O planejamento educacional na pós-graduação em educação no Brasil

La planificación educativa en la post-graduación en educación en Brasil

Educational planning in post-graduate education in Brazil

TEMA EM DESTAQUE

O planejamento educacional na pós-graduação em educação no Brasil

Educational planning in post-graduate education in Brazil

La planificación educativa en la post-graduación en educación en Brasil

José Silvério Baía Horta^I; Osmar Fávero^II

^IProfessor titular aposentado da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, [e-mail]

^IIProfessor titular aposentado da Universidade Federal Fluminense – UFF; professor colaborador do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal Fluminense – UFF, [e-mail]

RESUMO

Levantamento das informações fornecidas pelos programas de pós-graduação em educação no período 2000-2009, disponíveis no portal da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, revela a progressiva substituição dos estudos sobre planejamento educacional por estudos sobre gestão e avaliação. Confronta-se esse "esvaziamento" com a "fertilidade" dos anos 1970/1980, analisando fontes utilizadas e conteúdos trabalhados nos mestrados em educação da PUC-Rio e da Fundação Getulio Vargas. Nas considerações fi nais, afi rma-se que esse "esvaziamento" foi simultâneo à desagregação do sistema de planejamento brasileiro, ocorrida nos anos de 1990, e sugere retomar aqueles estudos, a partir das últimas Conferências Nacionais de Educação e das dificuldades de aprovação pelo Congresso Nacional dos planos nacionais de educação por elas propostos.

Planejamento, planejamento educacional, política e planejamento, pós-graduação e planejamento

ABSTRACT

A survey of information provided by post-graduate education programs for the 2000-2009 period, available at the Coordination for Training of Higher Education Personnel portal, reveals the progressive substitution of studies on educational planning by studies on assessment and management. This "emptying" of the 2000-2009 period is compared with the "fertility" of the 1970s and 1980s by analyzing the sources and content found in Master's theses in education from PUC-Rio and the Getulio Vargas Foundation. In the conclusion, the article states that this "emptying" occurred simultaneously with the dismantling of the Brazilian planning system in the 1990s. It also suggests returning to the studies from the last National Educational Conferences and the difficulties in securing national congressional approval for the national educational plans proposed in them.

Planning, educational planning, policy and planning, post-graduate and planning

RESUMEN

La recopilación de las informaciones proporcionadas por los programas de post-graduación en educación en el período 2000-2009, disponibles en el sitio web de la Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior, revela la sustitución progresiva de los estudios sobre la planificación educativa por estudios de gestión y evaluación. Se opone este "vaciamiento" a la "fertilidad" de los años 1970/1980, analizando fuentes utilizadas y contenidos trabajados en los cursos de Máster en Educación de la PUC-Rio y de la Fundación Getulio Vargas. En las consideraciones finales, se afirma que este "vaciamiento" fue simultáneo a la disgregación del sistema de planificación brasileño, que se produjo en la década de 1990, y sugiere reanudar aquellos estudios a partir de las últimas Conferencia Nacionales de Educación y de las dificultades de aprobación por el Congreso Nacional de los planes nacionales de educación propuestas por ellos.

Planificación, planificación educativa, política y planificación, post-graduación y planificación

LEVANTAMENTO EXAUSTIVO, realizado com base em informações disponibilizadas pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes, permitiu constatar que a temática do planejamento educacional nos programas de pós-graduação em educação sofreu mudança radical, que se iniciou nos anos de 1990 e se acentuou na primeira década deste século. Deixando em segundo plano o estudo do planejamento educacional em sua relação com a política de educação, a maioria dos pesquisadores da temática volta-se para as relações entre planejamento e gestão, e planejamento e avaliação. Tal enfoque se percebe tanto nas ementas das linhas de pesquisa e das disciplinas, como no levantamento da bibliografia indicada nestas últimas. Além disso, esse levantamento mostra uma ausência quase total da rica produção acadêmica sobre a temática, desenvolvida nas décadas de 1970 e 1980. Partindo dessas constatações, pretendemos neste artigo realizar um res-gate dessa produção, centrando-a em alguns programas de pós-graduação que, naquele período, assumiram o planejamento educacional como um de seus eixos. Para tanto, depois de detalhar os dados do levantamento a que nos referimos, trabalhamos sobre o legado das décadas de 1970 e 1980, apresentando a circulação das ideias sobre planejamento educacional nos programas de pós-graduação em educação no período e a contribuição de alguns autores que trabalharam a temática e foram intensamente estudados nos referidos programas.

A TEMÁTICA DO PLANEJAMENTO NOS PROGRAMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO

No intuito de identificar a dimensão alcançada pela temática do planejamento e as tendências por ela assumidas nos programas de pós-graduação em educação nos últimos anos, fizemos um levantamento exaustivo dos dados relativos a esses programas, por eles fornecidos e disponibilizados no site da Capes. No total de 738 programas/anos pesquisados, entre 2000 e 2009, foi possível identificar linhas e projetos de pesquisa sobre planejamento, bem como disciplinas oferecidas e teses e dissertações neles defendidas sobre o mesmo tema.

As frequências obtidas a partir desse levantamento são apresentadas na Tabela 1, na qual é possível verificar que, ao gradativo crescimento anual dos programas da área correspondeu uma diminuição, em termos absolutos e percentuais, dos programas com linhas de pesquisa em planejamento. Da mesma forma, de um total de disciplinas listadas pelos programas, que cresce de 1.771 em 2000 para 3.776 em 2009, um percentual mínimo, que decresce de 1,18% em 2000 para 0,87% em 2009, corresponde às disciplinas que incluíam o termo planejamento no título ou na ementa. A mesma tendência se verifica quando se focalizam as linhas de pesquisa listadas pelos programas, e nestas, as linhas que se voltam para a pesquisa da temática do planejamento. Assim, de um total de 277 linhas de pesquisa listadas em 2000, apenas 7, ou seja, 2,53% incluíam os termos planejamento ou plano no título ou na ementa. Esse percentual sofre um decréscimo progressivo (com exceção do ano de 2003), chegando a 1,27% em 2009. Quanto aos projetos de pesquisa desenvolvidos pelos programas no decênio, a tendência é praticamente a mesma. De um total de 1.845 projetos em andamento ou concluídos em 2000, apenas 10 (0,54%) incluíam os termos planejamento ou plano no título. Esses quantitativos oscilando para mais ou para menos durante o período em estudo chegam a 14 (0,41%) em 2009. Com relação às teses e dissertações, de um total de 23.857 defendidas entre 2000 e 2009, apenas 69, ou seja, 0,29% incluíam os termos planejamento ou plano no título.

