¡Leyes Contra la Violencia Política! Actores Críticos, Armonización Legislativa Multinivel y Derechos Políticos-Electorales de las Mujeres en México ^*

Leis Contra a Violência Política! Atores Críticos, Harmonização Legislativa Multilateral e Direitos Políticos-Eleitorais da Mulher no México

Laws on Political Violence! Critical Actors, Multilevel Legislative Harmonization and Women’s Political-Electoral Rights in Mexico

Lois Contre la Violence Politique! Acteurs Critiques, Harmonisation Législative à Plusieurs Niveaux et Droits Politico-Électoraux des Femmes au Mexique

RESUMEN

El creciente incremento de las mujeres en los cargos de representación política en América Latina ha visibilizado la violencia que experimentan las mujeres (por ser mujeres) cuando quieren hacer política. Este trabajo evalúa la regulación adoptada en esta materia en México tanto a nivel federal como en las 32 entidades federativas. Para ello se construye un índice que mide el nivel de exigencia normativa (IEN) sobre la regulación de la violencia política en razón de género. Los resultados muestran que el nivel de exigencia normativa varía en términos multinivel y entre las entidades federativas. También evidencia que la integración paritaria de los congresos no resulta determinante sobre el nivel de exigencia de la legislación. El trabajo contribuye a la literatura a través de la elaboración de la propuesta metodológica y con datos empíricos multinivel hasta la fecha ausentes en las investigaciones comparadas.

violencia política en razón de género; armonización legislativa; nivel de exigencia normativa; federalismo electoral; política subnacional en México

RESUMO

O número crescente de mulheres em representação política na América Latina tornou visível a violência que as mulheres experimentam (por serem mulheres) quando querem se engajar na política. Este trabalho avalia as regulamentações adotadas neste tema no México, tanto em nível federal quanto nas 32 entidades federativas. Para este fim, é construído um índice para medir o nível de exigência normativa (IEN) sobre a regulamentação da violência política de gênero. Os resultados mostram que o nível de exigencia normativa varia em termos de multinível e entre os estados. Mostra também que a paridade na composição dos congressos não é um fator determinante no nível de rigor legislativo. O trabalho contribui para a literatura através da elaboração da proposta metodológica e com dados empíricos multiníveis que até agora estão ausentes em pesquisas comparativas.

violência política de gênero; harmonização legislativa; nível de exigencia normativa; federalismo eleitoral; política subnacional no México

ABSTRACT

The increase in women’s political representation in Latin America has made visible the violence that they experience when participating in politics, simply for being women. This article evaluates the legislation addressing this theme in Mexico, both at the federal level and within the country’s 32 states. To this end, it proposes an index to measure the Level of Regulatory Strength (LRS) of a regulation addressing gender-based political violence. The results show that the level of regulatory strength varies in multilevel terms and between states. It also shows that a gender-parity in congresses is not a determining factor in the legislative stringency. This work contributes to the literature by developing a proposal of methodology and with multilevel empirical data so far absent in comparative research.

violence against women in politics; legislative harmonization; level of regulatory strength; electoral federalism; subnational politics in Mexico

RÉSUMÉ

Le nombre croissant de femmes occupant des postes de représentation politique en Amérique latine a rendu visible la violence subie par les femmes (parce qu’elles sont des femmes) lorsqu’elles veulent faire de la politique. Ce travail évalue la réglementation adoptée à ce sujet au Mexique tant au niveau fédéral que dans les 32 États. Pour cela, un indice est construit qui mesure le niveau d’exigence normative (IEN) sur la régulation de la violence politique basée sur le genre. Les résultats montrent que le niveau d’exigence normative varie en termes multiniveaux et entre les entités fédératives. Elle montre aussi que l’intégration paritaire des congrès n’est pas déterminante sur le niveau d’exigence de la législation. Le travail contribue à la littérature à travers l’élaboration de la proposition méthodologique et avec des données empiriques multiniveaux à ce jour absentes de la recherche comparative.

violence politique basée sur le genre; harmonisation législative; niveau d’exigence réglementaire; fédéralisme électoral; politique infranationale au Mexique

INTRODUCCIÓN

La violencia política contra las mujeres es un fenómeno ampliamente extendido que recae sobre las mujeres que participan en la vida pública. Según los datos de la Unión Inter-Parlamentaria, por lo menos el 80% de legisladoras en el mundo han experimentado algún episodio de violencia: psicológica, económica, física o sexual ( IPU, 2016 ). En los años recientes, en América Latina, el éxito de la implementación de las medidas afirmativas y de la paridad de género, encaminadas a fortalecer el acceso de las mujeres a las instituciones públicas ha generado un incremento importante de la representación descriptiva de esas mujeres, pero también ha visibilizado la violencia política dirigida contra esas mujeres políticas al ser consideradas como “intrusas” ( Elman, 2013: 236).

La violencia política en razón de género es una de las principales barreras para el acceso y ejercicio de la ciudadanía y los derechos en América Latina ( Krook, 2020 ; Freidenberg, 2017 ; Piscopo, 2017 ; Albaine, 2015 ). Los esfuerzos institucionales, mediáticos y políticos para impulsar el acceso y el ejercicio del poder de las mujeres han dejado en descubierto una serie de prácticas, simulaciones y resistencias que reproducen formas de hacer política de tipo patriarcales, misóginas, violentas, sexistas, discriminatorias y excluyentes, ya sea de manera directa y presencial o en el espacio virtual. Las mujeres han cuestionado el statu quo dominante que -históricamente- ha sido dominado por los hombres y han evidenciado una cultura política donde impera la dominación masculina y el machismo ( Otálora Malassis, 2020: 54).

En vez de concebir la participación y representación de las mujeres como una oportunidad para transformar prácticas, favorecer la expansión de derechos y reducir la “desigualdad estructural” ( Saba, 2016 ), muchos hombres (y algunas mujeres) lo han visto como un riesgo para sus privilegios. Mientras las mujeres no desafiaron el orden establecido y no cuestionaron los espacios que se les daba (muchas veces como concesiones a regañadientes de las cúpulas partidistas), nadie puso en duda su idoneidad ( Freidenberg, 2017 ). Las disparidades patriarcales, las normas culturales discriminatorias y las desigualdades económicas, sostiene Otálora Malassis (2020: 55), se han traducido en prácticas que han negado el goce de los derechos humanos de las mujeres y han perpetuado la violencia.

Muchos políticos han rechazado de manera expresa y pública¹ (y también con prácticas sutiles) que las mujeres compitan por las candidaturas, bajo argumentos como que ellas aún no están capacitadas, que no es su turno o que no les interesa la política ni cuentan con experiencia o mérito suficiente para ejercer un cargo de representación popular. En algunos casos, incluso, las han hecho sentir como “propiedad de alguien”, como si ellas no pudieran ser autónomas. Las resistencias hacia la participación política de las mujeres se han incrementado, en particular, cuando las mujeres políticas se han comportado con liderazgos autónomos. La violencia se puso de manifiesto, además, en el hecho de que, frente a la exigencia de ubicar cuerpo de mujer en las candidaturas, los políticos seleccionaron a muchas candidatas que consideran como sumisas, con las que suelen tener vínculos personales o familiares y a quienes creen que pueden mandar y controlar. Estas prácticas jerárquicas y excluyentes, además de evidenciar el rechazo de la legitimidad de las mujeres como actoras políticas, implica también un endurecimiento de los obstáculos que enfrentan, al interior de los partidos, las mujeres militantes con liderazgo propio.²

El nivel de violencia política hacia las mujeres es de tal magnitud que diversos “actores críticos” (redes de mujeres políticas, organizaciones feministas, autoridades electorales, organizaciones de la sociedad civil, personas de la academia y/o agencias de la cooperación internacionales) han buscado generar una estructura de oportunidad política ( Tarrow, 1996 ) para facilitar las condiciones que permitiera impulsar reformas legislativas orientadas a regular esas conductas.³ Si bien los esfuerzos legislativos se han dado en diversos países de América Latina (como Bolivia, Perú, Costa Rica, México, Ecuador u Honduras) ( Freidenberg, 2017 ; Albaine, 2015 ), esos actores críticos han enfrentado muchas resistencias. El debate se enfrascó en la discusión respecto a si era necesaria una legislación específica o si las leyes existentes eran suficientes; dando cuenta de la necesidad de no sobrerregular los comportamientos;⁴ lo que supuso una fuerte discusión en relación con su concepto (qué debería tipificarse como violencia política); qué tipo de sanciones debían incluirse (penales y/o administrativas) y, en caso de establecer mecanismos de reparación, cuáles eran los más adecuados y cómo hacerlos operativos.

México es un caso excepcional para comprender el proceso de regulación de la violencia política en razón de género en un sistema político federal. En los últimos años, el país ha estado inmerso en una profunda discusión pública respecto a cómo legislar la violencia política en razón de género, en un contexto de violencia sistémica y alta impunidad ( Alanis Figueroa, 2017 ; Piscopo, 2016 ), tanto a nivel federal como subnacional. Tras las reformas realizadas a ocho ordenamientos generales y federales⁵ el 13 de abril de 2020, se dio un proceso de armonización legislativa sobre violencia política en razón de género entre las legislaciones federales (y generales) y las de las entidades federativas.⁶ Esta no es la primera vez que el país se enfrenta a un proceso de estas características, dado que evidencia la dinámica multinivel del sistema político, debido a las diferentes arenas de competencia institucional a lo largo del territorio; a la posibilidad de que las entidades federativas adopten diferentes tipos de reglas electorales debido no sólo a la capacidad de impulso de la agenda de género por parte de las mujeres legisladoras y el movimiento de mujeres, sino también por la capacidad de presión diferenciada de los partidos en cada entidad.⁷

Los actores políticos y sociales de las entidades subnacionales pueden ser agentes de acción o de presión -cada uno a su ritmo y modo- para que se cambie (o no) el marco normativo federal o general (o el de otras unidades) o, en su caso, los actores nacionales pueden ser una fuente de presión sobre las unidades subnacionales, orientados a ampliar los derechos políticos-electorales de las mujeres, aunque también pueden ser un espacio de resistencia o reacción frente a la puja por los derechos, evidenciando que la democratización de un país no necesariamente es lineal ni homogénea en todas las unidades subnacionales ( Giraudy et al., 2019: 14; Suárez Cao y Freidenberg, 2014 ). El modo en que unas unidades (o el nivel federal) influyen sobre otras como parte de un proceso de difusión de reglas y derechos tiene que ver con la democratización de los sistemas políticos ( Freidenberg y Garrido de Sierra, 2021 ; Harbers y Steele 2020 ).

