EL NEXO ENTRE LA GESTIÓN DOCUMENTAL Y EL GOBIERNO DIGITAL EN CUBA: ANÁLISIS DEL MARCO REGULATORIORESUMEN
Objetivo: Este artículo se propuso dilucidar el nexo entre la gestión documental y el desarrollo del gobierno digital cubano sustentado en el marco regulatorio nacional.
Método: La investigación es un estudio de caso. Se aplicaron el método analítico-sintético y la técnica de análisis documental. Se examinó la base normativa jurídica y técnica a partir de interrogantes y parámetros.
Resultado: La revisión de las normas jurídicas archivísticas permitió identificar debilidades en la gestión documental. La solución se asoció a la asunción de la norma ISO 15489-1 y las complementarias sobre la gestión de documentos archivísticos digitales.
Conclusiones: Las debilidades del marco jurídico archivístico y la ausencia de normas técnicas internacionales en el marco regulatorio nacional dificulta la existencia de un vínculo efectivo entre la gestión documental y el gobierno digital en Cuba.
PALAVRAS-CLAVE: Gestión documental; Gobierno digital; Gobierno electrónico; Cuba
ABSTRACT
Objetivo: This article proposed to elucidate the nexus between records management and the development of the Cuban digital government, supported by the national regulatory framework.
Methods: The research is a case study. The analytical-synthetic method and the documentary analysis technique were applied. The legal and technical normative base was examined based on questions and parameters.
Results: The review of archival legal standards made it possible to identify weaknesses in records management. The solution was associated with the assumption of the ISO 15489-1 standard and the complementary ones on the management of digital records.
Conclusions: The weaknesses of the archival legal framework and the absence of international technical standards in the national regulatory framework make it difficult to have an effective link between records management and digital government in Cuba.
KEYWORDS: Records Management; Digital Government; Electronic Government; Cuba
Resumo
Objetivo: Este artigo propôs: elucidar a ligação entre a gestão documental e o desenvolvimento do governo digital cubano, apoiado pelo marco regulatório nacional.
Método: A pesquisa é um estudo de caso. Foram aplicados o método analítico-sintético e a técnica de análise documental. A base normativa legal e técnica foi examinada com base em questões e parâmetros.
Resultado: A revisão das normas legais arquivísticas permitiu identificar fragilidades na gestão documental. A solução esteve associada à assunção da norma ISO 15489-1 e das complementares sobre gestão de documentos arquivísticos digitais.
Conclusões: As fragilidades do quadro jurídico arquivístico e a ausência de normas técnicas internacionais no quadro regulamentar nacional dificultam uma ligação eficaz entre a gestão documental e o governo digital em Cuba.
PALAVRAS-CHAVE: Gestão documental; Governo digital; Governo eletrônico; Cuba
1 INTRODUCIÓN
La sociedad evoluciona en un escenario cada vez más complejo en las dimensiones info-comunicacional y tecnológica. Bajo la influencia del paradigma tecnológico no solo es posible aprehender y transformar la realidad (Vega Almeida, 2007), sino que se trasciende a un nuevo ecosistema en expansión: el digital. Sin embargo, las actividades sociales, políticas y económicas en este tipo de ambiente no están exentas de riesgos; por consiguiente, es observable el incremento de la desigualdad, el fraude, la inseguridad y el desequilibrio de poder.
Si bien se requiere de una gobernanza digital responsable y confiable (Carrera Hernández, 2020; Janssen et al, 2018; OCDE, 2019). Según Janowski (2015), para su consecución, resulta necesaria la capacidad de crear, mantener y compartir información de calidad sobre las actuaciones de la sociedad. De hecho, el autor advierte que esto constituye un aspecto de especial atención (Janowski, 2015).
En Cuba se habilita la transformación digital que imbrica lo tecnológico, social y cultural. Ello se materializa también en el uso intensivo y extensivo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en la gestión de procesos organizacionales y en la gestión de gobierno con la utilización de servicios en el ciberespacio.
Consecuentemente, responde a la visión de país la cual se orienta hacia un modelo de gestión transparente y participativo donde los ciudadanos no son simples receptores en el ejercicio de la comunicación pública. La conversión de la ciudadanía en un actor dinámico implica la intervención, fiscalización y colaboración activa en la gestión pública (Cuba, 2019a).