Esses dados permitem concluir que, atualmente, a temática do planejamento educacional ocupa um lugar bastante secundário e cada vez mais limitado nos programas de pós-graduação em educação.

Para uma avaliação qualitativa, fizemos um levantamento mais detalhado dos dados dos programas que incluem temáticas relacionadas com o planejamento em suas atividades de ensino e pesquisa. Os resultados desse levantamento são apresentados nos quadros em anexo. Nos quadros 1 e 2 listamos, ano a ano, as disciplinas dos programas de pós-graduação em educação que incluíam planejamento no título ou na ementa, identificando os momentos em que elas foram apenas listadas e aqueles em que elas foram realmente oferecidas. Esses quadros levam a duas constatações. Em primeiro lugar, foram raros os programas em que esta oferta se fez de forma sistemática durante o decênio. Em segundo lugar, foi possível constatar, pelo título e especialmente pelas ementas, que o tema do planejamento foi sempre tratado conjuntamente com os temas da gestão e da avaliação ou limitado a um determinado nível de ensino. A articulação entre planejamento e política educacional, embora exista, foi quase sempre tratada de forma subordinada. No Quadro 3, no qual são apresentadas as linhas de pesquisa dos programas, essa tendência aparece de forma mais acentuada, especialmente naquelas que permaneceram em andamento durante todo o período. No Quadro 4, apresentamos os projetos de pesquisa que incluem o termo planejamento no título e, no Quadro 5, aqueles que incluem o termo plano. Além de ser possível identificar a permanência da tendência indicada, pode-se notar que, mesmo nos programas que mantêm a linha de pesquisa em andamento durante todo o período, a presença de projetos de pesquisa não é uma constante. Nota-se também, sobretudo no Quadro 5, forte tendência em focar as pesquisas nos planos e programas governamentais, especialmente sob o enfoque avaliativo.

Fizemos também um levantamento da bibliografia das disciplinas que incluíam os termos planejamento ou plano, listadas pelos pro-gramas. No Quadro 6, apresentamos os livros que tiveram mais de cinco indicações entre os mais de 2.000 indicados. Nota-se enorme dispersão e total ausência dos textos clássicos de planejamento e dos estudos sobre planejamento intensamente presentes nos programas de pós-graduação em períodos anteriores, especialmente nos anos iniciais dos mestrados em educação, entre 1970 e 1980.

Com base nessas constatações, consideramos ser relevante apresentar, a seguir, dados sobre a presença do debate em relação ao planejamento e ao planejamento educacional em alguns mestrados em educação, bem como realizar um resgate das contribuições teóricas desenvolvidas por alguns autores, em períodos anteriores.

O PERÍODO 1970-1980

ANTECEDENTES

Em setembro de 1943, o Ministro Gustavo Capanema participa, em São Paulo, de cerimônia de assinatura do convênio estadual de ensino primário. Em discurso que reflete o seu progressivo afastamento estratégico do grupo de tendências totalitárias e nacionalistas exacerbadas do governo Vargas, que começava a perder influência, o ministro aproveita a ocasião para discutir a questão da planificação em suas relações com o tema da liberdade. Segundo Capanema,

[...] uma das questões fundamentais da política moderna é o problema da liberdade. A liberdade é a base da organização nacional, a liberdade é a base da política, é a base da vida. Sem liberdade não há cultura, sem liberdade não há política, sem liberdade não há organização, sem liberdade não há estado, sem liberdade não há história. Qualquer nação que se queira, de fato, organizar para a vida moderna, deve ter em vista que o seu primeiro problema é o da liberdade. (CAPANEMA, 1943)

Ainda segundo o Ministro, no mundo moderno, a liberdade tinha de se conciliar com a planificação:

Não é possível esquecer, entretanto, que o mundo moderno não pode prosseguir sem a planificação. [...] Sem a planificação será de todo impossível qualquer organização nacional [...]. Em qualquer país, hoje em dia, as questões mais graves, de grande alcance e significação nacional, se resolvem segundo planos nacionais. Ora, o plano nacional, levado ao estremo de sua organização, pode por em perigo a liberdade, e por isto é que se apresenta como o problema angustioso, como o problema palpitante da organização do estado moderno, a conciliação entre a planificação e a liberdade. (CAPANEMA, 1943)

Ao tratar do papel da liberdade na vida política e social, o ministro parece se esquecer da dimensão autoritária do regime ao qual servia, no qual esta liberdade não existia. Deixando de lado o momento presente, no qual o regime reprimia a liberdade em nome da segurança nacional, Capanema se preocupa em garantir que no futuro não fosse posta em risco a liberdade em nome da planificação.

