Inclusão interrompida? Educação Superior no Brasil no início do século 21 ^*

Interrupted inclusion? Higher education in Brazil in the beginning of the 21st century

Resumo

O objetivo do artigo é avaliar a evolução recente do acesso da população brasileira à educação superior assim como o perfil dos estudantes tendo em vista o conjunto de políticas públicas direcionadas para a educação superior. Os dados mostram que, de 2001 a 2015, houve ampliação da representatividade dos negros, do número de estudantes em Unidades da Federação fora do eixo Sul-Sudeste-Brasília e do percentual de estudantes de renda baixa. Adicionalmente, busca-se mostrar que esse processo de inclusão pode estar ameaçado por políticas de austeridade, em especial a Emenda Constitucional 95.

Palavras-chave:
Educação superior; Desigualdade; Políticas públicas; Austeridade

Abstract

The objective of this paper is to evaluate the recent evolution of the access of the Brazilian population to higher education as well as the profile of students considering a set of public policies directed to higher education. The data show that, from 2001 to 2015, there was an increase in the representation of black students, as well as an increase in the number of students in Federation Units outside the South-Southeast-Brasilia axis and the percentage of low-income students. Additionally, the article discusses that the process of inclusion may be threatened by austerity policies, especially the Constitutional Amendment 95.

Keywords:
Inequality; Higher education; Public policies; Austerity

Introdução

A Constituição Federal de 1988, inspirada nos moldes do chamado Estado de Bem-Estar Social (Esping-Andersen, 1991), estabeleceu em seu artigo 6º direitos em prol da inclusão social e redução das desigualdades. Nela, pela primeira vez na história brasileira, a educação é garantida como direito e a partir dela foi criado, na década de 1990, um marco regulatório para a educação, em especial para Educação Superior (ES)¹.

No Brasil, destacam-se as desigualdades não só de renda, mas também no acesso aos direitos sociais, sendo a educação um direito social chave por também reproduzir (ou romper) o ciclo cumulativo das desigualdades². Historicamente, o acesso à ES no Brasil foi altamente restrito à elite econômica, majoritariamente branca, das Unidades da Federação mais ricas. No entanto, entre 2002 e 2014, período de crescimento econômico e de políticas voltadas para a ampliação das instituições/vagas de educação superior e para a inclusão social, houve importantes mudanças nesse setor. Qual a extensão dessas mudanças? O Brasil avançou no sentido da “deselitização” da educação superior? De que forma as políticas públicas contribuíram para essas mudanças? Quais as perspectivas para a educação superior considerando a reversão de parte dessas políticas?

Assim, o objetivo deste artigo é analisar o perfil dos estudantes de graduação brasileiros em termos de renda, raça/cor e região, levando em conta as políticas públicas aplicadas no início do Século XXI (2001-2017). A hipótese é de que houve uma democratização no acesso à ES no início do século XXI e que pode estar ameaçada desde a adoção da austeridade fiscal. Em outras palavras, a hipótese é de que o período recente revela uma convergência entre o perfil do estudante em direção ao perfil médio da população brasileira, ainda que ainda persistam importantes desigualdades. Isto decorre de uma combinação virtuosa de crescimento econômico, redução de desigualdades e políticas públicas voltadas para a ES. Adicionalmente, busca-se discutir se esse processo de inclusão pode estar ameaçado por políticas de austeridade fiscal, em especial a Emenda Constitucional 95, assim como pela reversão de parte das políticas públicas responsáveis pelo processo de inclusão.

Ao nos referirmos à inclusão (social) e democratização na ES, nos referimos ao processo de aproximar socioeconomica, racial e espacialmente o perfil dos estudantes da ES ao da população brasileira, reduzindo as desigualdades de acesso à ES. Neste sentido, nos aproximamos do conceito de Dubet (2015) de democratização do acesso, que trata de uma ampliação dos grupos sociais com acesso à massificação da ES; e menos do conceito do mesmo autor de democratização interna³, que se refere às diferenças existentes dentro da ES; ou do conceito de utilidades acadêmicas⁴, também do mesmo autor, que se referem ao valor do título no mercado de trabalho.

O recorte temporal se justifica por ser o início do século XXI um período que conjuga um arcabouço institucional (a partir principalmente da Constituição) que garante pela primeira vez a educação como direito, à adoção de uma profusão de políticas públicas para a ES principalmente a partir de 2003. Ademais, apesar de muitos serem os indicadores de que ocorreu uma democratização do acesso, há um gap na literatura quanto aos possíveis efeitos da austeridade/crise econômica a partir de 2015 no perfil dos estudantes de graduação. Esperamos contribuir com esta discussão com este artigo.

Este artigo é composto por esta introdução, uma análise sobre as melhorias sociais e as políticas públicas para a ES no início do século XXI (seção 1), uma revisão da literatura (seção 2), uma análise do perfil dos estudantes de graduação de 2001 a 2017 (seção 3), uma discussão sobre os impactos da austeridade e da crise econômica nas condições sociais e nas políticas públicas (seção 4), uma análise sobre os impactos da austeridade/crise no perfil dos estudantes a partir de 2015 (seção 5) e conclusões.

1 Início do século XXI: melhorias sociais e políticas públicas

Grande parte do período estudado (2001-2017) corresponde aos que foi chamado, pelo menos entre 2006 e 2014, de social-desenvolvimentista (Carneiro, 2012). Castro (2012) aponta que, neste período, além de políticas mais tradicionais, são implementadas políticas de corte transversal de caráter de proteção e promoção social, melhoria na cobertura previdenciária e da assistência social (OIT, 2014), queda da pobreza/pobreza extrema e melhorias aceleradas no IDH (PNUD, 2014).

Além do combate à pobreza, um dos maiores êxitos do período ocorreu no mercado de trabalho: crescimento do emprego (especialmente o formalizado), uma relativa melhora na renda do trabalho e uma diminuição da desigualdade da renda do trabalho. Também, segundo Dieese (2014a), de maio de 2004 a janeiro de 2014, o poder de compra do SM se elevou em 68%. Essa política também seria importante para o alargamento do mercado consumidor interno. A valorização do SM também é importante devido à existência de políticas de assistência social e programas de transferência de renda cujos benefícios estão ligados ao valor do SM. Quanto a negociações coletivas e reajustes salariais, há um aumento considerável na porcentagem de negociações maiores ou iguais que o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) a partir de 2004 (Dieese, 2014b). Além destes dados gerais, para a juventude brasileira as perspectivas também mudaram neste período, ajudando a impactar nos dados de escolaridade.