En la transformación digital se generan riesgos de manipulación y pérdida de evidencia documental ante la dificultad por mantener la autenticidad de la información. La mitigación de los riesgos y sus efectos es posible con la tenencia de sistemas robustos de gestión documental (GD).
Sobre el particular, surge la siguiente interrogante: ¿Existe un nexo entre la gestión documental y el gobierno digital identificable en el marco regulatorio nacional?
En este trabajo se definió como objetivo dilucidar el nexo entre la gestión documental y el desarrollo del gobierno digital en la República de Cuba, sustentado en el marco regulatorio nacional. Para ello, se realizó una investigación de naturaleza exploratoria y descriptiva. Los métodos y técnica de investigación utilizados permitieron develar un conjunto de debilidades en las normas jurídicas archivísticas que dificulta la habilitación de un enfoque coherente de gobierno digital en el país.
2 MATERIAL Y MÉTODO
La consecución del objetivo se basó en el estudio de caso como método de investigación. Se determinaron la unidad de observación (el gobierno digital) y la unidad de análisis (la gestión documental). El límite espacial se circunscribió a la República de Cuba.
Se aplicaron, igualmente, el método analítico-sintético y la técnica de análisis documental. En principio, se examinó la base normativa técnica. El criterio de selección se focalizó en la GD dentro del ecosistema de la Organización Internacional de Normalización y concretamente en los aspectos aplicables al gobierno digital (ISO por sus siglas en inglés): ISO 15489-1 (2016), ISO 30300 (2020), ISO 30301 (2019), ISO 30302 (2015), ISO 23081-1 (2017), ISO 23081-2 (2021), ISO 23081-3 (2011), ISO 16175-1 (2010), ISO 16175-2 (2011), ISO 16175-3 (2011), ISO 18128 (2014), ISO 26122 (2008) y la ISO 14721 (2012). Las mismas de detallan em la Tabla 1.
La revisión de la base jurídica cubana se orientó a aquellas vigentes. El criterio de selección se centró en el objeto de regulación (la gestión de documentos y de información, y la informatización del país), lo cual permitió identificar las normas jurídicas relacionadas con:
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la política de informatización de la sociedad cubana: Constitución, 2019; Decreto Ley n. 370/2019, Decreto Ley n. 335/2015, Decreto n. 359/2019, Decreto n. 360/2019, Resolución n. 105/2021, Decreto Ley n. 35/2021, Decreto n. 42/2021, Decreto n. 43/2021, Resolución n. 484/2020 y Ley n. 149/2022) (Cuba, 2015; Cuba, 2019a, 2019b, 2019c, 2019d; Cuba, 2020g; Cuba 2021a, 2021b; Cuba, 2022);
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el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión Documental y Archivos (Decreto Ley n. 3/2020, Decreto n. 7/2020, Resolución n. 201/2020 y Resolución n. 202/2020) (Cuba, 2020a, 2020c, 2020e, 2020f);
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además, las concernientes al Sistema de Información del Gobierno (Ley n. 6/2020 y el Decreto n. 9/2020); así como, la Resolución n. 60/2011 de la Contraloría General (Cuba, 2011, Cuba, 2020b, 2020d).
En la Tabla 2 se presentan las regulaciones jurídicas organizadas por el organismo produtor.
El análisis de las regulaciones jurídicas partió de las interrogantes siguientes:
¿Existe un marco legal que ampare un enfoque de gobierno digital en Cuba?
¿Las normas jurídicas archivísticas respaldan un enfoque de gobierno digital en Cuba?
Las respuestas a las preguntas tomaron como referente el análisis de las normas técnicas y los parámetros listados:
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entidad regulada en las normas jurídicas archivísticas (centrada en el documento, la información y/o los datos como evidencia de las actuaciones de la sociedad);
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existencia de requisitos legales para la gestión de documentos, información y datos digitales de calidad (abarca la creación, captura, clasificación, acceso, almacenamiento, migración y disposición) y
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articulación entre las normas jurídicas archivísticas con aquellas que respaldan la política de informatización nacional.