Na realidade, a suposta contradição entre liberdade e planificação já havia, naquele momento, sido resolvida por Mannheim, dentro dos quadros do pensamento liberal:

Nos países democráticos existe, pois, a possibilidade de definir de novo gradualmente o significado da planificação, de tal modo que esta palavra não vá unida à ideia de conformismo, mas à de coordenação, no sentido de harmonizar os instrumentos de técnica social; em uma palavra, a possibilidade de entender planificação como planificação para a liberdade. (MANNHEIM, 1942, p. 239)

Mannheim vai mais longe. Para ele, na atual etapa do desenvolvimento social que estava considerando, não poderia haver liberdade sem planificação:

Na etapa mais elevada, a liberdade só pode existir quando está assegurada pela planificação. Não pode consistir em limitar os poderes do planificador, mas sim em uma concepção de planificação que garanta a existência de formas essenciais de liberdade mediante o próprio plano. [...] Na etapa de planificação a liberdade só pode estar garantida se a autoridade que planifica a incorpora ao próprio plano. [...] Planificar para a liberdade é a única forma lógica que resta de liberdade. (MANNHEIM, , 1942, p. 343)

Mas as exigências da liberdade e da planificação eram muito mais profundas. A questão premente não era encontrar caminhos para resolver a falsa contradição entre liberdade e planificação, como propunha o ministro, mas lutar pela superação do autoritarismo, este sim irreconciliável tanto com a liberdade quanto com o planejamento democrático.

Assim, por ocasião do Primeiro Congresso de Escritores, reunido em São Paulo em janeiro de 1945, o jurista Pontes de Miranda defendeu a tese intitulada Democracia e Planificação, aprovada por unanimidade pelos congressistas. Pontes de Miranda parte de três enunciados:

a) Se é certo que a forma política igualitária seja a que mais simplifica e mais assegura os resultados da economia de plano;

b) não é verdade que a democracia, ainda a parlamentar, seja incompatível com a planificação; c) e não é verdade que as formas monocráticas e oligárquicas, notadamente a fascista, sejam mais propícias à planificação que as democráticas: ao contrário disso, as formas monocráticas e oligárquicas, ou planificam para a guerra, ou são as mais impróprias à planificação que dê resultados. (PONTES DE MIRANDA, 1945, p. 222)

Para Pontes de Miranda, não apenas "a contradição entre a democracia e a planificação somente existe no pensamento dos que a afirmam" (1945, p. 223), como só é possível planificar em regime livre e democrático: "Sem a democracia e a liberdade não se planifica a contento" (p. 228).

Também o Congresso Brasileiro de Educação, reunido no Rio de Janeiro, em junho do mesmo ano, ao incluir o planejamento das atividades educativas como um dos instrumentos de intervenção do estado em matéria de educação, afirmou categoricamente que este planejamento deveria dar-se "segundo diretrizes e em bases democráticas" (Associação Brasileira de Educação, 1945).

A partir de 1946, a questão do planejamento passa a ser enfocada sob outra perspectiva. Uma vez aceita a possibilidade de se conciliar, em regimes democráticos, liberalismo e planejamento, entra em cena outra variável: o desenvolvimento nacional, tema fortemente presente entre os intelectuais na década de 1950, especialmente a partir do Instituto Superior de Estudos Brasileiros – Iseb. E, no final da década de 1950, a educação passa a ser incluída como uma das exigências básicas do processo de desenvolvimento. Como afirmou Álvaro Vieira Pinto:

Neste momento em que a comunidade brasileira atinge o limiar da consciência nacional, caracterizada por inédita representação de sua realidade, e se dispõe a projetar e empreender o desenvolvimento dos recursos materiais, que a deve conduzir a outro estágio de existência, torna-se indispensável criar novo conceito de educação como parte essencial daquele projeto e condição de seu completo êxito. [...] Uma teoria da educação deverá surgir, cuja tarefa inicial será a de definir que tipo de homem se deseja for-mar para promover o desenvolvimento do país. [...] Apresenta-se, assim, a educação como aspecto capital da teoria do desenvolvimento. (PINTO, 1960, p. 43-44)

CIRCULAÇÃO DE IDEIAS SOBRE PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NO BRASIL (1970-1980)

A discussão do planejamento educacional no Brasil, que passou a ser feita na década de 1950, como decorrência da afirmada relação entre educação e desenvolvimento econômico, tomou impulso na década de 1960. Dois encontros internacionais constituem-se em marcos importantes: a Conferência de Punta del Este, em agosto de 1961, reunindo os ministros da educação e de finanças de todos os países latino-americanos, que deu origem ao Plano Decenal da Aliança para o Progresso, e a Conferência sobre Educação e Desenvolvimento Econômico na América Latina, realizada em Santiago do Chile, em março de 1962.

O alentado relatório brasileiro Educação e Desenvolvimento Econômico (BRASIL, 1962), apresentado nessa conferência, elaborado pelos técnicos do então Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas – Inep –, é um produto exemplar do esforço despendido, em termos do levantamento da situação educacional no país, inclusive financeira, no contexto do Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social para o período 1963-1965, nele incluído o Programa de Educação. Importante também o artigo de Jayme Abreu, "Educação e desenvolvimento socioeconômico na América Latina – expressão de uma conferência", publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos n. 86, de abril-junho de 1962, no qual se destaca a segunda seção: "A educação planejada, como fator de desenvolvimento econômico e elemento de estabilidade social".

Em termos legais, a necessidade e a importância do planejamento na área da educação, no caso brasileiro, foram postos na ordem do dia nesses mesmos anos de 1960, após a promulgação das primeiras Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n. 4024/61). Retomou-se o ideal de Anísio Teixeira de serem definidos "sistemas estaduais de educação" (e, no limite, "sistemas municipais de educação", o que veio a ocorrer apenas recentemente, após as novas Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n. 9394/96) e, em consequência, passou-se a exigir dos estados a elaboração de planos de manutenção e expansão do ensino primário e médio, para o recebimento dos recursos financeiros com tal destinação.