El objetivo de esta investigación es evaluar, desde una perspectiva multinivel, los resultados normativos de los esfuerzos por legislar la violencia política en razón de género en México, con la intención de a) conocer el modo en que se tipificó dicha violencia⁸ y b) en qué medida las leyes resultantes y las reformas realizadas a las leyes son más exigentes en relación a su capacidad de sanción y reparación de los derechos políticos-electorales de las mujeres. Si bien en sí misma la reforma ha sido un gran avance, aún resta evaluar las semejanzas y diferencias del proceso de armonización legislativa y de los marcos normativos resultantes. Para conseguir estos objetivos, la investigación hace una propuesta metodológica: el Índice de Exigencia Normativa para la violencia política en razón de género con capacidad de evaluar y delimitar qué es (y qué no es) violencia, cómo se propone sancionar a los perpetradores de violencia, reparar los derechos que han sido violentados y garantizar la no repetición de violencia política en razón de género, en consonancia con los estándares marcados por la Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política, impulsada por la Comisión Interamericana de las Mujeres (CIM).

Como argumento principal se sostiene que el proceso de armonización legislativa y los resultados de la legislación finalmente adoptada a nivel subnacional ha sido heterogéneo, dado que existen diferencias en el modo en que fue conceptualizada la violencia política en razón de género; en la articulación de sistemas estatales para la atención de violencia; el establecimiento y fortaleza de las sanciones, las medidas de protección y los mecanismos establecidos para la reparación a las víctimas. La evaluación realizada contribuye a identificar cuáles son los elementos que debe tener una legislación idónea, que permita detectar claramente los actos de violencia, establecer sanciones fuertes, proteger a quienes sufren violencia y tener capacidad de reparar los derechos de las personas violentadas.

El artículo tiene cinco partes. Primero, se describe el camino realizado desde el federalismo electoral hacia la nacionalización del sistema electoral mexicano, que da los parámetros que establecen las exigencias de armonización. Segundo, se discute teóricamente qué debe entenderse como violencia política en razón de género y cuáles son los elementos claves para ser una normativa exigente a partir de los elementos incluidos en la Ley Modelo. Tercero, se hace una propuesta metodológica, un Índice de Exigencia Normativa para la violencia política en razón de género (IEN), a partir del cual se puede evaluar y comparar las leyes aprobadas. Cuarto, se aplica el IEN a la normativa federal y a los treinta y dos marcos legales subnacionales con la intención de comparar el nivel de exigencia normativa y establecer en qué medida son “leyes con dientes”. Finalmente, se concluye con una serie de reflexiones sobre los diseños institucionales normativos y su capacidad para regular comportamientos en sociedades en construcción democrática.

MÉXICO: DEL FEDERALISMO ELECTORAL A LA NACIONALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ELECCIONES

México es una república federal integrada por un gobierno central y treinta y dos entidades federativas. Las entidades cuentan con instituciones, sistemas electorales y sistemas de partidos diferenciados, aun cuando por más de setenta años estuvieron condicionados por la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y algunos aún no han experimentado la alternancia partidista que supone la posibilidad de pluralismo y competencia política. Cada estado tiene una legislatura de tamaño variable y elige a sus legisladores en una combinación de distritos uninominales de mayoría relativa y por lo menos una circunscripción plurinominal de representación proporcional, también con un número variable de legisladores. La regulación de la organización electoral correspondía fundamentalmente a las entidades federativas, aunque estas debían apegarse a algunas reglas y principios establecidos en la Constitución federal y las leyes generales.⁹

A partir de la reforma constitucional de 2014 se dio un paso hacia la centralización de la organización electoral, sustituyendo el antiguo Instituto Federal Electoral (IFE) por el Instituto Nacional Electoral (INE) y asignándole nuevas competencias de alcance nacional en relación a la organización de las elecciones, la fiscalización de gastos de campañas de todos los niveles o a la designación de los integrantes de los consejos generales de los Organismos públicos locales electorales (Oples), generando una especie de supervisión sobre la actuación de los Oples por parte del órgano nacional.¹⁰ En ese sentido, se les exigió a las entidades que armonizaran sus constituciones y leyes a las reformas orientadas a la paridad de género en el registro de candidaturas. Como sostiene Alanis Figueroa (2020) , “las 32 legislaturas lo incorporaron, sin que fuera necesario reformar ni el artículo 116 ni el artículo 122 constitucionales”.¹¹

La misma reforma introdujo la exigencia de la paridad de género en el registro de las candidaturas a los cargos legislativos tanto a nivel federal como estatal, dándose un proceso de armonización de las leyes federales y locales con un gran activismo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y sus Salas para conducir a varios estados hacia la paridad de género.¹² También ha habido un fuerte activismo del órgano administrativo electoral nacional (el INE), que exigió e impulsó -entre otras- la aprobación de los lineamientos de registro de candidaturas estatales, con el fin de que los partidos cumplieran con la exigencia de la paridad de manera más o menos homogénea a través del territorio o la creación de distritos paritarios indígenas ( Freidenberg y Gilas, 2020 ).

Las dinámicas surgidas a partir de la reforma de 2014 resultan importantes para el análisis de política multinivel dado que evidencia las interacciones normativas entre los diferentes niveles institucionales del sistema político. El éxito de la implementación de las cuotas de género y de la paridad a nivel nacional -la integración paritaria o casi paritaria de la mayoría de los congresos estatales y un importante avance en la incorporación de las mujeres a los órganos municipales- tuvo como consecuencias no deseadas el incremento de la violencia política contra las mujeres, así como también su visibilización pública ( Albaine, 2015 ). Las mujeres legisladoras y activistas pugnaron por la adopción de una legislación que permitiera a las instituciones del Estado actuar de manera decidida para prevenir, detectar y sancionar los actos de violencia política contra las mujeres, así como permitir la efectiva protección y reparación de los derechos de las mujeres afectadas. Sin embargo, a pesar del trabajo realizado por una amplia coalición de mujeres de diferentes partidos y de las organizaciones de la sociedad civil, ninguno de los proyectos presentados logró convertirse en legislación a nivel federal hasta 2020.

Dado los problemas que había para aprobar una ley específica sobre violencia política de género, se impulsó desde el TEPJF una iniciativa interinstitucional denominada “Protocolo para Atender la Violencia Política de las Mujeres”.¹³ Ese documento se convirtió en una medida innovadora para que las autoridades estatales competentes pudieran atender de manera más cercana la protección de los derechos de las mujeres y sus familias en los casos de violencia política hacia las mujeres ( Alanis Figueroa, 2017: 15). El Protocolo identificó acciones inmediatas y de emergencia frente a los casos de violencia política; estableció marcos de coordinación entre las autoridades y fue punta de lanza para identificar cuáles eran los actos que debían considerarse como tipos de violencia política.¹⁴

Después de varios años de intentos fallidos, el 13 de abril de 2020, el Congreso de la Unión adoptó una serie de reformas a ocho ordenamientos generales y federales que reconocieron la violencia política de género, tanto como una modalidad de violencia de género como un delito específico.¹⁵ Las reformas adoptaron un esquema fuerte, creando lo que se ha denominado como un “círculo integral de protección” ( Espinosa Silis, 2020 ), buscando apegarse a los estándares establecidos por la Ley Modelo y respetando el espíritu del Protocolo de Atención a la Violencia Política contra las mujeres, con una conceptualización amplia de la violencia política de género, fuertes sanciones a las y los responsables (en el ámbito electoral y penal) y con una robusta articulación de la cooperación institucional, así como medidas de protección y de reparación de daños. Asimismo, el nivel federal impuso a las entidades federativas la obligación de armonizar sus marcos legales con los nuevos estándares nacionales para la erradicación de la violencia política de género. El nuevo marco normativo federal supuso un catálogo de delitos que pueden tipificarse como violencia política de género (22 conductas); cuenta con perspectiva de género; trata la participación política de las mujeres como también el ejercicio del poder y supone una serie de obligaciones también para los partidos políticos (como la aprobación de protocolos, la sensibilización de las cúpulas, la perspectiva de género en la propaganda electoral, entre otros).

El proceso de armonización legislativa que exige el conjunto de reformas de este tipo implica una serie de complejidades y dificultades en un Estado federal y, en particular, en los ámbitos en los que las entidades federativas mantienen la competencia regulatoria a la par con la Federación. En este sentido, las entidades federativas no tienen la obligación de, simplemente, copiar las reglas establecidas en la legislación general, sino que pueden, en ejercicio de su autonomía, buscar esquemas normativos que permitan la concordancia entre las leyes locales y las generales e incluso podrían crear nuevos derechos o resistirse a asumir algunas de las reglas que fija la norma federal. Como consecuencia, las entidades federativas pueden, en ocasiones, adelantarse a la Federación en cuanto a la regulación o reconocimiento de ciertos derechos (como ocurrió con la despenalización del aborto o el reconocimiento del matrimonio entre personas del mismo género en la Ciudad de México), o bien, quedar rezagados (como Coahuila, Tamaulipas o Zacatecas que aún no han legislado en la materia de los derechos indígenas).

La autonomía o libertad de configuración de las reglas con la que cuentan las entidades ocasiona un alto grado de heterogeneidad en los marcos legales en México, incluso en los ámbitos regulados por la Federación a través de las leyes generales. Esta peculiar situación abre la posibilidad a distintos grados de protección de los derechos de las personas y justifica la necesidad de dar seguimiento al proceso de armonización legislativa relativo a la articulación de los mecanismos para detectar, sancionar y erradicar la violencia política en razón de género. Esta dinámica respecto a la extensión de los derechos en el territorio (política subnacional) y entre niveles institucionales federal y subnacional (política multinivel) evidencian la distribución heterogénea de los bienes públicos y el acceso diferenciado a los derechos no sólo entre hombres y mujeres sino además entre unidades territoriales en el tiempo. Siguiendo las presunciones conceptuales de O’Donnell (1999) , Giraudy et al. (2019) o Harbers y Steele (2020) , explorar las diferencias subnacionales y multinivel de los sistemas políticos federales permite conocer el modo en que las mujeres mexicanas han enfrentado condiciones adversas para ejercer su ciudadanía dependiendo de la entidad federativa en la que residen.