3 LA GESTIÓN DOCUMENTAL: ELEMENTO CLAVE DEL GOBIERNO DIGITAL
El gobierno digital es un concepto que está siendo utilizado con mucha fuerza en escenarios académicos y de la Administración Pública. Así, su generalización comenzó a ser visible en la segunda década del presente siglo.
En los lustros finales del siglo XX se impulsaron iniciativas y proyectos del denominado gobierno electrónico. Las causas radicaron en la necesidad de una gestión de gobierno más eficiente, transparente y participativa; el impacto de las TIC y en los cambios sistémicos respecto a la generación, transferencia y acumulación de conocimiento como afirma Erkut (2020).
La noción de gobierno electrónico, considerada antecedente directo del gobierno digital, se caracterizó por la existencia de nuevas tendencias de la tecnología digital en la gestión pública (Bounabat, 2017), la orientación a transformar las relaciones entre gobernantes y gobernados, el incremento de la eficacia y eficiencia en la gestión de procesos de trabajo y la prestación de servicios públicos, el logro de la transparencia y la rendición de cuentas, asi como la participación activa del ciudadano a través del acceso a recursos de información (Armas Urquiza; Armas Suárez, 2018; Maseh, 2016; Torres, 2010).
El tránsito hacia una nueva noción de gobierno superó la focalización en la eficacia y eficiencia de la generación de productos y servicios, y la prestación de los últimos a partir de las potencialidades de las TIC. Esto conllevó a la re-conceptualización y subsecuente definición con un alcance amplio, integrador y centrado en el ciudadano.
El gobierno digital se asume no solo como modelo, sino que implica un proceso de transformación cultural, procedimental concerniente al entorno administrativo y relacional entre las estructuras de poder y los ciudadanos. En tanto, la transparencia, la rendición de cuentas y el uso de información de calidad son elementos indispensables para esa relación de confianza en el gobierno y el público (Comisión Europea, 2022; Janssen et al., 2018; OCDE, 2019; Robertson; Vatrapu, 2010). Ello insta al desarrollo de un modelo de gestión más orgánico y dinâmico, pues, el gobierno digital resalta al ciudadano como figura clave en la gestión pública sobre la base de un enfoque de apertura que enfatiza en las potencialidades del uso de datos de calidad (Bounabat, 2017; Garcés et al., 2019).
Aun cuando en algunos escenarios no se plantea una distinción formal entre gobierno electrónico y digital en los ámbitos académico, profesional y práctico (Naciones Unidas, 2020, 2022), en la Encuesta sobre el E-Gobierno del año 2022 se advierte un énfasis en los enfoques del gobierno digital orientado a políticas y centrado en datos. En consecuencia, se reconoce cómo la digitalización redefine y transforma la manera en que operan los gobiernos (Naciones Unidas, 2022).
Los cambios realizados en la concepción del Índice de Desarrollo del Gobierno Electrónico (EGDI por sus siglas en inglés) refuerzan aspectos como la inclusión digital, el acceso a la información, la colaboración y la participación desde los servicios online, entre otros; sin dejar de preponderar la centralidad en el ciudadano (Naciones Unidas, 2022).
Todo ello guarda relación con la manera en que las instituciones gestionan su documentación, al ser tales documentos la forma de expresión y esencia de los actos administrativos (Zapata Cárdenas, 2015). Por consiguiente, asegurar la confiabilidad, autenticidad, integridad y accesibilidad de los documentos y los datos es indispensable para evitar problemas como la dispersión informacional, el silencio administrativo, el abuso de poder, la opacidad, entre otros que resultan contraproducentes con un escenario de gobierno digital (Zapata Cárdenas, 2015).
La coexistencia de las cuatro características mencionadas en el párrafo anterior determina la calidad de la información. En tanto, la confiabilidad implica que el contenido sea completo, exacto y represente fielmente los actos a evidenciar. La autenticidad supone la capacidad del documento de ser lo que afirma que es y demostrar quién ha sido el creador y difusor, cuándo y si todo ello se corresponde con lo consignado en el propio documento. Mientras en la integridad, más allá del atributo de completitud, se refiere a su existencia inalterada, y la accesibilidad incluye el derecho, el modo y los medios de localizar, usar y recuperar información (ISO, 2016).
