Estrategias de «quodlíbet» en el escenario internacional contemporáneo: las acciones de India, Brasil y Sudáfrica (IBSA) en los ámbitos multilaterales

The Strategies of "Quodlíbet" in the international contemporary scene: the actions of India, Brazil and South Africa (IBSA) in the multilateral spheres

ARTIGO

Estrategias de «quodlíbet» en el escenario internacional contemporáneo: las acciones de India, Brasil y Sudáfrica (IBSA) en los ámbitos multilaterales

The Strategies of "Quodlíbet" in the international contemporary scene: the actions of India, Brazil and South Africa (IBSA) in the multilateral spheres

Clarisa Giaccaglia

Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR) de Argentina. Becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Docente de la cátedra de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR ([e-mail])

RESUMEN

Frente al cada vez más complejo sistema internacional contemporáneo, se plantea la necesidad de crear nuevas herramientas conceptuales que contribuyan a una mejor comprensión de la realidad mundial. En este contexto, se otorga especial relevancia al fortalecimiento de una perspectiva propiamente latinoamericana introduciendo la noción de estrategia de quodlíbet con el objetivo de analizar la creciente y multifacética presencia de los poderes emergentes en los ámbitos decisorios globales.

Palabras clave: estrategias de quodlíbet; IBSA; poderes emergentes.

ABSTRACT

Faced with increasingly complex international system, raises the need for new conceptual tools that contribute to a better understanding of global reality. In this context, attaches special importance to strengthening Latin American perspective by introducing the notion of quodlibet strategy with the aim of analyzing the growing and multifaceted presence of emerging powers in global decision-making levels.

Keywords: quodlíbet strategies; IBSA; emerging powers.

A inicios del nuevo siglo, el actual sistema mundial refleja una constante reconfiguración de fuerzas, desde una lógica internacional a otra que aún no se ha delineado de forma definida. Aunque Estados Unidos sigue siendo la única superpotencia mundial -en términos estratégico-militares-, su posición hegemónica se ha erosionado. Este proceso se explica por el protagonismo de algunos estados que están participando crecientemente en los procesos decisorios mundiales, junto a nuevos actores -originados tanto dentro como fuera de las fronteras estatales- que se han incorporado activamente en el plano global profundizando, aún más, la alta densidad de las relaciones trasnacionales que habían aflorado en las últimas décadas del siglo XX.

A partir de la administración de George W. Bush y, especialmente, luego de los atentados terroristas de 2001, el accionar externo norteamericano se concentró en aquellas áreas que Washington consideraba estratégicas para su interés nacional. Esta situación otorgó mayores márgenes de maniobra a otros poderes en progresivo ascenso, los cuales comenzaron a incrementar sus niveles de participación y responsabilidad en cada una de sus zonas de influencia.

La situación descripta originó la aparición de variadas preguntas en torno a la actual distribución del poder político y económico a nivel mundial así como sobre los actores intervinientes en la deliberación de los principales temas de la agenda internacional. Partiendo de esta perspectiva, el presente trabajo expone de manera sucinta algunos de los resultados a los que pude arribar en el marco de una investigación doctoral que estuvo centrada en el análisis de las estrategias de política exterior de los poderes medios emergentes¹ tomando como caso de estudio la coalición conformada por los gobiernos de India, Brasil y Sudáfrica (IBSA) en el período 2003-2010.

Se parte de la idea de que interpretar el mundo a través de las gafas del ayer no parece ser una buena receta. A ello se suma la necesidad de comprender los procesos internacionales desde un enfoque no eurocéntrico, puesto que la única forma de arribar a soluciones realmente autonomizantes «es abandonando los marcos teóricos que de alguna manera han sido establecidos en base a realidades que no son las nuestras y emprendiendo una reflexión, tal vez ingenua pero serendípica»² (Puig 1984, 39).

