguns países em desenvolvimento surgem agora como potências econômicas; outros caminham no sentido de se tornarem polos adicionais de crescimento; e outros ainda lutam para alcançar seu potencial neste novo sistema (Zoellick, 2010a: 1).

O impacto do novo reequilíbrio mundial em direção ao oriente (à China, em particular) e ao sul é bastante visível na carteira do BM. A análise da sua evolução no período 1990-2023 revela tendências importantes.

Do ponto de vista financeiro, é preciso dizer que a crise foi excelente para o BM, particularmente para o BIRD, turbinando os seus compromissos de US$ 13,4 bilhões no imediato pré-crise para US$ 44,2 bilhões em 2010, o seu máximo histórico. Ademais, nesse mesmo ano aprovou-se um aumento expressivo do capital geral do BIRD – o primeiro depois de vinte anos – de US$ 190 bilhões para US$ 276 bilhões. Esse aumento foi solicitado pela instituição e fortemente apoiado por economias emergentes (como China, Brasil, Índia, Rússia e Argentina), em troca de maior poder de voto e menores custos de transação. Porém, alguns dos principais membros ocidentais puseram em dúvida a necessidade de aumento do capital geral (como os EUA, o Reino Unido e a França), seja por dificuldades financeiras, seja porque perderiam poder de voto (Wade, 2010: 45).

O que um exame da carteira do BM pode revelar? A Tabela 1 informa os compromissos financeiros e empréstimos de ajuste autorizados no período 1990-2023, mostrando que as operações de ajuste (baseadas em políticas) representaram, na média, 27% do total, chegando à metade em 1999 e 2002. Evidencia-se que foi o BIRD quem respondeu às crises financeiras, aumentando bruscamente os empréstimos totais e de ajuste em 1995, 1998-99, 2002 e 2009-11.

Tabela 1
: Compromissos financeiros do Banco Mundial (total e ajuste) (anos fiscais 1990-2023). Milhões de dólares e percentual

Anos	BIRD	AID	TOTAL	Ajuste*	Percentual	BIRD/AID
1990	15.180	5.522	20.702	3.969	19	2,7
1991	16.392	6.293	27.823	5.671	20	2,6
1992	15.156	6.550	21.706	5.847	27	2,3
1993	16.945	6.752	23.697	4.007	17	2,5
1994	14.244	6.592	20.836	2.425	12	2,1
1995	16.853	5.669	22.522	5.405	24	2,9
1996	14.656	6.861	21.517	4.509	21	2,1
1997	14.525	4.622	19.147	5.086	26,5	3,1
1998	21.086	7.507	28.593	11.289	39	2,8
1999	22.182	6.813	28.995	15.328	53	3,2
2000	10.919	4.358	15.277	5.108	33	2,5
2001	10.487	6.764	17.251	5.763	33	1,5
2002	11.452	8.068	19.520	9.826	50	1,4
2003	11.231	7.282	18.513	6.018	32,5	1,5
2004	11.045	9.035	20.080	6.151	31	1,2
2005	13.611	8.696	22.307	6.595	29,5	1,5
2006	14.135	9.506	23.641	7.331	31	1,4
2007	12.829	11.867	24.696	6.280	25	1,1
2008	13.468	11.235	24.703	6.639	27	1,2
2009	32.911	14.041	46.952	18.352	39	2,3
2010	44.197	14.550	58.747	22.958	39	3,0
2011	26.737	16.269	43.006	11.556	27	1,6
2012	20.582	14.753	35.335	12.161	34	1,4
2013	15.249	16.298	31.547	9.034	29	0,9
2014	18.604	22.239	40.843	10.487	26	0,8
2015	23.528	18.966	42.494	9.804	23	1,2
2016	29.729	16.171	45.900	15.100	33	1,8
2017	22.611	19.513	42.124	9.584	23	1,1
2018	23.002	24.010	47.012	7.179	15	0,9
2019	23.191	21.932	45.123	13.794	31	1,0
2020	28.501	30.415	58.916	17.347	30	0,9
2021	30.523	36.028	66.551	17.8	27	0,8
2022	33.072	37.727	70.799	16.6	23	0,9
2023	38.572	34.245	72.817	20.5	28	1,1

• * A partir de 2005, os empréstimos de ajuste foram renomeados de empréstimos para políticas de desenvolvimento.
Annual Reportshttps://openknowledge.worldbank.org/search?query=annual%20report