Entrando nas políticas para a ES do período, Rossi, Oliveira e Arantes (2017) apontam que, no início do século XXI, houve constante expansão dos gastos com educação (função Educação⁵) em termos reais, mas com queda de 2015 a 2016. Da mesma forma, os gastos com educação superior (subfunção Educação Superior⁶) tiveram um crescimento real acentuado no início do século XXI, mas, de 2015 a 2016, houve queda real da dotação, valor empenhado, liquidado e pago.

Algumas das políticas realizadas/ampliadas no início do século XXI e que tiveram impacto na mudança do perfil dos estudantes foram: i) Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni); ii) Ações Afirmativas; iii) Assistência Estudantil; iv) Prouni; v) FIES. Tais políticas, exploradas em Oliveira (2019), tiveram o foco específico em ampliar a inclusão na ES sob diversas óticas: por exemplo, o Reuni objetivou ampliar o número de IFES e seus campi em especial em locais com baixa presença deste tipo de instituição, além de aumentar o número de cursos, criando também novos cursos noturnos. Desta forma, estima-se que a política tenha tido impacto direto no perfil de renda e regional, mas impacto indireto no perfil racial dos estudantes, conforme síntese da Quadro 1. Os possíveis impactos das outras políticas também estão sintetizados no referido quadro.

Quadro 1
Síntese da relação entre políticas para a educação superior e impacto no perfil dos estudantes

	Estima-se ter impactado no perfil dos estudantes?
	Perfil de renda	Perfil racial	Perfil regional
Reuni	Sim	Indiretamente	Sim
Ações Afirmativas	Sim	Sim	Não
Pnaes	Sim	Indiretamente	Não
ENEM	Sim	Indiretamente	Não
Prouni	Sim	Sim	Sim
FIES	Sim	Indiretamente	Sim
Bolsas Capes/CNPq	Sim	Indiretamente	Sim

• Fonte: Oliveira (2019).

Por fim, os dados do Gráfico 1 mostram a dimensão do setor privado na ES no Brasil, que se ampliou com o apoio do Prouni e do FIES. Percebe-se que, de 2002 a 2017, oscila entre 70% e 75% a participação das matrículas em cursos de graduação presenciais privadas no total, tendo seu ápice em 2008 e um pequeno repique em 2015.

Gráfico 1
Total de matrículas em cursos presenciais, por tipo de IES e percentual de matrículas privadas (2002-2017)

No período analisado, crescem grandes corporações e há uma reestruturação do setor de ES privada, com fusões e aquisições. Por isso, Sguissardi (2015) coloca em dúvida o alcance da democratização da ES pela “massificação mercantilizadora que anula as fronteiras entre o público e o privado-mercantil” (Sguissardi, 2015, p. 896), e possivelmente afeta a qualidade da educação. Neste artigo, como nosso enfoque é no conceito de Dubet (2015) de democratização do acesso, não discutiremos esta temática mais a fundo. No entanto, é inegável que o recorte adotado para o tratamento dos dados neste artigo (seções 3 e 4) pode levar a um certo otimismo com as políticas adotadas durante o início do século XXI ao “igualar” estudantes de graduação independente da instituição a que tem acesso. Esta foi por um lado uma escolha metodológica e, por outro, uma tentativa de contribuir para a discussão sobre a desigualdade sem entrar na seara da discussão de qualidade da educação. Porém, esta escolha não elimina a necessidade de discutir conclusão e qualidade (como discutem por exemplo Bauer, Cassettari e Oliveira, 2017; Bauer, Alavarse e Oliveira, 2015; entre muitos outros).

2 Revisão de literatura

De maneira geral, a literatura aponta que houve um processo de democratização no acesso à ES durante os anos 2000. Por exemplo, Guimarães et al. (2010) analisam que as políticas de expansão do acesso à Educação Superior (ES) nos anos 2000 relaxaram a associação entre background socioeconômico e chances de entrada nesse nível, em especial no caso das metrópoles brasileiras e com implicações na possibilidade de mobilidade social.

Na mesma linha, houve uma inclusão significativa de grupos vulneráveis na universidade (Costa, Costa, Amante, Silva, 2011; IBGE, 2014; Ristoff, 2014), com a criação de novos cursos e novas universidades. Vieira (2016) também conclui que a expansão do sistema de ES brasileiro nos anos 2000 ocorreu de forma relativamente menos concentrada em termos territoriais, sendo também um elemento promissor para um ciclo de desenvolvimento regional menos assimétrico. Ainda, em termos regionais, o acesso à ES se ampliou ainda mais nas regiões Norte e Nordeste – regiões com taxa de matrícula bruta mais baixas que o resto do país -, o que ajudou a reduzir as desigualdades regionais durante esse período. Sobre cor/raça, Carvalho (2014) aponta aumento da presença de negros. E, sobre a renda, Campello (2017) calcula que, em 2002, 0,3% dos jovens entre os 20% mais pobres frequentavam IES e tal percentual passou para 4,7% em 2015. Já entre os 5% mais pobres, esse número passou de 0,2% em 2002 para 2,5% em 2015.

A pesquisa da Andifes/Fonaprace (Fonaprace, 2014) mostra que as mudanças mais significativas no perfil dos estudantes das IFES são relativas à idade, cor/raça e renda. Quanto à cor/raça, os brancos passaram a representar menor fatia dos graduandos. Os dados do mesmo estudo mostram que, em 2014, 31,97% dos estudantes de IFES tinham renda bruta familiar per capita de até ½ SM, 53,93% até 1 SM, 66,19% até 1,5 SM e 78,44% até 2 SM. São alvo prioritário dos Programas de Assistência Estudantil das IFES os estudantes com renda familiar per capita de até 1,5 SM, ou seja, mais de 66% dos graduandos das IFES brasileiras, alcançando mais de 76% dos graduandos das regiões Norte e Nordeste. Assim, em 2014, segundo o documento, “as IFES agora se acham mais parecidas com o restante da sociedade. Uma realidade bem distinta até da vigente há 4 anos atrás” (Fonaprace, 2014, p. 5).

