O que é que o reeleito tem? Dinâmicas político-institucionais locais e nacionais nas eleições de 1998 para a Câmara dos Deputados

Mais a-t- il quoi, le réélu? Dynamismes politico-institutionnels locaux et nationaux dans les élections à la Chambre des députés en 1998

What are reelected legislators all about? Local and national political and institutional dynamics in the 1998 elections to the Brazilian House of Representatives

réélection; Chambre des députés; politiques locales; comportement législatif; carrière politique

reelection; House of Representatives; local politics; legislative behavior; political career

O que É que o Reeleito Tem? Dinâmicas Político-Institucionais Locais e Nacionais nas Eleições de 1998 para a Câmara dos Deputados

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Carlos Pereira

Lucio Rennó

INTRODUÇÃO

O objetivo deste artigo é analisar os principais determinantes da reeleição para o cargo de deputado federal nas eleições de 1998 no Brasil. A questão central que pretendemos responder é: quais os fatores que aumentam as probabilidades de reeleição? Para tanto, testaremos as variáveis que diferenciam os deputados bem-sucedidos daqueles que falharam nas suas tentativas de se reeleger.

Precisamente, foram testados dois conjuntos de hipóteses concorrentes que tentam explicar o sucesso eleitoral. O primeiro grupo é formado pelas variáveis que mensuram o impacto de aspectos políticos locais e, sendo assim, têm em comum uma restrição geográfica específica à sua abrangência, ou seja, variáveis que se referem à atuação do candidato em assuntos diretamente relacionados às suas bases eleitorais. O segundo grupo de variáveis é composto pelos fatores políticos nacionais que dizem respeito à atuação do parlamentar em assuntos não restritos a seu reduto eleitoral, e conseqüentemente têm a ver com sua participação no Congresso e a influência do presidente e dos partidos nas eleições para a Câmara.

Nosso argumento é que o sistema político brasileiro cria incentivos para que os eleitores se preocupem mais com os benefícios locais do que com a performance nacional dos seus representantes, o que faz com que a participação dos parlamentares no âmbito nacional, principalmente na Câmara dos Deputados, seja orientada pela busca de benefícios que possam ser utilizados no plano local, como forma de alcançar maiores retornos eleitorais. O comportamento partidário também segue essa lógica, pois são os líderes dos partidos e o Executivo que controlam a distribuição desses benefícios. Portanto, o comportamento dos parlamentares na Câmara dos Deputados segue padrão similar ao descrito por Mayhew (1974) e Hall (1996) acerca das motivações individuais dos congressistas na House of Representatives nos EUA.

Na próxima seção discutiremos a literatura sobre as eleições para o Legislativo em sistemas de lista aberta e representação proporcional, a qual aponta características específicas desse tipo de sistema eleitoral, principalmente as que influenciam as estratégias eleitorais dos candidatos

Na terceira seção serão brevemente descritas as hipóteses e as variáveis, e na quarta seção analisados os resultados dos testes aplicados. Considerando que deputados que decidem concorrer à reeleição podem não constituir uma seleção aleatória de todos os deputados, foi aplicado o modelo de seleção Heckman para controlar a auto-seleção na equação que explica o sucesso eleitoral.

TEORIA

Esta seção tem duplo objetivo. Primeiro, são exploradas três temáticas da literatura que tratam de eleições para o Legislativo no Brasil: as características do sistema eleitoral brasileiro e sua influência no sistema partidário; o comportamento do eleitor; o comportamento do parlamentar na Câmara dos Deputados. Pretendemos com essa discussão analisar as restrições e incentivos proporcionados pelo arcabouço institucional decorrentes do sistema eleitoral e das regras que regulam o processo decisório dentro da Câmara.

Em segundo lugar, são examinados casos que enfatizam estratégias individuais para a reeleição, principalmente porque fornecem pistas valiosas e hipóteses relevantes investigadas anteriormente. Dessa forma, podemos mapear e tomar como base o que já foi submetido a teste para elaborar e testar novas hipóteses em um modelo que leve em conta não só a dinâmica política local, mas também as variáveis nacionais, como o estudo de Brown e Woods (1991) sobre os EUA.

Como mencionado, na literatura sobre eleições legislativas no Brasil existem basicamente três linhagens de explicações que se associam com estratégias eleitorais, embora elas não forneçam inferências sobre a relação entre o sistema eleitoral e o sucesso de estratégias de campanha. A primeira refere-se ao impacto do sistema eleitoral sobre o sistema partidário (Nicolau, 1996; Tavares, 1998; Lucas, 1997). A segunda tem a ver com o comportamento parlamentar dentro do Congresso, ou seja, o foco transfere-se das regras eleitorais para as regras internas do Congresso e como estas últimas afetam o comportamento do deputado (Pereira, 2000b; Figueiredo e Limongi, 1999; Novaes, 1994; Ames, 2001; Santos, 1999; Samuels, 1998). A terceira está associada ao estudo do comportamento dos eleitores (Baquero, 1997; Rua, 1997; Mettenheim, 1995), caso em que a abordagem não enfatiza o efeito das instituições, mas sim as opiniões e atitudes dos eleitores, já que o objetivo é explicar por que indivíduos votam de determinada forma e não de outra. Apesar das diferenças evidentes, essas abordagens são complementares e qualificam o contexto no qual os deputados estão fazendo escolhas e tomando decisões sobre as suas estratégias de campanha.

Sistema Eleitoral, Sistema Partidário e Incentivos à Reeleição

Estudos sobre os efeitos do sistema eleitoral sobre o sistema partidário mostram que algumas características do sistema político brasileiro condicionam a competição política. Uma primeira repercussão do sistema eleitoral é a personalização do processo político (Lucas, 1997; Tavares, 1998). O sistema majoritário para eleições dos cargos do Executivo e o sistema de lista aberta e representação proporcional para as eleições legislativas tendem a concentrar o processo eleitoral na figura do candidato, e não na do partido. Além disso, a lista aberta estimula a competição entre candidatos do mesmo partido, levando-os a ter pouco controle sobre as estratégias escolhidas pelos seus membros durante a campanha (Ames, 1995a; 1995b)

Outra implicação da ênfase na figura do candidato é a fragilidade institucional dos partidos (Lamounier, 1989), que se tornam apenas pré-requisitos para a inscrição na competição eleitoral. O resultado é que as agremiações se assemelham a frentes eleitorais (Lucas, 1997). O que contribui ainda mais com a fragilidade partidária é a permissão para a existência de coligações nas eleições para os cargos proporcionais. Como bem aponta Nicolau (1999:57), "não existe mecanismo de cálculo intracoligação; ou seja, as cadeiras conquistadas pela coligação não são distribuídas proporcionalmente à contribuição de cada partido para a votação final da coligação". O que determina a posição do candidato na lista é seu desempenho eleitoral

Comportamento Parlamentar e Regimento Interno

A preocupação básica aqui é avaliar como as regras eleitorais e as instituições internas do Congresso Nacional afetam a atuação legislativa do parlamentar (Santos, 1997). Parte dos autores consultados afirma que na Câmara dos Deputados os partidos políticos se configuram como o principal constrangimento para os interesses individuais dos deputados (Figueiredo e Limongi, 1995; 1999). Um outro grupo argumenta que os efeitos individualizantes criados pelo sistema eleitoral transbordam para a Câmara dos Deputados, fazendo com que seus membros sejam independentes em relação à influência partidária na arena legislativa, justamente por causa dos incentivos criados pelas regras eleitorais para que os parlamentares não sigam obrigatoriamente as orientações dos seus partidos (Novaes, 1994; Ames, 1995a; 1995b; 2001).

Pereira (2000a) defende uma posição intermediária, segundo a qual não há contradição entre a existência de partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes no âmbito do Congresso. Para ele, o sistema político institucional brasileiro proporciona incentivos paradoxais que acabam por gerar comportamentos ao mesmo tempo partidários, na arena legislativa, e pessoais, na arena eleitoral. Assim, votar partidariamente é a forma encontrada pelos parlamentares para ter acesso a benefícios controlados pelos líderes dos partidos e centralizados pelo Executivo.

Esse comportamento se torna particularmente evidente no que diz respeito à definição de políticas distributivas, entendidas como aquelas que apresentam custos difusos e benefícios localizados (Lowi, 1963). Os deputados podem apresentar emendas individuais na proposta de lei orçamentária enviada pelo Executivo. Normalmente, eles o fazem com emendas que beneficiam os municípios onde tiveram maior número de votos. Embora os líderes partidários exerçam um papel importante na negociação dessas emendas junto ao Executivo, os partidos têm pouca influência na decisão de como os deputados irão alocar esses recursos. No entanto, a aprovação das emendas orçamentárias pelo Plenário e mesmo a sanção da lei orçamentária pelo presidente não garantem que os recursos serão desembolsados e que as emendas serão efetivamente executadas, pois o Executivo é quem tem a última palavra sobre se e quando o dinheiro estará disponível. Esses dispositivos dão ao presidente, e aos líderes dos partidos que o apóiam, um poderoso instrumento de negociação, que é normalmente usado como uma forma de influenciar os votos dos deputados (Pereira, 2000a; Mueller e Pereira, 2001; Ames, 2001).