Os dados revelam também o processo lento, porém contínuo, de emparelhamento da carteira da AID à do BIRD. Durante a década de 1990, o BIRD manteve uma carteira que foi, no mínimo, o dobro da AID, mas essa tendência se inverteu no período 2001-23. À exceção do biênio 2009-2010, a carteira do BIRD se aproximou bastante ou foi menor que a da AID. Dois fatores concorreram para isso: por um lado, o ciclo de commodities levou países de renda média a ampliarem a sua participação na economia global na primeira década do século XXI e, com isso, demandarem menos empréstimos do BIRD; por outro, a crescente concorrência feita por novos doadores bilaterais (com destaque para a China) por meio da cooperação sul-sul, centrada no financiamento de projetos comerciais e sem condicionalidades políticas (Zimmermann, Smith, 2011; Babb, Chorev, 2016; Xu, 2017). Ambos os fatores resultaram num ambiente de empréstimos estruturalmente transformado, ao qual o BM precisou se adaptar para continuar atrativo financeiramente (Güven, 2017, 2018). O fortalecimento contínuo da AID em relação ao BIRD indica a “AIDzação” crescente do Banco Mundial.

Contudo, tal tendência não é linear e tem sido contrabalançada pela persistência dos países de renda média (clientes do BIRD, portanto) como maiores mutuários do Banco Mundial. A Tabela 2 informa o montante de financiamento autorizado até 2023 aos cinquenta maiores clientes. Constata-se a extrema concentração da carteira nos dez maiores (não necessariamente os mais pobres), que receberam 43,5% de todo o financiamento concedido. Destes, seis são clientes exclusiva ou majoritariamente do BIRD. Ademais, nota-se que a carteira do BIRD é bem mais concentrada até as primeiras trinta posições, aproximando-se gradativamente depois à da AID em termos relativos. Destaca-se, ainda, o peso persistente dos quatro países latino-americanos nas onze primeiras posições do BIRD.

Tabela 2
: Empréstimos acumulados do Banco Mundial (anos fiscais de 1945 a 2023) – 50 maiores mutuários, milhões de dólares e percentual

Mutuários	BIRD	%	AID	%	BIRD + AID	%
Índia	79.344	9,3	52.384	9,9	131.728	9,5
China	57.982	6,8	9.947	1,9	67.928	4,9
Indonésia	64.449	7,5	2.875	0,5	67.324	4,9
Brasil	64.565	7,5	0	0	64.565	4,7
México	60.576	7,1	0	0	60.576	4,4
Turquia	50.350	5,9	179	0	50.529	3,6
Paquistão	13.228	1,5	32.158	6,1	45.386	3,3
Argentina	41.097	4,8	0	0	41.097	3,0
Bangladesh	46	0	40.284	7,6	40.330	2,9
Nigéria	8.092	0,9	26.675	5,0	34.767	2,5
TOTAL dos 10 maiores	439.729	51,3	164.502	31	604.231	43,5
Colômbia	32.917	3,8	20	0	32.937	2,4
África (regional) (a)	439	0,1	29.219	5,5	29.658	2,1
Filipinas	28.369	3,3	294	0,1	28.663	2,1
Etiópia	109	0	28.441	5,4	28.550	2,1
Egito	23.797	2,8	1.984	0,4	25.781	1,9
Vietnã	3.558	0,4	21.899	4,1	25.457	1,8
Marrocos	24.625	2,9	51	0	24.676	1,8
Ucrânia	19.707	2,3	1.000	0,2	20.707	1,5
Quênia	2.411	0,3	17.578	3,3	19.989	1,4
Tanzânia	319	0	19.140	3,6	19.459	1,4
TOTAL dos 20 maiores	575.980	67,1	284.128	53,6	860.108	62
Romênia	17.003	2,0	0	0	17.003	1,2
Peru	16.696	1,9	0	0	16.696	1,2
Polônia	16.451	1,9	0	0	16.451	1,2
Rep. da Coreia	15.587	1,8	111	0	15.698	1,1
Rep. Democ. do Congo	330	0	15.011	2,8	15.341	1,1
Federação Russa	14.151	1,6	0	0	14.151	1,0
Costa do Marfim	3.088	0,4	10.318	1,9	13.405	1,0
Gana	407	0	12.988	2,5	13.395	1,0
Uganda	9	0	13.107	2,5	13.116	0,9
Moçambique	0	0	11.738	2,2	11.738	0,8
TOTAL dos 30 maiores	659.702	77	347.401	65,5	1.007.102	72,5
Casaquistão	10.064	1,2	0	0	10.064	0,7
Jordânia	9.465	1,1	285	0	9.751	0,7
Usbequistão	4.276	0,5	5.474	1,0	9.750	0,7
Tailândia	9.143	1,1	125	0	9.268	0,7
Equador	9.023	1,1	37	0	9.059	0,7
Nepal	0	0	9.048	1,7	9.048	0,7
Sri Lanka	1.857	0,2	7.109	1,3	8.966	0,6
Senegal	165	0	8.609	1,6	8.774	0,6
Madagascar	33	0	8.465	1,6	8.498	0,6
Camarões	2.567	0,3	5.463	1,0	8,030	0,6
TOTAL dos 40 maiores	706.295	82,3	392.016	74	1.098.310	79,1
Angola	6.522	0,8	1.024	0,2	7.546	0,5
Burquina Fasso	2	0	7.382	1,4	7.384	0,5
República do Iemen	0	0	7.356	1,4	7.356	0,5
Níger	0	0	7.157	1,4	7.157	0,5
Zâmbia	679	0,1	6.035	1,1	6.714	0,5
Ruanda	0	0	6.559	1,2	6.559	0,5
Maláui	124	0	6.350	1,2	6.474	0,5
Iugoslávia	6.091	0,7	0	0	6.091	0,4
Argélia	5.892	0,7	0	0	5.892	0,4
África do Sul	5.815	0,7	0	0	5.815	0,4
TOTAL dos 50 maiores	731.420	85,2	433.879	81,8	1.165.298	84
TOTAL dos 176 mutuários	857.682	100	529.842	100	1.387.524	100