Já o Censo da Educação Superior se refere a dados de todas as IES do país. Sobre a categoria de cor/raça, aponta que, de 2011 a 2017, aumentou o percentual de negros na ES: de 12% para 32,5%. Nas IES públicas, passou de 16,3% para 38,4%. E nas IES privadas, passou de 10,4% para 30,5%. Entre os brancos, o aumento das matrículas foi de 1,8 milhão no período analisado e entre negros (pretos e pardos) de 1,9 milhão, o que é um indicativo de que o aumento do acesso à ES de 2011 a 2017 ocorreu com um aumento da democratização na ES em termos de cor/raça, acompanhando melhor o perfil da população brasileira.

E, finalmente, dados sobre o perfil dos concluintes são mostrados nos resultados do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) de 2017 (ENADE, 2018). Uma questão fundamental abalizada pelos resultados do ENADE é que, entre os concluintes de cursos presenciais em 2017, 33,2% são os primeiros da família a ter um diploma de ES. Ainda, entre os estudantes concluintes em 2017, 51,7% se declararam brancos, 9,4% pretos, 2,4% amarelos, 33,2% pardos, 0,4% indígenas e 2,8% não quiseram declarar. E 51,6% dos concluintes em 2017, segundo a pesquisa, provém de famílias com renda de até 3 SM e 72,1% de famílias com renda de até 4,5 SM. Finalmente, 22,5% do total de respondentes receberam financiamento do Prouni e/ou FIES. Outros 7% declararam receber bolsa da própria instituição e 14,3% financiamento bancário, enquanto 33,3% declarou que seu curso foi gratuito e 30,5% declarou ter frequentado curso pago mas não receber financiamento ou bolsa de estudo.

A partir deste panorama inicial sobre as produções existentes na área, partimos para a análise de uma base de dados pouco explorada na avaliação do perfil dos estudantes da educação superior, tal como discutido por Oliveira (2021).

3 Perfil de renda, raça e regional dos estudantes no início do século XXI

Esta seção traz dados obtidos a partir dos dados da PNAD de 2001 a 2015 e da PNADC de 2012 a 2017. O Gráfico 2 mostra crescimento ano a ano, exceto de 2015 para 2016 pela PNADC e pelo Censo da Educação Superior (INEP) para cursos presenciais; e de 2016 para 2017 pelo Censo da Educação Superior (INEP) para cursos presenciais. A desaceleração do crescimento das matrículas/estudantes contrasta com os dados dos períodos anteriores.

Gráfico 2
Matrículas / Estudantes de graduação, Brasil, PNAD, PNADC e Censo da Educação Superior (INEP) (2011-2017)

Nota: PNAD e PNADC medem estudantes de graduação, Censo INEP mede matrículas.

Passando à análise sobre renda, as políticas públicas, em conjunto com o crescimento econômico e as melhoras na distribuição de renda, contribuíram para um amplo processo de inclusão social na educação superior (Gráfico 3).

Gráfico 3
Estudantes de graduação por faixas de renda per capita (2001-2015)

Combinamos na Tabela 1 e no Gráfico 4 a divisão por decis de renda com dados obtidos pela PNAD e PNADC, ponderando que existem diferenças metodológicas entre as pesquisas e entre os tipos de renda contabilizados (Oliveira, 2019). Ainda assim, percebe-se que a ampliação da participação de estudantes dos decis de menor renda tem maior vigor em meados da série analisada, desacelerando a partir de 2014. O Gráfico 4 mostra que, se até 2014 houve um processo bastante acelerado de redução das diferenças entre a participação entre os estudantes dos pertencentes aos 30% mais ricos e 70% mais pobres, desde 2014 esta redução no mínimo desacelerou, ocorrendo na verdade a partir de 2016 um novo afastamento destas curvas.

Tabela 1
Percentual de estudantes da Educação Superior por décimo de renda, % (2001-2017)

	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	SD
2001 – PNAD	0,30%	0,40%	0,80%	1,10%	2,60%	3,50%	8,20%	13,60%	28,40%	40,30%	0,28%
2002 – PNAD	0,50%	0,30%	0,60%	1,70%	2,80%	4,60%	7,10%	15,40%	26,70%	39,60%	0,30%
2003 – PNAD	0,60%	0,40%	0,90%	1,60%	3,10%	4,30%	8,90%	15,30%	27,70%	36,40%	0,30%
2004 – PNAD	0,40%	0,50%	0,90%	1,90%	3,20%	4,30%	8,60%	12,90%	25,70%	37,20%	4,10%
2005 – PNAD	0,50%	0,70%	1,00%	1,80%	3,30%	4,50%	9,40%	14,30%	24,40%	36,30%	3,20%
2006 – PNAD	0,40%	0,80%	1,10%	2,30%	3,60%	5,40%	8,60%	14,90%	24,00%	34,80%	3,60%
2007 – PNAD	0,80%	0,90%	1,70%	2,60%	4,30%	5,80%	10,00%	15,00%	23,60%	30,60%	4,10%
2008 – PNAD	0,90%	1,00%	1,50%	3,40%	4,90%	6,10%	10,70%	14,30%	23,20%	28,50%	5,00%
2009 – PNAD	1,00%	1,20%	1,90%	3,80%	5,50%	6,50%	10,00%	16,50%	22,20%	26,30%	4,80%
2011 – PNAD	1,90%	2,20%	2,50%	4,40%	6,20%	6,70%	10,60%	15,00%	18,00%	24,70%	7,20%
2012 – PNAD	1,90%	1,80%	3,30%	4,16%	6,64%	7,53%	11,60%	14,40%	19,60%	22,50%	6,30%
2012 – PNADC	1,10%	2,60%	4,30%	5,00%	6,70%	8,10%	10,60%	15,20%	17,50%	23,80%	4,60%
2013 – PNAD	2,10%	1,90%	3,60%	4,80%	7,00%	8,30%	10,50%	15,90%	18,40%	20,00%	7,10%
2013 – PNADC	1,40%	2,80%	4,70%	6,10%	6,60%	7,60%	12,00%	14,60%	18,10%	20,50%	5,10%
2014 – PNAD	1,80%	2,60%	4,30%	5,90%	7,70%	7,80%	11,10%	15,60%	18,80%	19,00%	4,90%
2014 – PNADC	1,80%	3,10%	4,40%	5,20%	8,60%	9,90%	11,50%	14,20%	17,40%	18,10%	5,30%
2015 – PNAD	2,10%	3,30%	4,80%	6,30%	8,40%	7,00%	13,00%	15,50%	17,30%	18,70%	3,10%
2015 – PNADC	1,80%	3,40%	4,60%	5,97%	7,32%	10,30%	11,40%	14,40%	17,40%	17,80%	5,40%
2016 – PNADC	2,00%	3,30%	5,00%	6,81%	7,22%	10,30%	9,90%	15,50%	16,80%	16,70%	6,10%
2017 – PNADC	2,00%	3,40%	5,80%	6,16%	7,53%	8,70%	8,90%	17,30%	16,20%	16,90%	6,70%