De todo lo expuesto aparece entonces el desafío de crear nuevas herramientas conceptuales para el estudio de las relaciones internacionales actuales que contribuyan a explicar cómo actúan y quiénes son los principales actores involucrados en los procesos decisorios globales. Para ello, el artículo comienza con un breve recorrido teórico por los aportes realizados por América Latina al estudio de la problemática internacional. A continuación, se incorpora la noción de «estrategias de quodlíbet» con el objeto de analizar las acciones desarrolladas por los poderes emergentes en los ámbitos multilaterales. Finalmente, se realiza una presentación del caso de IBSA dando cuenta de las estrategias de quodlíbet llevadas adelante por este grupo.

Los aportes teóricos formulados desde América Latina

Una revisión de la producción académica latinoamericana dedicada al ámbito de las relaciones internacionales pone de manifiesto la existencia de un conjunto de doctrinas y teorías que han pretendido fundamentar las políticas exteriores de los países de esta región, analizar el lugar de los mismos en el ordenamiento mundial y proponer directrices en cuanto al papel que cada una de estas naciones podría asumir, en función de los condicionantes internos y externos.

La teoría del desarrollo de Raúl Prebisch, elaborada en el seno de la CEPAL durante la década de 1950, constituyó el punto de partida en la formulación de una teoría latinoamericana³. De estas primeras investigaciones se desprendieron posteriormente dos vertientes teóricas. Por un lado, en la década de los sesenta surgieron los enfoques de la dependencia⁴. Por otro lado, en los setenta y principios de los años ochenta, se originaron los independentistas o autonomistas⁵, que es la corriente que este trabajo toma en consideración.

Bajo el liderazgo de Helio Jaguaribe en Brasil y de Juan Carlos Puig en Argentina, la vertiente autonomista centró su preocupación en hallar el modo de incrementar los márgenes de maniobra de los países en desarrollo en el escenario internacional⁶. Este enfoque de carácter realista y desarrollista promovía, en un contexto de bipolaridad, el abandono de Estados Unidos como relación excluyente y, por ende, la diversificación de los vínculos externos, la necesidad de un planeamiento estratégico para el logro del desarrollo y la promoción de lazos de solidaridad con otros países del entonces llamado «Tercer Mundo», a través de mayores niveles de cooperación política.

La vertiente autonomista prevaleció en el pensamiento latinoamericano hasta principios de los años noventa. A partir de allí, dicho enfoque se vio afectado por el auge del neoliberalismo como pensamiento hegemónico en la región⁷. Como sostiene Miryam Colacrai: «Desafortunadamente, durante los años noventa, fue escasa o casi nula la producción teórica que le asignara alguna importancia a la autonomía, para muchos era casi una "antigüedad" o un "consumo" de capacidades para actuar, las cuales debían ser más bien puestas al servicio de una pragmática inserción en el mundo» (Colacrai 2006, 5)⁸.

No obstante, la corriente independentista logró sobrevivir a partir de un grupo más reducido, tanto en Brasil como en Argentina, los cuales comenzaron a ser identificados como posautonomistas⁹. Cabe mencionar además que, en los albores del nuevo siglo, el debate en torno a la autonomía volvió a cobrar protagonismo, tanto en el ámbito académico como en las esferas políticas¹⁰.

Teniendo en cuenta las principales premisas sostenidas por la corriente posautonomista, el desarrollo de un modelo de cooperación Sur-Sur aparece como uno de sus principales postulados. En este sentido, resulta pertinente retomar la distinción realizada por Gladys Lechini (2010, 1), quien sostiene que, entre las contribuciones de autores que se refieren al tema, se podrían reconocer dos grandes líneas interpretativas: «Cooperación Sur-Sur referida a la construcción de alianzas políticas, principalmente en ámbitos multilaterales, y cooperación Sur-Sur más cercana a la utilizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), esto es, como cooperación técnica entre países en desarrollo (CTPD)».

Cabe recordar que la cooperación Sur-Sur, en su vertiente política, es una modalidad que surgió en la década del sesenta con el objeto de reforzar la capacidad de negociación de los países en desarrollo frente al Norte industrializado siendo sus exponentes más paradigmáticos el Movimiento de Países No Alineados (MPNA) y el Grupo de los 77.