As regras internas da Câmara tornam os deputados menos independentes do que pareceria se somente fossem levadas em conta as regras eleitorais. Os deputados tendem a usar os recursos disponibilizados graças à performance favorável ao Executivo, especialmente na forma de políticas locais (pork barrel), para aumentar sua visibilidade junto às bases eleitorais. Dessa maneira, deputados tendem a seguir a indicação de voto dos líderes de seus partidos com o objetivo de ver seus projetos e emendas locais executados. Esse mecanismo é exatamente o núcleo de funcionamento da conexão eleitoral no Brasil (Pereira, 2000a).

Comportamento dos Eleitores

Após considerações sobre os incentivos e constrangimentos institucionais à reeleição, é útil verificar que respostas esses fatores suscitam no comportamento dos eleitores. A discussão sobre comportamento eleitoral no Brasil tem enfatizado dois pontos significativos para a discussão sobre reeleição: baixa importância dos partidos na formação das preferências políticas do eleitorado e o conseqüente maior destaque ao candidato (Lucas, 1997; Rua, 1997; Mettenheim, 1995), e crescente pragmatismo do eleitor (Baquero, 1997). Ambos os fatores levam à confirmação de que os partidos têm pouca importância na arena eleitoral.

A ênfase na força política do candidato, em detrimento da do partido, parece ser tanto uma conseqüência da legislação eleitoral quanto uma opção do próprio eleitor. Existe a possibilidade de voto de legenda no Brasil, embora tradicionalmente tal opção seja manifestada timidamente. O eleitor tende a votar no candidato de sua preferência e não no partido. Pesquisas de opinião pública reforçam a idéia da fragilidade dos partidos na arena eleitoral ao mostrar o baixíssimo número de eleitores que se filiam ou mesmo simpatizam com algum partido específico (Rennó, 2000). Partidos simplesmente não fazem parte das preocupações dos eleitores.

Entretanto, o crescente pragmatismo apontado por Baquero (1997) também é um fator significativo para a explicação da importância das políticas distributivas. Uma vez que os eleitores estão se tornando cada vez mais pragmáticos em relação às suas demandas específicas, as políticas locais (pork barrel) têm se tornado mais relevantes para o controle do desempenho dos parlamentares por parte dos eleitores do que a postura ideológica que eles assumem dentro do Congresso.

Determinantes da Reeleição

Os aspectos do sistema político brasileiro discutidos até o momento influenciam os resultados das eleições, bem como as estratégias que os políticos terão à sua disposição quando tentarem ser reeleitos. A ambigüidade da relação representante/eleitor permite que os primeiros exerçam seus mandatos com muita discricionariedade, preocupando-se, principalmente, em dar benefícios para as suas bases eleitorais, tendo como principal tarefa negociar a liberação de recursos.

De outro lado, a extrema fragilidade dos partidos políticos na arena eleitoral e a permissividade das regras eleitorais aumentam substancialmente o grau de competição que os parlamentares têm de enfrentar quando tentam a reeleição. Como a literatura que trata dos efeitos do sistema eleitoral sobre o sistema partidário bem ressalta, as regras eleitorais ampliam as chances de todos os candidatos e fragilizam possíveis obstáculos que possam limitar suas candidaturas. A tibieza dos partidos e, sobretudo, o alto grau de competição tornam os custos das campanhas consideravelmente altos, sendo que a obtenção de fundos recai inteiramente sobre os candidatos. Conseqüentemente, candidatos tendem a concentrar seus votos em municípios espacialmente adjacentes, a fim de reduzirem os custos da campanha (Ames, 1995b). Assim, os deputados se sentem compelidos a direcionar seus recursos de forma a diminuir sua vulnerabilidade eleitoral

Os autores até aqui mencionados levantam uma série de questões importantes sobre as estratégias eleitorais dos deputados, mas raramente testam possibilidades explicativas. A maioria deles descreve com argúcia e riqueza de detalhes o contexto das eleições e os recursos que os deputados têm à sua disposição, mas poucos enfocam como os tipos de atividades realizadas pelo deputado dentro e fora do Congresso podem afetar suas chances de reeleição. Entretanto, existem algumas tentativas que se aproximam desse objetivo.

Ames (1995a; 1995b) desenvolve um modelo que busca explicar os resultados das eleições de 1990 para a Câmara dos Deputados baseado nas estratégias eleitorais dos deputados. Ames argumenta que a transferência de recursos públicos definida no orçamento federal beneficiando localidades específicas traz grandes vantagens eleitorais para o candidato. O deputado que consegue difundir a impressão de que lutou pelos "seus" municípios na Câmara, obtendo recursos para eles, é recompensado na eleição

Samuels (2000), entretanto, critica fortemente o estudo de Ames. Para ele, o fenômeno político a ser estudado no Brasil não é a reeleição, mas sim os altos índices de renovação da Câmara. Em conseqüência da ambição progressiva de alguns deputados, que os leva a disputar outros cargos eletivos muitas vezes com acesso a uma maior quantidade de recursos, e da vulnerabilidade eleitoral de outros deputados que buscam cargos inferiores, a tradição brasileira é manter altas taxas de renovação. Além disso, Samuels argumenta que a estrutura político-institucional brasileira não estimula a busca da reeleição e afirma que o uso de políticas distributivas tem impacto limitado na tentativa de retorno à Câmara e que pork barrel serve basicamente para realçar a ambição progressiva dos deputados que querem concorrer a postos mais altos (Samuels, 1998). Para este autor, o que realmente pesa a favor da reeleição do deputado é a quantidade de dinheiro gasto durante a campanha e não a quantidade de dinheiro transferida na forma de pork barrel. Segundo ele, o financiamento da campanha é o que faz diferença no sucesso eleitoral do candidato, porque a média de gastos dos que se reelegeram é maior do que a dos que perderam (Samuels, 2000).

As pesquisas de Ames e Samuels são fortemente influenciadas pela análise da conexão eleitoral entre parlamentares e eleitores nos Estados Unidos. No entanto, algumas variáveis-chave, principalmente referentes ao papel legislativo do parlamentar e sua relação com o Executivo federal, não são consideradas por esses autores. Além de deixar de lado variáveis importantes, seus modelos apresentam outros problemas, pois apenas trabalham com a tentativa do deputado de capitalizar a atenção ou de se promover em função de alguma realização (credit claiming), deixando de lado a distribuição efetiva dos benefícios particularizados representada pela execução das emendas, bem como a tomada de posição do parlamentar no exercício de suas atividades legislativas.

O debate acerca do impacto da atuação do parlamentar no Congresso sobre suas aspirações eleitorais data do trabalho pioneiro de Mayhew (1974). Este autor diferencia claramente três estratégias adotadas pelos deputados: a da propaganda junto aos eleitores de suas ações no Congresso (credit claiming); a da distribuição de benefícios na forma de políticas públicas ou favores e vantagens a indivíduos (pork barrel/casework); a da tomada de posição sobre temas específicos (position taking). Entretanto, somente o impacto eleitoral da variável credit claiming através da apresentação de emendas foi analisado no Brasil. Nós pretendemos preencher essa lacuna, analisando não só o credit claiming, mas também o efeito da execução das emendas no reduto eleitoral do deputado bem como o impacto do histórico das votações nominais no sucesso eleitoral⁶.

O efeito dos gastos de campanha é mais um importante tópico da discussão sobre eleições legislativas nos EUA que ainda não foi satisfatoriamente explorado no Brasil. Entretanto, o assunto é alvo de discórdia entre analistas americanos. A tese de Jacobson (1990) é um divisor de águas nesse debate. Segundo ele, quanto mais o candidato à reeleição gasta, menor sua chance de reeleger-se. Por outro lado, quanto mais gasta o desafiante, maiores suas chances de vitória. Dinheiro gasto pelo candidato à reeleição é sinal de vulnerabilidade. Krasno, Green e Cowden (1994) questionam essa posição e argumentam que o timing da doação para a campanha é fundamental. Candidatos à reeleição que recebem muito dinheiro no início da campanha espantam potenciais bons concorrentes. Além disso, o poder de reação dos que disputam a reeleição, no que concerne à obtenção de financiamento em momentos distintos da campanha, é maior que o dos desafiantes. Portanto, candidatos à reeleição gastam para evitar o crescimento da oposição (Thomas, 1989).