DISCUSIÓN TEÓRICA. ¿QUÉ ES LA VIOLENCIA POLÍTICA EN RAZÓN DE GÉNERO?

El incremento de la violencia política hacia las mujeres ha sido abordado por la academia en un gran número de estudios dedicados a comprender sus causas y efectos y, sobre todo, a la conceptualización de este fenómeno. América Latina ha liderado la discusión sobre la necesidad de regular la violencia política en razón de género ( Restrepo Sanin, 2020 ) y diversos han sido los esfuerzos para tipificar qué se entiende como violencia y el acoso político contra las mujeres. Esos esfuerzos regulatorios han sido resultado de una estructura de oportunidad política que combina: a) el activismo a nivel local que utilizó normas internacionales para proponer una solución innovadora a un problema ( Restrepo Sanín, 2020 ); b) las redes de mujeres políticas que trabajan en “coaliciones amigables al género” ( Caminotti, 2016 ), con un conjunto muy diverso de actores críticos de dentro y fuera del aparato estatal; y c) la influencia de actores internacionales (ONU Mujeres, CIM-OEA) que trabajan para fomentar las conexiones entre activistas, académicas, autoridades electorales y mujeres políticas.

La literatura comparada define a la violencia política contra las mujeres en razón de género como comportamientos dirigidos específicamente contra las mujeres por ser mujeres con el propósito de que abandonen la política, presionándolas para que renuncien a ser candidatas o a un cargo público ( Krook, 2017 ; Cerva Cerna, 2014 ), o como la distribución sexuada de poder y la utilización -consciente o inconsciente- de cualquier medio que se tenga a disposición para preservarla ( Bardall, Bjarnegård y Piscopo, 2020: 7). Las motivaciones detrás de los actos de violencia dirigidos contra las mujeres pueden ser originadas por su género, es decir, por el deseo de preservar el control masculino sobre los espacios de poder (ya sea impulsadas por hombres o por otras mujeres que reproducen formas masculinizadas de ejercer el poder) o para “castigarlas” por haber desafiado o transgredido los roles y las normas de género ( Manne, 2017 ; Bardall, Bjarnegård y Piscopo, 2020 ), pero también puede haber casos de violencia motivada por la política “a secas”, encaminada a resolver los conflictos electorales, mantener el poder o las redes ilícitas ( Piscopo, 2016 ), y no necesariamente por cuestiones de género.¹⁶

Independientemente de los motivos -relacionados o no con el género de las víctimas-, la violencia con frecuencia adopta formas generizadas. Es decir, la violencia dirigida contra las mujeres suele ser distinta de aquella que padecen los hombres. Los actos violentos en contra de las mujeres suelen incluir los scripts de género, lenguaje o imágenes sexualizadas, así como ataques sexuales ( Bardall, Bjarnegård y Piscopo, 2020 ), lo que usualmente no ocurre contra los varones, además de la violencia física.¹⁷ Una de las manifestaciones más claras en este sentido tiene que ver con la violencia psicológica, que suele afectar el estado emocional y mental de un individuo, causando ansiedad, depresión y estrés. Esta violencia puede incluir amenazas de violencia física, difamación, boicot social, acecho y/o acoso sexual.

Cabe señalar que el género en sí es un concepto disputado y que cualquier análisis de las relaciones de género debería ser realizado desde la perspectiva interseccional y en términos no binarios, pues las teorías vigentes reconocen que el género es un constructo social y que algunas personas expresan la identidad de otro género (ni femenino ni masculino), algunas tienen el género fluido, algunas ninguno, y hay otras más que rechazan la mera noción del género e identidad del género ( Richards et al., 2017: 5). La construcción social de género implica también que el propio concepto ha sido y sigue siendo interpretado de maneras heterogéneas por las distintas sociedades y a lo largo del tiempo, y que los roles, expectativas y normas asignadas a las personas en función de su sexo biológico tampoco son fijas ni únicas.

Sin embargo, la mayor parte de la literatura sobre la violencia política de género (VPG) (al igual que las definiciones legales, como se verá más adelante) se centra en las afectaciones sufridas por las mujeres. A pesar de que este fenómeno afecta a todas las personas que desafían las normas de género dominantes en la sociedad (binarias y heteronormativas), las mujeres parecen ser afectadas desproporcionadamente por la VPG. El uso de este término en la literatura, la legislación y el debate público en México está centrado en las experiencias de las mujeres (y así se lo explorará también en este artículo), evidenciando que la incorporación de la perspectiva no binaria e interseccional sigue siendo un pendiente relevante.

La especificación de las sanciones para cada delito y su consecuente aplicación es uno de los temas más controversiales que debe enfrentar cualquier norma que quiera sancionar la violencia. La discusión sobre qué sanciones emplear es lo que empantanó casi cuatro años la discusión en México ( Tagle, 2017 ).¹⁸ Resulta difícil que quienes suelen ser los acusados de ejercer este tipo de prácticas, sean quienes tienen a su cargo la regulación de esos comportamientos, dado que son quienes detentan el poder político ( Albaine, 2017 ). La sanción puede darse por vía penal o administrativa, lo que implica diversas maneras de castigar el delito. Algunos actos de violencia (violación, agresión sexual o física, asesinatos, chantaje, entre otros) deben ser atendidos por la vía penal, que es la que cuenta con herramientas más idóneas y necesarias para identificar, juzgar y sancionar a los responsables. Mientras tanto, otras modalidades de violencia, como mensajes misóginos en propaganda electoral, ataques en redes sociales o la obstaculización del ejercicio de un cargo de elección, deben ser conocidas y sancionadas por las autoridades electorales. El modo en que se plantea la atención a las víctimas de la violencia política y la reparación de sus derechos también son elementos a considerar respecto a cómo regular la violencia. Cuando la violencia obstaculiza o impiden a las mujeres ejercer sus derechos políticos, lo fundamental es que las autoridades cuenten con facultades y herramientas idóneas para restituir a las afectadas en el ejercicio de sus derechos, garantizando las posibilidades de participar en los procesos políticos o de ejercer un cargo público.

A partir de estos debates, en el marco del Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará, la Comisión Interamericana de Mujeres ha aprobado (en 2016) la Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política (Ley Modelo). La Ley Modelo tiene como objetivo establecer los estándares que deberían seguir los Estados para crear legislación sólida que, en concordancia con los instrumentos internacionales, permita construir mecanismos efectivos para la sanción de los actos de violencia política en razón de género, para la reparación del daño sufrido por las víctimas y para el establecimiento de medidas de no repetición que contribuyan a la erradicación de este fenómeno. Como tal, constituye un excelente parámetro para el análisis de los marcos legales adoptados por los distintos países y la identificación de las innovaciones nacionales en materia de derechos y regulaciones.

La conceptualización de la violencia política en razón de género que propone la Ley Modelo (artículo 3) es amplia, al referirse a:

cualquier acción, conducta u omisión, realizada de forma directa o a través de terceros que, basada en su género, cause daño o sufrimiento a una o a varias mujeres, y que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos políticos. La violencia contra las mujeres en la vida política puede incluir, entre otras, violencia física, sexual, psicológica, moral, económica o simbólica.¹⁹

Esta definición además se encuentra reforzada por los alcances del derecho a una vida libre de violencia, que debe incluir la libertad de toda forma de discriminación y sin los estereotipos que justifican la inferioridad o subordinación de las mujeres (artículo 4 de la Ley Modelo).²⁰

La Ley Modelo señala que la violencia se puede dar en el ámbito privado, público o estatal (artículo 5) y manifestarse de manera muy distinta, que va desde la violencia feminicida, física y sexual, el acoso y hostigamiento, la intimidación y las amenazas, hasta la divulgación de calumnia o información falsa y actos de discriminación y estereotipación. Todas estas modalidades de violencia tienen en común, como motivo y/o consecuencia, la restricción o anulación de los derechos políticos de las mujeres, ya sea como ciudadanas, candidatas o electoras, ya sea como militantes partidistas o de otras organizaciones, así como también en el ejercicio de cargos públicos (artículo 6 de la Ley Modelo).

La Ley Modelo constituye un excelente parámetro para el análisis de los marcos legales adoptados por los Estados -al ser resultado de un esfuerzo colaborativo a nivel internacional e interinstitucional por establecer los estándares idóneos y eficientes que permitan la atención de los casos de violencia política en razón de género-, pues permite, al contrastar los contenidos de las normas, verificar si la articulación legislativa es suficiente en términos de los siguientes elementos:

1. Conceptualización de la violencia política de género: esta debe incluir un amplio y claro catálogo de conductas en las que se llega a ejercer la violencia, así como las modalidades en las que se presenta y, en particular, la posibilidad de que sea ejercida por autoridades estatales.

2. Establecimiento de mecanismos de coordinación entre los órganos estatales competentes para la atención y prevención de las víctimas. La adecuada coordinación requiere que la norma señale el modo en que las agencias del Estado deben cooperar y coordinan sus actividades para fortalecer su capacidad de respuesta ante este fenómeno y que los mecanismos de cooperación incluyan no solo a las agencias gubernamentales, sino también a los partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil y/o los medios de comunicación;

3. Adopción de medidas de prevención de la violencia política en razón de género: el objetivo que debe perseguir la legislación va más allá de la sanción a los perpetradores de los actos de violencia y debe ser, en última instancia, su erradicación; de ahí la importancia que la norma señale claramente qué políticas y acciones deben impulsarse para prevenir la violencia política en razón de género.

4. Establecimiento de la obligación de recopilar datos relevantes para la identificación y seguimiento de los casos. La norma debe establecer la necesidad de contar con datos actualizados, confiables y comparables, para poder elaborar los diagnósticos necesarios para la adecuada comprensión del fenómeno, sus causas y efectos, así como poder evaluar los resultados de las políticas adoptadas;

5. Adopción de medidas de protección a las víctimas: la norma debe indicar cuáles serán las medidas que se impulsarán para que las mujeres víctimas puedan contar con la protección del Estado para garantizar su integridad física y proteger sus derechos;

6. Establecimiento de sanciones: quienes incurran en actos de violencia política deben enfrentar las sanciones correspondientes. La norma debe indicar cuáles deben ser esas sanciones, dando cuenta que las mismas deben ser graduadas conforme a la gravedad de los hechos;

7. Adopción de medidas de reparación: el objetivo de la legislación debe ser lograr la satisfacción plena de los derechos de las víctimas y las personas afectadas, por lo que deben preverse mecanismos de reparación como restitución al cargo, la retractación de las ofensas e indemnización. En ese sentido, el Estado debe garantizar la suficiencia presupuestal para este fin.