El aseguramiento de la calidad de la información requiere de reglas y herramientas para su gestión en congruencia con los actores de la sociedad lo cual ubicaría a la GD entre los cimientos en la construcción del gobierno digital; para ello, se requiere de un modelo de GD que se desmarque de la perspectiva pasiva y conservacionista que subordina la praxis archivística a los intereses de la investigación histórica. Se hace necesario, por tanto, un enfoque de sistemas de GD orientado a riesgos, como advierte la propia norma ISO 15489-1 (2016). A tenor, la precitada norma viene a desempeñar un papel cardinal con las complementarias y alineadas con las normas jurídicas nacionales.
4 La delimitación contextualizada del marco regulatorio para la gestión documental en el gobierno digital
La presencia de un marco claro para la gestión documental digital ha de garantizar la sostenibilidad, estabilidad y calidad de los servicios ofrecidos a través de las plataformas de gobierno digital (Ambira; Kemoni; Ngulube, 2019). Particularmente, la ISO generó un conjunto de normas sobre la GD las cuales no excluyen la gestión de documentos en soportes tradicionales y que pueden ser incluidas en un marco regulatorio ad hoc.
El referente principal lo constituye la norma ISO 15489-1 (2016) donde se especifican los conceptos, principios, instrumentos y procesos de GD. Estos son de aplicación indispensables en un escenario de gobierno digital.
El análisis permitió identificar aspectos que confirman su consulta obligada en el contexto genérico de gobierno digital (Findlay, 2018; ISO, 2016):
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a) superación del pensamiento basado en papel;
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b) perspectiva amplia sobre el alcance de la GD, al definir al documento como cualquier conjunto de información, independiente de su estructura o forma (abarca conjunto de datos);
-
c) inclusión del concepto de authoritative records en el que los documentos deben cumplir las características de autenticidad, confiabilidad, integridad y usabilidad (calidad de la información);
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d) enfoque proactivo de gestión, que comprende análisis de negocios, requisitos y riesgos, apropiado para lidiar con el volumen ingente de materiales digitales y
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e) pensamiento orientado a riesgos, al considerar la GD como un proceso de gestión de riesgos en sí mismo.
Redimensionamiento de los procesos de GD, al asumir la complejidad del ambiente digital (creación, captura, clasificación e indización, control de acceso, almacenamiento, uso y reutilización, migración o conversión y disposición).
Destac también la familia de las ISO 30300, 30301 y 30302, cuyos contenidos precisan la terminología a emplear, los objetivos, beneficios y fundamentos de un sistema de gestión documental (SGD) (ISO, 2020). Se ofrecen dos conjuntos de requisitos estructurados “procesos y controles” aplicables al desarrollo de la documentación archivística de calidad, basado en los recursos y el contexto organizacionales, los riesgos y el entorno social y regulatorio (ISO, 2019); y se presenta una guía de implementación del SGD (ISO, 2015).
Igualmente, la familia de las ISO 16175-1 (2010), ISO 16175-2 (2011) y ISO 16175-3 (2011) adquiere relevancia, pues expone principios y requisitos funcionales para los sistemas de gestión de documentos de archivos electrónicos y los sistemas de negocios automatizados. Se acentúa el imperativo de minimizar los riesgos causados por los documentos y la información archivística electrónica.
Por su significación en un ecosistema digital, se visibiliza la familia ISO 23081-1 (2017), ISO 23081-2 (2021), ISO 23081-3 (2011) la cual se erige sobre la presentación de un marco para la construcción, gestión y uso de metadatos en la propia GD.
A estas familias de normas se añaden las ISO 18128 (2014), ISO 26122 (2008) e ISO 14721 (2012). La primera se enfoca en la apreciación de riesgos en el contexto de los procesos y SGD (ISO, 2014). La segunda remite al análisis de los procesos de trabajo, que es importante para la comprensión de los documentos generados como evidencia de tales processos; esta toma como referente la ISO 26122 (2008) al ofrecer una herramienta de utilidad para el análisis contextual, funcional y secuencial, así como, la validación del análisis de los procesos de trabajo con los participantes. La tercera aborda un conjunto de funciones relativas a la ingesta, el almacenamiento, el acceso y la difusión de información. La norma constituye un punto de partida en la definición de procesos aseguradores de la preservación a largo plazo de información digital (ISO, 2012).
