Consciência política e participação dos representantes da sociedade civil no Conselho Municipal de Assistência Social de Vitória - ES

Conciencia política y participación de los representantes de la sociedad civil en el Consejo Municipal de Asistencia Social de Vitória - ES - Brasil

Resumo

Neste artigo visa-se compreender como se configuram a consciência política e a participação dos conselheiros titulares e suplentes representantes da sociedade civil no Conselho Municipal de Assistência Social de Vitória (ES). A discussão baseia-se no modelo de consciência política para compreensão da participação em ações coletivas, de Sandoval (2001). Trata-se de uma pesquisa qualitativa, cujos dados - posteriormente submetidos à análise de conteúdo (BARDIN, 2004) - foram obtidos por meio de análise de documentos, observação não participante às plenárias e entrevistas semiestruturadas com 8 conselheiros titulares e suplentes representantes da sociedade civil no Conselho. Os resultados revelaram configurações diferentes de consciência política entre os três segmentos representativos da sociedade civil no conselho: representantes dos usuários demonstraram-se mais propensos a sentimentos envolvendo a identidade coletiva, eficácia política e sentimentos de justiça e injustiça. Representantes de entidades mostraram-se mais ligados a sentimentos de identidade coletiva, interesses antagônicos e adversários e eficácia política. Representantes dos trabalhadores da área demonstraram sentimentos ligados a eficácia política e sentimentos de justiça e injustiça. Conclui-se que diferentes consciências políticas interferem na participação dos representantes: representantes de trabalhadores participam de maneira limitada às plenárias, focando-se mais em comissões temáticas e ONGs. Representantes de usuários participam de maneira mais abrangente de movimentos sociais, associações de bairros e cobram da administração pública ações de interesse social. Representantes de entidades participam de movimentos sociais, de ações em relação ao poder público e de movimentos que envolvem os assistidos pelas entidades.

Palavras-chave:
Consciência Política; Participação; Conselhos Gestores; Estudos Organizacionais; Administração Pública

Resumen

En este artículo se pretende comprender cómo se configuran la conciencia política y la participación de los consejeros titulares y suplentes representantes de la sociedad civil en el Consejo Municipal de Asistencia Social de Vitória (estado de Espírito Santo). La discusión se basa en el modelo de conciencia política para la comprensión de la participación en acciones colectivas de Sandoval (2001). Es una investigación cualitativa, cuyos datos se obtuvieron a través del análisis de documentos, observación no participante en las reuniones plenarias y entrevistas semiestructuradas con 8 consejeros titulares y suplentes representantes de la sociedad civil en el Consejo, sometidos al análisis de contenido. Los resultados revelaron configuraciones diferentes de conciencia política entre los tres segmentos representativos de la sociedad civil en el consejo: representantes de los usuarios más propensos a sentimientos involucrados con la identidad colectiva, eficacia política y sentimientos de justicia e injusticia. Representantes de entidades más vinculados a sentimientos de identidad colectiva, intereses antagónicos y adversarios y eficacia política. Los representantes de los trabajadores del área mostraron sentimientos vinculados a la eficacia política y sentimientos de justicia e injusticia. Se concluye que diferentes conciencias interfieren en la participación de los representantes: los representantes de trabajadores participan de manera limitada en las plenarias, centrándose más en comisiones temáticas y en ONG. Los representantes de usuarios participan de manera más amplia en movimientos sociales, asociaciones de barrios y exigen de la administración pública acciones de interés social. Los representantes de entidades participan en movimientos sociales, en acciones en relación al poder público y en movimientos que involucran a los asistidos por las entidades.

Palabras clave:
Conciencia política; Participación; Consejos gestores; Estudios organizacionales; Administração públic.

Abstract

This article aims to understand the political awareness and the participation of members and deputy members representing civil society in the Municipal Council of Social Assistance of Vitória (ES). The discussion is based on the political awareness model for understanding participation in collective actions developed by Sandoval (2001). It is a qualitative research, with data obtained through analysis of documents, non-participant observation in the council’s plenary sessions, and semi-structured interviews with eight members and deputy members representing civil society in the Municipal Council of Social Assistance. The data collected was then submitted to content analysis (BARDIN, 2004). The subjects studied represented three different segments of civil society and the results revealed different forms of political awareness between them: representatives of social services users were more sensitive to aspects such as collective identity, political efficacy, and justice and injustice. Representatives of nonprofit showed to be more sensitive to aspects such as collective identity, antagonistic and opposing interests, and political efficacy. Representatives of the workers in the field of social services demonstrated sensitivity toward political efficacy and justice and injustice. The conclusion is that different political awareness influences how: representatives of workers participate in a limited way to the plenary sessions, and more on thematic commissions and providing technical support to nonprofits. Representatives of service users participate more comprehensively in social movements, neighborhood associations, and demanding for social services from the public administration. Representatives of nonprofits participate in social movements, in activities related to the public administration and in activities involving the nonprofits’ beneficiaries.