Em decorrência, defendia-se novo posicionamento do Ministério da Educação e Cultura – MEC –: não mais o definidor e o gestor da política da educação, imposta a partir da União para estados e municípios, mas órgão essencialmente assessor dessa política, idealmente definida pelo Conselho Federal de Educação. Para tanto, foram organizados os Colóquios Estaduais sobre a Organização dos Sistemas de Ensino – Ceose –, sob a coordenação geral de Durmeval Trigueiro Mendes e com a participação de técnicos brasileiros e especialistas da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco –, tendo em vista prestar cooperação técnica aos estados em matéria de planejamento, organização educacional e reestruturação dos sistemas educacionais. Apesar do excelente nível dos participantes, que realizaram vários estudos e diagnósticos em diversos estados e prepararam propostas técnicas inovadoras, os órgãos de planejamento governamentais implantados no pós-1964 ignoraram esses esforços e nem mesmo a rica documentação produzida foi resguardada.¹

Por sua vez, cabia ao Conselho Federal de Educação a autorização para o funcionamento de novas faculdades e universidades. Como conselheiro, Durmeval Trigueiro Mendes, no período, emitiu vários pareceres doutrinários sobre a expansão do ensino superior, que acontecia em ritmo acelerado, e sobre o governo das universidades. Esses pareceres e o estudo sobre o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social – Plano de Educação (Trigueiro Mendes, 1966), complementados por uma exposição sobre os mecanismos de planejamento adotados pelo governo brasileiro no mesmo período, foram reunidos em Toward a theory of educational planning: the brasilien case, publicado em 1972 pelo Latin American Center, da Michigan State University. Esse livro contém a melhor abordagem sobre planejamento educacional brasileiro escrita até hoje, configurando-se como um privilegiado enfoque teórico e histórico do planejamento enquanto processo.²

Na época, os estudos sobre planejamento estavam inspirados, de um lado, pela experiência socialista-soviética de elaboração de planos globais de desenvolvimento e, de outro, pela discussão a respeito do esforço de reconstrução da Europa, quando o planejamento se tornou viável, na perspectiva liberal. Nesta perspectiva, o caso francês era exemplar para o estudo da teoria e da prática do planejamento; os teóricos franceses colocavam fortemente a relação "política e planejamento", desde a dimensão expressamente política dos "planos" – entendidos como documentos que fixam decisões e opções, em termos de objetivos e estratégias, e preveem instrumentos, recursos e tempos para alcançar aqueles objetivos, segundo aquelas estratégias.

Esses estudos circulavam no meio acadêmico e era também significativo, no mesmo período, o acesso às publicações da Unesco, da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE – e do Instituto Latino-Americano de Planejamento Econômico e Social – Ilpes – sobre o planejamento em geral e o planejamento da educação em particular. Várias dessas publicações foram traduzidas e publicadas no Brasil, como os títulos da série "Principes de la planification de l'éducation", do Instituto Internacional de Planejamento Educacional da Unesco – IIPE/Unesco –, anexados aos Cadernos de Pesquisa; Planificação da educação e seus problemas econômicos e sociais, reunindo os trabalhos apresentados, a síntese das discussões dos grupos de trabalho e o relatório final do Colóquio Internacional sobre Planificação da Educação, realizado em Paris em 1960, publicado em 1967 pelo Centro Regional de Pesquisas Educacionais Prof. Queiroz Filho; o texto metodológico O planejamento da educação, de Simón Romero Lozano e Sebastián Ferrer Martín, elaborado no Ilpes, traduzido por Hélio Pontes e publicado pelo MEC, para uso de seus técnicos e das secretarias estaduais de educação.

Nessa mesma década de 1960, o planejamento começou a ser abordado em cursos de pós-graduação. No Rio de Janeiro, foram realizados dois cursos de especialização em planejamento educacional, o primeiro na Pontifícia Universidade Católica – PUC-Rio –, em 1965, patrocinado pela Diretoria do Ensino Secundário do MEC, em princípio para seus funcionários, mas aberto para outras matrículas, e o segundo na antiga Universidade do Estado da Guanabara – UEG –, em 1969, coordenado por Durmeval Trigueiro Mendes. O curso realizado na PUC-Rio antecedeu a criação de seu mestrado em educação, o primeiro criado na área de educação, em 1966, em especial sua área de concentração em planejamento educacional.

Em 1971, Trigueiro Mendes assumiu a coordenação da área e a responsabilidade pela disciplina, relacionando a teorização sobre o planejamento com sua prática, ambas marcadas pela política. Nessa linha, sua preocupação maior era que o mestrado formasse planejadores, profissionais críticos comprometidos com os problemas da realidade e não simples técnicos. De um lado, seus programas de curso apresentavam as referências teóricas fundamentais sobre o planejamento, parte delas oriundas das instituições anteriormente indicadas. A bibliografia utilizada situava-se em um nível que poderia ser reconhecido como o dos atuais doutorados, sendo assumida com seriedade por boa parte de seus alunos. Por outro lado, a partir da compreensão de que o planejamento era um processo dialético entre Poder e Saber, Trigueiro Mendes tinha consciência de que os órgãos de planejamento do governo federal eram instâncias privilegiadas do Poder, e que se deveria conhecer melhor esse Poder, para se desenvolver, a partir dele, o Saber Crítico, característica própria de um curso de pós-graduação. Esse Saber Crítico deveria completar-se na prática concreta de elaborar diagnósticos, redigir planos, prever os mecanismos de sua implementação, assim como os instrumentos de controle e avaliação. Nessa perspectiva, toda uma geração de mestrandos realizou estágios no Instituto de Planejamento Econômico e Social – Ipea –, no Programa de Expansão e Melhoria do Ensino Médio – Premem –, no Programa Nacional de Tele-Educação – Prontel –, vivenciando o modelo de planejamento aplicado, que passavam a conhecer, criticar e, mais tarde, ultrapassar em situações de trabalho.

Trigueiro Mendes entendia a formação do planejador em educação como um "especialista de 2º grau", para quem era fundamental, além do domínio da concepção e das técnicas do planejamento, uma visão ao mesmo tempo ampla e aprofundada da educação brasileira. Na proposta de reformulação da área de planejamento educacional do mestrado em educação da PUC-Rio, escrita em 1971 e revista em 1975, definia o estatuto do curso como "uma tentativa de composição entre dois protagonistas nesse campo: o educador e o economista, visando tornar congruentes a linguagem e os métodos usados por um e por outro, mediante o domínio das mesmas instrumentalidades" (MENDES, 1975, p. 3).