• Fonte: Elaboração dos autores a partir de PNAD e PNADC/SPSS.

Gráfico 4
Participação dos 70% mais pobres e 30% mais ricos entre os estudantes de graduação, Brasil (2001-2017)

Quanto à raça, é também muito visível a mudança do perfil dos estudantes, com o crescimento bastante acelerado dos estudantes que se autodeclaram pretos e pardos (negros): os negros passam de 21,9% dos estudantes em 2001 para 43,5% em 2015. Ainda assim, os negros correspondem a 53,4% da população brasileira, segundo a PNAD. Mas, de 2001 a 2015, enquanto o percentual de negros na população brasileira sobe, o percentual de negros como estudantes de educação superior cresce muito mais, aproximando os dois valores ao longo do tempo. Pela PNADC, continuou a tendência de redução da participação dos brancos como total dos estudantes. E isto enquanto Guerra; Silva e Oliveira (2017) apontam que as famílias negras foram mais atingidas pela crise no mercado de trabalho que as brancas, o que é um indicativo de que as políticas públicas com enfoque nesta população foram importantes. De forma semelhante ao exercício realizado para os décimos de renda, unimos os dados coletados na Tabela 2.

Tabela 2
Percentual de estudantes por cor/raça, % (2001-2017)

	Indígena	Branca	Preta	Amarela	Parda
2001 – PNAD	0,10%	76,70%	2,40%	1,30%	19,50%
2002 – PNAD	0,10%	75,90%	2,40%	0,80%	20,80%
2003 – PNAD	0,10%	73,70%	3,20%	1,00%	22,00%
2004 – PNAD	0,10%	70,60%	3,60%	1,10%	24,50%
2005 – PNAD	0,10%	69,30%	4,60%	1,00%	25,00%
2006 – PNAD	0,20%	68,30%	4,70%	1,20%	25,60%
2007 – PNAD	0,20%	67,40%	5,30%	0,90%	26,10%
2008 – PNAD	0,10%	65,10%	5,30%	1,10%	28,40%
2009 – PNAD	0,20%	64,30%	4,90%	0,80%	29,80%
2011 – PNAD	0,30%	61,40%	5,90%	0,80%	31,70%
2012 – PNAD	0,20%	60,10%	5,70%	0,80%	33,30%
2012 – PNADC	0,27%	60,86%	5,99%	0,99%	31,89%
2013 – PNAD	0,20%	58,70%	6,40%	0,70%	34,00%
2013 – PNADC	0,12%	58,43%	5,96%	0,46%	35,03%
2014 – PNAD	0,10%	57,20%	7,10%	0,70%	34,90%
2014 – PNADC	0,10%	57,83%	5,73%	0,92%	35,42%
2015 – PNAD	0,20%	55,60%	7,80%	0,60%	35,70%
2015 – PNADC	0,13%	55,32%	6,99%	0,67%	36,89%
2016 – PNADC	0,20%	54,06%	7,47%	0,86%	37,39%
2017 – PNADC	0,18%	51,57%	7,85%	0,79%	39,56%

• Fonte: Elaboração dos autores a partir de PNAD e PNADC/SPSS.

Enquanto os dados até 2014 mostram queda do percentual de domicílios com estudantes de graduação cujas pessoas de referência têm mais de 15 anos de escolaridade (o equivalente à ES), proxy de status socioeconômico, este percentual volta a aumentar ligeiramente a partir de 2014, segundo dados da PNADC (Tabela 2). O indicador mostra uma popularização do perfil dos domicílios com estudantes de graduação até 2014. Já a tendência a que aumente o percentual de pessoas de referência de domicílio com ES continua até 2017 (Tabela 3). Ou seja, enquanto aumentava o percentual de pessoas de referência/chefes de domicílio com ES no país, o percentual de chefes de domicílio com ES em que há ao menos um estudante de ES cai, aproximando os dois valores. Porém, esta mudança na tendência a partir de 2014 pelos dados da PNADC pode indicar uma reversão do processo.

Tabela 3
Percentual de pessoas de referência em domicílio (total e com estudantes de Educação Superior) que possuem mais de 15 anos de estudo, % (2001 – 2017)

	% domicílio total – PNAD	% domicílio total – PNADC	% domicílio com estudante – PNAD	% domicílio com estudante – PNADC
2001	7,06%	–	29,33%	–
2002	7,36%	–	29,80%	–
2003	7,37%	–	28,83%	–
2004	7,67%	–	28,02%	–
2005	7,89%	–	27,78%	–
2006	8,23%	–	27,71%	–
2007	8,55%	–	26,99%	–
2008	9,17%	–	25,93%	–
2009	9,66%	–	26,13%	–
2011	10,26%	–	26,91%	–
2012	10,62%	9,34%	25,13%	22,55%
2013	11,36%	9,67%	25,83%	22,38%
2014	11,81%	10,61%	25,57%	22,27%
2015	12,33%	11,11%	26,33%	22,58%
2016	–	11,83%	–	22,94%
2017	–	12,24%	–	24,07%

• Fonte: Elaboração dos autores a partir de PNAD e PNADC/SPSS.

Quanto às regiões, os dados de distribuição regional dos estudantes constam no Gráfico 5. Percebe-se que o processo de ampliação da participação do Norte e do Nordeste no número de estudantes de graduação, que foi mais rápido no início do século XXI, também desacelera nos anos recentes, como é o caso com a transformação do perfil dos estudantes por décimo de renda.