Keywords:
Participatory Councils; Political awareness; Citizen Participation; Organizational Studies; Public Administration

INTRODUÇÃO

A participação social é um tema que se tornou o centro das atenções em diversas agendas de pesquisas, tanto no campo das Ciências Sociais quanto no campo da Administração Pública, desde as últimas décadas do século findo; não só no Brasil, mas também em diversos países da América Latina e da Europa. No Brasil, a partir da promulgação da Constituição de 1988, com a institucionalização de mecanismos participativos, o debate sobre o tema da participação social ganhou novos contornos e disputas de sentido no campo acadêmico e na esfera pública. Distintos aspectos e pontos de vista alimentaram a discussão sobre a participação social no Brasil, compondo uma vasta literatura que busca circunscrever e problematizar o tema, desde a legitimidade da representação dos conselheiros, a forma de escolha dos representantes, a dinâmica de funcionamento, fragilidades dos conselheiros representantes da sociedade civil frente àqueles que representam a administração pública, até a eficácia dos conselhos, entre muitas outras dimensões analisadas. Mais precisamente emergiu um amplo debate visando compreender e aprimorar as relações entre sociedade e governos (AVRITZER, 2011). A criação e a institucionalização desses mecanismos propiciaram abertura para a participação popular na democracia brasileira e para o florescimento do debate.

Sobre este aspecto, Lavalle (2015, p. 18) argumenta que a “[...] ampliação dos canais de participação social e de acesso de atores da sociedade civil ao Estado, ou com maior precisão, às instâncias de tomada de decisão e operação das políticas públicas é, sabidamente, um dos traços distintivos inéditos da pós-transição”. Diversas modalidades de arranjos participativos emergiram no âmbito municipal, estadual e nacional, como milhares de conselhos gestores de políticas públicas, centenas de experiências de orçamentos participativos e outras modalidades muito diversas de interface entre a administração pública e a cidadania, entre as quais vale mencionar as conferências, os planos diretores participativos, as comissões e comitês temáticos, as audiências públicas, as agendas locais, os grupos de trabalhos, entre outros (GOHN, 2011). Ademais, ao longo das últimas décadas ocorreu a institucionalização de diversas formas de participação social e representação que incentivaram o maior protagonismo da sociedade civil na esfera estatal. Isso ocorreu tanto na elaboração e monitoramento de políticas públicas, quanto na sua gestão e implementação (LAVALLE, 2011a; AVRITZER, 2011) .

A participação e a representação social, entendidas como um tomar parte no processo político nas agências governamentais, “[...] não compreendem um evento episódico ou passageiro, mas um processo relativamente estável, tornado parte da linguagem jurídica do Estado e instituído como elemento característico da gestão pública” (CARLOS, 2015, p. 23). Desse modo, essas instituições participativas são compreendidas como novas oportunidades políticas de participação e representação no desenho das políticas públicas e na regulação da ação governamental. Afirmam, portanto, oportunidades para que grupos sociais distintos, notoriamente sem voz na arena política, expressem suas demandas, “[...] estimulando o crescimento do associativismo civil e a pluralização das esferas de participação” (CARLOS, 2015, p. 87) .

Todavia essas instituições necessitam ser “[...] percebidas e apreendidas pelos atores coletivos como oportunidades à concretização de políticas de seu interesse” (CARLOS, 2015, p. 88). Significa dizer que esses canais, na prática, são interpenetrados por referências culturais que envolvem “[...] interpretação cognitiva e cultural acerca das mudanças no contexto político, as quais precisam ser percebidas e processadas pelos atores enquanto incentivos à sua ação coletiva” (CARLOS, 2015, p. 88). Mas, também, para os atores coletivos, as instituições participativas representam constrangimentos à sua ação na medida em que elas influem no comportamento dos atores produzindo restrições e efeitos de organização nos padrões de sua ação coletiva.

Embora as instituições participativas no Brasil tenham alcançado um amplo espectro de possibilidades e densidade territorial em termos da diversidade de canais criados nas três esferas de governo, isto não significa dizer que a efetividade dessas instituições participativas seja inquestionável em suas consequências ou resultados nas políticas públicas e nos governos. Entraves e constrangimentos que dificultam o protagonismo dos atores societais são percebidos na dinâmica de funcionamento destas instâncias plurais.

A maior interação entre sociedade civil e gestão pública foi viabilizada por meio das instituições criadas por leis federais e leis municipais, no contexto de fortes reivindicações societárias que marcou o final dos anos de 1980. Os Conselhos de Políticas Sociais (saúde, assistência social, educação, etc.) têm sua gênese na legislação federal, que os instituiu como obrigatórios à composição de políticas estruturantes nos três níveis de governo, visando à descentralização e municipalização dessas políticas como condição para o repasse de verbas orçamentárias (SILVA, RODRIGUES, TATAGIBA et al., 2009). Os conselhos emergem, assim, como espaços de representação e participação societária, dotados, em tese, de poder de transformação política, por constituir novas relações entre o poder público e os diversos segmentos representativos da sociedade civil (OLIVEIRA e PEREIRA, 2014). Ademais, é preciso ressaltar que as instituições participativas obedecem a configurações variáveis “[...] distinguíveis pelo formato e regras de funcionamento interno, pelo perfil dos participantes e pelos resultados alcançados” (CARLOS, 2015, p. 82). No caso dos Conselhos Gestores, o desenho institucional - ao contrário do Orçamento Participativo, que articula mecanismo de democracia direta e representativa - caracteriza-se por ser constituído por representantes tanto da sociedade civil como do Estado. Além disso, os conselhos têm regras distintas dependendo da política pública a qual estão vinculados. Desse modo, sua composição por representantes da sociedade civil e do governo obedece a legislações específicas que os definem como sendo paritários, de super-representação societária e de super-representação governamental (TATAGIBA, 2004). No primeiro caso, os conselhos possuem igual número de assento para os representantes da sociedade civil e para os do governo; no segundo, há maior número de representantes da sociedade civil; e, no terceiro, ocorre maior número de representantes governamentais.