Essas duas linhas convergentes, com a mediação do sociólogo e do economista,³ durante as décadas de 1970 e 1980, não só garantiram a originalidade da área de planejamento educacional da PUC-Rio, como foram também assumidas no Instituto de Estudos Avançados em Educação – Iesae –, e no mestrado em educação da Fundação Getulio Vargas – FGV –, criado em 1972. Nesse período, tanto o mestrado da PUC-Rio como o Iesae tinham abrangência nacional, formando uma geração de especialistas que assumiram funções de direção no MEC, em secretarias de educação e universidades.

Em decorrência de um AVC, Trigueiro Mendes teve um sério problema de afasia que o obrigou a afastar-se da docência por dois anos. Na PUC-Rio, foi substituído na coordenação da área e na disciplina de Planejamento, por Osmar Fávero, que também se encarregou da mesma disciplina no Iesae, principalmente nos vários cursos de especialização realizados fora do Rio. Em seu retorno, assumiu, na PUC-Rio, a disciplina Pensamento Educacional Brasileiro e, no Iesae, a disciplina Filosofia da Educação Brasileira e a pesquisa com o mesmo nome, a ela associada. José Silvério Baía Horta atuou como seu assistente na disciplina e na pesquisa assumiu o tema planejamento educacional (HORTA, 1983).

Nesses cursos, durante as décadas de 1970 e 1980, foram mantidas as orientações fundamentais de Trigueiro Mendes, embora na abordagem teórica do planejamento outros autores passaram a complementar os anteriores, em especial Carlos Matus e Francisco de Oliveira. Nesses dois mestrados é bastante significativa a produção de dissertações sobre planejamento educacional, nos anos de 1970 e 1980.

Por sua vez, no mestrado em educação da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ –, Osmar Fávero encarregou-se, por vários anos, da disciplina eletiva Planejamento Educacional, com grande procura e desenvolvida com a mesma orientação para turmas de alunos pertencentes aos quadros do MEC, da própria UFRJ e dos sistemas de ensino dos municípios do Rio de Janeiro e de Niterói. Registramos ainda que, com orientação teórico-metodológica bastante próxima, foi criado, em 1978, o mestrado em planejamento educacional da Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Sabe-se ainda que, no mestrado em educação da Universidade de Brasília – UnB –, criado em 1974, existia a área de concentração em planejamento educacional. Nesses cursos, além da bibliografia teórica e metodológica referidas, eram sistematicamente lidos e criticados os diversos planos de educação elaborados no período, com destaque para a fundamentação e as alternativas políticas nele expressas.

CONTRIBUIÇÕES DE LUIZ PEREIRA, DURMEVAL TRIGUEIRO MENDES, CARLOS MATUS E FRANCISCO DE OLIVEIRA

O estabelecimento de um quadro de referência para uma "sociologia do planejamento" constitui o objetivo de Luiz Pereira em seu ensaio "História e planificação", implicando três passos: "a caracterização do planejamento como processo social, o estabelecimento das conexões entre política e planificação e a identificação das variedades em que a planificação se realiza" (PEREIRA, 1970, p. 11). Utilizando as categorias de Mannheim, Luiz Pereira considera o planejamento como uma forma histórica de controle social que exige, para sua emergência ou realização, o cumprimento de três conjuntos de condições ou requisitos: a) existência de um pensamento planificador – configuração da consciência que se expressa em uma apreensão abrangente da realidade, por meio de uma racionalização do mundo e da vida social; b) existência de situações de desequilíbrio, que põem em risco a persistência da realização histórica do tipo macroestrutural considerado como um todo e que colocam a exigência do restabelecimento do equilíbrio funcional; c) existência, na estrutura do poder, de uma agência racionalmente reconhecida para o exercício de controles centralizados que incidem, direta ou indiretamente, na pluridimensionalidade da vida coletiva.

Historicamente, tais requisitos, embora tenham se originado em épocas diversas e avançado em ritmos desiguais, ocorrem concomitantemente na fase pós-concorrencial do sistema socioeconômico capitalista (etapa neocapitalista ou sistema socioeconômico socialista). Seu atendimento se concretiza pela constituição e avanço das ciências sociais, pela crise das sociedades capitalistas, bem como pela ampliação das áreas de atuação e das funções do Estado.

A partir daí, o autor discute a relação entre política e planejamento, ponto central de seu ensaio:

O controle inovador consistente no planejamento é modernamente o processo instrumental nuclear de fazer história, enquanto "exploração" consciente de um dos possíveis históricos. Em outras palavras, o planejamento aparece como uma das configurações da práxis inovadora, após a opção por um dos possíveis. Assim sendo, o planejamento, como uma das configurações da práxis inovadora, exprime as determinações essenciais do tipo macroestrutural histórico em que ocorre (capitalista e socialista). Em outras palavras, ele sempre é processo de desenvolvimento do tipo e não de implantação histórica deste ou de implantação de uma das etapas do seu desenvolvimento. Em suma, planejamento não é Política, que no limite consiste na práxis inovadora máxima: a negação de etapas de um tipo macroestrutural histórico e sua substituição por outra e, mais ainda, a negação de um tipo e sua substituição por outro. (PEREIRA, 1970, p. 16-17)

Em suma, para Luiz Pereira, as decisões macropolíticas são tomadas fora do processo de planejamento, o qual é, em última análise, um instrumento de implantação dessas decisões. Quaisquer que sejam as relações que se estabeleçam entre política e planificação, na medida em que se conceba a planificação como processo instrumental, permanece pressuposta "a realização continuada do processo político, enquanto competição entre possíveis historicamente dados" (PEREIRA, 1970, p. 49). As decisões especificamente políticas continuam a ser tomadas e se traduzem instrumentalmente nas modalidades e nos objetivos da planificação.