PROPUESTA METODOLÓGICA: EL ÍNDICE DE EXIGENCIA NORMATIVA PARA LA VIOLENCIA POLÍTICA EN RAZÓN DE GÉNERO (IEN)

Las aportaciones teóricas ( Albaine, 2015 ; Krook, 2017 ; Bardall, Bjarnegård y Piscopo, 2020 ; Restrepo Sanin, 2020 ) y la Ley Modelo de la Organización de Estados Americanos aportan elementos necesarios para identificar una serie de dimensiones e indicadores que ayudan a construir una herramienta para la evaluación de las leyes aprobadas (y/o también para los proyectos que se discutan) para atender la violencia política en razón de género. A partir de los elementos que la Ley Modelo identifica como necesarios para la articulación de un sistema robusto que permita denunciar, prevenir y sancionar los actos de violencia, y proteger y reparar los derechos de las mujeres afectadas, el Índice de Exigencia Normativa (IEN) propone concentrarse en cinco de los siete elementos incluidos por la Ley Modelo, dado que dos de ellos se refieren a las obligaciones, actividades y políticas públicas transversales y no a la fortaleza de los mecanismos de atención a la violencia política en razón de género.

La obligación de la prevención implica el deber estatal de articular políticas y medidas que abarquen diversos ámbitos de la vida social, pretendiendo generar cambios en la cultura política y en las relaciones de género en la sociedad. Asimismo, la obligación de recopilar datos sobre los casos de violencia política contribuye a que el Estado tenga información más detallada que le permita tomar decisiones mejor sustentadas. Ambos elementos permiten fortalecer la capacidad estatal de generar políticas públicas encaminadas a la erradicación del fenómeno de la violencia política de género -y de las demás formas y modalidades de violencia contra las mujeres-. Sin embargo, no tienen un impacto directo e inmediato en la fortaleza institucional en cuanto a su capacidad de denunciar, prevenir y sancionar los actos de violencia, así como de proteger y reparar los derechos de las mujeres afectadas, por lo que se considera que no deben ser incluidos entre los elementos evaluados por el IEN.

Esta investigación propone llevar a cabo esa medición con base en una medida de agregación simple, denominada Índice de Exigencia Normativa para la violencia política en razón de género (a la que bautizamos de manera simplificada como IEN), que cuenta con las siguientes dimensiones, consideradas indispensables para la articulación de mecanismos robustos de atención a la violencia:

1. Tipificación

2. Coordinación Institucional

3. Protección

4. Sanción

5. Reparación

Cada una de las dimensiones del IEN se mide en un rango de 0 a 1. Un valor de 0 refleja la opción que debilita a la norma respecto a la violencia política de género. Contrariamente, el valor de 1 implica la existencia de una norma más fuerte. De esta manera, los valores del Índice, construido de acuerdo con la regla de agregación aditiva, oscila entre 0 (menor exigencia normativa) y 5 (mayor exigencia normativa). El IEN es alto cuando se da un alto nivel de exigencia normativa al contar con una tipificación amplia y no restrictiva de los actos de violencia política de género, articula un esquema de colaboración estrecho y armonioso entre las instituciones del Estado y los diversos actores políticos, establece órdenes de protección, medidas de prevención y no repetición, así como garantías de reparación y un esquema de sanciones.

Tabla 1
Índice de Exigencia Normativa para la violencia política en razón de género

Dimensión	Indicador	Medición	Valores para la medición
Tipificación	Nivel de tipificación de la violencia política en razón de género.	¿Contiene una definición amplia de violencia política de género?	0. Ausente en la norma 0.5. Restringida: no especifica las conductas o contiene una definición limitada. 1. Amplia: se apega a lo establecido por la Ley Modelo
Coordinación Institucional	Nivel de coordinación y cooperación entre las instituciones.	¿Establece mecanismos de cooperación y coordinación entre las autoridades?	0. No incluye obligaciones específicas para las autoridades electorales en el sistema estatal de atención la violencia política de género 0.5. Incluye obligaciones específicas menores para las autoridades electorales en el sistema estatal 1. Incorpora obligaciones específicas contundentes y mecanismos de cooperación y coordinación claros para la actuación de las autoridades electorales en el sistema estatal de atención a la violencia política
Protección	Nivel de protección para las víctimas de la violencia política en razón de género	¿Establece los medios de protección de las víctimas de manera idónea y suficiente?	0. No establece ningún tipo de mecanismo de protección. 0.5. No especifica los medios para los casos de violencia política en razón de género, aunque los prevé en general para la violencia contra las mujeres. 1. Incluye medios específicos para atender la violencia política de género.
Sanción	Nivel de sanción a los responsables por los actos de violencia.	¿Establece sanciones especiales a los perpetradores de actos de violencia política de género?	0. No establece ningún tipo de sanciones por actos de violencia política en razón de género. 0.5. No especifica las sanciones para los casos de violencia política en razón de género, sino que se aplican las reglas generales. 1. Incluye la inelegibilidad de las personas que hubiesen sido sancionadas por actos de violencia política en razón de género
Reparación	Nivel de reparación de los derechos de las víctimas.	¿Establece medios de reparación a las víctimas idóneos y suficientes?	0. No establece ningún tipo de medios de reparación a las víctimas 0.5. No especifica los medios de reparación para las víctimas de la violencia política de género 1. Incluye medios de reparación específicos idóneos y eficientes para las víctimas de la violencia política de género

Fuente: Elaboración propia.

Dado que la violencia política de género tiene sus especificidades en cuanto a los ámbitos en los que ocurre, las formas en las que se presenta y distintos impactos a las mujeres, una legislación más exigente debe poder reconocer estas particularidades e incluir, para estos casos, órdenes de protección, medidas de reparación y sanciones específicas. De acuerdo con esta combinación de propiedades, las leyes pueden resultar más o menos favorables y exigentes respecto a la tipificación, coordinación, sanción, reparación y capacidad de garantizar la no repetición de la violencia política en razón de género. El análisis de las variaciones de un diseño institucional con reglas diferenciadas en el ámbito subnacional (como México hasta 2014) o en proceso de transición hacia la armonización nacional (como en México desde 2014) permite un conocimiento más preciso de las estructuras de oportunidades e incentivos que enfrentan los actores críticos para conseguir aprobar leyes. Como todo sistema político multinivel, esta perspectiva tiene relevancia para conocer cómo funciona el sistema de producción legislativa ( CONAPRED, 2013 ; Shackel, 2013; Tagle, 2007 ).

El IEN está diseñado para evaluar el nivel de exigencia normativa de las normas, por lo que se trata de una herramienta que puede ser aplicada en cualquier contexto y para analizar cualquier tipo de desarrollo legal que pretende atender los casos de violencia política contra las mujeres en razón de género. En este sentido, existe la posibilidad teórica de que una entidad subnacional puede contar con normas de manera previa a la aprobación de la ley federal o general y que, por tanto, no desarrolle actividades legislativas de armonización de manera posterior a la adopción de la reforma.

¿LEYES EXIGENTES? EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN LEGISLATIVA Y LA VIOLENCIA POLÍTICA EN RAZÓN DE GÉNERO

El camino de las entidades federativas hacia el reconocimiento legal de la violencia política de género y el establecimiento de las medidas para combatirla ha sido heterogéneo, complejo y, en muchos casos, sinuoso. La evidencia muestra que las rutas legislativas impactan en los contenidos de las legislaciones que se adoptan, pues al analizar la regulación aprobada por los estados mexicanos frente a los estándares definidos por la Ley Modelo se advierte que, si bien hay elementos en común, también existen diferencias importantes que resultan fundamentales para la capacidad de incidencia de la legislación.

La mayoría de las entidades federativas (30) realizaron reformas a octubre de 2020 para adecuar los marcos legislativos estatales a los nuevos contenidos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, tras la aprobación de las diversas reformas realizadas en abril de 2020. Las otras entidades se encuentran aún en distintas etapas de los procesos legislativos de reforma.²¹ Algunas de ellas, incluso, habían impulsado cambios antes que la reforma federal ( Alanis Figueroa, 2020 ), aunque estos no han respondido con plenitud a las exigencias de la legislación general.²² De esas 30 entidades, cuatro reformas se encuentran subjudice (en revisión judicial) por haberse presentado alguna Acción de Inconstitucionalidad. Algunas otras se enfrentaron a vetos u obstáculos, como el retraso de su publicación en el Diario Oficial, por parte del Gobernador (Tlaxcala y Veracruz).

El análisis evidencia que las entidades federativas optaron por soluciones diversas en los cinco ámbitos a partir de los cuales resulta posible identificar el nivel de exigencia normativa del marco legal: 1) la conceptualización de la violencia política de género; 2) la coordinación entre los órganos estatales responsables; 3) la inclusión de los órdenes de protección a las víctimas; 4) la inclusión de las medidas de reparación y 5) el tipo de sanciones que prevé para quienes hayan cometido los actos de violencia política de género. También se han encontrado diferencias respecto a qué legislaciones estatales han sido modificadas: si es la ley para una vida libre de violencia, la ley electoral y/o la ley penal.

La mayoría de las modificaciones realizadas a las normas se han centrado en las leyes para una vida libre de violencias y en las leyes electorales, que han sido reformadas por 23 y 21 estados, respectivamente. De estos, catorce estados han modificado ambas leyes: Baja California Sur, Coahuila, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Yucatán. Asimismo, quince estados reconocen la violencia política de género como un delito en sus códigos penales: Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, México, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tlaxcala, Veracruz.