Desde sua gênese, os conselhos vêm passando pelo processo de estruturação operacional. Segundo Lavalle (2011b, p. 17), “[...] foi preciso definir-lhes as rotinas, moldar-lhes os regimentos, mantê-los ativos e formar conselheiros experientes, e isso exigiu e continua a exigir tempo e energias consideráveis dos atores sociais”. Não se trata de um processo fácil, pois a participação societal apresenta a questão paradoxal dos eventuais efeitos perversos sobre os atores nela engajados, tanto do ponto de vista da sociedade civil como do governo. A vasta literatura sobre conselhos gestores já diagnosticou e elencou vários fatores que intervêm na relação entre representantes da sociedade civil e representantes do governo. Entre eles destacam-se: a falta de tradição participativa, que gera problemas de diversas ordens; a fragmentação das ações; a falta de infraestrutura física; o uso do conselho para manobras políticas; a capacitação insuficiente ou exígua dos conselheiros; o empoderamento débil; a falta de clareza dos atores civis sobre o que se entende por participação, muitas vezes vista como sinônimo de presença física; entre outros (WENDHAUSEN, BARBOSA e BORBA, 2006; ABERS e KECK, 2008; DAMASCENO e GÓIS, 2010) .

Apesar da capilaridade territorial e da necessidade de realizar estudos sistemáticos sobre os efeitos das instituições participativas nas políticas públicas, para além de análises normativamente orientadas sobre o quão efetiva é a participação (LAVALLE, 2011a), também existem problemas estruturais e limitações institucionais nestes espaços. Ao lado destes constrangimentos, existem embaraços que são trazidos pelos próprios cidadãos, reproduzidos em forma de ideologias distintas, identidades diversas, valores societais, vontade ou não de agir coletivamente etc., que refletem diretamente no funcionamento desses espaços participativos (DE LA FUENTE, 2010) .

É este campo de estudos que circunscreve a temática deste artigo. Focaliza a consciência política dos atores societais como representantes da sociedade civil nas instituições participativas. Ancora-se no referencial teórico da psicologia social, em especial, na psicologia política. Toma como referente empírico o Conselho Municipal de Assistência Social do município de Vitória-ES (COMASV). A ação coletiva está apoiada na percepção dos indivíduos para participar de determinado movimento social, por meio de hábitos e costumes que orientam seus discursos e ideologias. O modelo analítico de consciência política de Sandoval (2001)fornece as lentes teóricas e analíticas para perscrutar a consciência em processos participativos em ações coletivas. Tal modelo tem sido mobilizado em estudos que demandam compreensão sobre as reflexões que um indivíduo faz para decidir se age individualmente ou coletivamente.

A análise sobre como se configuram as dimensões do modelo de consciência política dos atores societais permite um diagnóstico sobre as suas motivações para a participação (SANDOVAL, 2001). Assim, podem-se compreender quais fatores e ideias orientam a participação dos conselheiros e como ela se configura dentro do conselho. Este artigo busca suprir uma lacuna importante na literatura sobre os conselhos gestores ao trazer o olhar da psicologia social para abordar a consciência política dos conselheiros. Além disso, contribui com os estudos sobre os padrões de ações coletivas, ao examinar com lentes alternativas esses padrões por meio do modelo de Sandoval (2001). O artigo está dividido em quatro seções, além desta introdução: breve apresentação do modelo de consciência política de Sandoval (2001), aspectos metodológicos, principais resultados e considerações finais.

DO MODELO ANALÍTICO DE CONSCIÊNCIA POLÍTICA DE SALVADOR SANDOVAL

O modelo analítico de consciência política de Sandoval (2001) é inspirado no conceito de consciência operária, de Touraine (1966). Três dimensões básicas alicerçam a construção de Touraine: identidade (entendimento sobre o reconhecimento de classe), oposição (percepção que o indivíduo tem em relação ao seu grupo e ao grupo distinto do seu) e totalidade (percepção que o indivíduo tem da totalidade social, isto é, distribuição de bens, dominação, bem como seu funcionamento e sua dinâmica). A essas dimensões Sandoval (2001)agregou mais uma: a predisposição para intervenção. Para Sandoval, consciência política é um conjunto de dimensões psicológicas sociais que inter-relacionam significados e informações, levando o indivíduo a orientar-se e tomar decisões que representem o melhor curso de ação dentro de contextos específicos (SANDOVAL, 2001). Portanto consciência política é compreendida como uma combinação dos aspectos identitários, articulados diretamente com as crenças e relações dos indivíduos com a sociedade na qual vivem. A consciência política emerge do diálogo, da interação entre cultura e cognição, entre a opinião individual sobre o mundo social e opiniões sobre sistemas de ideologias, sejam instituições, símbolos, locais e códigos culturais (ANSARA, 2008). Enquanto tal, está em constante mudança e se altera a cada nova experiência vivida, moldada e construída com base em significados que os indivíduos atribuem à realidade social (COSTA, 2007; LUGON e PALASSI, 2012).