Vale dizer: até agora tudo o que foi dito sobre financiamento de campanha no Brasil é que os que ganham eleições gastam em média mais do que os que perdem (Samuels, 2000). Mas a variação nos montantes gastos e os impactos dos dispêndios de campanha nas eleições ainda não foram investigados por um modelo que incorpore explicações rivais. Além do mais, simples estatística descritiva que poderia ajudar a compreender o impacto do gasto de campanha através de medidas de variabilidade como desvio-padrão ainda não foi utilizada. Este artigo também preencherá essa lacuna.

No entanto, além de position taking, credit claiming e pork barrel, existem outros fatores que não devem ser menosprezados. O papel das questões nacionais, tais como influência do presidente no processo eleitoral (presidential coattails) e dos partidos políticos, também deve ser considerado nos resultados eleitorais.

Parece ser consenso que uma das funções dos partidos políticos no espaço eleitoral é fornecer informações aos eleitores. Nas situações em que o eleitor não tem informações sobre o histórico do comportamento de voto dos deputados, a identificação partidária serve como bússola das preferências ideológicas do candidato (Erikson, 1988). Desde que Stokes e Miller (1962) demonstraram que o eleitorado americano não acompanha a atuação legislativa dos seus representantes, os partidos passaram a ser uma forte referência sobre as preferências do candidato.

Contudo, existe ainda um amplo debate sobre que outros aspectos das eleições legislativas os partidos têm ascendência. Alguns autores argumentam que os partidos têm um papel limitado no recrutamento de candidatos nos EUA desde que as eleições primárias mitigaram a influência dos líderes partidários (Kazee e Thornberry, 1990). Para outros, a organização partidária parece ter cada vez menos impacto nas campanhas eleitorais (Herrnson, 1986). Nos quatro domínios das campanhas eleitorais - gerenciamento, publicidade, levantamento de recursos financeiros e mobilização do eleitorado - , os partidos parecem ter papel central apenas no último elemento. "Cabos eleitorais" e militantes ainda são fundamentais para estimular o comparecimento de eleitores às urnas, mas os partidos vêm progressivamente sendo substituídos por outras organizações no que concerne a gerenciamento, publicidade e levantamento de recursos. Finalmente, existem autores que alegam que o status de partido majoritário pode ter um papel importante para aumentar as chances de arrecadação de fundos para a campanha (Cox e Magar, 1999).

Já a discussão sobre presidential coattails, midterm elections e o gerenciamento da economia do país está intrinsecamente relacionada. Campbell (1997) argumenta que o partido do presidente sempre perde cadeiras nas eleições não concomitantes (as que ocorrem no meio do mandato presidencial), pois os efeitos da influência do presidente em exercício não sobrevivem até lá. Em outras palavras, a ausência do "puxador de votos" nacional enfraquece os candidatos do partido do presidente. Para outros autores (Campbell, 1997; Erikson, 1988), as perdas nas midterm elections devem-se, em grande parte, ao voto retrospectivo dos eleitores, o voto que avalia o desempenho do partido que está no governo gerenciando a economia nacional. Se o partido do presidente for bem avaliado, as perdas tendem a ser mínimas, caso contrário, os candidatos do mesmo partido do presidente têm resultados frustrantes. Nenhum dos chamados fatores de abrangência nacional foi explorado em pesquisas anteriores no Brasil. Essa será a última lacuna que pretendemos cobrir.

VARIÁVEIS E HIPÓTESES

Dois grupos básicos de variáveis serão investigados. As variáveis locais dizem respeito à distribuição de votos do candidato, ao grau de dominação e competição no principal reduto eleitoral, aos gastos de campanha, às características do município, à influência de pork barrel e credit claiming e aos padrões de coalizão com os atores políticos regionais e locais. As variáveis nacionais, por sua vez, referem-se à participação do deputado na arena legislativa, à sua posição na hierarquia da Câmara, à identificação partidária, à posição na hierarquia do partido e, finalmente, ao efeito da influência do presidente nas eleições legislativas.

Variáveis Locais

As primeiras três variáveis analisadas referem-se ao efeito da distribuição espacial dos votos dos deputados nas eleições de 1994 e 1998, assim como ao grau de competição na principal base eleitoral de cada deputado. Concentração94 e Concentração98 representam a soma de votos obtidos no município onde o candidato teve mais votos dividida pelo total de votos que ele obteve em todo o estado. Logo, essas variáveis tentam estimar em que medida estratégias de concentração/dispersão de votos ajudam o candidato a se reeleger.

Também foi incluída no modelo uma medida de competição local que igualmente estima o nível de dominação do deputado no principal reduto eleitoral. Assim, a variável Competição representa a diferença entre a soma de votos obtidos pelo candidato onde ele conseguiu mais votos, e o total de votos do outro candidato com mais votos no mesmo município. Se o sinal dessa diferença for positivo, o deputado foi o mais votado do seu reduto; se for negativo, outro candidato obteve mais votos na principal base eleitoral do deputado. Portanto, deputados com valores positivos nessa variável não enfrentam tanta competição como os com valores negativos⁷.

De acordo com Ames, aqueles parlamentares que concentram seus votos, bem como os que enfrentam mais competição, são considerados mais vulneráveis e, portanto, com menos chances de reeleição (Ames, 1995a; 1995b). Entretanto, parece-nos que essas variáveis não são explicações exógenas do resultado das eleições. Pelo contrário, o padrão de distribuição de votos dos parlamentares, por exemplo, pode muito bem ser explicado pelas variáveis relacionadas à participação do deputado no Congresso, mas também pode ser parcialmente interpretado como a maneira pela qual o deputado usou recursos disponibilizados no mandato. Dessa forma, na parte analítica do artigo, começaremos testando se os diferentes indicadores das ações desenvolvidas pelos deputados podem explicar as variáveis de distribuição de voto⁸.

Outra pressuposição importante do nosso modelo é que a forma como os deputados estrategicamente se comportam durante seus mandatos terá impacto direto sobre o resultado das eleições seguintes. Ou seja, se os deputados dedicam muita atenção aos assuntos e demandas locais no decorrer do mandato, eles apresentarão alta probabilidade de concentrar votos nas eleições subseqüentes. Em outras palavras, o perfil eleitoral do deputado em termos de concentração/dispersão é entendido como um desdobramento da forma como ele atuou durante seu mandato

Um segundo fator local que pode influenciar os resultados das eleições são os gastos de campanha. Assim, as variáveis Gastos94 e Gastos98 representam o total de gastos que foi declarado pelo candidato ao Tribunal Superior Eleitoral -- TSE. De acordo com Samuels (2000), candidatos reeleitos gastam mais do que os que não foram reconduzidos, sugerindo que os votos podem ser "comprados" no Brasil, o que não exatamente ocorreria nos EUA (Jacobson, 1990). Samuels baseia suas conclusões em uma simples medida de tendência central, média aritmética, sem considerar a extensão da dispersão dessa variável. Entretanto, como é demonstrado mais à frente, a aplicação de uma mera estatística descritiva sugere que a história contada por Samuels pode ser bem diferente do que o que vem de fato ocorrendo. Dessa forma, nossa hipótese é que gastos de campanha têm um efeito limitado, se é que de fato têm algum, no que diz respeito às chances de reeleição.

As características da principal base eleitoral do deputado são um terceiro fator que afeta o resultado da eleição. A intenção aqui é usar os atributos do município como um sinalizador da vulnerabilidade do deputado. MesmaBase é uma variável dummy que indica se o deputado manteve o mesmo município como sua base eleitoral mais importante durante duas eleições consecutivas, no caso 1994 e 1998. A conservação do mesmo município como principal base é um indicador não só de que o deputado tem um certo grau de controle sobre os eleitores daquela região, mas também de estabilidade e impermeabilidade do local em relação a potenciais concorrentes. Nossa hipótese é que a probabilidade de ser reeleito é mais alta quando o deputado resguarda sua principal base eleitoral de concorrentes.

A clássica hipótese sobre a influência de políticas públicas que oferecem benefícios particulares para localidades específicas (pork barrel) também é testada. Será que um deputado que beneficiou sua principal base eleitoral com emendas ao orçamento federal será recompensado eleitoralmente por seus esforços? Três variáveis foram testadas para responder a esta questão. Dois eixos transversais distinguem essas variáveis. O primeiro refere-se à diferença entre credit claiming - representado pelo número de emendas orçamentárias apresentadas individualmente por parlamentar e aprovadas na Lei Orçamentária anual, mas não necessariamente executadas - e o valor de fato desembolsado da quantia aprovada na emenda - representado pelo montante total de fundos estipulado pela emenda que foi efetivamente executada pelo governo. O segundo eixo diz respeito à especificação geográfica da emenda. A diferença aqui é entre emendas apresentadas para beneficiar o principal reduto eleitoral do deputado e emendas que beneficiam outros municípios do estado.