SOBRE LA CONCEPTUALIZACIÓN DE VIOLENCIA POLÍTICA EN RAZÓN DE GÉNERO

Respecto a la primera dimensión del Índice de Exigencia Normativa, es decir, la definición de la violencia política de género, 27 de las entidades han optado por una conceptualización amplia de violencia política de género. En este aspecto, dichas entidades siguieron la pauta de la Ley Modelo y de la legislación federal, reconociendo que se trata de todo tipo de acciones y omisiones que se dirigen a una mujer por ser mujer; tienen un impacto diferenciado en ellas o les afecta desproporcionadamente, con el objeto o resultado de menoscabar o anular sus derechos político-electorales. Asimismo, cinco entidades que han armonizado sus legislaciones han adoptado por una conceptualización restringida (Guanajuato, Guerrero, Michoacán y Querétaro), pues no han incluido algunas conductas señaladas por la Ley Modelo como las agresiones físicas o sexuales, la intimidación o las amenazas, las resistencias al ejercicio del voto, la discriminación, la restricción al acceso a la justicia, las limitaciones a la libertad de expresión y la difusión de prejuicios y estereotipos de género.

SOBRE LA COORDINACIÓN INSTITUCIONAL

Sobre la segunda dimensión, la coordinación entre las instituciones se encuentra que diecisiete estados (Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán) incorporan obligaciones específicas contundentes para la actuación de las autoridades electorales en el sistema estatal de atención a la violencia política, relativas al establecimiento de sanciones, de prevención, vigilancia o generación de bases de datos, entre otras. Una entidad (México) incorpora las autoridades electorales al sistema estatal, aunque sin considerar obligaciones o atribuciones para ellas dentro de este sistema. Las nueve entidades restantes no prevén la inclusión de las autoridades electorales en sus sistemas estatales (Baja California Sur, CDMX, Colima, Tamaulipas, Tlaxcala, Guerrero, Querétaro, Guanajuato, Campeche, Baja California, Michoacán, Coahuila, Zacatecas, Tabasco).

SOBRE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS DE VIOLENCIA

En relación con la tercera dimensión del IEN, de las 32 entidades federativas, 24 incluyen medios específicos de protección para los casos de violencia política de género (Aguascalientes, Baja California Sur, CDMX, Chiapas, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán). Sus legislaciones establecen que las autoridades electorales puedan ordenar la suspensión de propaganda, limitar o suspender la entrega de prerrogativas a los partidos políticos y suspender en el ejercicio del cargo a quienes hayan incurrido en actos de violencia, así como otras medidas necesarias para garantizar la seguridad de las mujeres afectadas. Las otras siete entidades (Chihuahua, Nayarit, México, Campeche, Nuevo León, Baja California, Michoacán) no prevén en sus legislaciones mecanismos específicos de protección para la atención a las víctimas de violencia política, sino que se enmarcan en medidas más generales de atención a las mujeres víctimas de otros tipos de violencia (en particular la familiar). Las legislaciones señalan que estos mecanismos pueden emplearse también para los casos de violencia política de género.

SOBRE LAS SANCIONES A LOS RESPONSABLES POR VIOLENCIA POLÍTICA EN RAZÓN DEL GÉNERO

En cuanto a la cuarta dimensión, las sanciones, únicamente 21 entidades federativas han determinado la inelegibilidad de las personas sobre quienes hayan cometido actos de violencia política de género (Aguascalientes, Baja California Sur, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla²³, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán). Otras seis entidades señalan que, por la comisión de los actos de violencia política de género, deben imponerse las sanciones ya previstas por la legislación electoral, como las amonestaciones, multas, suspensión parcial o total de prerrogativas a los partidos políticos, o suspensión o cancelación de registro (Campeche, Chihuahua, Guanajuato, Michoacán, Nuevo León, Sonora).²⁴ En la mayoría de los estados se establecen que el Procedimiento Especial Sancionador (PES) será procedente contra actos de violencia política en razón de género, el procedimiento para la atención de las denuncias sería de la siguiente manera: la denuncia se presenta ante el OPLE y es allí donde se tramita y sustenta para luego ser remitida al Tribunal local, el cual es el que tiene la competencia de resolver el fondo de la denuncia mediante sesión pública. En Tabasco, Chiapas, Chihuahua y Tamaulipas la autoridad final es la autoridad administrativa electoral que es la que conoce desde el inicio la denuncia y además resuelve la misma ( Dominguez Arévalo, 2020: 60).

En esa línea, otra cuestión importante tiene que ver con la incorporación de la posibilidad de presentar impugnaciones relativas a los actos de violencia política en razón de género ante los tribunales especializados. Aún cuando la mayoría de los estados reconoce esa posibilidad de forma expresa, hay estados donde la misma todavía no está presente en la legislación como Colima, Chiapas, Guanajuato, Michoacán, Querétaro y Sonora ( Domínguez Arévalo, 2020: 60). Sin embargo, la ausencia de la previsión expresa no debería convertirse en un obstáculo para el acceso a la justicia de las mujeres víctimas de violencia política en razón de género.

SOBRE LAS MEDIDAS DE REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS

Respecto a las medidas de reparación, la quinta dimensión del IEN, solo 23 entidades federativas han incluido en sus legislaciones las medidas de reparación a las víctimas que la Ley Modelo considera fundamentales para garantizar los derechos de las mujeres (Aguascalientes, Baja California Sur, CDMX, Chiapas, Coahuila, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán). Las legislaciones señalan que las medidas de reparación deben ser dictadas por las autoridades competentes al resolver los procedimientos sancionadores y enumeran cuatro medidas específicas: indemnización, restitución, disculpa y medidas de no repetición. Otros tres estados (Chihuahua, México y Nayarit) sólo prevén medidas de reparación en las leyes de una vida libre de violencia y únicamente se refieren a los casos de feminicidio.

La evaluación global del IEN evidencia importantes diferencias en las reformas realizadas en las entidades federativas entre abril y octubre de 2020. A pesar de reformar al menos alguna de las legislaciones (electoral o de vida libre de violencia), un importante número de las entidades federativas (13) optaron por la adopción de leyes “con menos dientes”, o menos fuertes. A diferencia de ello, la investigación evidencia que únicamente doce entidades generaron marcos legales que cumplen con todas las exigencias establecidas por la Ley Modelo. Muchas otras quedaron a medio camino, limitando la conceptualización de la violencia política en razón de género, prescindiendo de reglas necesarias para garantizar la protección y reparación del daño sufrido por las víctimas, para poder sancionar -y, con ello, disuadir- de forma efectiva a los responsables de la violencia o para articular coordinación entre diferentes órganos públicos responsables por la prevención, investigación y sanción de la violencia política en razón de género.

Teniendo en cuenta lo anterior, en la siguiente tabla, se evidencia a partir de la aplicación del índice de exigencia normativa, la heterogeneidad de las legislaciones adoptadas en las entidades federativas mexicanas en el proceso de armonización legislativa y que generan distintos niveles de fortaleza de las normas, lo que supone diferencias a nivel estatal en la protección de los derechos de las personas víctimas de violencia política.

Tabla 2
Nivel de exigencia normativa de la ley de violencia política en razón de género

Entidades	Nivel	Conceptualización	Coordinación	Protección	Sanciones	Reparación	Total
Aguascalientes	Alto	1	1	1	1	1	5
Chiapas	Alto	1	1	1	1	1	5
Hidalgo	Alto	1	1	1	1	1	5
Jalisco	Alto	1	1	1	1	1	5
Morelos	Alto	1	1	1	1	1	5
Oaxaca	Alto	1	1	1	1	1	5
Puebla	Alto	1	1	1	1	1	5
Quintana Roo	Alto	1	1	1	1	1	5
San Luis Potosí	Alto	1	1	1	1	1	5
Sinaloa	Alto	1	1	1	1	1	5
Veracruz	Alto	1	1	1	1	1	5
Yucatán	Alto	1	1	1	1	1	5
Sonora	Medio	1	1	1	0.5	1	4.5
Baja California Sur	Medio	1	0	1	1	1	4
CDMX	Medio	1	0	1	1	1	4
Colima	Medio	1	0	1	1	1	4
Tamaulipas	Medio	1	0	1	1	1	4
Tlaxcala	Medio	1	0	1	1	1	4
Coahuila	Medio	1	0	1	1	1	4
Chihuahua	Bajo	1	1	0.5	0.5	0.5	3.5
Guerrero	Bajo	0.5	0	1	1	1	3.5
Querétaro	Bajo	0.5	0	1	1	1	3.5
Tabasco	Bajo	0.5	0	1	1	1	3.5
Durango	Bajo	1	1	1	0	0	3
Guanajuato	Bajo	0.5	0	1	0.5	1	3
Nayarit	Bajo	1	1	0.5	0	0.5	3
Nuevo León	Bajo	1	1	0.5	0.5	0	3
México	Bajo	1	0.5	0.5	0	0.5	2.5
Campeche	Bajo	1	0	0.5	0.5	0	2
Baja California	Bajo	1	0	0.5	0	0	1.5
Michoacán	Bajo	0.5	0	0.5	0.5	0	1.5
Zacatecas	Bajo	0.5	0	0	0	0	0.5

Fuente: Elaboración propia.

Se consideran como legislaciones de alto nivel de exigencia a aquellas que obtuvieron una calificación de 5 puntos. Las legislaciones de nivel de exigencia medio obtuvieron entre 4 y 5 puntos y de nivel bajo aquellas con menos de 4 puntos.

¿POR QUÉ ALGUNOS CONGRESOS ADOPTARON LEYES CON DIENTES Y OTROS NO?

La alta heterogeneidad de los niveles de fortaleza de las legislaciones contra la violencia política que adoptaron las entidades federativas mexicanas obliga a indagar acerca de las causas de este fenómeno e identificar cuáles son los factores que contribuyen a adoptar leyes más exigentes en algunos estados. A partir de la experiencia comparada, dos elementos parecerían tener relación con el nivel de exigencia normativa de la ley aprobada: la integración paritaria y la composición partidista de los Congresos.

La premisa teórica de corte neoinstitucionalista feminista que subyace a esta exploración tiene que ver con el hecho de que un Congreso que esté integrado paritariamente o, incluso, dominado por mujeres, resultaría determinante para la adopción de normas fuertes. Sería lógico pensar que un mayor número de legisladoras implicaría una mayor preocupación por el fenómeno de la violencia política contra las mujeres, así como una mayor capacidad de las legisladoras para articular las propuestas y lograr su aprobación. Es más, una lectura esencialista llevaría a pensar que el sólo hecho de que las mujeres estuvieran legislando las llevarían a defender ideas y causas orientadas a avanzar en la protección de los derechos humanos de las mujeres.