Gráfico 5
Percentual dos estudantes de graduação por Regiões %, Brasil (2001-2017)

Quanto às Unidades da Federação, mesmo perdendo participação relativa, São Paulo é o Estado em que há maior crescimento absoluto nas matrículas no período analisado, seguido de Minas Gerais e Bahia (Gráfico 6). Rio de Janeiro, Piauí, Santa Catarina, São Paulo e Rio Grande do Sul ficaram abaixo da média do Brasil (106,5%) no crescimento do número de estudantes no período analisado. No outro extremo, destaca-se o crescimento de Roraima (566,6%), Amapá (413,5%) e Paraíba (317,6%).

Gráfico 6
Variação da participação da Unidade da Federação na distribuição de estudantes da Educação Superior, pp (2001-2015)

Apesar de haver um debate importante na academia sobre a redução da desigualdade de renda entre 2003 e 2014 (Oliveira, 2019), houve redução das desigualdades no acesso à ES, pois há modificação no perfil do estudante e certa quebra na correlação entre background familiar e acesso à ES. Os dados mostram que:

1. O número de estudantes entre 2001 e 2015 cresce de 3.501.647 para 7.230.364 (106,48%). Para além do crescimento do número de estudantes, há uma maior democratização no acesso.

2. Em 2001, o nono décimo representava 28% dos estudantes, passando a 17% em 2015. Já o último décimo, dos mais ricos, cai de 40% para 18% do total de estudantes.

3. Em 2001 9,22% dos estudantes da ES provinha de domicílios que recebiam renda de aluguel. Em 2015, este era o caso de somente 3,78% dos estudantes.

4. Em 2001, havia 83.974 estudantes pretos na ES, número que passa para 564.571 em 2015. Pardos eram 683.559 em 2001, passando para 2.581.719 em 2015. Os brancos perdem participação no total ao longo dos anos (a perda apenas relativa, pois houve aumento no número de brancos matriculados na ES segundo a PNAD entre 2001 e 2015). Assim, negros passam de 21,9% dos estudantes em 2001 para 43,5% em 2015.

5. Em 2001, 7,06% das pessoas de referência dos domicílios brasileiros possuíam mais de 15 anos de estudo, o que se considera como tendo finalizado a Educação Superior. Entre os domicílios com estudantes na Educação Superior, este percentual era de 29,33%. Porém, em 2015, esse percentual aumentou para 12,33% em todos os domicílios do país, mas caiu para 26,33% entre os domicílios com estudantes na ES, indicando uma “popularização” dos domicílios que passam a ter acesso à ES.

6. Norte, Nordeste e Centro-Oeste ampliam sua participação relativa no total de estudantes, enquanto Sul e Sudeste diminuem. Em termos absolutos, o número de estudantes cresce em todas as regiões no período.

7. Os estudantes ainda estão bastante concentrados no eixo Sul-Sudeste-Brasília, mas houve um movimento de maior dispersão da quantidade de estudantes, com a redução da concentração em São Paulo, Rio de Janeiro, Paraná, Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Por outro lado, cresce em todos as outras UFs, com destaque para a participação de Minas Gerais e Bahia.

Em resumo, ocorre, ao menos até 2015, uma democratização no acesso ao ES, entendido como uma aproximação do perfil dos estudantes de graduação brasileiros ao perfil da população brasileira em termos de renda, cor/raça e regional.

É difícil, no entanto, fazer relações unívocas e isoladas entre uma política específica e seus efeitos no perfil dos estudantes. No entanto, fizemos o exercício, no Quadro 1, de relacionar quais políticas, entre as apresentadas, podem ter afetado o perfil dos estudantes, entre 2001 e 2015.

Mas as políticas públicas têm sido desmontadas. Uma primeira fase se sentiu no setor privado, com as limitações do FIES e a queda do emprego, levando à desistência dos estudantes; e uma segunda fase se sente agora no setor público.

4 Austeridade e crise: regressões sociais, cortes das políticas e EC 95/2016

Define-se austeridade como uma “política de ajuste da economia fundada na redução dos gastos públicos e do papel do Estado como indutor do crescimento econômico e promotor do bemestar social” (Rossi; Dweck; Oliveira, 2018, p. 7). No Brasil, a política de austeridade é iniciada por Joaquim Levy no segundo governo Dilma (2015) com um choque recessivo composto por: i) um choque fiscal (com a queda das despesas públicas em termos reais), ii) um choque de preços administrados, iii) um choque cambial (com desvalorização de 50% da moeda brasileira em relação ao dólar ao longo de 2015) e iv) um choque monetário, com o aumento das taxas de juros (Rossi e Mello, 2017).

Internacionalmente, a literatura sobre os impactos da austeridade na educação superior é bastante prolífica. Clarke et al (2018), por exemplo, analisam os impactos negativos da austeridade nos docentes e nas pressões para “fazer mais com menos”. Mercille e Murphy (2017) abordam o tema a partir do caso da ES na Irlanda, e O’Malley (2017) discute o fenômeno a partir de universidades dos EUA. No Brasil, o estudo sobre austeridade e educação superior também tem florescido, dada a situação enfrentada pelo país nos últimos anos. No Brasil, considera-se que a austeridade afeta o acesso à ES em duas frentes: 1) através da crise econômica, que gera fortes impactos no mercado de trabalho, que só se inicia a partir de 2015 e coincide com a adoção da austeridade⁷, afetando a capacidade das famílias de manterem alguns de seus integrantes na ES; 2) no corte das políticas públicas propriamente ditas.

Sobre o primeiro ponto, já em janeiro e fevereiro de 2015, o saldo do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) passa a vir negativo. Em 2014 o estoque de empregos formais no Brasil alcançou 49,6 milhões, caindo para 48,1 milhões em 2015 e 46,1 em 2016. Considerando que o estoque de empregos vinha aumentando ano a ano desde pelo menos 1995 (quando o número era de 23,8 milhões), a quebra da série é bastante considerável. Além do aumento abrupto da desocupação, Dieese (2018) mostra, a partir de 2015, uma piora nos índices de reajuste salarial de acordo com o INPC nas unidades de negociação acompanhadas pelo órgão. Assim, a massa salarial cai 3,1% em 2015 em relação a 2014, cai 1,2% em 2016 em relação a 2015 e cai 0,3% em 2017 em relação a 2016.