Sandoval (2001) propõe um modelo analítico de consciência política, constituído por sete dimensões: identidade coletiva; crenças, valores e expectativas societais; interesses antagônicos e adversários; eficácia política; sentimentos de justiça e injustiça; vontade de agir coletivamente; metas e ações do movimento social. Essas dimensões são conceituadas em forma de sentimentos, permitindo “[...] visualizar as mudanças nas estruturas e relações sociais e como elas afetam a predisposição das pessoas para agirem em defesa de seus interesses” (PALASSI, 2011, p. 137). Vale ressaltar que não há hierarquia entre essas dimensões, elas servem para analisar as reflexões realizadas por um sujeito a fim de decidir se participa de uma ação coletiva ou individual (Figura1).

Figura 1
Modelo analítico de consciência política para compreensão da participação em ações coletivas

A identidade coletiva caracteriza-se pelo sentimento de pertencimento de um indivíduo ou por sua identificação com um ou mais grupos sociais. Essa noção funda-se no conceito de identidade coletiva da teoria psicossocial de ação coletiva, elaborada por Melucci (1995). Sobre a participação dos indivíduos no processo de ações coletivas, este autor analisa o contexto da ação como uma oportunidade e constrangimento objetivo colocados à ação coletiva, enquanto produtos da interação entre atores societários e institucionais. Nesse espaço inter-relacional, os atores se comunicam, produzem e negociam significados, avaliam e reconhecem o que têm em comum e tomam decisões (ALONSO, 2009). Palassi (2011) salienta que a identidade coletiva é o ponto de partida para a compreensão da consciência política. Isso porque esta dimensão se configura como um conjunto de sentimentos de pertença e identificação de indivíduos com relação ao ambiente em que se encontram, estabelecendo uma identificação psicológica de interesses e sentimentos de reciprocidade e pertença para um ator coletivo.

As crenças, valores e expectativas societais que o indivíduo desenvolve em seu cotidiano constituem o campo das suas percepções do mundo vivido. Sandoval, apoiado em Heller (1972), afirma que esses sentimentos estão presentes na espontaneidade do cotidiano, levando o indivíduo a assimilar fatos, comportamentos e crenças, sem submetê-los a uma reflexão. Assim, padecem de um processo de cristalização, advindo da espontaneidade da vida diária ou de elementos manipuladores ou alienadores, bem como do comodismo (ANSARA, 2008). Essa dimensão revela a lente pela qual o indivíduo vê e interpreta a sociedade, suas perspectivas e expectativas sobre temas que envolvem o seu dia a dia e o de seus iguais. Essa representação do social, com a qual o indivíduo constrói sua concepção sobre a sociedade, é baseada em como ele a entende e a define (SANDOVAL, 2001).

A identificação de interesses antagônicos e adversários consiste no sentimento do indivíduo em relação a como seus interesses materiais e simbólicos se opõem aos interesses de outros grupos e sobre até que ponto os interesses antagônicos levam à concepção da existência de adversários coletivos na sociedade (SANDOVAL, 2001). Nesse contexto, fica indicada a necessidade de uma noção de adversário visível, para que se possam mobilizar indivíduos e ações coordenadas contra um alvo específico, frente a um objetivo comum. Sem essa percepção, torna-se difícil, ou impossível, a mobilização dos indivíduos para realizar ou sistematizar ações contrárias ou a favor de um determinado objetivo (SANDOVAL, 2001; SILVA, 2007).

A eficácia política busca compreender o sentimento do indivíduo sobre sua capacidade de interferir em uma situação política. Para tratar desse aspecto, Sandoval (2001) respalda-se na teoria da atribuição de Hewstone (1989), que interpreta o nexo de causalidade por três loci: a impotência percebida diante de fenômenos naturais e transcendentes; a busca por soluções individuais para problemas sociais; e soluções conjuntas sobre aflições que envolvem o grupo a que o indivíduo pertence. Sandoval (2001) argumenta que é por meio dessa dimensão que se descobre se os indivíduos são capazes de mudar suas próprias vidas. Assim, o indivíduo tende a se tornar pouco propenso a ação e também a internalizar sentimentos de conformidade com determinada situação (SANDOVAL, 2001; SILVA, 2007).

Os sentimentos de justiça e injustiça explicam a capacidade de o indivíduo perceber o nível de reciprocidade social existente (SANDOVAL, 2001). O autor baseia-se no conceito de justiça social de Moore (1978), que se refere ao sentimento de concordância entre obrigações e recompensas. Quando o indivíduo acredita na ausência do equilíbrio, ele as entende como injustiças. Assim, distingue quais atores podem ser considerados justos. Os sentimentos que envolvem a violação da reciprocidade conjecturam-se como situações injustas, presentes em descontentamentos coletivos na busca de reivindicações e de responsabilização dos adversários (SANDOVAL, 2001; PALASSI, 2011; SOUZA, PALASSI e LEITE DA SILVA, 2015).

A vontade de agir coletivamente refere-se ao aspecto mais instrumental da predisposição de um indivíduo para realizar um conjunto de ações coletivas, não só para reparação de injustiças cometidas contra ele, mas também visando alcançar seus objetivos (SANDOVAL, 2001). Sobre este aspecto, Sandoval (2001) sustenta-se nos estudos de Klandermans (1992), que destaca três aspectos condicionantes à participação coletiva: o primeiro refere-se aos custos e benefícios envolvendo laços interpessoais e de lealdade resultantes da participação ou não em determinado movimento; o segundo remete aos ganhos e perdas de benefícios materiais relativos à participação em um movimento e o terceiro faz alusão aos riscos físicos de se engajar em ações coletivas. Com isso, obtém-se a avaliação do indivíduo sobre a organização do movimento e sua capacidade de implementar as ações propostas. O foco aqui é a percepção racional do indivíduo, dotado de capacidade analítica, que avalia fatores que o incitam a se engajar em alguma ação coletiva (PALASSI, MARTINS e PAES DE PAULA, 2016).