• (a) Operações multipaíses nas regiões da África Oriental e Austral, e da África Ocidental e Central.
Banco Mundial (2023

Se é notável o impacto da maior multipolaridade internacional e do novo reequilíbrio em direção ao sul e ao oriente (à China, em particular) na carteira do Banco Mundial, o mesmo não se pode dizer sobre a distribuição do poder na instituição. Embora a China tenha se tornado, após 2008, o terceiro maior membro (atrás dos EUA e do Japão, e na frente da Alemanha) e outros países do sul (como Brasil e Índia) tenham elevado um pouco o seu peso relativo, tal aumento não foi proporcional ao tamanho de suas economias. Com efeito, os governos do BRICS tiveram sucesso limitado, muito aquém do que esperavam, em conseguir mudanças nas estruturas de votação dessas duas organizações, evidenciando que, depois da crise, o controle sobre as instituições de Bretton Woods continuou a ser considerado estratégico para os EUA e seus principais aliados ocidentais (Wade, 2013, 2010). Tanto assim que, em 2023, as distorções entre o tamanho das economias e o poder de voto no Banco Mundial permaneciam acentuadas.

Como mostra a Tabela 3, os EUA controlavam três vezes mais votos que a China, mas o seu produto interno bruto (em dólares correntes) era apenas um terço maior, e, quando avaliado pela paridade de poder de compra (PPC), era inferior ao chinês desde 2017. As discrepâncias da representação entre Japão e China eram ainda mais gritantes. Do mesmo modo, as distorções entre Reino Unido, França e Canadá em relação à Índia eram significativas. Outro caso que chama atenção é o do Brasil. Embora tivesse uma economia do tamanho da italiana (em dólares correntes), a diferença de votos com a Itália era muito maior que a diferença do Brasil em relação a Holanda e Espanha. Novamente, quando tomamos a paridade de poder de compra, as assimetrias ficavam mais agudas.

Tabela 3
: Poder de voto no Banco Mundial e posição na economia mundial – 15 maiores membros do BIRD – 30 de junho de 2023