Sin embargo, un hallazgo relevante de esta investigación es que la integración paritaria de los Congresos locales (donde las mujeres ocupan por lo menos el 45% de los escaños) no resultó determinante para el nivel de exigencia de la legislación adoptada.²⁵ Como se observa en la tabla 3 , si bien cinco de los doce estados con legislación más exigente cuentan con congresos paritarios, también ese es el caso de cuatro de las siete entidades que se encuentran en el nivel medio de fortaleza de la ley y de cinco de las trece entidades con el nivel bajo. Es más, fueron siete legislaturas dominadas por varones las que cumplieron con todas las exigencias marcadas por la Ley Modelo. Este hallazgo conduce a reflexionar sobre la relación teórica y empírica entre la representación descriptiva y la representación sustantiva legislativa de las mujeres y a alertar sobre ese supuesto que hace pensar que las mujeres, por el sólo hecho de ser mujeres, representan (o al menos impulsan) demandas e intereses de las mujeres.

Tabla 3
El nivel de exigencia de la ley y la paridad en los Congresos estatales en 2020

Índice de Exigencia Normativa	Entidades con Congresos paritarios	Entidades sin Congresos paritarios
Alto	Aguascalientes Chiapas Morelos Sinaloa Yucatán	Hidalgo Jalisco Oaxaca Puebla Veracruz Quintana Roo San Luis Potosí
Medio	Baja California Sur CDMX Coahuila Tamaulipas	Sonora Colima Tlaxcala
Bajo	Chihuahua Querétaro Campeche Baja California Zacatecas	Guerrero Durango Guanajuato Nayarit México Nuevo León Michoacán Tabasco

Fuente: Elaboración propia tomando en cuenta las reformas realizadas por 26 entidades federativas a octubre de 2020.

La integración paritaria tampoco resultó vinculada con la prontitud con la que las legislaturas estatales decidieron adoptar las reformas para lograr la armonización de las leyes locales con la general. Las entidades que no están integradas paritariamente, pero que han realizado las adecuaciones son 17, frente a otros 13 estados que cuentan con Congresos paritarios. Entre los estados que aún no realizan las reformas, se encuentran una con legislatura paritaria y una con Congreso dominado por los varones ( Tabla 4 ).

Tabla 4
Armonización legislativa y la paridad en los Congresos estatales en 2020

Entidades federativas	Con Congresos paritarios	Sin Congresos paritarios
Con armonización	Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche CDMX Chiapas Chihuahua Coahuila Morelos Querétaro Sinaloa Tamaulipas Yucatán	Colima Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Nayarit Oaxaca Puebla Quintana Roo San Luis Potosí Sonora Tabasco Tlaxcala Veracruz
Sin armonización	Zacatecas	Nuevo León

Fuente: Elaboración propia.

A pesar de que no existe relación entre la integración paritaria y la aprobación y/o fortaleza de las normas, los datos evidencian que las mujeres fueron proponentes de la mayoría de las iniciativas relativas a la violencia política de género presentadas en el periodo analizado (del 15 de abril al 26 de octubre de 2020). De las 83 iniciativas presentadas, 53 fueron propuestas por mujeres (63.8%), 9 por hombres (10.8%) y 27 por grupos mixtos de legisladores y legisladoras (32.53%). Al analizar las iniciativas exitosas (43 fueron materializadas en la legislación), se advierte que la mayoría de estas también fueron presentadas por mujeres (27 o el 62.79%) seguidas de grupos mixtos (14 o el 32.55) y dos varones (2 o el 4.65%).

En cuanto a la importancia de la composición partidista de los Congresos, esta parece tener un impacto significativo, aunque heterogéneo. Por un lado, la mayor cantidad de las iniciativas relativas a la legislación en la materia de violencia política de género ha sido presentada por las y los legisladores de Morena, un partido que se autodescribe como de izquierda. Se trata de 35 iniciativas presentadas (equivalentes al 42.16%) y 18 de estas que llegaron a ser aprobadas (el 41.86% del total). Los otros dos partidos considerados de izquierda -Movimiento Ciudadano (MC) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD)- han tenido una actividad más modesta. El MC presentó 8 iniciativas (el 9.63%), de las que fueron aprobadas 2 (4.65%) y el PRD presentó solo una iniciativa, misma que se convirtió en legislación.

Es interesante observar que el partido de centro-derecha, Acción Nacional (PAN), presentó 11 iniciativas (13.25%), de las cuales fueron aprobadas 5 (11.62%). El Partido Revolucionario Institucional (PRI) (del centro) presentó 5 iniciativas (6.02%), logrando la aprobación de 3 (6.97%), mientras que las coaliciones partidistas fueron responsables por la presentación de 10 propuestas (12.04%) y la aprobación de 7 de estas (16.27%).

Los datos parecen indicar un mayor compromiso de los partidos de izquierda con la regulación exigente en la materia de violencia política de género ( Tabla 5 ): ocho de los Congresos que adoptaron normas exigentes fueron dominados por Morena, dos por el PAN y uno por el MC y el PRI. Sin embargo, entre las legislaturas con regulaciones más débiles, seis cuentan con representación mayoritaria de Morena, cinco del PAN y dos del PRI. Pareciera ser, entonces, que los congresos dominados por la izquierda no necesariamente están más dispuestos a legislar medidas fuertes, mientras que aquellos dominados por la derecha sí tienden a adoptar regulaciones débiles. Un claro ejemplo de esta última tendencia es lo ocurrido en Nuevo León, donde la legislatura dominada por el PAN incumplió con la obligación constitucional de legislar sobre la VPG antes del inicio del proceso electoral, debilitando la protección de los derechos de las mujeres políticas ( Domínguez Arévalo, 2020: 58).

Tabla 5
El nivel de exigencia de la ley y la paridad en los Congresos estatales en 2020

Índice de Exigencia Normativa	Entidades	Partido dominante
Alto	Aguascalientes Chiapas Hidalgo Jalisco Morelos Oaxaca Puebla Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Veracruz Yucatán	Partido Acción Nacional Morena Morena Movimiento Ciudadano Morena Morena Morena Morena Partido Acción Nacional Morena Morena Partido Revolucionario Institucional
Medio	Sonora Baja California Sur Ciudad de México Coahuila Colima Tamaulipas Tlaxcala	Morena Morena Morena Partido Revolucionario Institucional Morena Partido Acción Nacional Morena
Bajo	Chihuahua Guerrero Querétaro Tabasco Durango Guanajuato Nayarit Nuevo León México Campeche Baja California Michoacán Zacatecas	Partido Acción Nacional Morena Partido Acción Nacional Morena Morena Partido Acción Nacional Partido Acción Nacional Partido Acción Nacional Morena Partido Revolucionario Institucional Morena Morena Partido Revolucionario Institucional

Fuente: Elaboración propia tomando en cuenta las reformas realizadas por 26 entidades federativas a octubre de 2020.

CONCLUSIONES

Los avances normativos tendientes a promover la inclusión política de las mujeres no necesariamente han implicado transformaciones culturales significativas en las prácticas y en las decisiones asociadas a la participación femenina ( Alanis Figueroa, 2017 ; Albaine, 2017 ). Las mujeres que llegaron a los espacios de poder -a nivel legislativo, ejecutivo o en los gobiernos municipales- se enfrentaron con numerosos obstáculos institucionales, partidistas y culturales que siguieron minando su liderazgo y su capacidad de influir en las decisiones públicas. Uno de estos obstáculos, quizá el más grave y que por mucho tiempo ha sido invisibilizado como el costo de hacer política, es la violencia. En todo el mundo las mujeres que ejercen o pretenden acceder a los cargos públicos se enfrentan a la violencia política en razón de género que, bajo diversas formas y modalidades, pretende mantener a las mujeres fuera de los espacios del poder.

La violencia política y la violencia política contra las mujeres no son un fenómeno nuevo; sin embargo, ha sido visibilizada y ha recibido creciente atención de la academia, de las activistas, de los gobiernos y de los organismos internacionales. Las activistas y los organismos internacionales, en especial, reclamado sobre la necesidad de que los países de la región adopten legislación especializada para atender los casos de violencia política en razón de género. En México, la aprobación de una ley que reconociera la violencia política en razón de género como una modalidad de violencia que sufren las mujeres en el ejercicio de la política, ha sido parte de la agenda feminista desde antes de que esta se materializara en abril de 2020.

La legislación general aprobada en México refleja los altos estándares establecidos por la Ley Modelo y obliga no solamente a la Federación, sino a las entidades, que deben adecuar sus normativas para cumplir con los mismos niveles de protección de las mujeres frente a este fenómeno. Este es un hecho histórico, dado que en la mayoría de las entidades no se preveía la figura de la violencia política en razón de género en sus normativas, tampoco se establecía su concepto, ni las conductas y -mucho menos- la regulación y formas de denuncia y tramitación ante casos de este tipo de violencia ( Domínguez Arévalo, 2020: 59). Sin embargo, la forma en la que la armonización legislativa opera en México deja a los estados con un amplio margen de libertad configurativa (libertad de definir el contenido y alcance de las leyes que los rigen), atribuyéndoles la decisión final sobre cómo atender el mandato de la ley general.

Esta investigación evidencia que, como resultado de esta libertad, las entidades federativas llegaron a adoptar legislaciones altamente heterogéneas, con diferencias profundas que abarcan el propio concepto y el catálogo de las conductas que constituyen la VPG, los estándares de coordinación entre las autoridades estatales, tipos y facilidades de otorgamiento de las medidas de protección a las víctimas, mecanismos de reparación de sus derechos y la fortaleza de las sanciones a los responsables. De las 32 entidades federativas, únicamente 12 articularon leyes “con dientes”, apegándose a todos los estándares marcados por la Ley Modelo (Aguascalientes, Chiapas, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Veracruz y Yucatán). Otras 7 están a nivel medio (Sonora, Baja California Sur, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Tamaulipas y Tlaxcala), con deficiencias más comunes respecto a la articulación de mecanismos eficientes de cooperación institucional y de las obligaciones de las autoridades electorales en el marco de los sistemas estatales para atención la violencia política de género. Las 13 entidades que articularon legislaciones débiles (Chihuahua, Guerrero, Querétaro, Durango, Guanajuato, Nayarit, México, Campeche, Nuevo León, Baja California, Michoacán, Zacatecas y Tabasco), fallaron en establecer medidas de reparación y optaron por regulaciones deficientes de las sanciones y de las medidas de protección de las víctimas.