As metas e ações do movimento social reportam-se ao grau com que os participantes percebem a correspondência entre os objetivos do movimento, suas estratégias de atuação, os sentimentos de injustiça e de eficácia política com aquilo que é efetivamente realizado nas ações coletivas. Essa dimensão centra-se na percepção do indivíduo sobre as ações do movimento, se elas estão condizentes com os aspectos ideológicos, materiais e simbólicos que originaram tal ação coletiva em determinado momento (SANDOVAL, 2001). Essa percepção, que relaciona a base teórica do movimento e seus ideais, exprimirá a aderência do indivíduo a um tipo de organização participativa ou movimento. Sandoval (2001) explica que essa dimensão reúne outros componentes da consciência política, bem como a dimensão vontade de agir coletivamente, e influencia a predisposição psicológica social do indivíduo para agir coletivamente por meio de um exame cuidadoso das suas percepções (SANDOVAL, 2001; PALASSI, 2011).

Em atualização recente desse modelo, Sandoval e Silva (2016) partem do pressuposto de que as emoções têm um “[...] papel funcional e chave na formação da consciência política” (SANDOVAL e SILVA, 2016, p. 46). Para os autores, as emoções são resultado das experiências vividas pelos indivíduos e, portanto, estão presentes em sua memória. Além disso, os sentimentos desempenham funções-chave no processo de comprometimento em um movimento social, afetando o processo de conscientização e sociabilidade dos indivíduos. Sendo assim, auxiliam “[...] no resgate da memória de experiências passadas e, portanto, da história vivida de cada indivíduo” (SANDOVAL e SILVA, 2016, p. 47). A Figura 2 ilustra essa atualização. As emoções citadas na figura são apenas ilustrações, ou seja, não se limitam às emoções apontadas.

Figura 2
Modelo conceitual de consciência política

Sandoval e Silva (2016) sugerem a retirada da dimensão justiça e injustiça, visto que estes sentimentos permeiam as outras dimensões durante a constituição destas. No entanto, para fins deste trabalho, adotamos como critério de análise as sete dimensões propostas no primeiro modelo. Justiça e injustiça permite ao pesquisador compreender como surgem as emoções citadas por Sandoval e Silva (2016) e como orientam as ações dos indivíduos dentro dos movimentos sociais.

ASPECTOS METODOLÓGICOS

Considerando o eixo teórico adotado, a metodologia da pesquisa privilegiou métodos qualitativos. Entre os dados secundários foram coletados e analisados os documentos do COMASV (PIMENTEL. 2001), como leis, regimentos e atas das reuniões referentes aos meses de junho de 2015 a dezembro de 2016 (gestão triênio 2015-2018). Foi realizada também observação não participante nas reuniões plenárias (ordinárias e extraordinárias), no período de setembro a dezembro de 2016, contabilizando 4 (quatro) reuniões (FERREIRA, TORRECILHA e MACHADO, 2012). O foco da observação centrou-se no grupo de conselheiros da sociedade civil que delas participou, e o registro dessas observações foram sistematizados em diário de campo (MOREIRA, 2004). Foram realizadas, ainda, entrevistas semiestruturadas (FRASER e GONDIM, 2004) com cinco conselheiros titulares e três suplentes representantes da sociedade civil, no mesmo período. Submeteu-se o conjunto desses dados à análise de conteúdo (BARDIN, 2004), com categorias estabelecidas a priori, de acordo com as dimensões do modelo de Sandoval (2001). O uso da técnica de entrevistas visou buscar o contato direto entre o pesquisador e os sujeitos da pesquisa, para “[...] compreender os fenômenos segundo a perspectiva dos sujeitos, ou seja, dos participantes da situação em estudo” (GODOY, 1995, p. 1-7).

O Quadro 1 apresenta a estratégia metodológica, bem como as informações apreendidas por meio dos instrumentos de coleta utilizados:

Quadro 1
Estratégia metodológica

CONSCIÊNCIA POLÍTICA E PARTICIPAÇÃO DOS REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL NO COMASV

O Conselho Municipal de Assistência Social de Vitória tem por finalidade acompanhar, fiscalizar e avaliar a política municipal de assistência social. Ele é composto por 16 conselheiros titulares e seus respectivos suplentes: 8 representantes da sociedade civil e 8 representantes do poder público municipal. Entre os representantes da sociedade civil, existem três grupos: 3 representantes de usuários, 4 representantes de entidades e 1 representante de trabalhadores da área. Cada conselheiro titular tem um respectivo suplente, que é adstrito à mesma categoria de representação. O mandato da representação tem duração de três anos. A distribuição dos assentos no interior do conselho caracteriza-se por ser paritária.

A sistematização e análise dos dados mostraram a existência de consciências políticas e configurações participativas distintas nos três tipos de representação da sociedade civil: a) representantes de entidades e organizações sociais, b) representantes de usuários e c) representantes de trabalhadores da área (conselhos de classes e sindicatos). Entre eles constatou-se a presença das dimensões enunciadas no modelo de consciência política de Sandoval (2001): identidade coletiva; crenças, valores e expectativas societais; interesses antagônicos e adversários; eficácia política; justiça e injustiça; metas e ações do movimento social e vontade de agir coletivamente - constituídas, porém, de maneira diferente.