La unidad y coherencia entre las normas descritas condicionan un marco para la implantación de SGD en un gobierno digital incluso, en entornos híbridos. No obstante, la existencia del marco normativo técnico requiere la alineación con las normas jurídicas a nivel de país.
En tal sentido, la construcción del marco regulatório, en cuyo substrato es identificable un nexo entre la gestión documental y el gobierno digital, puede situarse en el año 2017. La fecha marca la aprobación de la política para la informatización de la sociedad cubana (Cuba, 2017).
La política se sustenta en normas jurídicas orientadas al gobierno electrónico como es el Decreto Ley n. 370/2019 sobre la informatización de la sociedad cubana. El Decreto Ley se complementa con otras disposiciones legales relacionadas directamente con diversos aspectos de interés en el tránsito hacia el gobierno digital. Estas se focalizan en el Sistema de Registros Públicos, las Telecomunicaciones, las TIC para la prestación de servicios públicos de redes y telecomunicaciones, la Seguridad de las TIC para la informatización de la sociedad, la defensa del Ciberespacio Nacional y la organización y el funcionamiento de la Ficha Única del Ciudadano y la protección de datos personales (Cuba, 2015; Cuba, 2019b, 2019c, 2019d; Cuba, 2021a, 2021b, 2021c, 2021d; Cuba, 2020g; Cuba, 2022). Ello no excluye la existencia de documentos aplicables por su alcance en torno al Sistema de Control Interno (Cuba, 2011).
En el ámbito de la gestión de información y documentos, se dispone de un marco jurídico que establece la legalidad del Sistema Nacional de Gestión Documental y Archivos de la República de Cuba, el Sistema de Información del Gobierno y la aplicación de sus reglamentos, ademas, los lineamientos para la conservación y digitalización de las fuentes documentales. La base jurídica está compuesta por:
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Decreto Ley n. 3/2020 y su reglamento el Decreto n. 7/2020,
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Decreto Ley n. 6/2020 y su reglamento el Decreto n. 9/2020,
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Resolución n. 201/2020 y
-
Resolución n. 202/2020.
El análisis de las normas jurídicas permitió responder a las interrogantes planteadas a partir de los parámetros definidos y detectar un conjunto de debilidades sobre la GD, las cuales impactan de manera negativa en la concreción del gobierno digital.
Las principales debilidades identificadas se plantean en la Tabla 3.
Si bien el marco jurídico cubano resulta aún insuficiente para un enfoque de gobierno digital, los vacíos pueden suplirse con un tratamiento más específico a través de las normas técnicas abordadas y de propuestas metodológicas nacionales (Castillo Guevara; Lobelle Fernández; Vega-Almeida, 2023; Garcés et al., 2019).
Así, la concepción de la GD, a partir de una práctica eficaz en un marco regulatorio contextualizado, pudiera devenir factor influyente en el avance del gobierno digital. Al respecto, Mnjama y Wamukoya (2007) consideran la necesidad de examinar el marco regulatorio para determinar si un gobierno está preparado para manejar con efectividad la información digital generada como resultado de sus actos.
La advertencia sobre lo relevante de una práctica eficiente de GD en el gobierno digital parte del reconocimiento de que los problemas de confianza en el ciberespacio, tienen un vínculo con la información y los datos proporcionados en el ambiente digital (Geoffrey, 2013). De ahí, destaca el uso de la inteligencia artificial para enfrentar los desafíos respecto a la disponibilidad y accesibilidad continua de documentos públicos veraces y verificables desde la teoría archivística (Frontoni et al., 2022).