Países	% de votos no BIRD	Posição	% de votos na AID	Posição	PIB em dólares correntes (bilhões) (2022)	Posição	PIB em Paridade do Poder de Compra (bilhões de dólares) (2022)	Posição	PIB per capita (dólares correntes) (2022)	Posição
Estados Unidos	15,75	1	9,67	1	25.462	1	25.838	2	76.398	10
Japão	7,19	2	8,35	2	4.231	3	6.064	4	33.318	30
China	5,58	3	2,51	10	17.963	2	30.001	1	12.720	79
Alemanha	4,28	4	5,31	4	4.072	4	5.490	5	48.432	21
Reino Unido	3,92	5	6,91	3	3.070	7	3.677	8	45.850	29
França	3,92	5	3,86	5	2.782	6	3.878	7	40.963	28
Índia	3,08	6	2,90	7	3.385	5	11.636	3	2.388	155
Rússia	2,87	7	0,31	48	2.240	12	5.222	6	15.345	75
Canadá	2,56	8	2,69	8	2.139	11	2.250	16	54.966	24
Arábia Saudita	2,54	9	3,35	6	1.108	19	2.172	17	30.436	46
Itália	2,50	10	2,26	9	2.010	8	3.088	11	34.158	32
Brasil	1,95	11	1,53	14	1.920	9	3.716	10	8.917	85
Espanha	1,93	12	1,11	19	1.397	13	2.188	15	29.350	37
Holanda	1,90	13	2,06	12	911	17	1.181	24	55.985	17
Coreia, República da	1,60	14	1,08	21	1.665	10	2.619	14	32.254	33
Suíça	1,50	15	1,37	16	807	20	684	36	92.101	3

Banco Mundial (2023https://data.worldbank.org/indicator

Quando analisamos a relação entre PIB e poder de voto na AID, as assimetrias ficam mais notáveis, com o predomínio dos EUA, do Japão e de alguns países da Europa ocidental ainda mais acentuado. Porém, é interessante destacar a distância muito menor entre os EUA e os demais doadores, por um lado, e o maior peso relativo do Japão, da Alemanha e, principalmente, do Reino Unido, por outro, o que indicava o maior compartilhamento da carga de doações entre as potências ocidentais. Por fim, destacava-se o contraste do peso relativo da China e da Rússia na AID e no BIRD, sinalizando a preferência de ambos os países pela canalização da ajuda internacional por vias bilaterais.

No âmbito intelectual, a evolução da Economia acadêmica após a crise de 2008 também impactou o BM. O debate se tornou mais ecumênico e o mantra neoliberal – estabilizar, desregular e privatizar – passou a sofrer muito mais contestação e dissenso nos circuitos acadêmicos dominantes. A ideia de que haveria uma “convergência universal” sobre a condução da política econômica entre “todos os economistas sérios” (Williamson, 1993: 1334) saiu de moda. Receitas clichês e pretensamente universais caíram em descrédito. A partir de instituições prestigiosas, as premissas neoliberais foram combatidas por economistas heterodoxos (Chang, 2004; Rodrik, 2011; Mazzucatto, 2014; Wade, 1996, 2002, 2018). Ou seja, a hegemonia da ortodoxia neoclássica e seu alinhamento e proteção a um paradigma político específico deixaram de existir.

A maior multipolaridade internacional, a contestação política ao neoliberalismo e o dissenso na Economia acadêmica reverberaram no interior do BM. Em 2010, o presidente do Banco pediu menos arrogância e mais humildade frente às incertezas, pluralismo de ideias e políticas de desenvolvimento baseadas não em prescrições detalhadas, mas em averiguação aberta e cooperativa (Zoellick, 2010b). O BM também ampliou os mecanismos de consulta e participação, melhorou a política de abertura de informações e reafirmou a ênfase na redução da pobreza como objetivo central da instituição (Best, 2014).

Tudo isso implica que o BM abandonou o paradigma político neoliberal? Se a pergunta se refere ao neoliberalismo ortodoxo dos anos 1980 e maior parte dos 1990, simbolizado no CW, a resposta é sim; se a questão se refere ao PCW, a resposta é não, por várias razões.

Em primeiro lugar, os empréstimos baseados em política representaram, em média, 27% do total no período 2009-23, o que revela a persistência desse instrumento para alavancar reformas de políticas nos países em desenvolvimento, algo muito além do seu mandato original.

Em segundo lugar, o BM tem intensificado a produção de avaliações comparativas e rankings internacionais (sistemas de benchmarking) para pontuar a qualidade das políticas governamentais e do “ambiente de negócios” dos países. Projetados para influenciar a tomada de decisão de investidores privados, esses benchmarks valorizam os governos que praticam políticas neoliberais e desvalorizam os que não praticam (Broome, Homolar, Kranke, 2018; Doshi, Kelley, Simmons, 2019).

Em terceiro lugar, o BM tem priorizado o financiamento em troca de resultados mensuráveis em detrimento de promessas de reformas, principalmente nos países mais pobres (clientes da AID), com menor poder de barganha e menos acesso a fontes alternativas de financiamento. Para isso, a instituição tem desenvolvido metodologias de quantificação e métricas de variados tipos (Best, 2014; Babb, Chorev, 2016), com frequência usando a ambiguidade das reformas amplas de governança para alavancar políticas mais intrusivas.