Si bien algunas entidades aún no han modificado sus legislaciones (Nuevo León²⁶ y Zacatecas), otras lo han hecho de manera tardía, impidiendo que las nuevas reglas sean aplicables a los procesos electorales de 2021 (Ciudad de México y Tabasco).²⁷ Las resistencias partidistas se han manifestado precisamente en el ritmo y el contenido de la armonización legislativa (Nuevo León fue un caso paradigmático en ese sentido) y también dieron cuenta de la presión que los diversos actores (a favor o con resistencias) han experimentado en aquellas entidades donde se estaba por dar inicio al proceso electoral (como Coahuila e Hidalgo) ( Domínguez Arévalo, 2020: 58). Este hecho evidencia el bajo compromiso de las legislaturas estatales con la erradicación de violencia y con la igualdad de género, así como la debilidad de los mecanismos existentes de armonización legislativa.

Las anteriores diferencias sustantivas dan cuenta de la heterogeneidad en el ejercicio de los derechos de ciudadanía entre entidades federativas y de la desigual democratización del sistema federal mexicano. Sin embargo, a pesar de dicha heterogeneidad, un denominador común de las legislaturas estatales es una visión limitada del género como una condición que afecta únicamente a las mujeres. En ese sentido, resulta llamativo que las legislaciones aprobadas no incorporan la perspectiva no binaria ni interseccional. Asimismo, otra limitación es que en las entidades aún persisten las identidades partidarias por encima de la conciencia de género, limitando las posibilidades de negociación de las agendas a impulsar.²⁸

Diversas voces han señalado la importancia de que “el INE asuma su carácter nacional y dicte Lineamientos, que la propia ley le permite, y estandarice criterios a lo largo y ancho del país” ( Alanis Figueroa, 2020 ). Si bien no es nuevo el activismo de la autoridad electoral nacional en materia de protección de los derechos políticos electorales de las mujeres, esto permitiría que las autoridades locales tuvieran un marco de actuación más completo y claro, en los casos donde aún no se ha legislado o donde la legislación aún es insuficiente.²⁹ La normativa da cuenta de la competencia del INE y los OPLES de promover la cultura de la no violencia, la incorporación de la perspectiva de género en la transmisión de las campañas y precampañas y también la posibilidad de sancionar los actos de violencia política de acuerdo a la norma aplicable ( Domínguez Arévalo, 2020: 58).

Otra cuestión pendiente se relaciona con el propio proceso de armonización legislativa, dado que la norma no establece mecanismos homogéneos de armonización legislativa ni tampoco establece (desde la perspectiva del respeto a los derechos humanos) qué ocurre en aquellos casos donde la armonización no respeta el espíritu de protección de derechos políticos de las mujeres que la normativa federal establece o, en su caso, no se ajusta a los tiempos establecidos. Un hallazgo de esta investigación es que, en contra de lo que se esperaría, la integración paritaria de los congresos estatales no está relacionada con la aprobación de la reforma ni con el nivel de exigencia normativa de la legislación adoptada. Las legislaturas paritarias y las dominadas por hombres fueron igualmente propensas a adoptar legislaciones “con más dientes”. Posiblemente, en los congresos paritarios, la renuencia a la aprobación de una ley (o una ley “con dientes”) puede reflejar el nivel de capacidad de los actores políticos a vetar y resistirse al reconocimiento y ampliación de los derechos de las mujeres políticas. De manera similar, el impacto de la integración partidista de los Congresos parece tener un efecto limitado: si bien los legislativos dominados por las fuerzas de derecha son más propensos a adoptar una normatividad débil, la relación entre el predominio de las fuerzas izquierdistas y el nivel de exigencia normativa no parece tan claro.

La experiencia mexicana evidencia tanto el avance en la armonización legislativa como también las trabas respecto al ejercicio de los derechos de las mujeres en las democracias paritarias. La presencia física no ha cambiado, aún, la persistencia de “normas simbólicas de género” en la práctica legislativa. Las legisladoras enfrentan una serie de obstáculos en relación al ejercicio de la dimensión simbólica de la representación. Estas barreras visibilizan vínculos entre las relaciones de género y los resultados de esas instituciones. Estos vínculos quedan al descubierto en especial cuando se realiza el análisis de las resistencias al cambio y de las estructuras que favorecen a los grupos en el ejercicio del poder; evidencian limitaciones al momento de aprobar las normativas y, al mismo tiempo, perjudican y excluyen a las mujeres que pretenden incorporarse a los espacios de decisión. Los obstáculos encontrados tienen que ver con el nivel de generización de las instituciones; la falta de experiencia legislativa de las mujeres; el uso de estereotipos de género, sexismo, doble rasero, discriminación y el limitado apoyo por parte de sus partidos para impulsarlas en los espacios de poder legislativos.

Las resistencias encontradas dan cuenta de que las instituciones no están comprometidas con las políticas de transversalización del género o la aprobación de una agenda de género que elimine las desigualdades que viven las mujeres en las entidades federativas mexicanas. Es más, muchos de los Congresos continúan siendo instituciones generizadas que reproducen prácticas que limitan la igualdad sustantiva. La ausencia de la infraestructura básica también supone una estructura de oportunidad para impulsar reformas político-institucionales que permitan acompañar los cambios que exige la paridad de género y transformar las prácticas legislativas.

Este trabajo discutió también sobre el papel de los actores críticos en la aprobación de las reformas, llamando la atención respecto a que no hay una relación aparente entre partidos de izquierda y aprobación de una legislación más exigente ni tampoco una asociación entre la integración paritaria de los congresos y el tipo de legislación resultante. Estos hallazgos alertan sobre la necesidad de impulsar una nueva agenda de investigación futura respecto a los grupos que participan en las coaliciones de cambio políticos y a las condiciones críticas que facilitan las reformas.

REFERENCIAS

• ALANIS FIGUEROA, María del Carmen. (2020). “Violencia Política contra las mujeres y la paridad (I)”, El Universal, 19 de septiembre. Disponible en https://www.eluniversal.com.mx/opinion/maria-del-carmen-alanis/violencia-politica-contra-las-mujeres-y-paridad-i
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• Ley General en Materia de Delitos Electorales, 2014, México.
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NOTAS