Emendas e pork referem-se a políticas que beneficiam localidades específicas. A primeira é uma variável contínua que indica o número de emendas aprovadas, mas não executadas. Pork designa o valor em reais do total de emendas executadas na principal base eleitoral do parlamentar. Essas duas formas de medir a distribuição de recursos, credit claiming (Emendas) e pork barrel, apresentam-se fracamente relacionadas, indicando que elas estão de fato lidando com fenômenos distintos

No plano estadual, a única variável a ser testada será MédiaExecução, que indica a média de execução do total de emendas apresentadas, não apenas para sua principal base eleitoral, mas para todo o estado no período de 1996 a 1998. A correlação dessa MédiaExecução com o "número total de emendas apresentadas em todo o estado" (TotalEmendas) é razoavelmente alta, 0,44, indicando que a distinção feita entre número de emendas apresentadas e executadas não é muito apropriada para o plano estadual, como é para o municipal, razão pela qual a variável TotalEmendas não foi incluída no modelo. Nossa expectativa é que a execução de emendas no plano estadual influencie positivamente a reeleição.

Finalmente, a quinta hipótese a ser avaliada diz respeito à influência dos governadores no pleito eleitoral para deputado federal. Recentemente, alguns autores passaram a dedicar atenção aos padrões de relacionamento entre os governadores de estado (Abrucio, 1998; Abrucio e Samuels, 1997; Pereira, 2000a; 2000b) e as bancadas na Câmara dos Deputados. Tais trabalhos têm em comum o reconhecimento da necessidade de apoio mútuo e dependência entre esses diversos atores a fim de aumentar suas chances individuais de sobrevivência política. Para verificar se tal apoio é realmente significativo, foi criada uma variável dummy a fim de observar se o deputado federal candidato à reeleição é da mesma coligação que o governador do seu estado (Governador). Nossa expectativa é que Governador tenha um impacto positivo nas chances de reeleição para a Câmara, considerando que os recursos do líder estadual podem ser disponibilizados visando esse objetivo.

Variáveis Nacionais

Quatro hipóteses serão testadas com relação às variáveis que estimam a atuação dos parlamentares na política nacional. A primeira diz respeito à participação do deputado no Congresso como forma de medir se as atividades legislativas têm impacto no resultado das eleições. Assim, a variável Projetos representa o número de projetos de autoria do deputado que foram aprovados durante o período estudado. A ausência do deputado na Câmara, medida pelo número de vezes que ele não compareceu às votações nominais (Ausência), é uma indicação de sua participação nas decisões do Congresso. Ambas as variáveis determinam quanto de esforço e tempo o deputado dedica à sua função legislativa. Nossa expectativa é que quanto mais ativo e influente o parlamentar, maiores suas chances de reeleição.

Outra indicação de quanto o deputado é ativo são as posições formais e informais que ele ocupa dentro da hierarquia da Câmara. Estamos considerando aqui três delas: a) como membro da Mesa Diretora da Câmara (Mesa), foi classificado de acordo com a escala hierárquica: terceiro vice-presidente, segundo vice-presidente, primeiro vice-presidente e presidente; b) seguindo a mesma lógica, classificamos a posição do deputado nas Comissões Permanentes (Permanente) e nas Comissões Especiais (Especial), levando também em consideração a posição de relator; c) o status informal do parlamentar dentro da Casa (Líder), também foi tomado como um indicativo de sua atuação na Câmara. Esta variável é representada por sua presença em listas de parlamentares mais influentes. Nossa expectativa é que quanto mais ativo e influente o parlamentar, maior sua exposição aos meios de comunicação e, conseqüentemente, maiores suas chances de reeleição.

Outra hipótese está relacionada às características pessoais do deputado. Senior indica o número de mandatos anteriores exercidos como deputado federal. Histleg indica o número de cargos eletivos que o parlamentar ocupou nos Legislativos estadual e municipal. Histexec, por sua vez, é o número de cargos eletivos ocupados nos Executivos estadual e municipal. Maior seniority e mais experiência eleitoral devem aumentar as chances de reeleição do candidato, pois são indicações de sua capacidade administrativa e sucesso prévio em competições eleitorais.

Também incluímos um conjunto de variáveis dummy para indicar o padrão de carreira dos deputados. Assim, Burocracia indica que o candidato ocupou uma posição na burocracia antes de ser eleito deputado federal e Empresa mostra se ele é empresário. Nossa expectativa em relação a essas variáveis é que elas se mostrem mais importantes para a decisão de concorrer à reeleição do que para o resultado final da eleição propriamente dita. Já que elas representam carreiras anteriores, certamente apontam para outras possibilidades que os deputados têm à sua disposição além de se candidatar à reeleição.

O papel desempenhado pelos partidos políticos é o cerne da próxima hipótese. Os partidos no Brasil têm sido vistos como muito pouco influentes na arena eleitoral

Além de pertencer a esse ou àquele partido, ocupar ativamente determinadas posições formais dentro da estrutura de liderança do partido pode aumentar a visibilidade externa do parlamentar, além do seu acesso a recursos, ampliando assim a viabilidade eleitoral de sua candidatura. A variável Partpos, seguindo a mesma descrição das outras variáveis que indicam posições formais no Congresso, mostra a posição do deputado na hierarquia do partido. Nossa expectativa é que, como essas posições aumentam a visibilidade do candidato, elas também devem ter um efeito positivo nas suas chances de reeleição.

Outra variável relacionada com o papel dos partidos como fonte de informação é a quantidade de vezes que o deputado troca de legenda. Uma vez que as regras eleitorais não punem a troca e as agremiações não têm poder sobre os mandatos dos seus parlamentares, a mudança de partido é uma prática generalizada no Brasil

Finalmente, tentamos estimar com maior grau de detalhe o poder de influência do presidente da República nas eleições para a Câmara. Este será medido pela verificação do padrão de votação do deputado através de um índice de lealdade às posições defendidas pelo Executivo nas votações nominais na Câmara (Índice)

DADOS E ANÁLISE

Com o objetivo de testar a presença de viés de seleção, decidimos aplicar o modelo de seleção de Heckman usando um teste probit

Pode ser coincidência ou mesmo muito cedo para conclusões definitivas, pois estamos investigando apenas um episódio eleitoral com características particulares, já que foi a primeira eleição em que foi permitida a reeleição para o Executivo, mas essa foi a primeira eleição legislativa na história da democracia brasileira, em que o número de parlamentares reeleitos (288) ultrapassou o número de novos legisladores (225), sugerindo uma espécie de recompensa eleitoral por parte dos eleitores. Esse fato sugere que a reeleição, ao contrário do que afirma Samuels, é um fenômeno de grande importância no sistema político brasileiro e merece ser melhor estudado.

Considerando que a nossa principal preocupação neste artigo é testar se aqueles que decidiram concorrer à reeleição não representam uma amostra aleatória do universo das escolhas de carreira política dos parlamentares, definimos um modelo de seleção que tem como variável dependente a distinção entre 1) decidir concorrer à reeleição, e 2) as outras possíveis escolhas (aposentadoria, concorrer para deputado estadual, para o governo estadual ou Senado).

Problemas de Especificação do Modelo

Entretanto, antes de partir para a discussão do modelo de seleção, é importante examinar algumas das relações existentes entre as variáveis independentes. Decididamente, entendemos que três dessas variáveis são endógenas ao modelo que testa os determinantes da reeleição, em lugar de exercerem uma influência claramente exógena

Como pode ser observado na Tabela 1, as três variáveis podem ser explicadas por outras variáveis independentes, confirmando assim nossa expectativa. As variáveis, Ausência, Projetos e Pork afetam significativamente o grau de competição no distrito. Ou seja, tanto a eficiência legislativa do deputado, quanto o sucesso em efetivar políticas que beneficiam as clientelas locais, influenciam o grau de competição a ser travada nas bases eleitorais. A concentração de votos em 1998 aparece como uma conseqüência dos resultados da concentração de 1994 e da execução das emendas individuais dos parlamentares. Aqueles que propagandeiam (claim credit) a aprovação de emendas específicas e localizadas (Emendas) no seu reduto principal, tendem a concentrar seus votos nesse município. Aqueles que são capazes de garantir a execução de suas emendas (MédiaExecução) em localidades distintas, tendem a dispersar seus votos. Finalmente, a variável Líder é claramente influenciada pela ocupação de posições formais nas Comissões Permanentes, Especiais e nos partidos políticos, bem como pelo histórico de votações a favor do governo (Índice). Assim, se essas três variáveis (Concentração98, Competição e Líder) fossem incluídas na equação junto com as que estimam as atividades realizadas pelos deputados, o impacto destas últimas poderia ser subestimado, o que seria um erro.