Em quarto lugar, em documentos mais gerais como os World Development Reports (ex., BM, 2008, 2013, 2019), todos os pontos centrais do paradigma político neoliberal continuam presentes, como: liberalização comercial; regulação fraca do mercado de trabalho; precarização de direitos trabalhistas; alta proteção ao capital globalizado; regulação leve do setor financeiro; privatizações tradicionais (onde houver oportunidade); PPPs (difundidas globalmente); e uma nova geração de políticas sociais focalizadas nos mais pobres (contra políticas sociais universalistas). Igualmente, medidas de austeridade fiscal à moda antiga continuam sendo preconizadas (BM, 2017a, 2017b; Ortiz, Cummins, 2019), dependendo das circunstâncias.

Em quinto lugar, embora uma Economia acadêmica mais plural possa impactar positivamente a área de pesquisa do BM, a instituição tem mecanismos de filtragem, seleção e hierarquização (formais e informais) das ideias a serem valorizadas internamente. Ademais, mesmo que um maior pluralismo teórico prospere nas investigações, isso não necessariamente ressoa nas operações consideradas estratégicas. De fato, é comum haver certa distância – às vezes, bastante grande – entre pesquisa e operações, principalmente quando comparamos publicações mais gerais (abertas a consultas e negociadas com ONGs, funcionando muitas vezes como relações públicas) a documentos de estratégia aos países (nos quais está o núcleo programático do BM). Ou seja, internamente, a organização tem condições de insular as operações principais de implicações desconfortáveis decorrentes da área de pesquisa. E qual é o repertório de operações preferenciais do BM? O que tem sido feito há quarenta anos: empréstimos baseados em políticas, condicionalidades expandidas, benchmarks e rankings, embalados por uma “cultura de aprovação” e apoiados pelos principais acionistas ocidentais. Em uma instituição voltada para operações, elas sempre vencem.¹⁶

Acima de tudo, a manutenção do paradigma neoliberal pode ser identificada quando são analisadas estratégias de assistência e documentos temáticos para os países clientes. É emblemático nesse sentido o caso do Brasil – o quarto maior cliente histórico, o segundo até 2016. A atuação do BM se concentrou no ajuste fiscal e na reforma da administração pública de estados e municípios com apoio do governo federal durante o período de 2008-14 (governos Lula II e Dilma I), e de 2017 a 2023 (governos Temer e Bolsonaro) numa agenda ortodoxa de ajuste fiscal da União (ex., BM, 2017a, 2017b e 2016). Do mesmo modo, a privatização de empresas públicas continuou a ser promovida em escala subnacional, por meio da CFI, assim como o apoio a programas focalizados de combate à pobreza extrema (contra políticas sociais universalistas). O caso do Brasil evidencia como clientes de maior volume passaram a calibrar o seu engajamento com o BM, selecionando o que lhes interessa (Pereira, 2023, 2022c).¹⁷

A atuação do BM durante a pandemia do covid-19 tampouco trouxe evidências de ruptura com o paradigma neoliberal. Como se sabe, a pandemia derrubou a atividade econômica em geral, agudizando as disparidades internacionais, as desigualdades socioeconômicas domésticas e o endividamento externo das economias mais pobres. Cerca de setenta milhões de pessoas caíram na pobreza extrema em todo o mundo (BM, 2023: 45-7). Contudo, houve diferenças significativas entre os países quanto ao número relativo de mortes, aos impactos econômicos e à velocidade e qualidade da recuperação. Com efeito, o episódio pandêmico escancarou a centralidade dos Estados nacionais e dos serviços públicos em matéria de saúde, educação e proteção social, bem como a importância estratégica da ação estatal no apoio à tríade ciência-tecnologia-inovação para a própria soberania nacional (Saad-Filho, 2023; Tooze, 2021). Mesmo assim, em matéria de política industrial, o Banco continuou a oscilar entre a condenação aberta e o silêncio renitente (BM, 2020a, 2021b, 2022, 2023).