A participação dos representantes da sociedade civil no COMASV caracteriza-se, principalmente, pelos sentimentos categorizados pelas dimensões identidade coletiva, eficácia política e vontade de agir coletivamente. Essas três dimensões do modelo de consciência política de Sandoval (2001) indicam os principais valores dos conselheiros que os fazem participar das atividades no conselho e fora dele.

Ao tratar sobre identidade coletiva, o que se percebeu foram diferentes segmentos dentro da sociedade civil, pois os conselheiros têm sentimentos de pertencimento heterogêneos, o que se reflete na participação dentro e fora do COMASV. Representantes dos usuários remetem suas falas sempre aos companheiros de bairro e comunidade, focando, primordialmente nas necessidades deles, da região. Os representantes de entidades têm um elo significativo com a entidade que representam, com os assistidos por ela e pelos indivíduos. A identidade coletiva desses atores se faz mais forte com relação aos conselheiros representantes dos trabalhadores da área, que compõem cadeira no conselho: eles atuam de maneira a dar apoio técnico irrestrito, o sentimento de pertencimento está ligado à causa que praticam dentro do conselho para a melhoria da vida das pessoas do lado de fora, e não intimamente ligada às pessoas assistidas.

Notou-se em crenças, valores e expectativas dos sujeitos da pesquisa uma uniformidade de expressões que remetem a um mesmo sentimento: ética e honestidade. As entrevistas com os conselheiros evidenciaram um conjunto de sentimentos que espelha o que a sociedade brasileira revela para essas pessoas: falta de ética na política, necessidade urgente de justiça social e de honestidade. Nesse contexto, o COMASV é visto como importante instrumento participativo, porém há entraves que atrapalham seu funcionamento, sejam eles envolvendo o poder público, a estrutura do espaço ou os próprios conselheiros. De maneira geral, expressam regularmente um mesmo grupo de crenças e valores que orientam a participação, possuem expectativas semelhantes sobre o governo, a gestão pública e a política e, também, sobre o papel do conselheiro no COMASV.

Os sentimentos relativos a interesses antagônicos e adversários são divergentes entre os conselheiros. No interior do conselho, verificou-se que há divergências de interesses entre os representantes, principalmente em relação aos representantes de entidades e organizações. Isso se dá pela existência de convênios entre entidades e o poder público, o que poderia acarretar em tendências políticas dentro do conselho. O que se observa é, por um lado, uma visão minuciosa dos processos políticos que ocorrem dentro dessas instâncias participativas e, por outro, um olhar mais romantizado sobre o que entendem por participação. Essa diferença de visão e de consciência causa certo receio no momento de deliberações que envolvam, por exemplo, repasse de verbas, pois, para alguns, algumas entidades podem sofrer preterições.

No que concerne a eficácia política, os sentimentos de coletividade são bem claros entre os conselheiros. Há relatos de descrença com o poder público e com a liberdade dada aos conselheiros e ao conselho na resolução de problemas. Isto revela um descrédito em relação à autonomia dada ao conselho para agir frente ao governo e às políticas de assistência social. O sentimento de capacidade de ação e produção de mudanças pelos conselheiros é unânime em todos os representantes, com ressalvas que envolvem o funcionamento do próprio conselho e de adversidades e imperfeições relativas às ações do poder público municipal, estadual e federal. Não há relatos e ações que exprimam falta de convicção em relação à competência dada ao conselheiro e ao conselho no seu trabalho concernente à assistência social.

Em relação aos sentimentos de justiça e injustiça, notam-se duas tendências entre os conselheiros: três entrevistados acreditam na existência de injustiça social provocada por desigualdades e que os governos são os principais responsáveis. Outros cinco conselheiros questionam o sentido de injustiça e avaliam que os indivíduos também são responsáveis por suas vidas. Reiteram que as ações envolvendo o conselho não devem ter caráter assistencialista, mas, sim, transformador. Esses dois tipos de consciência revelam visões diferentes sobre a assistência social e produzem ações e expectativas também distintas.

Os sentimentos que envolvem a dimensão vontade de agir coletivamente demonstram que os conselheiros percebem o esforço coletivo na ação dos conselheiros. Porém, não de forma unânime, uma vez que notam comportamento individualista de alguns representantes, manifestos em prol de determinada finalidade particular ou voltada para determinados grupos. Há consciência também sobre os custos e benefícios de estarem engajados em ações coletivas, tais como: entraves do poder público, renúncias pessoais, gastos financeiros e uma possível falta de atenção dos governos - tudo isso leva os conselheiros, em alguns momentos, a se sentirem desmotivados, porém não resignados em relação ao trabalho de representantes.

Na visão dos sujeitos da pesquisa, há mudanças de plano ao longo do trabalho de conselheiro. Há, portanto, fendas existentes entre as metas e ações do movimento social. Há essa noção e o interesse em diminuir, sempre que possível, essa distância. Os conselheiros acreditam que a mudança ao longo do trabalho como conselheiro é natural, porém deve ser administrada. Os valores que trazem de suas vidas são preponderantes para gerirem estes momentos e não deixarem que o foco principal seja esquecido.