De fato, foi exatamente o que encontramos quando incluímos todas essas variáveis simultaneamente no modelo probit de Heckman. Quando as três variáveis supostamente endógenas mencionadas acima são incluídas, o impacto estatístico de pork barrel, de participação no Congresso e de ocupar posições formais quase desaparece, enquanto as variáveis de distribuição de voto e de liderança se tornam estatisticamente significantes. Em outras palavras, aqueles que dispersam mais seus votos e enfrentam menos competição na sua principal base eleitoral têm maiores chances de ser reeleitos.

Entretanto, quando essas mesmas três variáveis endógenas são retiradas da equação, o inverso ocorre. Ou seja, o impacto de pork, de ocupar posições formais e estar mais presente nas votações nominais da Câmara torna-se estatisticamente significante. Assim, a inclusão dessas três variáveis endógenas no modelo enviesa nossos resultados porque nos leva a aceitar a hipótese nula sobre outras variáveis teoricamente importantes, tais como pork, posições formais e eficiência legislativa, quando na realidade essa hipótese deveria ser rejeitada

Teste Descritivo

O próximo passo é investigar mais detalhadamente que fatores diferenciam os ganhadores dos perdedores entre os que decidiram concorrer à reeleição. Foi usado inicialmente um teste descritivo que compara as diferenças entre as médias dos dois grupos de parlamentares

Como pode ser observado na Tabela 2, quase todas as variáveis locais sobreviveram ao teste de diferença entre as médias, mostrando assim que os deputados que foram reeleitos se diferenciam daqueles que não obtiveram sucesso no que concerne às escolhas das estratégias locais seguidas.

Uma variável que merece atenção especial é o gasto de campanha de cada candidato, Gastos98 (ver Tabelas 4 e 5)

Testamos também as estatísticas descritivas dessa variável quando ponderada pela população de cada estado. Tal procedimento evita que o desvio-padrão seja artificialmente inflado pela variação no tamanho da população de cada estado. A lógica desse argumento é que em estados mais populosos se gasta mais em campanha do que em estados menores, o que se refletiria nas medidas de dispersão dos gastos. Contudo, os resultados não são distintos dos obtidos anteriormente. A média de gastos dos reeleitos ponderada pela população do estado passa a ser 0,054, a mediana 0,031 e o desvio-padrão 0,08. Já os não-eleitos têm a média de 0,071, mediana de 0,011 e o desvio-padrão gigantesco de 0,525. Vale mencionar que a variância no caso dos não-eleitos é de 0,276, já no dos eleitos é de 0,0071, indicando uma maior oscilação entre o grupo que perdeu a eleição.

Ou seja, repete-se o mesmo padrão encontrado na análise do valor absoluto dos gastos, embora com dois sérios agravantes. Primeiro, a variância dos que perderam é bem superior à dos que ganharam, indicando que esse grupo é bem mais heterogêneo que o dos vencedores. Segundo, o gasto ponderado pelo tamanho da população, que é um indicador de gasto de campanha per capita, mostra que os perdedores gastaram mais dinheiro per capita nos seus estados que os ganhadores. O fato de o candidato perdedor gastar mais em média per capita indica que o gasto total não necessariamente leva a resultados ótimos. O que interessa é a forma como o dinheiro é investido. Assim, o planejamento do gasto deve ser de alguma forma considerado na definição de uma variável de financiamento de campanha.

Um problema ainda mais grave com essa variável é a grande quantidade de valores ausentes e o conseqüente viés introduzido por essa falta. Enquanto 98% dos que se reelegeram declararam seus gastos, apenas 82% dos que perderam o fizeram. Como foi dito acima, a variância dos gastos de campanha é bem maior exatamente no grupo sub-representado na amostra - os que se reelegeram. Ou seja, é bem possível que se houvesse uma amostra completa desse grupo, a diferença nas médias poderia ser atenuada. Contudo, qualquer inferência baseada nesses dados não está livre de um sério viés. Por esse motivo, optamos por não incluir essa variável em um modelo estatístico multivariado

O teste de diferenças de médias apresentou resultados bem distintos em relação ao grupo de variáveis nacionais. A maioria dessas variáveis não é estatisticamente diferente, indicando sua pequena capacidade explicativa (ver Tabela 3). Esse resultado sugere que os eleitores brasileiros levam menos em conta a performance do seu candidato no âmbito nacional.

Contudo, é importante ressaltar que algumas das variáveis que estimam a performance nacional dos parlamentares conseguiram apresentar um potencial explicativo para o sucesso ou fracasso na reeleição. Entre elas, ser considerado um líder na Câmara dos Deputados (Líder) e ocupar cargos nas Comissões Permanentes (Permanente) e Especiais (Especial) da Câmara aumenta as chances de reeleição. Entretanto, ter exercido anteriormente um cargo eletivo no Executivo estadual ou no municipal (Histexec) diminui as chances de reeleição, já que a diferença dessas médias é estatisticamente diferente, mas com um valor Z negativo. Além disso, parlamentares que decidem sair da coalizão presidencial (SairCoalizão) também são afetados negativamente ao optarem por essa estratégia, o que quer dizer que deixar a coalizão não levou ao sucesso eleitoral.

Teste Econométrico

Outra descoberta importante é que certas variáveis têm impactos similares quer na equação de seleção quer na que estima os determinantes da reeleição. Por exemplo, ter ocupado cargo eletivo no Executivo do município ou do estado (Histexec) diminui as chances do deputado de decidir concorrer à reeleição e, se ele o fizer, também verá suas chances de obter sucesso diminuídas. Por outro lado, conseguir que suas emendas sejam efetivamente executadas (MédiaExecução) aumenta a probabilidade de o deputado decidir concorrer à reeleição e também a probabilidade de ele ganhar o pleito. Mais ainda, ocupar posições hierárquicas dentro do partido (Partido) e nas comissões permanentes (Permanente) também aumenta as chances de ele concorrer e ganhar.

Inversamente, três variáveis distinguem claramente os dois modelos. São elas: sair da coalizão do presidente (SairCoalizão) não tem impacto estatístico na decisão de concorrer, mas tem efeito negativo nas chances de reeleição; votar favoravelmente às posições do presidente (Índice) aumenta a chance de decidir por concorrer, mas não afeta o resultado da eleição. Esse achado indica que abandonar a coalizão do presidente diminuiu as chances de reeleição em 1998, mas não parece ter sido obstáculo para os deputados quando eles estavam decidindo se iriam concorrer, opção esta que fica ainda mais fortalecida se o deputado tem um histórico de apoio ao presidente. A terceira variável a diferenciar os modelos foi Ausência, que denota a assiduidade do parlamentar nas votações nominais no Plenário. Os deputados mais ausentes são mais punidos, pois apresentam menores chances de reeleição, entretanto eles não são demovidos da idéia de concorrer por faltarem mais às sessões

Por fim, deve-se considerar que algumas das diferenças entre os modelos de seleção e o que estima os determinantes da reeleição são fruto das especificidades de cada um deles. No primeiro modelo, por exemplo, foram incluídas algumas variáveis que medem o padrão de carreira anterior do candidato, mas não no segundo. A justificativa para esse procedimento é que parece plausível que o parlamentar, ao calcular os custos de concorrer, leve em conta alguns elementos particulares que não estão diretamente associados às suas possibilidades de sucesso ou fracasso na reeleição. No entanto, essas variáveis não possuem qualquer relevância estatística.

Todavia, duas variáveis que apenas fizeram parte do modelo que estima os determinantes da reeleição, aprovar emendas individuais na Lei Orçamentária que beneficiam sua base eleitoral (Emendas) e conseguir que essas emendas sejam efetivamente executadas (Pork), confirmaram de forma consistente as hipóteses do modelo. Em outras palavras, simplesmente aprovar emendas no orçamento (credit claiming) exerce uma influência negativa no resultado da reeleição. O pragmatismo crescente do eleitor brasileiro, apontado por Baquero (1997), é confirmado por esses resultados. O eleitor e os líderes políticos locais parecem premiar apenas os candidatos que, de fato, trazem benefícios para suas localidades e não apenas fazem promessas. Ou seja, podemos estar diante do "eleitor São Tomé", que precisa ver para crer

A ausência de relevância estatística de algumas variáveis também merece destaque, principalmente porque lança dúvida sobre alguns argumentos comumente aceitos sobre a política brasileira. Por exemplo, fazer parte da mesma coligação do governador do estado não ajuda o candidato a se reeleger, o que vai de encontro aos argumentos de Samuels (2000) e Abrucio (1998) que afirmam que o apoio dos governadores (coattails) é decisivo para a carreira dos deputados. Contudo, como pode ser observado na Tabela 1, ser da mesma coligação do governador influencia o padrão de distribuição de votos dos parlamentares. Mais precisamente, aqueles que dispersam seus votos e enfrentam menor competição eleitoral dentro dos seus principais municípios tendem a receber mais apoio do governador. Ou seja, o apoio do governador pode influenciar indiretamente as eleições para a Câmara dos Deputados.