O Banco Mundial acabou se tornando o maior financiador da resposta sanitária global à covid‑19, desembolsando US$ 14,2 bilhões para mais de cem países até junho de 2023, em uma carteira global de saúde de US$ 34 bilhões (BM, 2023: 47-8). Dos US$ 210 bilhões autorizados em novos compromissos financeiros durante a pandemia (anos fiscais de 2021-23), US$ 54,9 bilhões foram para empréstimos de ajuste (baseados em políticas). No início de 2020, o então presidente do BM¹⁸ anunciou que o financiamento poderia ser condicionado à adoção de contrapartidas políticas dos países receptores, como a liberalização do comércio e políticas de desregulamentação (que promovessem, por exemplo, mercados privados de saúde). Políticas desse tipo têm sido prescritas há quatro décadas pelo BM (junto com o FMI), incidindo negativamente, de maneira direta ou indireta, sobre os sistemas de saúde (Kentikelenis, 2017; Reinsberg et al., 2019).

Pelo exposto, é possível dizer que o paradigma político neoliberal, simbolizado no PCW, enraizou-se profundamente no modus operandi do BM, baseado na expansão e politização do seu mandato (muito além da sua competência original), num repertório específico de instrumentos e práticas preferenciais e na subordinação da pesquisa às operações (Güven, 2018; Babb, Kentikelenis, 2021). Porém, diante de um mundo mais multipolar, com maior concorrência entre financiadores do desenvolvimento, governos mais seletivos quanto a reformas empurradas por condicionalidades, além de uma Economia acadêmica mais plural, o BM passou a atuar de forma mais pragmática, flexível, discreta e dependente das circunstâncias e prioridades dos mutuários (especialmente os de maior volume). A maior concorrência sofrida pelo BM no financiamento a projetos de infraestrutura, transporte e energia tende a afastá-lo da ênfase em condicionalidades políticas amplas e visivelmente intrusivas, sobretudo em países de renda média, a fim de se manter relevante e atrativo aos seus maiores clientes. As incertezas mais amplas no ambiente político e econômico mundial pós-crise de 2008 (Best, 2014), agravadas pelas consequências de longo prazo da pandemia em todas as áreas do desenvolvimento (Tooze, 2021), só reforçam esses traços.

Conclusões

Acionado desde cima pelos principais acionistas, desde baixo pelos países clientes e transversalmente por forças do capital e da sociedade civil, o BM responde à sua própria dinâmica interna e a forças externas dentro do espaço político delimitado pelos Estados-membros mais poderosos. O seu poder de influência combina empréstimos, aconselhamento, assistência técnica e pesquisa econômica. As funções e atividades que ele desempenha foram imensamente ampliadas a partir de 1980, no bojo da neoliberalização do capitalismo global.

Ao longo de quarenta anos, o espaço político dos Estados clientes frente ao BM variou conforme fatores externos e internos. Dependendo das circunstâncias, o seu componente coercitivo foi acionado em graus distintos. Contudo, mesmo em situações de grande assimetria, o relacionamento dos Estados clientes com o BM sempre envolveu algum grau de barganha e adaptação local das prescrições da instituição. O histórico de (des)cumprimento de condicionalidades políticas mostra que, além do uso seletivo da coerção, o BM compreendeu a necessidade de obter o engajamento de governos e agentes sociais às políticas neoliberais.

A difusão de empréstimos de ajuste estrutural, a passagem das reformas de primeira às de segunda geração, as políticas de governança, a construção da apropriação local e a evolução do CW para o PCW exigiram que a atuação do BM se tornasse cada vez mais abrangente, politizada e intrusiva. Assim, elas incidiram sobre um conjunto amplo de aspectos da vida social e econômica, das políticas públicas nacionais e subnacionais e da ajuda internacional ao desenvolvimento. Por sua vez, tal politização requereu do BM a construção, por fora e por dentro dos espaços nacionais, de visões de mundo, acordos (mais programáticos ou mais pragmáticos) e interesses mútuos com elites políticas, intelectuais e econômicas organizadas tanto na aparelhagem estatal como na sociedade civil dos países clientes.

Paradoxalmente, a imagem do BM como uma organização apolítica, baseada em critérios puramente econômicos e técnicos, foi fundamental para isso. A ideia de neutralidade do conhecimento embutida nessa concepção desconsidera o contexto social no qual todo conhecimento é historicamente produzido e situado, os propósitos e interesses a que (e a quem) serve. Na verdade, a pesquisa produzida pela BM é essencialmente normativa e instrumental, uma vez que visa dar suporte às suas prioridades financeiras e políticas em matéria de desenvolvimento.