Sin embargo, la evolución de este tipo de gobierno en el escenario internacional se asocia al factor económico. Los informes de Naciones Unidas notifican la irregularidad de la evolución y muestran que los valores del EGDI tienden a ser más elevados en los países de mayores ingresos. Entre ellos se encuentran los Estados Unidos de América, líder en el desarrollo del e-gobierno en la región y el resto del mundo. En América Latina se puede apreciar países con un alto EGDI como son: Chile, Colombia, Costa Rica, Brasil y México. Mientras que Cuba se ubica en un nivel medio (Naciones Unidas, 2020, 2022).
Aun cuando el factor económico influye en esta evolución del gobierno digital, la National Archives and Record Administration (NARA) advierte sobre la existencia de una relación estrecha con la propia solidez lograda en materia de políticas y programas de gestión de documentos archivísticos electrónicos (NARA, 2020). Tal nexo ha sido reconocido por Ambira, Kemoni y Ngulube (2019), al afirmar que la gestión de documentos electrónicos es la piedra angular de este modelo de gobierno (Ambira; Kemoni; Ngulube, 2019).
Ciertamente, contar con información de calidad es un prerrequisito para la transparencia, la rendición de cuentas y la seguridad jurídica de los ciudadanos cubanos. Es por ello que en el país se hace necesario contar con sistemas que aseguren la creación, captura y mantenimiento de información como evidencia veraz de las actuaciones de la sociedad, lo cual contribuiría con el desarrollo de un escenario coherente de gobierno digital en Cuba.
5 CONCLUSIONES
El enfoque de gobierno digital supera la perspectiva reducida del gobierno electrónico. Se trata de un modelo de gobierno que coloca a las personas en el centro de atención, al convertirlas en co-creadores de productos y servicios. Se orientó asimismo, a la gestión y uso de datos de calidad, lo cual permite una gestión más responsable y proactiva.
La GD resulta esencial en lo relativo al desarrollo de capacidades en las organizaciones para generar documentos y datos de calidad. La existencia de un marco de normas ISO facilita herramientas y soluciones ante la complejidad que presenta el ambiente digital en torno al tratamiento de este objeto informacional con garantías de calidad. La norma ISO 15489-1 (2016) es uno de los principales referentes en el avance sostenido, coherente y responsable hacia el gobierno digital.
Cuba ha dado pasos importantes en materia de gobierno digital como parte de la habilitación de la transformación digital de la sociedad. Por tanto, el reconocimiento del nexo entre la gestión documental y este modelo de gobierno implica la adopción de un marco regulatorio constituído, no solo por las normas jurídicas, sino también por las normas técnicas ISO al efecto.
Si bien existe un marco legal en el territorio nacional que ordena el proceso de informatización de la sociedad cubana, este resulta aún insuficiente para un enfoque de gobierno digital. Asimismo, los vacíos que presenta el marco jurídico archivístico nacional dificultan el desarrollo de este modelo de gobierno. Debilidades encontradas en tales normas jurídicas como el acentuado enfoque centrado en el documento, la perspectiva patrimonial e histórica sobre la praxis archivística y la disponibilidad limitada de requisitos legales para el uso y preservación de documentos y datos digitales, impiden la posibilidad de identificar un nexo efectivo entre la gestión documental y el gobierno digital en el contexto nacional.
REFERENCIAS
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FINANCIAMENTO
Proyecto de Programa Nacional “Sistema de Gestión de Vigilancia e Inteligencia para el Observatorio de Gobierno Digital en Cuba” del Observatorio de Gobierno Digital (OGD), centro de estudio insertado en la Facultad de Comunicación de la Universidad de La Habana
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CONSENTIMENTO DE USO DE IMAGEM
Não se aplica
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APROVAÇÃO DE COMITÊ DE ÉTICA EM PESQUISA
não se aplica.
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PUBLISHER
Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de Pós-graduação em Ciência da Informação. Publicação no Portal de Periódicos UFSC. As ideias expressadas neste artigo são de responsabilidade de seus autores, não representando, necessariamente, a opinião dos editores ou da universidade.
Editado por
Fechas de Publicación
-
Publicación en esta colección
08 Abr 2024 -
Fecha del número
2024
Histórico
-
Recibido
09 Set 2023 -
Acepto
29 Ene 2024 -
Publicado
23 Feb 2024