Com a análise dessas dimensões, revelou-se a existência de consciências políticas e configurações participativas distintas em relação aos três tipos de representação da sociedade civil no COMASV. Representantes dos usuários demonstraram-se mais propensos a sentimentos envolvendo a identidade coletiva, eficácia política e sentimentos de justiça e injustiça. Representantes de entidades mostraram-se mais ligados a sentimentos de identidade coletiva, interesses antagônicos e adversários e eficácia política. Representantes dos trabalhadores da área demonstraram sentimentos associados a eficácia política e sentimentos de justiça e injustiça. As demais dimensões do modelo foram observadas em todas as categorias e atuaram como orientadoras das condutas relacionadas a outras dimensões: crenças, valores e expectativas societais, vontade de agir coletivamente e metas e ações do movimento social. Os sentimentos refletiram as origens e as experiências de vida dos representantes da sociedade civil, o que condicionou os ideais e os valores que os sujeitos da pesquisa trouxeram de suas trajetórias. Essas diferenças recaem sobre a formação de sua consciência política.

Destacamos que, por conta de tais diferenças, a participação desses atores é condicionada também de distintas maneiras, conforme a construção da consciência política de cada um, como indica a Figura 3.

Figura 3
Modelo conceitual de consciência política no COMASV

Ao tratar dos conselheiros representantes de usuários, os dados mostraram um modelo de participação diferente em relação à participação dos demais grupos de representantes. O sentimento de identidade coletiva é perceptível tanto nas falas quanto na observação às plenárias. Os representantes de usuários vivem na pele o dia a dia dos problemas da sociedade, mas conseguem trazer soluções para a resolução destes.

As entrevistas revelaram uma construção crítica e não superficial com relação às políticas públicas e ao funcionamento da administração pública. Há um conhecimento sobre as políticas de assistência social, o funcionamento do conselho e os direitos e deveres guardados pela Constituição Federal. Nas plenárias do conselho, as manifestações foram sucedidas de busca por direitos iguais. Os sentimentos de justiça e injustiça também são muito fortes nesse grupo de representados, o que os faz militar de maneira mais ativa. Os relatos revelaram uma participação além do conselho: possuem ativa aproximação com os seus representados e conhecem de perto a situação em que vivem. Há entre eles uma trajetória envolvendo movimentos sociais, associações de bairros e organizações sociais, participação de eventos nos bairros e em assembleias organizadas pelas diferentes instâncias da administração pública, incluindo a casa legislativa estadual.

A eficácia política e a vontade de agir coletivamente são duas dimensões muito presentes: como acreditam que a união das pessoas pode transformar a realidade vivida, os conselheiros se mostraram confiantes de que podem, com o coletivo, mudar aquilo que acham errado. Entendem que a participação dos conselheiros é importante para que o COMASV mantenha-se como instrumento de manutenção e de mudanças nas políticas públicas e, consequentemente, na vida dos cidadãos.

O outro segmento dos representantes da sociedade civil dentro do COMASV, os representantes de entidades e organizações sociais, traz peculiaridades que espelham um molde participativo um pouco diferente. Os conselheiros não limitam sua participação a ações que envolvem apenas os assuntos a que pertencem. Os representantes envolvem-se em movimentos que buscam melhorias dos direitos daqueles assistidos pelas organizações que representam. Isso é percebido quando tratamos da dimensão vontade de agir coletivamente: os conselheiros veem o trabalho no COMASV como algo coletivo e não individualizado, apesar de haver discordâncias sobre este ponto. A participação nas plenárias, os questionamentos e as deliberações buscam atender aos interesses de todos.

No âmbito interno ao conselho, a participação está diretamente ligada a fiscalização e manutenção de políticas públicas que envolvem os assistidos pelas diversas entidades cadastradas no COMASV. Mais atenção é dada aos indivíduos que possuem maior ligação com as entidades as quais os conselheiros representam, tais como: crianças especiais, idosos e população de rua. Apesar disso, dentro do conselho, a participação não é limitada nem segmentada. O sentimento de identidade coletiva é menor quando comparado aos representantes de usuários, sendo percebido mais fortemente em um número menor de conselheiros. A participação é maior dentro das organizações que representam do que dentro do próprio conselho. Isso se justifica por entraves existentes nos conselhos, cuja consequência é uma participação mais satisfatória do lado de fora e com possibilidade de maiores resultados.

O terceiro segmento são os representantes de trabalhadores da área, para os quais a participação significa contribuir de maneira técnica com as atividades desempenhadas no cotidiano do conselho. O foco da participação dá-se dentro das comissões internas do conselho, a eles são atribuídas atividades de cunho técnico. Por virem de organizações que orientam, fiscalizam e disciplinam atividades profissionais, estes conselheiros possuem notável saber técnico e contribuem participando de atividades de apoio. As entrevistas revelaram, nesse caso, um menor grau de entendimento das políticas que envolvem a área da assistência no município comparativamente ao de outros segmentos de conselheiros representantes da sociedade civil. Justificam essa baixa informação pelo excesso de trabalho no dia a dia da profissão.

Existe também participação externa ao conselho, como auxílio em atividades técnicas em organizações não governamentais e outras entidades. A participação voluntária faz-se presente durante as folgas profissionais dos conselheiros, corroborando algumas percepções abordadas nas entrevistas, tais como; o sentimento de eficácia política e a vontade de agir coletivamente.