Apesar da expressão “ajuste estrutural” ter sido praticamente banida do discurso do BM após 2005, a análise da sua carteira no período de 1990 a 2023 mostrou que os empréstimos baseados em políticas representaram, na média, 27% do total dos compromissos, o que revela o peso relativo desse tipo de operação. As crises financeiras ocorridas nesse período foram bastante positivas para o BM, elevando a sua carteira como um todo, em particular os empréstimos para políticas. Ou seja, as crises – decorrentes, em maior ou menor grau, da própria neoliberalização – serviram como oportunidades para o BM ampliar sua alavancagem financeira e influência política, ao mesmo tempo em que o ônus de suas políticas foi imputado aos implementadores.

Durante a década de 2000, houve mudanças no equilíbrio internacional de poder em direção ao sul e ao oriente, com a ascensão da China como superpotência econômica e maior participação de outros países de renda média na economia global. Surgiram novas instituições financeiras e doadores, modificando estruturalmente o ambiente internacional de financiamento ao desenvolvimento. O foco da cooperação Sul-Sul se concentrou na busca de benefícios pragmáticos e mútuos, financiando projetos comerciais e evitando condicionalidades políticas, o que tornava esses recursos bastante atrativos.

Não por acaso, a partir de 2001 ocorreu um processo lento e contínuo de emparelhamento da carteira da AID em relação ao BIRD, puxado pela queda na demanda de países de renda média. Por outro lado, a carteira do BIRD se mostrou mais sensível às crises financeiras, chegando ao seu máximo histórico em 2010. Afinal, as maiores economias de renda média (clientes do BIRD) no início do século XXI são os principais clientes históricos do BM.

A crise do sudeste asiático em 1997-1998 foi uma inflexão, reforçada em 2008, na história da neoliberalização desigual do capitalismo global. Do ponto de vista intelectual, não há dúvida de que a Economia acadêmica se tornou mais ecumênica, mais contestada e aberta à incerteza. O mantra neoliberal deixou de ser considerado uma panaceia universal, ao mesmo tempo em que aumentou a exigência no campo científico por propostas baseadas em evidências. O ceticismo em relação às promessas da neoliberalização evoluiu junto com uma cobrança maior por resultados mensuráveis, o que exige das agências de financiamento a identificação de indicadores de sucesso na direção de metas de desenvolvimento.

Do ponto de vista político, a questão é mais complexa. O neoliberalismo ortodoxo, hipermercadista, centrado na ideia de “Estado mínimo” e simbolizado no CW, deu lugar a uma versão aparentemente mais soft, simbolizada no PCW. Este preconiza a ideia de “Estado efetivo” (parceiro do capital globalizado), amplas reformas institucionais, flexibilização de leis trabalhistas e combate à pobreza extrema a partir de políticas sociais focalizadas (contra políticas universais). Foi este o paradigma político seguido pelo BM desde então, mas com modulações de intensidade, forma e conteúdo relacionadas às mudanças nas condições políticas e econômicas globais e às prioridades dos governos.

Diferentemente do contexto de unipolaridade americana que marcou a afirmação do CW, o reequilíbrio de poder mundial se baseia em maior multipolaridade, inclinando-se mais ao sul e ao oriente – na verdade, à China. Surgiram novos financiadores multilaterais e bilaterais do desenvolvimento, que adotam um perfil comercial e sem condicionalidades políticas. A concorrência apresentada por esses novos mecanismos ameaça o predomínio das instituições de Bretton Woods e dos doadores ocidentais, além de tendencialmente debilitar a sua influência política e intelectual. Alguns países de renda média acumularam volumes consideráveis de divisas e aumentaram a sua participação na economia global, diminuindo a demanda por empréstimos do BIRD. Por outro lado, a própria legitimação intelectual da Economia acadêmica dominante ao repertório do BM (e do FMI) se enfraqueceu, abrindo espaço para propostas mais pragmáticas e heterodoxas. Tudo isso levou a que os governos dos Estados clientes se tornassem mais seletivos quanto a reformas empurradas por condicionalidades.

Além disso, a pandemia da covid-19 escancarou a centralidade estratégica dos Estados nacionais e dos serviços públicos em matéria de saúde, educação e proteção social, bem como o diferencial de qualidade das ações governamentais no enfrentamento aos seus efeitos de curto, médio e longo prazo em todas as áreas do desenvolvimento. Os clichês neoliberais sobre os supostos benefícios universais da desregulação, da privatização e da austeridade fiscal caíram em descrédito ainda mais.