A comienzos del nuevo siglo, esta premisa fue retomada originándose un nuevo tipo de cooperación Sur-Sur, con mecanismos más específicos y prácticos. La principal innovación radica en que dichos países «no presuponen compartir exactamente las mismas preocupaciones o coincidir en todas las cuestiones» (Keet 2006, 29). Asimismo, ya no se piensa en la conformación de un gran grupo permanente que los reúna en su totalidad sino que las alianzas dependen del desarrollo del proceso de negociación y de los intereses en juego. Esta progresiva reducción del número de participantes se ve reflejada de modo evidente al comparar los centenares de miembros que agrupó el MPNA o el G-77 en la década del sesenta, con los actuales tríos o quintetos tales como IBSA o el O-5¹¹. El recorrido detallado demuestra entonces una creciente fragmentación Sur-Sur en la cual el ascenso relativo de solo algunos «grandes países en desarrollo» los impulsó a nuclearse como entidades separadas y distintas de los restantes países periféricos.

El supuesto subyacente en la idea de cooperación Sur-Sur, en términos políticos, es que no siempre existe una relación directa entre la posición ocupada por un estado en el sistema internacional y su nivel de influencia efectiva sobre otros actores. En este sentido, los ámbitos multilaterales están en condiciones de proveer a los países con menor peso internacional de una gama de recursos que pueden aumentar su influencia más allá de lo que les correspondería de acuerdo con sus atributos de poder duro.

El rasgo novedoso de este proceso está dado por los cambios ocurridos tanto en las modalidades de negociación como en la diagramación de la agenda mundial. Esto se debe a que, por un lado, se presenta una regulación multilateral cada vez más invasiva y vinculante que obligó a los países en desarrollo a intentar mejorar sus capacidades técnicas y de negociación, con el objeto de poder defender en mejores condiciones sus respectivos intereses nacionales. Por otro lado, las instituciones internacionales, centros históricos del debate global (Naciones Unidas, Banco Mundial, FMI, OMC) han perdido legitimidad en los últimos años y han comenzado a convivir con otras instancias de diálogo informal en las cuales los poderes emergentes encontraron mejores vías de acceso (G-20 financiero, G-7 + O-5, IBSA, BRIC, G-4 en la OMC). En consecuencia, estas coaliciones han actuado, indistintamente, por dentro o por fuera de las organizaciones internacionales, dependiendo de las circunstancias de negociación.

En cuanto a la agenda de temas, se observa que el ámbito formal de discusión que le corresponde a cada temática en particular (léase la OMC para las cuestiones comerciales, el FMI para los asuntos financieros, etc.), se diluyó significativamente dando cuenta de un gran proceso negociador que atraviesa todas las instancias formales e informales y en donde los temas son de naturaleza interméstica, se yuxtaponen y se vinculan entre sí en los distintos ambientes de discusión global¹².

Teniendo como telón de fondo la realidad hasta aquí detallada, se observa que las esferas de negociación multilateral han representado, para los poderes en ascenso, la oportunidad de contar con un espacio político en el cual pueden desarrollar una gama de estrategias que le permiten orientar las normas emergentes de acuerdo con sus propios intereses, desestimando aquellas reglas o prácticas que puedan afectarlos o promoviendo aquellas que puedan favorecerlos (Hurrell 2000, 4).

Frente a esta creciente y multifacética presencia de los poderes emergentes en el actual escenario internacional se torna imperioso preguntarse: ¿qué tipo de estrategias de política exterior están desplegando? ¿Qué características presentan? ¿De qué modo se están ejecutando?

Estrategias de quodlíbet

Desde el punto de vista de los hacedores de política, ya sea en materia doméstica o internacional, se entiende por estrategias al «conjunto de objetivos, metas e instrumentos seleccionados entre un rango de posibilidades, para promover ciertos intereses o hacer frente a determinados problemas o amenazas. La selección de estas alternativas está condicionada por la urgencia u oportunidad de su puesta en marcha, y por la capacidad de los líderes de implementar sus preferencias» (Lasagna 1996, 32). Asimismo, las estrategias refieren al conjunto de acciones que desarrolla un gobierno en el ámbito externo para la consecución de iniciativas que reporten un beneficio para sus respectivas poblaciones nacionales.