Por sua vez, em seus trabalhos e especialmente no livro O planejamento educacional no Brasil, Trigueiro Mendes entende o planejamento como uma dialética entre o Poder e o Saber: "Há uma perfeita dialética entre o poder e o saber nas sociedades que querem seu desenvolvimento conduzido por um projeto determinado" (MENDES, 1973, p. 10). Para ele, essa relação seria mediada por uma intelligentsia que não se reduziria, evidentemente, a "um grupo de técnicos, especialistas em técnicas quantitativas, que passam, por isso mesmo, a planejar expulsando do plano as dimensões qualitativas, achatando o real: essência do planejamento tecnocrático" (MENDES, 1973, p. 2). O planejamento operaria então na ambiguidade do processo político, de acordo com a racionalidade própria da política, buscando se aperfeiçoar cada vez mais.

[...] o Saber que uma sociedade pode adquirir a respeito de si mesma, de suas ideias mas também de seus valores e crenças, ajudado por sua intelligentsia que faz a mediação (no sentido sartreano) entre a própria sociedade e o Poder que a dirige, para que esta expresse aquelas ideias, valores e crenças, mas igualmente lhes eleve permanentemente o nível. (MENDES, 1973, p. 3)

Esses pontos foram por ele reiterados em suas notas sobre o ensaio "História e planificação", de Luiz Pereira, no qual este afirma a subordinação do planejamento à política, entendendo-o como um instrumento do poder. Ou seja: não caberia ao planejamento a instauração de um novo "projeto histórico", o que ocorreria na esfera da política. Caber-lhe-ia, sim, a tarefa de operacionalizar o projeto de transformação da sociedade escolhido naquela esfera. Rejeitando essa posição, Durmeval Trigueiro Mendes argumenta: "Separar o projeto político do processo de planejamento é desdialetizar o poder e a razão dentro de uma só totalidade em que ambos são parte" (MENDES, 1973, p. 1). A categoria de totalidade está sempre presente em sua reflexão, por afirmação e, sobretudo, pela crítica à compartimentalização do real operada pela "análise de sistemas", assumida como metodologia do planejamento tecnocrático, particularmente no Brasil dos anos de 1970.

Evidentemente, tal concepção de planejamento era ideal (mas não idealista, no sentido pejorativo do termo) não tendo havido nenhuma experiência que a concretizasse, nem mesmo em potencial. A autoritária e tecnocrática forma brasileira de elaborar planos naquele período talvez escurecesse nossa visão, a ponto de sequer podermos vislumbrar alternativas nessa direção.

Intimamente relacionada à exposição sobre o planejamento educacional brasileiro, deslindado em sua história recente, emerge das análises de Trigueiro Mendes sua concepção de "política educacional". Para ele, a política é o Norte que orienta o planejamento, e este àquela se remete, na medida em que os problemas ressurgem: o esvaziamento dos planos, as novas formas de centralização, o previsível fracasso da Reforma Universitária de 1968, o formalismo do novo arsenal de leis que substituíram, em parte, as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, as falsas soluções buscadas no isolamento dos ministérios e na abstração dos problemas reais. Os "Impasses do planejamento", título da seção que conclui o livro citado, retomam o essencial de sua concepção de planejamento:

O ponto crucial do planejamento é a metodologia que, nesse caso, não consiste só num modo de fazer, ou só num modo de pensar, mas em extrair o primeiro do segundo, assim como este, daquele. Como instrumento de desenvolvimento, ele exige nivelamentos e integrações a que não está acostumada a cultura tradicional, sobretudo quando ela tende para o formalismo. (MENDES, 2000, p. 182. Grifos do autor)

No que se refere ao planejamento educacional, no caso brasileiro, Trigueiro Mendes localiza duas vertentes fundamentais, ambas referidas às instâncias responsáveis legalmente pela definição das políticas e pelas estratégias do planejamento. Em primeiro lugar, identificando os pressupostos do planejamento nas Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1961, procura torná-los explícitos e ajustá-los à formulação de uma política concreta, como afirma na proposta "Sobre o planejamento do ensino superior: esboço de uma metodologia" (MENDES, 1965).

É pertinente destacar sua crítica ao CFE, nessa proposta: "Se lhe cabe realizar uma política, cabe-lhe por igual ter uma atitude política e não apenas técnica. Não somos um colégio de amadores, mas órgão normativo" (MENDES, 1965, p. 63). Nesse sentido, anuncia um ponto fundamental em sua contribuição que vai desenvolver no livro Planejamento educacional no Brasil a ideologia liberal daqueles que teriam de assumir o planejamento os impedia de assumi-lo sem negar aquela ideologia.

O primeiro problema do planejamento educacional brasileiro parece ser um problema de semântica. A palavra planejamento, com as conotações que ela atualmente recobre, irrompeu no seio de uma camada da intelligentsia educacional que, embora não podendo resistir à sua pressão, tampouco poderia admiti-las sem negar-se a si mesma. As circunstâncias levaram para a mão de liberais, a fim de que estes o manejassem, um instrumento da destruição da ideologia liberal. Mas, no primeiro round, foram os liberais que destruíram o instrumento. Aos ouvidos desse grupo – que, na verdade, representava a geração do começo do século – a palavra plano brotava de uma velha semântica, e não significava nada de novo: não se tratava de articular a práxis educacional no país, mas de deixá-la desenvolver-se naturalmente, apenas acompanhada pela ação supletiva do Estado. Não se cuidou de estabelecer um novo projeto nacional, servido por novas instrumentalidades, mas so-mente revigorar os meios de ação existentes. Havia até, por parte desse grupo, uma irritada perplexidade diante do que se pretendia inculcar como a novidade do planejamento. É que este substituía as disciplinas e técnicas de ação da sociedade de que ele era remanescente. (MENDES, 2000, p. 17-18)

Em segundo lugar, ao planejamento educacional ensaiado pelos liberais, contrapôs-se o planejamento dos tecnocratas, entrincheirados no Instituto de Planejamento Econômico e Social – Ipea – do Ministério do Planejamento, também unilateral:

Os economistas não dispunham da lei para favorecê-los, [...] mas detinham os instrumentos governamentais com os quais demoliram, peça por peça, o "planejamento" liberal. [...] Sobre o planejamento, os economistas pensavam o contrário dos pedagogos; para estes, o plano não deveria conter quase nada, enquanto para aqueles devia conter quase tudo. Entretanto, colocando-se em posição simetricamente contrária aos pedagogos, os economistas cometeram um erro igual: o do unilateralismo. O mais curioso nesse episódio é ainda o fenômeno semântico: nem era realmente pedagógico o planejamento "pedagógico", nem se tornou verdadeiramente econômico o planejamento "econômico". (MENDES, 2000, p. 20-21)

A experiência do Chile, no começo dos anos de 1970, levou à descoberta de Carlos Matus, ex-Ministro da Economia no governo de Salvador Allende, principalmente por seu primeiro livro Estrategia y Plan (MATUS,1972), no qual analisa a experiência do planejamento nas sociedades em desenvolvimento, em particular no caso latino-americano, revelando com maior clareza sua relação com a política. Nessas sociedades, o planejamento deveria operar diferentemente de seu modo de intervenção nas sociedades capitalistas desenvolvidas, centrais, nas quais já havia sido implantado o processo de industrialização. Nelas, o planejamento encaminha um controle com vistas ao modelo básico de sociedade chamado "afluente" (nos Estados Unidos) ou de "bem-estar" (Inglaterra, Suíça, Suécia, Dinamarca).

Para Matus (1972, p. 7-8), a ideia de planejamento incorporou-se ao instrumental teórico na América Latina, em torno dos anos 1940, como um processo intelectual que, em sua origem, propunha-se a ordenar o futuro mediante uma metodologia de projeções, bastante trabalhado pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe – Cepal –, particularmente nos anos de 1950. Apesar das limitações técnicas, os primeiros "planos de desenvolvimento" esboçavam uma "teoria" do desenvolvimento econômico-social, abordando diretamente o problema do desenvolvimento, ao mesmo tempo mais amplo e mais profundo. Os primeiros "sistemas nacionais de planejamento" dedicaram-se não à aplicação de procedimentos pré-fixados, mas à elaboração de uma metodologia do planejamento.

No entanto, a crítica das agências financiadoras internacionais era de que esses planos não continham projetos bem definidos e prontos para a execução, caso lograssem obter aportes financeiros. A necessidade de captar recursos induziu a uma atitude instrumental e imediata: os planos de longo prazo cederam lugar a programas bienais e projetos bem definidos.

Ao mesmo tempo nascia, na América Latina, a ideia da necessidade de mudanças estruturais como meio de alcançar certas "metas" do desenvolvimento e, bem ou mal, foram elaborados planos de desenvolvimento que propunham reformas. Nem sempre esses planos foram aprovados, ou foram aprovados formalmente, não comprometendo em sua execução nem os governos, nem a sociedade; no máximo, foram executados parcialmente.

Matus (1972, p. 12) coloca então três questões fundamentais: a) havia condições sociopolíticas para essas reformas?; b) os grupos que as lançaram tinham capacidade para transformar "oportunidades" em "conjunturas de ação"?; c) estavam os planejadores à altura das necessidades e conscientes de suas responsabilidades?

No início dos anos de 1970 falava-se em "crise do planejamento"; Matus, porém, situa o problema em outro âmbito: ocorre um impasse entre a política e o planejamento. Ou seja, dentro do processo de "substituição de importações" – como ficou conhecido o processo de implantação de indústrias na América Latina – o planejamento surgiu como uma metodologia de análise das necessidades requeridas por esse processo e proposição de metas para suprir carências setoriais: energia, transporte, siderurgia etc.

O planejamento conseguiu, então, no máximo disciplinar o processo de substituição de importações, criando as condições estruturais e políticas que permitiram aumentar a velocidade do crescimento. Faltou-lhe, no entanto, vigor para mudar a direção do desenvolvimento; daí decorrendo a radicalização da dependência, com a internacionalização do mercado, e provocando, cada vez mais, a concentração da riqueza e a ampliação da miséria.

Com base nessa análise, Matus retoma seu ponto de partida, no qual considerava que o planejamento: a) é vital e a única forma de administração das sociedades socialistas; b) nos países de economia capitalista, é apenas possível e conveniente; e c) para os países em desenvolvimento que não optaram pelo socialismo, o planejamento se define sobre uma contradição – é indispensável para a superação dos desequilíbrios, mas não essencial para o sistema de organização social.

O planejamento, então, complementa o sistema de mercado, mas como é indispensável, mas não essencial, constitui apenas uma opção. Para impor-se, precisa competir com o mecanismo do mercado, que deseja modificar, o que significa alterar a estrutura de poder, contra os interesses daqueles que se beneficiam do jogo espontâneo das forças econômicas.

Considera-se, no entanto, que o planejamento não pode operar sem uma política de desenvolvimento definida e aceita, e constrói, então, o seguinte par de categoriais:

a) o planejamento obtém sucesso quando opera sobre uma conjuntura dinâmica, situada na ordem dos fatos; ou seja, uma força, ou um conjunto de forças que emergem da realidade social e se impõem aos homens;

b) mas a tarefa normal do planejamento seria viabilizar uma política construída, situada na ordem das ideias; ou seja, um modelo ou um projeto que os homens querem impor à realidade social (MATUS, 1972, p. 22).