De forma similar, a nossa hipótese de que manter a mesma base eleitoral de 1994 nas eleições de 1998 (MesmaBase) aumentaria as chances do deputado se reeleger não foi confirmada. Na verdade, essa variável não foi estatisticamente significante, mas seu coeficiente foi negativo, sugerindo que manter a mesma base eleitoral durante duas eleições consecutivas talvez não seja uma boa estratégia para a reeleição

A maioria das variáveis nacionais não se mostrou estatisticamente significante, confirmando assim o resultado do teste de médias. Esse é um indício de que os eleitores no Brasil se importam menos com algumas atividades dos parlamentares do que com outras. No que diz respeito à performance nacional dos parlamentares, o que realmente interessa dentro da Câmara são as posições hierárquicas que os deputados ocupam e não o número de projetos que eles aprovam e tampouco o número de mandatos anteriores (seniority). Conseqüentemente, ter influência na Câmara, no partido ou nas comissões, ou seja, espaços que aumentam a visibilidade dos parlamentares, parece oferecer melhores vantagens em termos de retornos eleitorais do que exercer tarefas que não sejam diretamente relacionadas às suas bases eleitorais.

CONCLUSÃO

Este estudo testou uma série de hipóteses e teorias que pretendem estimar os determinantes da reeleição para a Câmara dos Deputados, tendo a eleição de 1998 como estudo de caso. Dois grupos de estratégias eleitorais foram diferenciadas: as orientadas a beneficiar os interesses de localidades específicas que os parlamentares avaliam como relevantes para seu futuro eleitoral, e aquelas direcionadas para a performance nacional com as quais o parlamentar também pretende viabilizar suas chances de sobrevivência política. A principal conclusão é que as duas dinâmicas exercem influência nas chances de reeleição. Entretanto, diante das opções e recursos disponibilizados durante seus mandatos, a distribuição de benefícios locais proporciona muito mais retornos eleitorais do que as atividades legislativas dentro da Câmara ou as posições de voto assumidas em relação a uma determinada política. Na realidade, os interesses locais prevalecem na arena eleitoral porque as demandas locais parecem ter impacto mais forte no sucesso eleitoral.

É importante enfatizar que a participação do deputado no processo legislativo bem como seu perfil de voto no Plenário da Câmara dos Deputados não influi diretamente nas suas chances de reeleição. Existe uma espécie de desconexão entre a atuação do deputado no âmbito da Câmara e os resultados eleitorais, à exceção do que ele faz diretamente para beneficiar sua base eleitoral. Deve ser ressaltado, entretanto, que ocupar posições hierárquicas nas comissões e nos partidos políticos também influencia no sucesso eleitoral. Dito de forma diferente, a atividade nacional do parlamentar é principalmente direcionada para as ações que o habilitam a ter mais acesso a recursos que possam ser utilizados na esfera local com o objetivo de ser reeleito.

De acordo com Richard Hall (1996), a participação dos deputados no Congresso americano ocorre principalmente quando esta implica benefícios para seus distritos uma vez que proporciona maiores retornos eleitorais. "A influência da base eleitoral não atua apenas nas preferências reveladas dos parlamentares através de seu voto no plenário, mas também na intensidade com que eles decidem participar em diferentes atividades ou temas na Casa." (idem:58). As evidências que apresentamos neste artigo mostram que os parlamentares no Brasil se comportam de forma similar. Em outras palavras, mesmo suas atividades nacionais são orientadas pelos interesses locais. Como é demonstrado em Pereira (2000a), os deputados agem em consonância com as posições dos seus líderes partidários como uma forma de ter acesso aos benefícios políticos e financeiros controlados pelos líderes e centralizados no Executivo.

Com isso não estamos afirmando que só os que seguirem estratégias locais serão reeleitos, pois existe um grupo considerável de parlamentares que opta por estratégias nacionais principalmente para se diferenciar dos demais, e muitos deles são bem-sucedidos

Embora a análise dos determinantes das outras opções de carreira política não tenha sido explorada neste artigo, dado que aqui apenas levamos em conta os parlamentares que concorreram à reeleição, dispomos de fortes evidências (Pereira, Leoni e Rennó, 2001) que sugerem que distintas estratégias seguidas ao longo dos seus mandatos afetam as decisões dos deputados sobre qual cargo disputar - por exemplo, certas variáveis têm efeitos diferenciados quando contrastamos os deputados que concorreram à reeleição com os que competiram para governador ou senador; ou mesmo com aqueles que concorreram para as Assembléias estaduais.

Contudo, é importante destacar que um modelo mais complexo, ou seja, um modelo que permita investigar efeitos indiretos através de variáveis intervenientes, assim como o estudo comparado com outros períodos eleitorais, talvez seja mais apropriado para um melhor entendimento da relação entre distribuição de benefícios locais e distribuição espacial de votos dos parlamentares. O mesmo pode ser sugerido acerca do papel da liderança na Câmara e das diferentes posições formais na hierarquia da Casa. De forma similar, uma análise cuidadosa de como a participação dos parlamentares na coalizão de governo afeta suas chances de ver suas emendas individuais executadas pelo presidente, pode iluminar como os atores e políticos regionais indiretamente influenciam nos resultados eleitorais. Tal empreitada serviria, igualmente, para testar uma teoria geral do sucesso eleitoral em um sistema proporcional de lista aberta. Porém, como nosso objetivo aqui é mais modesto ¾ contrapor explicações rivais sobre estratégias de sobrevivência eleitoral ¾ , esses são temas para futuras análises.

Todavia, as ricas informações de que dispomos neste artigo nos permitem afirmar com segurança que o grupo de parlamentares que decidiu concorrer à reeleição representa uma amostra não enviesada de toda a população de deputados federais. Esse resultado nos leva a inferir que as variáveis que afetam as probabilidades de reeleição não sofreram distorção por decisões anteriores de carreira. Além do mais, algumas estratégias proporcionam mais sucesso que outras em relação às chances de se reeleger.

Esses resultados têm ainda outras implicações para os mecanismos de controle e accountability do sistema político bem como para o papel dos partidos políticos no Brasil. É muito provável que a maioria dos parlamentares dependa significativamente da quantidade de recursos distribuídos à sua base eleitoral para sobreviver politicamente. Contudo, o que importa para o parlamentar ter sucesso na reeleição é conseguir que o Executivo, de fato, implemente suas emendas e projetos locais, e não apenas aprove emendas na lei orçamentária anual, esperando com isso garantir crédito e reconhecimento dos líderes e bases locais.

Também é decisivo ocupar os principais postos dentro da Câmara, pois estes certamente aumentam a visibilidade, o acesso a recursos e, por conseqüência, as perspectivas de reeleição, uma vez que quanto mais visibilidade, menor será a vulnerabilidade. Todos esses fatores sugerem que os eleitores no Brasil são pragmáticos, estão cientes dos principais problemas locais que os afetam, bem como estão prontos a recompensar aqueles candidatos que, por ventura, os beneficiem, equacionando alguns desses problemas. Contudo, essa relação entre eleitor e representante é muito mais dinâmica e complexa do que pode parecer, sendo mediada por uma série de outros atores locais tais como prefeitos, vereadores, líderes comunitários que apoiarão o seu representante federal se ele conseguir beneficiar essa rede de interesses.

Mas os resultados de nosso estudo também mostram que a forma como os parlamentares votam no Plenário da Câmara, sua eficiência legislativa em termos de projetos aprovados e o número de mandatos anteriores não têm influência no resultado da reeleição. Normalmente, deputados têm extrema liberdade nas suas decisões de voto, já que a maioria delas não está na mira dos eleitores. Ocorre justamente o contrário com os projetos que visam as bases eleitorais, pois nesses casos a ação dos parlamentares é mais cobrada pelas redes locais. Parece então que existe uma forma de accountability entre eleitores e seus representantes na Câmara. Contudo, essa accountability tem o seu âmbito reduzido aos problemas de distribuição de benefícios práticos para localizações geográficas específicas.

(Recebido para publicação em março de 2001)

NOTAS

ABSTRACT

What Are Reelected Legislators All About? Local and National Political and Institutional Dynamics in the 1998 Elections to the Brazilian House of Representatives

This article analyzes different election strategies adopted by Members of the Brazilian House of Representatives seeking reelection in 1998. The analysis focuses on electoral gains provided by strategies based on local and national political dynamics. At first sight these two forces appear to lead Representatives in opposite directions, but this is not actually the case. Our available evidence leads us to believe that national performance by Members of the House is guided by the search for benefits that can be used at the local level and thus increase their odds for political survival and electoral success.