Também, defendem Rossi, Oliveira e Arantes (2018) que, no primeiro trimestre de 2015, há uma quebra estrutural no comportamento do consumo das famílias: de 2015 a 2016, a variação de média da variável foi de -5%. Ou seja: 2015 é o divisor de águas que mostra a reversão de um ciclo muito positivo. O ajuste agrava muito rapidamente o quadro social, no que foi chamado de “virada neoliberal” por alguns especialistas (Fagnani; Biancarelli; Rossi, 2015).

Corseuil, Poloponsky e Franca (2018) apontam que um dos grupos mais afetados pelo aumento da desocupação desde 2015 é o dos jovens: de 2012 a 2014, a taxa de desemprego entre os jovens oscilou em torno de 13%, mas, a partir do primeiro trimestre de 2015, o desemprego passou de 15% para 25% no primeiro trimestre de 2017. Também, os autores relacionam o aumento da participação do jovem no mercado de trabalho de modo a compensar a piora na renda da família. Ou seja, na faixa etária em que muitos jovens estariam cursando a ES, após 2015 aumenta a proporção de sua participação no mercado de trabalho, afetando decisões de gasto e de alocação de tempo.

Com a piora no mercado de trabalho, Oxfam (2018) – em contraste a Oxfam (2014) – defende que “a rota da redução das desigualdades parou no Brasil” (p. 11): entre 2017 e 2018, já é possível observar um conjunto de indicadores negativos que mostram “grave recuo do progresso social” (p. 11). De forma semelhante, Grupo de Trabalho da Sociedade Civil para Agenda 2030 (2017), aponta que o Brasil é “um país que retrocede em conquistas fundamentais”. A pobreza e a miséria, que tinham caído drasticamente até meados da segunda década do século XXI, têm crescido nos anos recentes no Brasil (IBGE, 2018). Também, segundo PNUD (2018), o Brasil está estagnado em seu Índice de Desenvolvimento Humano desde 2015, o que contrasta fortemente com o quadro apresentado por PNUD (2014), em que o Brasil era tido como exemplo de avanços. A mudança de cenário coloca para as famílias restrições nas decisões de gasto e de alocação de tempo, alterando as possibilidades de manter um membro da família na ES. Estima-se que esta mudança possa ter também um impacto no perfil dos estudantes a partir de 2015, juntamente com o corte sofrido pelas políticas para a ES.

Quanto aos cortes nas políticas, em Oliveira (2019) são elencados os cortes orçamentários sofridos pela ES a partir da adoção da austeridade e os impactos nas políticas públicas em números em detalhes. Aqui, por questões de espaço, sintetizamos que os cortes orçamentários, em linhas gerais, são: 1) queda dos valores da função Educação de 2015 a 2016 e redução do ritmo de crescimento nos anos seguintes em relação aos período pré-crise; 2) queda dos valores da subfunção Educação Superior de 2015 a 2016 (e em especial com ajuste nas despesas correntes), também com redução do ritmo em relação aos anos anteriores; 3) queda do orçamento do Reuni a partir de 2015; 4) possibilidade de perda de 50% dos recursos do Fundo Social do Pré-Sal (com recursos direcionados para saúde, educação e seguridade social). Outros números não relativos ao orçamento mostram que: 1) a quantidade de IFES estagnou desde 2014, ao contrário do que vinha ocorrendo desde o início da década; 2) da mesma forma, as matrículas nas IFES estacionam; 3) queda nas matrículas presenciais de 2015 a 2016 e de 2016 a 2017 (e, de 2014 a 2015 e de 2015 a 2016, caíram as matrículas nos cinco maiores cursos de licenciatura presencial no país); 4) há uma queda no número de novos contratos do FIES; 5) após uma interrupção do crescimento entre 2015 e 2016, as bolsas do Prouni continuam a crescer, porém em ritmo menor; 6) as matrículas em cursos presenciais e à distância (somadas) continuam crescendo após a crise, porém também a um ritmo menor. O único número que aponta para continuidades do período pré-2015 é o orçamento da assistência estudantil, que continua a apresentar crescimento em seu orçamento. Ou seja, há clara descontinuidade no crescimento do orçamento e dos números relacionados à maioria das políticas públicas na ES a partir da adoção da austeridade fiscal. Além disso, é importante relembrar as universidades públicas que enfrentam graves problemas de financiamento (Craide, 2017).

Assim, os dados mostram que a austeridade fiscal fez regredir grande parte das políticas de expansão e democratização do acesso à ES, ao menos na questão orçamentária. Em um primeiro momento, em 2015 e 2016, houve corte de gastos e, a partir de 2016, a constitucionalização de um novo regime fiscal com a EC 95/2016, com um teto de gastos para os próximos 20 anos. Esse teto, no entanto, foi estabelecido a partir de um patamar já subtraído após os cortes de 2015 e 2016. Mesmo quando se considera o orçamento anterior aos cortes, os déficits na ES ainda são muitos para que se justifique que os valores gastos antes da reversão com a austeridade já fossem suficientes.

A EC 95/2016 é a constitucionalização da austeridade. Consiste em uma regra constitucional para despesas primárias do Governo Federal que dura 20 anos, mas que pode ser revista após 10 anos de vigência. Segundo a regra, os gastos primários devem permanecer nos níveis executados em 2017 (já deprimidos, diga-se de passagem, pelo ajuste em 2015 e 2016) e só poderiam ser reajustados ano a ano pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Assim, o não crescimento real do gasto público promove uma redução do gasto primário per capita ao longo dos anos e uma redução do gasto primário em relação ao PIB. Aqui é fundamental relembrar a avaliação de Castro et al (2011), que mostravam que, para o cumprimento das metas do PNE, seria necessária a ampliação de recursos destinados à educação.

Além disso, a regra aprovada por Temer provoca um efeito competição entre as áreas de gasto primário, pois para que uma área tenha aumento real em seus gastos, é preciso que outra área perca. É o caso da previdência, que apresenta crescimento contínuo e passa a “disputar”, no orçamento, recursos que eram de outras pastas (Kwiek, 2017): para acomodar o crescimento dos gastos previdenciários. Segundo simulação de Brasil Debate e Fundação Friedrich Ebert (2018), o gasto com saúde e educação deve cair de 2,41% do PIB em 2017 para 1,93% do PIB em 2026 e 1,5% do PIB em 2036 e os demais gastos que integram os gastos primários (como Bolsa Família, investimentos em infraestrutura, cultura, segurança pública, esportes, assistência social) precisam cair de 7% do PIB em 2017 para 2,6% do PIB em 2026 e 0,75% do PIB em 2036.