Por sua vez, Francisco de Oliveira, na época trabalhando no Centro Brasileiro de Análises Políticas – Cebrap –, em São Paulo, enriquece a análise de Carlos Matus. Para ele, o planejamento não só exerce funções diferentes nas sociedades socialistas e capitalistas, mas não é a mesma coisa em qualquer espaço social do capitalismo monopolista. Considera exemplar o papel exercido pela Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – Sudene –, agência estatal criada para promover o desenvolvimento do Nordeste, afirmando:

O que o planejamento não pode realizar é a superação da contradição básica do sistema de produção capitalista, que se instala no coração da própria mercadoria: a antítese dialética entre valor e mais-valia, entre trabalho morto e trabalho vivo, trabalho pago e trabalho não pago; mas desde que o planejamento no sistema capitalista se limite a recolocar no início do ciclo produtivo os elementos finais que estão no produto, isto é, limite-se a repor os pressupostos da produção capitalista sua possibilidade torna-se perfeitamente plausível. Em síntese: o planejamento no sistema capitalista não é mais que a forma de racionalização da reprodução ampliada do capital. Pode operar, exatamente neste sentido, na mudança da forma da mais-valia que deve ser reposta para a continuidade do ciclo. Para dar um exemplo, que cabe como uma luva no caso do planejamento regional para o Nordeste do Brasil, desde que o Estado foi capaz de transformar uma parte da mais-valia, os impostos, e fazê-los retornar sob o controle da burguesia como capital, tornou-se capaz de operar uma mudança de forma do excedente que retornou ao processo produtivo. Isto e somente isto é o que o planejamento pode fazer num sistema capitalista. (OLIVEIRA, 1981, p. 24. Grifos do autor)

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O esvaziamento das discussões sobre o planejamento educacional e sobre a relação política e planejamento nos programas de pós-graduação em educação ocorre simultaneamente à desagregação do sistema de planejamento brasileiro, desde o início dos anos de 1990.

O sistema de planejamento está desagregado. Com a redemocratização da sociedade, grupos representativos passaram a exercer intermediação entre a sociedade e o Estado. Os modelos e esquemas de planejamento vigentes não sabem como incorporar esta intermediação. (GUSSO, 1990, p. 88)

Na verdade, voltou-se ao modo de planejar experimentado nos anos de 1930 e implementado com sucesso nos anos de 1950. Os planos nacionais foram substituídos por planos setoriais e, sobretudo, por "programas de ação" definidos pelo governo central e por ele controlados. Não se pôs em discussão um novo projeto de sociedade, embora este tenha sido a proposta da Constituição de 1988, progressivamente esvaziada por emendas. Os governos voltaram a operar sobre "conjunturas dinâmicas", conforme afirma Matus, procurando reforçar as condições para sua plena realização.

As políticas educacionais recentes devem ser vistas sob essa perspectiva. A prioridade absoluta dada à universalização do ensino fundamental pelos governos Fernando Henrique Cardoso é o exemplo mais claro. Não decorreu do efetivo reconhecimento do direito de todos à educação básica, definido na Constituição Federal de 1988, mas justificou-se pela necessidade do crescimento econômico, reafirmando em novos termos a relação entre educação e desenvolvimento posta nos anos de 1950.

Os programas definem as prioridades de financiamento e estabelecem os mecanismos de controle. A política não está posta em discussão; a ênfase passa a ser a análise dos processos, da gestão, dos mecanismos de participação, da avaliação dos resultados, como aparece no levantamento realizado.

Sabe-se que alguns programas de pós-graduação em educação continuaram críticos, questionando os modos de ação rotulados de "neoliberais". Há também uma razoável produção de estudos, na pós-graduação e em centros de pesquisa, tentando revelar as contradições da expansão quantitativa sem a garantia da qualidade, em todos os níveis e modalidades de ensino, desde a educação infantil até a pós-graduação. Tais estudos em muito se enriqueceriam incorporando o fecundo debate dos anos 1970-1980, especialmente no que se refere às relações entre política e planejamento, e entre tecnocracia e participação democrática (HORTA, 1997); os referenciais teóricos ainda continuam válidos.

Ocorre, todavia, movimento recente que não parece estar sendo devidamente estudado: a realização do Fórum Nacional de Educação e das Conferências Nacionais de Educação – Conae –, delas decorrentes. Ambas constituíram-se em esforço conjunto da sociedade civil e da sociedade política, em 2000 e 2010, propondo as bases para os planos decenais da educação relativos aos períodos 2000-2010 e 2011-2020, respectivamente. A delonga e as dificuldades na aprovação desses planos no Congresso Nacional recolocaram na ordem do dia, em novas roupagens, discussões recorrentes da área de educação: a efetiva vinculação dos recursos financeiros, as relações público/privado, o mal definido federalismo brasileiro, por exemplo.

À mobilização e à participação de amplos segmentos e movimentos nas Conae, contrapõe-se o pesado jogo de interesses que ocorre no Congresso Nacional, submetido inclusive a pressões do poder executivo. Essa problemática atual deveria ser assumida pelos programas de pós-graduação em educação como uma agenda de estudos, recuperando a "fertilidade" teórica dos decênios 1970-1980 e a formação prática de nova geração de pesquisadores e gestores. Dispõe-se de rica produção teórica, especialmente nas áreas de sociologia, política e história, para alavancar essa agenda de estudos; talvez falte, no entanto, a forte motivação daquele período.

Recebido em: AGOSTO 2014|

Aprovado para publicação em: SETEMBRO 2014

ANEXOS

Referências bibliográficas

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1

Ver, a respeito, Trigueiro Mendes (1967) e Fávero (1999).

2

Os pareceres eram publicados inicialmente na

Revista Documenta, do Conselho Federal de Educação, e imediatamente transformados em artigos, inseridos na

Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos. O livro citado foi publicado no Brasil apenas em 2000, pela Editora da Universidade Estadual do Rio de Janeiro– Eduerj –, sob o título

O planejamento educacional no Brasil, tomando por base os originais em português, várias vezes revistos.

3

Na área de planejamento do programa da PUC-Rio, a disciplina Planejamento Educacional articulava-se com duas outras: Fatores Sociais da Educação, a cargo de Zacharias de Sá Carvalho, e Economia da Educação, a cargo de Cláudio Moura Castro. Na estrutura geral do mestrado, articulava-se ainda com a disciplina Educação Brasileira.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Jan 2015
• Data do Fascículo
  Set 2014

Histórico

• Recebido
  Ago 2014
• Aceito
  Set 2014