Key words: reelection; House of Representatives; local politics; legislative behavior; political career

RÉSUMÉ

Mais a-t- il quoi, le Réélu? Dynamismes Politico-institutionnels Locaux et Nationaux dans les Élections à la Chambre des Députés en 1998

Dans cet article, on analyse les différentes stratégies électorales adoptées par les députés fédéraux désireux de se faire réélire en 1998. Cette analyse s’intéresse aux gains électoraux obtenus par des stratégies fondées sur des politiques nationales et locales. De prime abord, ces deux forces semblent mener le député dans des directions opposées, ce qui n’est pas vrai. Les signes dont on dispose laissent penser que la performance nationale des députés est dictée par la quête de bénéfices à redistribuer dans la sphère locale, améliorant ainsi leurs chances de survie politique et de succès électoral.

Mots-clé: réélection; Chambre des députés; politiques locales; comportement législatif; carrière politique

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¹

. Como esta é uma primeira tentativa de testar as hipóteses de âmbito nacional em um estudo de sistemas de lista aberta e representação proporcional, nos baseamos em análises anteriores sobre eleições para o Legislativo, grande parte delas concentrada nos Estados Unidos. Apesar de esses estudos abordarem um sistema eleitoral distinto, o papel central que os parlamentares têm nas suas perspectivas de sucesso eleitoral nos EUA, como é apontado por autores como Mayhew (1974), Cain, Ferejohn e Fiorina (1987) e Fenno (1978), os aproxima do caso brasileiro.

²

.

³

individual; mas, por outro lado, a coligação facilita a superação da barreira colocada pelo quociente eleitoral. Tal configuração institucional coloca no páreo eleitoral mais concorrentes com chances de vitória. Os partidos políticos, por sua vez, vêem sua capacidade de pressão sobre seus membros minguar, tendo em vista a diminuição de sua influência na carreira política dos mesmos, deixando assim os candidatos à sua própria sorte.

⁴

.

⁵

.

⁹

. O que o modelo tentará responder é se os deputados que distribuem sua votação por diversos municípios têm mais chances de ser reeleitos do que aqueles que optam por concentrar seus votos em apenas um município.

¹⁰

. Enquanto a primeira é simplesmente uma forma de medir

credit claiming, a segunda pretende estimar a influência e a força do deputado para efetivamente executar suas emendas em sua base eleitoral

¹¹

.

Nossa hipótese em relação a essas variáveis é que enquanto a execução de emendas afeta positivamente as chances de reeleição, a aprovação de emendas (credit claiming) sem a efetiva execução não é suficiente para a obtenção de retornos eleitorais. Ou seja, não basta apenas que o deputado prometa ou mesmo aprove projetos que beneficiem as suas localidades, é necessário que os recursos sejam de fato liberados para que os eleitores e a rede política local o recompensem eleitoralmente.

¹²

, entretanto, mesmo não possuindo capacidade para influenciar diretamente as campanhas eleitorais de seus candidatos, eles podem fornecer alguns sinais importantes para o eleitorado. Dessa forma, foram incluídas três variáveis

dummy -

Esquerda,

Centro e

Direita - , que correspondem aos parlamentares que fazem parte dos partidos localizados à esquerda, ao centro e à direita do espectro ideológico. Pretende-se com isto estimar se os parlamentares de centro e de direita podem se beneficiar politicamente do apoio de um presidente popular cuja aliança política inclui partidos de centro e de direita, como no caso do Brasil nas eleições de 1998, e assim aumentar as chance de reeleição.

Dessa forma, nossa expectativa é que os deputados de partidos de centro e de direita têm maiores chances de ser reeleitos.

¹³

. Duas variáveis foram usadas para determinar se a troca de partido é relevante para a reeleição. Fizemos uma distinção entre os deputados que mudam de partido mas se mantêm na coalizão que apóia o presidente da República na Câmara,

EntrarCoalizão, e aqueles que mudam de legenda, passando para a oposição,

SairCoalizão. Essas medidas são mais plausíveis do que simplesmente contar a quantidade de mudanças ocorridas, pois elas indicam o sentido ideológico da troca de partido. Assim, contribuem também para medir o grau de influência que o apoio do presidente pode ter nas eleições para a Câmara.

Nossa expectativa é que SairCoalizão tem impacto negativo no sucesso eleitoral e que EntrarCoalizão tem efeito positivo.

¹⁴

. Considerando que o Executivo é autor de cerca de 80% dos projetos que tramitam no Congresso, esse índice é também uma medida do histórico das votações nominais do deputado na Câmara.

Nossa expectativa, portanto, é que aqueles que apóiam mais freqüentemente o presidente e, por conseqüência, têm maior Índice, têm maiores chances de ser reeleitos.

¹⁵

. Mais especificamente, dos 615 casos da nossa amostra (incluindo titulares, suplentes

¹⁶

e os deputados eleitos em 1994 que optaram por ocupar algum cargo burocrático no Executivo, mas que concorreram à reeleição em 1998), 78 (12,68%) decidiram não se apresentar como candidato a qualquer cargo eletivo; 15 (2,43%) resolveram concorrer para deputado estadual; 7 (1,13%) para o Senado; 16 (2,60%) para governador; 446 (72,52%) decidiram candidatar-se à reeleição, dos quais 288 (64,57%) ganharam e 158 (35,42%) perderam

¹⁷

. Fato que precisa ser destacado é que a grande maioria dos deputados optou por concorrer à reeleição, e cerca de 65% deles foram bem-sucedidos em suas escolhas ao serem reeleitos.

¹⁸

. Assim, as variáveis

Concentração98,

Competição e o indicador de liderança no Congresso (

Líder) parecem ser muito mais uma conseqüência das ações e opções do deputado na Câmara, do que uma causa do comportamento adotado. Sendo assim, decidimos primeiro testar se essas variáveis poderiam ser explicadas por outras variáveis independentes. Se for esse o caso, teremos a indicação de que elas são endógenas e sua inclusão como variáveis independentes poderá levar a erros de especificação do modelo.

¹⁹

.

²⁰

. As variáveis que porventura não resistem ao teste de médias, provavelmente, terão impacto mitigado no modelo econométrico, sinalizando assim o modo como algumas variáveis irão comportar-se no modelo multivariado.

²¹

. A média dos que se reelegeram é maior que a dos que perderam, confirmando assim o argumento de Samuels. Entretanto, a diferença entre as médias não é tão marcante, principalmente como conseqüência do tamanho do desvio-padrão que é maior do que a média. Este resultado sugere que a dispersão ao redor da média nos dois grupos é enorme, fazendo com que ela seja fortemente afetada pelos casos extremos (

outliers) que gastam muito mais que a média. A mediana, uma medida de tendência central não tão sensível aos casos extremos, é menor que a média, indicando que a maioria dos que decidem candidatar-se à reeleição gasta menos em suas campanhas eleitorais que a quantidade média de gasto.

²²

.

²³

Os achados do teste descritivo nos forneceram pistas de como melhor interpretar o teste econométrico (Heckman selection model), no qual tanto o teste de viés de seleção como o que mensura o impacto das variáveis independentes na probabilidade de reeleição foram testados simultaneamente (Tabela 6). O primeiro resultado relevante desse teste foi constatar que as duas equações são independentes. Em outras palavras, a hipótese nula de independência não foi rejeitada. Conseqüentemente, é possível afirmar que aqueles que decidem concorrer à reeleição representam uma amostra aleatória de toda a população, ou seja, de todos os parlamentares com suas diferentes opções de carreira política.

²⁴

.

²⁵

. Somente quando o parlamentar consegue que o presidente autorize o desembolso dos recursos previstos nas suas emendas é que estas exercem impacto positivo na probabilidade de ele ser reeleito, como foi sugerido pela teoria.

²⁶

.

²⁷

. Entretanto, como demonstrado pelos testes, abdicar de uma estratégia local é uma decisão muito arriscada, pois obriga os deputados a tentarem constantemente criar fatos e eventos que os tornem visíveis, para assim compensarem a falta de vínculos mais estreitos com suas bases eleitorais.

*

Versões preliminares deste artigo foram apresentadas no Encontro Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais ¾ Anpocs, Petrópolis, RJ, 23-27 de outubro de 2000, e também na conferência Public Choice Society, San Antonio, Texas, 9-11 de março de 2001. Gostaríamos de agradecer a Jairo Nicolau e a Jeffrey Milyo pelas valiosas sugestões. Também somos gratos a Fernando Limongi, José Antônio Cheibub, Bernardo Mueller, David Samuels, Eduardo Leoni, Sarah Brooks e David Firth; aos pareceristas anônimos pelos valiosos comentários e sugestões e a Letícia Schwarz pela ajuda na tradução da versão em inglês. Por fim, Carlos Pereira agradece o suporte financeiro do Instituto Brasileiro de Difusão Universitária ¾ IBDU.

1.

Não pretendemos esgotar e tampouco dar conta de toda a revisão da literatura, mas sim concentrarmo-nos em explicações sobre o funcionamento do sistema de lista aberta e representação proporcional.

2.