Nesse ambiente global tão instável e incerto, o BM se manteve atrelado ao paradigma político neoliberal, simbolizado no PCW e codificado em um repertório de operações preferenciais (como empréstimos baseados em políticas, condicionalidades estendidas, benchmarks e rankings pró-mercado, etc.), alimentado por uma “cultura de aprovação” e apoiado pelos principais acionistas ocidentais. Igualmente, programas de privatização, precarização de direitos trabalhistas e austeridade fiscal à moda antiga continuaram a ser promovidos onde havia oportunidade. Porém, em linhas gerais, a instituição passou a atuar de forma mais pragmática, flexível, discreta e dependente das circunstâncias e prioridades dos mutuários (especialmente os de maior volume).

Referências

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Notas

• 1
  . O BM, por sua vez, integra o Grupo Banco Mundial (GBM), que reúne também a Corporação Financeira Internacional (CFI), o Centro Internacional para Conciliação de Divergências em Investimentos (CICDI) e a Agência Multilateral de Garantias de Investimentos (AMGI). Para mais informações acesse: https://www.worldbank.org/en/about/unit.
• 2
  . Para mais informações, acesse: https://www.worldbank.org/en/publication/trust-fund-annual-report-2020 .
• 3
  . Para mais informações, acesse: https://www.globalinfrafacility.org/.
• 4
  . Para mais informações, acesse: https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/corp_ext_content/ifc_external_corporate_site/home.
• 5
  . Como no caso da assessoria ao governo paulista para a venda da Sabesp e das linhas de trens da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos. Para mais informações acesse: https://www1.folha.uol.com.br/colunas/painel/2023/04/sp-pagara-ate-r-45-milhoes-por-estudo-sobre-venda-da-sabesp.shtml.
• 6
  . Para mais informações, acesse: https://www.bancomundial.org/es/about/partners.
• 7
  . Para mais informações, acesse: https://fiftrustee.worldbank.org/en/about/unit/dfi/fiftrustee/overview.
• 8
  . Para mais informações, acesse: https://www.worldbank.org/en/about/unit/unit-dec#:~:text=DEC%20is%20the%20premier%20research,range%20of%20development%20policy%20issues.
• 9
  . Para mais informações, acesse: https://www.doingbusiness.org/en/doingbusiness.
• 10
  . Para mais informações, acesse: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2021/09/banco-mundial-encerra-relatorio-doing-business-apos-pressao-sobre-classificacao-da-china.shtml.
• 11
  . Para mais informações, acesse: https://brasil.elpais.com/brasil/2018/01/14/economia/1515899491_574904.html.
• 12
  . Para mais informações, acesse: https://www.devex.com/news/experts-warn-against-downgrading-world-bank-chief-economist-role-96629.
• 13
  . Para mais informações acesse: https://www.ft.com/content/ad264511-9603-4651-9b73-cc5ef469dfe3 e https://www.economist.com/finance-and-economics/2020/02/13/the-world-bank-loses-another-chief-economist.
• 14
  . O BM foi pioneiro nesse tema, pois apenas em 2005 é que os principais doadores ocidentais assinaram a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento, que estabeleceu como princípios a apropriação, o alinhamento, a harmonização e a gestão por resultados. É importante frisar que isso valia apenas para a ajuda norte-sul, dado que a cooperação sul-sul não seguiu tais orientações (Woods, 2008).
• 15
  . Acrônimo de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul.
• 16
  . Depois de advogar que o BM terceirizasse seu trabalho de pesquisa, o ex-economista-chefe Paul Romer foi taxativo: “diplomacia e ciência não podem prosperar sob o mesmo teto.” Para mais informações acesse: https://www.devex.com/news/experts-warn-against-downgrading-world-bank-chief-economist-role-96629.
• 17
  . O GBM, por meio da CFI, continua bastante envolvido com privatizações. Em uma ilustração da seletividade do mutuário, o governo paulista informou que só pagaria o valor total do contrato à CFI se a sua consultoria para a privatização da Sabesp concluísse o que o governo esperava (ver nota 5).
• 18
  . Para mais informações, acesse: https://www.worldbank.org/en/news/speech/2020/03/23/remarks-by-world-bank-group-president-david-malpass-on-g20-finance-ministers-conference-call-on-covid-19.
• *
  A pesquisa contou com apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (305540/2022-0) e da Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (E-26/210.006/2022).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  08 Nov 2024
• Data do Fascículo
  Ago 2025

Histórico

• Recebido
  25 Abr 2023
• Revisado
  8 Dez 2023
• Aceito
  29 Fev 2024