Os conselheiros demonstraram consciência quanto à importância da sua participação e do engajamento em relação aos seus representados e se sentem motivados a lutar pelos direitos de sua categoria. A conexão entre representantes e representados se faz mediante a compreensão das demandas, e está baseada no sentimento de identidade coletiva entre os representantes de usuários e entidades e também no sentimento de injustiça social. Porém, há uma dificuldade em manter um elo entre esses atores: não existe um retorno de informações em algumas representações, devido à falta de interesse dos próprios representados por sentirem descrença quanto às ações envolvendo as políticas públicas de assistência social.

Em suma, a análise da participação dos conselheiros representantes da sociedade civil no COMASV, à luz do modelo de consciência política de Sandoval (2001), evidencia as motivações e os tipos de sentimento que perpassam o comportamento dos atores civis em suas atividades conselhistas. Dentre as principais motivações e fatores que os fazem participar como conselheiros no COMASV, está o sentimento de identidade coletiva, de pertencimento ao conselho e aos representados, o sentimento de eficácia política, que os fazem se perceber como instrumentos de mudança social, e a vontade de agir coletivamente, que atribui ao coletivo a possibilidade de gerar resultados.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os conselhos gestores de políticas sociais, apesar de terem sido criados sob inspiração democratizante, conforme estudos já realizados em todo o Brasil, demonstram enfrentar dificuldades diversas para se firmarem como espaços de efetivo diálogo entre sociedade civil e governo. Não desconsiderando esses aspectos, na pesquisa que deu origem a este artigo voltou-se o olhar para uma dimensão pouco tratada pela literatura conselhista, qual seja, a consciência política dos atores representantes da sociedade civil em atuação no conselho.

Por este prisma, no caso estudado, os achados da pesquisa demonstram que há entre os representantes da sociedade civil distintas configurações de consciência política. Constatou-se que esta difere entre os três tipos de atores que atuam no COSMAV e, por conseguinte, expressa distintas formas de atuação desses atores no âmbito do conselho. Representantes de trabalhadores da área possuem sentimentos de justiça e injustiça e de eficácia política como condicionantes na configuração das demais dimensões e participam de maneira limitada nas plenárias, comissões temáticas e em ONGs. Representantes de usuários têm sentimentos de identidade coletiva, eficácia política e justiça e injustiça como condicionantes aos demais sentimentos e participam de maneira mais abrangente em movimentos sociais, associações de bairros e face à administração pública cobrando ações de interesse social. Representantes de entidades têm sentimentos de identidade coletiva, eficácia política e interesses coletivos e antagônicos como condicionantes à formação das demais dimensões e participam de movimentos sociais, de ações em relação ao poder público e em movimentos que envolvem os assistidos pelas entidades.

Ressaltamos que a perspectiva analítica adotada, ao inovar a direção do foco para os atores e não para o funcionamento do conselho, traz importantes contribuições que permite alargar o conhecimento relativo aos conselhos gestores. Na administração pública, em especial, os resultados contribuem para ampliar a compreensão sobre a relação entre os gestores públicos e os conselheiros, visto que conhecer os sentimentos que condicionam a participação destes pode colaborar para a formulação de adequadas estratégias organizacionais e sociais relativas às políticas públicas. Além disso, contribui com estudos que focalizam as conexões entre os atores representantes da sociedade civil e o universo simbólico e cultural mais abrangente no qual realizam sua prática conselhista.

No que concerne às contribuições empíricas para respaldar o modelo de consciência política de Sandoval (2001), destacam-se dois aspectos: primeiro, deve-se atentar para o ambiente de pesquisa a que se está direcionando a utilização do modelo. Para fins desta pesquisa, houve a necessidade de análise dos sentimentos de justiça e injustiça, diferentemente da atualização do modelo proposto por Sandoval e Silva (2016). Esta dimensão, juntamente com a identidade coletiva, reflete sentimentos que levam os conselheiros a buscar em sua atividade a mudança social. Em se tratando de área social, a iniciativa em participar está estreitamente relacionada a essa dimensão, que condiciona outras, como, por exemplo, a vontade de agir coletivamente e a eficácia política. Segundo, pode-se verificar que a união de sentimentos relativos à eficácia política e vontade de agir coletivamente contribui para ações voltadas à mudança social. Para os conselheiros, só ocorre mudança social por meio da participação quando existe o espírito de comunhão entre os envolvidos. Não houve necessidade de eliminar quaisquer dimensões apresentadas no modelo. Quando o objeto de estudo revela situações em que as dimensões de justiça e de injustiça estão presentes, como é o caso das políticas sociais, não há como desconsiderar estes aspectos. Nesse caso, considera-se que o modelo inicial, sem ajustes, é mais adequado (SANDOVAL, 2001), visto que os sentimentos de justiça e injustiça constituem-se como uma dimensão fundamental para entender como se configuram as demais. Mais precisamente destaca-se que a realização de pesquisas sobre conselhos gestores, tendo por referência o modelo de consciência política, implica, necessariamente, observar como a dimensão identidade coletiva interfere na construção e na configuração das demais dimensões, considerando que, neste trabalho, observou-se que essa dimensão esteve presente em duas categorias de representação condicionando a formação das demais dimensões.

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• Arthur Gomes Dau agradece à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pela concessão de bolsa de estudos para a realização desta pesquisa, conforme Processo nº 1491035 - CAPES - DS - 2015/2017.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jan-Mar 2019
• Data do Fascículo
  Mar 2019

Histórico

• Recebido
  26 Jun 2017
• Aceito
  01 Ago 2018