Também, na prática, a medida aprovada por Temer desvincula os gastos com saúde e educação, que tinham percentuais de gastos constitucionalmente garantidos. O mínimo para os gastos públicos da União com educação, estabelecido pelo Artigo 212 da Constituição Federal, é de 18% da Receita Líquida de Impostos (RLI). Já a EC 95 prevê que, em 2017, o gasto mínimo com educação será 18% da RLI e, a partir de então, terá como piso o valor mínimo congelado em 2017, reajustado somente pela inflação. Em outras palavras, com a nova regra, o gasto federal real mínimo com educação será congelado no patamar de 2017, caindo ao longo do tempo em proporção da RLI e do PIB. Quebra-se assim a vinculação constitucional à RLI.

Ainda, é preciso apontar que as despesas com educação cresceram acentuadamente acima do mínimo constitucional (18% da RLI) nos últimos anos e que, com a EC 95/2016, o limite para gastos com educação ficou condicionado ao mínimo constitucional de 2017 (de 18% da RLI, ou seja, R$ 49 bilhões). Ou seja, a partir do novo regime fiscal, há espaço para cortes ainda maiores, pois a obrigatoriedade é de que o valor de R$ 49 bilhões em 2017, corrigido pelo IPCA, seja mantido pelos 19 exercícios seguintes. Além disso, “a instituição do novo regime fiscal por emenda constitucional só faz sentido para desvincular as receitas destinadas à saúde e educação” (Rossi, Oliveira e Arantes, 2017, p. 11).

Afirmam Rossi, Oliveira e Arantes (2017) que o financiamento de educação através de vinculação constitucional só foi interrompido em períodos ditatoriais e definem esta desconstrução do gasto primário (incluída a educação), em especial do gasto social, como uma forma de desmonte do Estado de Bem-Estar Social brasileiro, nunca completamente consolidado porém previsto na CF 88. Segundo os autores, a EC 95, que tem respaldo nos documentos apresentados, é indicativo de outro pacto que não o pacto social aprovado em 1988.

5 Perfil dos estudantes após 2015: inclusão interrompida?

Retomando os dados da seção 3, a partir de 2015 há no mínimo uma quebra de tendência no que diz respeito ao perfil dos estudantes. Há uma queda do número de estudantes de 2015 a 2016 e uma desaceleração das taxas de crescimento do número de estudantes após 2014. Também, há uma queda nas matrículas em cursos presenciais e aumento da participação dos cursos EaD, bem como queda da participação do setor privado no total de matrículas após a crise, possivelmente pelos maiores custos para as famílias.

Quanto à renda, a análise dos decis a partir da PNADC mostra que reduz o ritmo de crescimento dos decis 1 e 2, após a crise, enquanto os decis 9 e 10 continuam a ter perdas absolutas. Os dados mostram que a inclusão tem maior vigor até 2014, desacelerando depois. Também, se até 2014 houve um processo bastante acelerado de redução das diferenças entre a participação entre os estudantes dos pertencentes aos 30% mais ricos e 70% mais pobres, desde 2014 esta redução no mínimo desacelerou, ocorrendo na verdade a partir de 2016 um novo afastamento destas curvas.

Sobre a cor, há queda no número de estudantes brancos após a crise, o que, em geral, não era o caso desde 2001. O número de estudantes negros continuou aumentando (e também sua participação no total de estudantes), mesmo com a crise, apesar de a crise ter tido um impacto mais forte na população negra.

Quanto à escolaridade das pessoas de referência dos domicílios, continua aumentando o percentual de pessoas de referência com ES mesmo após a crise. Porém, se nos domicílios com estudantes este percentual vinha caindo (ao contrário da tendência geral, o que indicava uma “popularização” do perfil dos domicílios), ele volta a aumentar a partir de 2014, um indício de estagnação ou reversão do processo de inclusão.

Sobre as regiões, em 2017 a composição dos estudantes reflete muito mais a composição populacional do que em 2011. Mas os dados mostram que o processo de ampliação da participação do Norte e do Nordeste no percentual de estudantes no Brasil se concentrou muito mais no início do século XXI, desacelerando após a crise.

Quanto às UFs, de 2014 a 2015, 10 UFs apresentam saldo negativo no número de estudantes, mas o resultado ainda é positivo no total. Já de 2015 a 2016, são 14 UFs as com saldo negativo, levando a um resultado conjunto também negativo. De 2013 a 2015, o crescimento no número de estudantes foi de 10,85%, com só 3 UFs apresentando saldo negativo no número de estudantes, enquanto de 2015 a 2017 o crescimento médio foi de 3,81% e 9 UFs tiveram saldo negativo. Ou seja, tomando 2015 como referência, houve grande desaceleração após a crise e a adoção da austeridade fiscal.

Os resultados mostram que muitas das modificações ocorridas como fruto das políticas sociais aplicadas com vistas à inclusão na ES se mantêm, mas tiveram seu ritmo de melhoria reduzido após a austeridade fiscal, que leva à crise no mercado de trabalho e aos cortes nas políticas sociais. Alguns indicadores, no entanto, podem indicar reversões de tendências. Para afirmações mais categóricas, no entanto, é preciso ter séries mais longas. Em outras palavras, se a inclusão enquanto processo teve sua velocidade no mínimo reduzida a partir de 2015, a inclusão enquanto resultado em 2017 ainda mostra um quadro muito menos desigual que no início dos anos 2000.

Sobre os dois fatores principais que provocam esta desaceleração no crescimento da inclusão neste âmbito, enquanto a situação no mercado de trabalho pode, em teoria, melhorar, fazendo com que as famílias tenham maior capacidade de manter alguns de seus integrantes na ES, a austeridade, por outro lado, engessa a política pública e impede grandes aumentos de seu orçamento para os próximos 20 anos: os cortes realizados pela austeridade, constitucionalizados na EC 95, não são temporários mas duradouros, impondo restrições para as políticas públicas para os próximos 20 anos.