• 1
  . Como ejemplo, en los años recientes, se han dado diversos incidentes de violencia de género en contra de las legisladoras morelenses. Sus contrapartes masculinas han cuestionado sus trayectorias (como Hugo Éric Flores Cervantes quien atacó verbalmente a una diputada al señalar que “[...] lo único que digo es que es un poco malagradecida, porque yo la hice diputada”) y su legitimidad e idoneidad para desempeñar cargos legislativos (como lo hizo el diputado José Casas González al señalar en referencia a las diputadas que “es lo malo de sacar a las personas de la cocina y darles una curul”) ( Freidenberg y Gilas, 2020 ).
• 2
  . Las mujeres han sido moneda de cambio entre grupos internos e incluso un premio que parecía más un castigo para quienes perdían en las internas (algo así como “el que pierde la interna, pone la mujer”). Hay diversos registros de esta idea y del modo en que se manifiesta la violencia política en investigaciones en México (Cárdenas, 2020; Otálora Malassis, 2020 ; Freidenberg, 2017 ; Torres Alonso, 2016 ), Ecuador ( Hidalgo, 2020 ) o en Argentina ( Borner et al ., 2009 ).
• 3
  . Según Tarrow (1996) , una estructura de oportunidad política son las características del entorno político que proporcionan incentivos para que la gente participe en acciones colectivas afectando a sus expectativas de éxito o fracaso.
• 4
  . Piscopo (2017) alerta que “la creación de normas nuevas frente a normas vigentes pero inefectivas, no alcanza para desarticular la normalización del machismo, la violencia y la impunidad, que se refuerzan mutuamente”.
• 5
  . En México —un país federal— existen tres niveles de legislación: la estatal, que emiten las entidades federativas para regir sus marcos internos, la federal, que regula el ámbito de actuación de la Federación, y las generales, que inciden en ambos ámbitos (federal y estatal).
• 6
  . En esta investigación entendemos a la “armonización” como la práctica que llevan las legislaturas estatales para hacer compatibles sus leyes a lo que establece la normativa federal o general. Los procesos de armonización de las legislaciones estatales con las normas federales y/o generales se han dado previamente en otros ámbitos, como fiscal, salubridad o educación, como resultado de la centralización de las atribuciones legislativas ( Serna, 2016 ).
• 7
  . Una experiencia previa se dio con lo que mediáticamente se ha denominado como “paridad en todo”. El 6 de junio de 2019 el Diario Oficial de la Federación publicó la reforma a 9 artículos de la Constitución, donde incorporaba el principio de paridad de género y obligaba a los Poderes de la Unión (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y de las entidades federativas, a las autoridades electorales, a los organismos autónomos, federales y locales, a los partidos políticos, y a todas las autoridades municipales, a transversalizar dicho principio en la conformación de todo órgano público colegiado, y al registro obligatorio de candidaturas a todos los cargos de elección popular. Se mandató para que las entidades tuvieran un año para armonizar sus constitucionales y las legislaciones estatales. En ese sentido, el Senado de la República en su sesión del 12 de marzo de 2020, aprobó reformas a 50 ordenamientos, y las remitió a la colegisladora para revisión y, en su caso, aprobación. La Cámara de Diputados aprobó, siguiendo esa línea, el 29 de julio de 2020, la modificación a 86 leyes, con la intención de profundizar en la protección de los derechos de las mujeres, en igualdad de condiciones, en todas las esferas del poder institucional, y en los espacios de decisión pública.
• 8
  . Si bien el término tipificar es propio del ámbito del derecho penal, en esta investigación se emplea para hacer referencia a la definición de un listado de conductas que el/la legislador ha determinado que constituyen violencia política contra las mujeres en razón de género.
• 9
  . En México existen leyes federales, que son de competencia exclusiva de la Federación; leyes generales, que obligan tanto a la Federación como a los estados, y leyes locales, que se mantienen en exclusiva en cada entidad federativa. Como señala Serna, las leyes generales se adoptan para realizar “dos propósitos: distribuir competencias entre la federación y los estados y municipios, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas y para establecer en su propio cuerpo normativo el régimen federal a efecto de regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate” ( Serna, 2016: 141).
• 10
  . Sin embargo, la reforma pretendió respetar el principio del federalismo y mantuvo la libertad legislativa de las entidades federativas respecto de numerosos aspectos de la organización electoral (como la definición de los calendarios, la regulación del registro de partidos y coaliciones o las campañas electorales).
• 11
  . De 2014 a 2019, 30 Constituciones locales consagraron el principio de paridad vertical en la conformación de las planillas de ayuntamientos –no así Chihuahua y Veracruz-; 15 constituciones, la paridad horizontal; 31 entidades regularon en sus leyes la paridad vertical (salvo Tamaulipas), y 26, la paridad horizontal (menos Campeche, Durango, Estado de México, Nuevo León, Tabasco y Tamaulipas) ( Alanis Figueroa, 2020 ).
• 12
  . Siguiendo a Alanis Figueroa (2020) , a través del ejercicio de control de convencionalidad y de una importante actuación garantista, el TEPJF interpretó el artículo 41 constitucional a la luz de los tratados internacionales, en el sentido de que el principio de paridad debía hacerse extensivo al ámbito municipal, en sus dos dimensiones: vertical y horizontal (TEPJF. Jurisprudencia 6 y 7 de 2015).
• 13
  . En su elaboración participaron el TEPJF, el INE, el INMujeres, la PGR, a través de la FEPADE, la Subsecretaría de Derechos Humanos de la SEGOB y la CEAV.
• 14
  . En dicho Protocolo, se propuso entender a la violencia política contra las mujeres como “la acción u omisión que, en el ámbito político o público, tenga por objeto o resultado limitar, anular o menoscabar el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de una mujer, el acceso al pleno ejercicio de las atribuciones inherentes a su cargo o su función del poder público”. Instituto Belisario Domínguez , Nota Legislativa Reformas para Prevenir, Identificar y Sancionar la Violencia Política en Razón de Género , México, 2017, p. 2. Ver Nieto (2017) .
• 15
  . Se reformaron diversas leyes de distinta naturaleza jurídica: 1. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; 2. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; 3. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; 4. Ley General de Partidos Políticos; 5. Ley General en Materia de Delitos Electorales, 6. Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República; 7. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 8. Ley General de Responsabilidades Administrativas.
• 16
  . La violencia política puede ser perpetrada por cualquier persona y/o grupo de personas, por el Estado o sus agentes, por superiores jerárquicos, colegas de trabajo, partidos políticos o representantes de estos; por medios de comunicación y sus integrantes. En ese sentido, puede haber casos en los que la violencia se comete en contra de las mujeres como una forma de amedrentar o de vulnerar a los hombres (a los esposos, hermanos, padres) o bien, puede suceder que se cometan actos de violencia en contra de las y los hijos buscando afectar a sus madres.
• 17
  . La violencia física incluye acciones que afectan la integridad física de una mujer, tomando en cuenta la violencia sexual y la integridad de su familia. Entre los ejemplos de este tipo de violencia está el homicidio, secuestro, golpizas y abuso doméstico, así como el abuso y el secuestro de familiares y/o colaboradores ( Freidenberg, 2017 ).
• 18
  . En 2017, había siete iniciativas presentadas en el Senado y cinco en la Cámara de Diputados. Dichos proyectos tenían la intención de modificar las Leyes Generales de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE); de Partidos Políticos; la Ley en Materia de Delitos Electorales; del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y la de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Iniciativas presentadas (a título personal o de manera conjunta) por las senadoras Lucero Saldaña Pérez, Ma. Del Pilar Ortega Martínez, María Marcela Torres Peimbert, Diva Hadamira Gastélum Bajo, Angélica de la Peña Gómez, Adriana Dávila Fernández, Martha Elena García Gómez; Yolanda de la Torre, Cristina Díaz Salazar, Hilda Flores Escalera, Anabel Acosta Islas, ltzel Ríos de la Mora, Ana Lilia Herrera Anzaldo, Margarita Flores Escalera, María Elena Barrera Tapia, Rosa Adriana Díaz Lizama y Martha Tagle Martínez.
• 19
  . La literatura presenta diferentes clasificaciones respecto a la violencia política en razón de género. Krook y Restrepo Sanin (2016) proponen una definición amplia de violencia contra las mujeres en política que integra múltiples: 1) formas de violencia física y sexual dentro de la misma categoría de violencia física y 2) divide la amplísima categoría de violencia psicológica en tres subcategorías: violencia psicológica, económica y simbólica.
• 20
  . Un punto importante es la cuestión de la violencia simbólica, que se encuentra enclavada en la cultura y son particularmente poderosas puesto que se ven y se sienten correctas ( Galtung, 1990: 291). Debido a la gran diversidad de culturas, la forma y el contenido de la violencia simbólica varía mucho más que en los otros tipos, pero está presente en todas las sociedades. Este tipo se convierte en violencia cuando son un atentado contra la dignidad humana ( Krook, 2017 ) y puede ser mucho más poderosa que la violencia física, justamente porque son formas de disciplinamiento que están fijas en la cultura ( Galtung, 1990: 291), lo que las hace “sutiles (e) invisibles” ( Krais, 1993: 172).
• 21
  . Las entidades que están aún en proceso de armonización son a noviembre de 2020 las siguientes: Nuevo León (legislación electoral) y Zacatecas (toda la normativa).
• 22
  . Tal es el caso de las reformas a las legislaciones estatales para el acceso de las mujeres a la vida libre de violencia en Coahuila (reformada el 31 de enero de 2020) y Estado de México (reformada el 14 de abril de 2020) que avanzaron hacia una conceptualización más alta, pero en hechos no han armonizado sus normativas con las exigencias de la ley general relativas a las sanciones, medidas de reparación y protección o cooperación institucional.
• 23
  . En el caso de Puebla, la inelegibilidad aplica no solamente a las personas sancionadas por cometer actos de violencia política en razón de género, sino también a quienes han sido responsables por actos de violencia familiar y quienes hayan incumplido con la obligación alimentaria (artículo 15 de la legislación electoral).
• 24
  . Aún cuando el TEPJF en el SUP-REC-91/2020 y acumulado, ordenó que se realizara un registro de las personas que hayan sido sentenciadas por haber ejercido violencia política en razón de género y de que el INE haya creado un reglamento para hacer efectiva esta disposición, esto no está incorporado en la reforma legal federal ni tampoco en ninguna estatal. El viernes 4 de septiembre de 2020, el INE aprobó los Lineamientos para la integración, funcionamiento, actualización y conservación del Registro Nacional de personas que cometan violencia política contra las mujeres. La integración de la base de datos permitirá verificar si una persona cumple con el modo honesto de vivir (que señala la ley) y si puede registrarse y competir para algún cargo de elección popular, pero consultarla sólo será con fines de publicidad, no obligatoria. De acuerdo con la ley, violentar a una aspirante a un cargo es una causal para negar el registro de una candidatura. Los Lineamientos contemplan que los/las infractores permanecerán en el registro durante 3 años en caso de que la falta sea leve, 4 si es considerada ordinaria y 5 si fuera especial. En caso de que la falta sea cometida por una mujer, aumentará un tercio de su permanencia en el registro; mientras que las agresiones en contra de población vulnerable incrementarán una mitad más su permanencia ( García Martínez, 2020 ).
• 25
  . En próximas investigaciones se pretende explorar otras variables explicativas que permitan entender el nivel de exigencia de la norma, como podría ser la fortaleza del régimen electoral de género, el nivel de desarrollo económico de la entidad federativa o el nivel de asociacionismo del movimiento de mujeres en cada estado.
• 26
  . El 5 de agosto de 2020 el TEPJF ordenó al Congreso de Nuevo León legislar y armonizar la legislación relativa a la paridad y violencia política en razón de género. La sentencia señala que la reforma se aplicará después de las elecciones de 2021 (SUP-JRC-14/2020). Señala Alanis Figueroa (2020) , que “lo maravilloso de esta sentencia, es que el tribunal electoral ordena a los organismos públicos locales y electorales y al INE mismo, a aprobar los lineamientos necesarios a efecto de que, aun sin reformas a las leyes locales, se apliquen directamente las leyes generales, y las autoridades administrativas electorales garanticen su cumplimiento. Otro golpe de sentencia al patriarcado”.
• 27
  . En México existe la prohibición de emisión de legislación electoral nueva o modificación de la existente 90 días antes del inicio de un proceso electoral. Los procesos electorales cuyas jornadas están programadas para junio de 2021 inician, en su mayoría, entre agosto y octubre de 2020.
• 28
  . En la Mesa de Trabajo realizada en Morelos, las diputadas y los diputados se manifestaron de manera reiterada sobre esta dificultad. Según la Entrevista 2, “Las mujeres no han podido cohesionarse como un grupo sólido, ya que predomina la militancia partidista sobre la conciencia de género, aunado a esto, siguen sufriendo violencia de género”. En Freidenberg y Gilas (2020) .
• 29
  . En esa línea, siguiendo lo que señalan las reformas, el INE aprobó la modificación al Reglamento de Radio y Televisión para hacer viable la operación técnica de las medidas cautelares y la disculpa pública que se ordenen con motivo de los procedimientos sancionadores en materia de violencia política.
• *
  El texto es una versión final del documento “Violencia política en razón de género y armonización legislativa multinivel en México”, que fue entregado al Instituto de Investigaciones Jurídicas en el marco de las obligaciones derivadas del Proyecto UNAM-DGAPA-PAPIIT IN301020 “Reformas Electorales y Democracia en América Latina”.
• TABLA DE ABREVIATURAS
  CEAV: Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.
  CEDAW (por sus siglas en inglés): Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer .
  CEPAL: Comisión Económica para América Latina.
  CIM/OEA: Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de los Estados Americanos.
  FEPADE: Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
  FEVIMTRA: Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia Contra las Mujeres y Trata de Personas.
  INE: Instituto Nacional Electoral.
  INMUJERES: Instituto Nacional de las Mujeres.
  IPU (por sus siglas en inglés): Unión Interparlamentaria.
  OEA: Organización de los Estados Americanos
  ONU: Organización de las Naciones Unidas.
  TEPJF: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  12 Dic 2022
• Fecha del número
  2023

Histórico

• Recibido
  26 Nov 2020
• Revisado
  19 Oct 2021
• Acepto
  23 Dic 2021