É importante lembrar que em sistemas de lista aberta e representação proporcional, a ordem da lista é definida depois das eleições e é baseada unicamente na votação individual que cada candidato obteve. Assim, candidatos da mesma coligação ou partido podem ser até mais ameaçadores do que os dos partidos opositores.

3.

Quocientes eleitorais são calculados dividindo o número de votos válidos pelo número de vagas em cada distrito. Partidos pequenos tendem a formar coalizões para aumentar suas chances de atingir o quociente estipulado. Coalizões contam como um único partido para o estabelecimento do quociente, e o que define a posição do candidato na lista é a quantidade de votos de cada candidato, independentemente do total de votos que cada partido obteve para a coalizão.

4.

Esse comportamento do parlamentar segue a mesma lógica descrita para os EUA por Stokes e Miller (1962), Mayhew (1974) e Fenno (1978).

5.

"Claiming credit for pork barrel projects" para usar a expressão cunhada por Mayhew (1974).

6.

O debate acerca da estratégia que oferece maiores vantagens, se pork barrel ou position taking, é central na literatura sobre eleições legislativas. McAdams e Johannes (1988), por exemplo, enfatizam que o posicionamento ideológico e a eficiência legislativa do representante são estratégias mais eficazes para obter votos que a obtenção de pork barrel. Bickers e Stein (1996) e Serra e Cover (1992) discordam dessa argumentação, afirmando que os recursos formais do candidato à reeleição contribuem para seu sucesso eleitoral de forma indireta. Políticas distributivistas (pork barrel) restringiriam o surgimento de desafiantes de qualidade no distrito eleitoral e o uso dos recursos do cargo aumentaria a possibilidade de apoio ao candidato de eleitores de outros partidos. Assim, os recursos do cargo têm papel central em restringir as possibilidades de surgimento de competição dentro dos distritos eleitorais. Este artigo pretende oferecer uma forma de testar essas hipóteses, já que pesquisas recentes sobre estratégias eleitorais no Brasil não analisam aspectos importantes como o impacto da eficiência legislativa dos deputados.

7.

Essa variável foi ponderada pelo total de eleitores de cada município por causa da variação de tamanho na magnitude distrital.

8.

A concentração de votos em 1994 é considerada uma variável exógena, já que temporalmente ela antecede o comportamento e as ações do deputado na Câmara. No futuro, pretendemos desenvolver um modelo que correlacione a distribuição de votos em eleições anteriores e o uso dos recursos dos mandatos dos parlamentares.

9.

É importante ressaltar que além de considerar a escolha estratégica de como se comportar durante seus mandatos, os parlamentares também levam em conta as escolhas estratégicas dos seus prováveis concorrentes.

10.

O índice de Pearson r é de apenas 0,23.

11.

Ambas cobrem o período de 1996 a 1998. Em 1994 e 1995, quase nenhuma emenda foi aprovada ou executada, em virtude, principalmente, de atrasos na votação da Lei Orçamentária Anual ¾ LOA e do escândalo da Comissão de Orçamento.

12.

Ao afirmar que os partidos são fracos no Brasil, nós queremos enfatizar que eles o são somente na arena eleitoral e não dentro do Congresso. Como foi demonstrado em Pereira (2000a), não há contradição entre partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes no âmbito do Legislativo.

13.

Entre 1985 e 1998 ocorreram 804 trocas de legenda partidária, envolvendo 686 deputados entre titulares e suplentes. Em média, 30% dos deputados eleitos mudaram de partido nas últimas quatro legislaturas. Para um tratamento sofisticado das mudanças de partido no Brasil, ver Melo (1999). Especificamente em relação ao período aqui estudado, 159 parlamentares mudaram de partido. Destes, 125 mudaram uma vez; 26 duas vezes; 7 três e apenas 1 parlamentar mudou quatro vezes.

14.

Ver Pereira e Mueller (2000) para o cálculo desse índice.

15.

Agradecemos a Fernando Limongi e José A. Cheibub por nos chamar a atenção para a necessidade de testar a presença de auto-seleção.

16.

A nossa amostra inclui tanto titulares como suplentes. Para cada deputado eleito, um suplente também é eleito. Alguns deles exercem o mandato, e o período de exercício varia muito, já que é comum que deputados titulares aceitem posições nas burocracias federal ou estadual. Todos os membros incluídos na nossa amostra tiveram chance de exercer por algum tempo o mandato e, conseqüentemente, usufruir das prerrogativas de deputados federais.

17.

É importante precisar que retiramos da amostra 53 deputados que não concorreram à reeleição em 1998 ou sobre os quais pouquíssimas informações estavam disponíveis. Aí estão incluídos 33 deputados que foram eleitos prefeitos em 1996 e dois que foram eleitos vereadores também em 1996; oito deputados do Distrito Federal sobre os quais não havia informação a respeito da distribuição espacial dos seus votos em sua principal base eleitoral; dois deputados que foram indicados para o Tribunal de Contas; cinco que foram expulsos da Câmara; e, finalmente, três que morreram.

18.

Somos também gratos a Fernando Limongi e Bernardo Mueller por discutirem esses pontos conosco.

19.

Os resultados estão disponíveis mediante solicitação. Deve ser dito que em todas as especificações do modelo que foram testadas, a hipótese nula de independência entre equações nunca foi rejeitada.

20.

Para esse teste, tomamos a média e o desvio-padrão do grupo de parlamentares reeleitos e do grupo de não-reeleitos, considerando todas as variáveis explicativas (local e nacional) que fazem parte do modelo. Nós usamos o teste estatístico "Z" para X1 - X2. Z = (X1 - X2) - (m1 - m2) / s x1 - x2, com os seguintes graus de confiança estatística: 2,72 = 1% ***, 2,04 = 5% ** e 1,67 = 10%*.

21.

É importante lembrar que essa variável não foi incluída no modelo multivariado dada a quantidade enorme de valores ausentes (missing values) nos dados fornecidos pelo TSE. Declarar formalmente as doações de campanha eleitoral só se tornou exigência legal nas eleições de 1994, mas, por problemas de informação em alguns estados (Rio de Janeiro e Piauí), nem todos os deputados eleitos apresentaram suas listas de doadores. Problemas parecidos repetiram-se nas eleições de 1998 com menos dados imprecisos, mas ocorrendo em um maior número de estados.

22.

Estudos anteriores têm baseado suas conclusões nos mesmos dados, talvez por isso cheguem a resultados potencialmente espúrios sobre o impacto dos gastos de campanha no Brasil (Samuels, 2000). Entretanto, é importante que se reconheça que Samuels usa uma amostra menor, não levando em consideração os suplentes, o que naturalmente diminui a quantidade de casos ausentes, mas essa estratégia está longe de resolver a questão. Uma forma de lidar com esse problema seria atribuir valores aos casos ausentes a partir de outras características dos deputados, mas não estamos convencidos de que esse método seja adequado para esse caso. Outra opção seria listar os deputados cujos dados estão ausentes ou incompletos e pedir a informação a cada um deles, mas isso seria de eficácia duvidosa. Gostaríamos de agradecer a David Samuels pelas discussões a respeito desse tema.

23.

É importante lembrar que antes de efetuarmos o teste econométrico foram testadas a presença e a severidade de multicolinearidade. Foi usada a técnica de "simple correlation among regressors" para medir o grau de severidade de multicolinearidade entre as variáveis. De acordo com este teste, se o coeficiente de correlação é maior que 0,8 ou 0,9, então a multicolinearidade é um problema. Entretanto, não foi encontrado um único coeficiente maior que 0,9.

24.

As variáveis Partido (que identifica os partidos a que os parlamentares pertenciam nas eleições de 1998), Ausência e Pork, no modelo que estima os determinantes da reeleição, e Histexec, no modelo de seleção, são estatisticamente significantes apenas a 10%. Contudo, já que elas estão muito próximas dos critérios geralmente aceitos, preferimos considerá-las como tendo impacto substantivo. Quando testada em um modelo probit simples de sucesso eleitoral, a significância estatística de Ausência cai para 15%, o que naturalmente fragiliza sua capacidade explicativa. Entretanto, todos os outros resultados foram confirmados no probit simples.

25.

É importante salientar que dados individuais sobre os eleitores seriam mais apropriados para confirmar esses resultados. Nossos achados são indicativos fortes da viabilidade dessa hipótese.

26.

Uma estratégia expansionista parece ser mais vantajosa para o deputado. Uma forma de testar essa hipótese seria conferir se a quantidade de municípios que contribuiu significativamente com o deputado aumentou de uma eleição para outra. Infelizmente não investigamos essa possibilidade neste artigo.

27.

Provavelmente, os parlamentares de maior conhecimento dos leitores deste artigo pertencem justamente a esse grupo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Out 2001
• Data do Fascículo
  2001

Histórico

• Recebido
  Mar 2001