Conclusões

Há uma mudança no paradigma de acesso à ES, a partir da Constituição Cidadã, da LDB, dos PNEs etc, mas que se acentua no início do século XXI, com o aumento do gasto social e novas políticas como, por exemplo, com o Reuni, Ações Afirmativas, Pnaes, ENEM, Prouni e FIES etc. Tais políticas, aliadas à melhorias no mercado de trabalho e modificações nas aspirações e na capacidade das famílias de manter seus integrantes na ES, levaram a uma significativa mudança do perfil dos estudantes quanto a renda, cor/raça e região. Os dados da PNAD (2001-2015) mostram que houve diversos avanços na redução da desigualdade no acesso à ES.

Quanto ao perfil dos estudantes a partir da PNADC, entre 2012 e 2017, os resultados mostram que não houve reversão completa dos níveis de desigualdade na ES para os níveis de 2001, mas o ritmo de melhorias foi no mínimo reduzido após 2015: no máximo foram mantidas tendências já em curso, em especial devido a políticas que ainda não sofreram regressão. Uma destas medidas é a ação afirmativa para o ingresso nas IES, que garante que 50% das vagas das IFES e de algumas IES estaduais seja reservada para estudantes de escola pública, com recorte de renda e cor/raça. Outras políticas importantes, no entanto, como o Reuni e o FIES sofreram graves cortes a partir da austeridade fiscal. Junto ao crescimento do número de estudantes, as transformações do perfil de renda e regionais dos alunos ficaram no mínimo estagnadas, refletindo tanto os impactos sofridos pelas famílias com a crise no mercado de trabalho, quanto o corte das políticas públicas que ocorre a partir de 2015. Mas alguns indicadores podem inclusive apontar reversões de tendências (como o indicador de domicílios com estudantes de graduação cujas pessoas de referência têm mais de 15 anos de escolaridade ou da participação dos 30% mais ricos como percentual dos estudantes), tanto pela crise econômica quanto pelo corte das políticas, mas o quadro ainda é de muito menos desigualdade que no início do século XXI. Também, para fazer afirmações mais categóricas, é preciso ter uma série histórica um pouco maior. Por ora, é possível dizer que se a inclusão enquanto processo teve sua velocidade no mínimo reduzida devido à crise e ao corte sofrido por políticas públicas, a inclusão enquanto resultado em 2017 ainda mostra um quadro muito menos desigual que no início dos anos 2000. Em outras palavras: se ainda temos melhorias, isto se deve à manutenção de políticas de sucesso (ainda que com muito menos orçamento) e não à adoção da austeridade fiscal. As políticas públicas podem ter sido importantes para absorver o impacto da crise econômica e o impacto no perfil dos estudantes poderia ter sido mais forte caso elas não existissem.

Sobre os dois fatores que provocam esta desaceleração no crescimento da inclusão neste âmbito, enquanto a situação no mercado de trabalho pode, em teoria, melhorar, fazendo com que as famílias voltem a ter maior capacidade de manter alguns de seus integrantes na ES, a austeridade por outro lado, engessa a política pública e impede grandes aumentos de seu orçamento para os próximos 20 anos. Em outras palavras, se mantida a EC 95/2016 e a repartição atual dos gastos que são computados no primário, é impossível que a ES tenha aumento de recursos acima dos níveis (insuficientes e já deprimidos, após 2 anos de ajuste fiscal) de 2017.

• 1
  Educação Superior é definida como nível de ensino não compulsório após o ensino médio, realizado em Instituições Superiores de Ensino (IES), não incluindo o ensino técnico. A maioria dos dados deste artigo se refere a cursos de graduação. Há alguns dados referentes à pós-graduação stricto sensu, porém claramente indicados quando for o caso.
• 2
  O artigo parte do pressuposto de que o acesso à ES é um fator importante (porém não determinante) para a mobilidade social, tal como analisado por Bathmaker et al. (2016) e Waller et al. (2018). Como discute Reay (2018), estudantes de famílias de classe baixa são alvo de discriminação e exclusão, mesmo aqueles de sucesso. No entanto, desenvolver esta discussão está fora do escopo deste artigo, que se centra na discussão sobre as mudanças no perfil dos estudantes de ES em si.
• 3
  O enfoque é no perfil racial, socioeconômico e regional dos estudantes de graduação. Considera-se que a democratização do acesso em si é um avanço nas políticas públicas. Porém esta discussão não elimina a necessidade de discutir conclusão e qualidade (como discutem por exemplo Bauer, Cassettari e Oliveira, 2017). Para uma avaliação crítica dos sistemas de avaliações em larga escala (como ENEM e ENADE), ver Bauer, Alavarse e Oliveira (2015).
• 4
  A discussão sobre o perfil também não elimina a necessidade de discutir aspectos ligados ao mercado de trabalho, tanto de discriminação no mercado, quanto de diferentes possibilidades profissionais e financeiras proporcionados por cada tipo de curso/IES, bem como de discutir que a expansão da ES no início do século XXI não foi acompanhada por uma mudança significativa da estrutura produtiva no sentido de geração de postos de trabalho qualificados nos anos 2000 e de altos salários. Como mostra Pochmann (2012), na década de 2000, “os empregos com remuneração de até 1,5 salário mínimo foram os que mais cresceram (6,2% em média ao ano), o que equivale ao ritmo 2,4 vezes maior que o conjunto de todos os postos de trabalho (2,6%)” (p. 31). O foco do artigo é a estrutura de oferta da educação, e não sua demanda por parte do mercado de trabalho e da estrutura produtiva.
• 5
  Rubrica orçamentária.
• 6
  Rubrica orçamentária.
• 7
  Para mais detalhes sobre a natureza da crise, ver Guerra et al. (2017); sobre o conceito de austeridade, ver Rossi, Dweck e Oliveira (2018); e sobre os impactos da austeridade no Brasil, ver Oliveira (2019).
• JEL: I240, I280.
• *
  As opiniões aqui expressas são do(s) autor(es) e não necessariamente refletem os pontos de vista das Nações Unidas.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Jul 2022
• Data do Fascículo
  May-Aug 2022

Histórico

• Recebido
  21 Nov 2019
• Aceito
  13 Fev 2022