Retomando las investigaciones realizadas en esta materia es posible observar que el «balancing» (balance o equilibrio) y el «bandwagoning» (seguimiento) fueron concebidos como las principales estrategias de política exterior. Durante la vigencia de un sistema internacional bipolar la bibliografía proveniente de los países centrales, particularmente el pensamiento realista de las relaciones internacionales, se concentró en el estudio de los vínculos mantenidos entre los distintos estados y las potencias tradicionales. Más aún, en un contexto de guerra fría, se privilegió el seguimiento de las relaciones entre los principales poderes regionales y la superpotencia norteamericana.

Al ingresar posteriormente en un período de posguerra fría, la tipificación de estrategias se fue diversificando. Por consiguiente, es posible encontrar múltiples referencias a otros tipos de estrategias vinculadas en mayor medida a un escenario internacional unipolar, tales como «binding» (avenencia o ligamiento), «beleaguering» (asedio u hostigamiento), «buffering» (amortiguamiento o apaciguamiento) y «hiding» (neutralismo o aislamiento)¹³.

Desde una perspectiva latinoamericana, se considera que la complejidad de las estrategias desarrolladas por los actualmente llamados poderes emergentes invalida el empleo de las mencionadas categorías, cuya principal preocupación continúa hoy en día restringida al estudio del comportamiento de los poderes en ascenso con las potencias tradicionales. Como contrapartida, en el presente trabajo se pone énfasis en el proceder que se plantea entre los propios países emergentes del Sur. Es decir, se privilegia la forma en la que estos poderes se comportan entre sí en el marco de coaliciones internacionales Sur-Sur y solo en segunda instancia se contemplan los efectos que este accionar tiene en las relaciones con los poderes del Norte.

Frente a esta situación, se consideró oportuno recurrir a conceptos provenientes de otras disciplinas en la medida en que fue posible vislumbrar ciertas herramientas teóricas que, por medio del recurso de la analogía, podían contribuir a la comprensión de la temática propuesta. Consecuentemente, se decidió apelar al campo de la música, en particular a la categoría de quodlíbet.

Un quodlíbet es una pieza de música que combina diferentes melodías en contrapunto, usualmente temas populares y a menudo en forma sencilla. La combinación de texto y melodía es cantada por una voz determinada. Las otras voces hacen lo mismo con diferentes melodías corales o canciones que reciben un tratamiento similar. De este modo, y a diferencia del canon¹⁴, se escuchan varias melodías distintas de forma simultánea y armoniosa¹⁵ (Praetorius 1619).

Es posible diferenciar tres tipos de quodlíbet: homofónico, sucesivo y polifónico. En un quodlíbet homofónico el mismo fragmento de texto es compartido, en algunas secuencias, por todas las voces que lo ejecutan simultáneamente. En un quodlíbet sucesivo, la unión de melodías no se realiza de forma sincrónica sino que se van enlazando unas con otras de forma sucesiva. Además, mientras una de las voces ejecuta breves secuencias melódicas, las otras realizan el acompañamiento. Finalmente, en un quodlíbet polifónico se ejecutan tres melodías diferentes de modo simultáneo generando un resultado armónico.

En relación con la problemática aquí planteada, se sostiene que al igual que en este tipo de pieza musical, ciertos países emergentes combinan políticas exteriores («melodías») ya existentes que, al reunirlas y ejecutarlas en forma simultánea por medio de la conformación de coaliciones internacionales, generan una sinfonía que otorga mayores niveles de visibilidad internacional a cada uno de sus miembros y, por consiguiente, una mayor participación en los ámbitos de decisión mundial.

No obstante, no debe perderse de vista que se trata de «distintas melodías nacionales» caracterizadas por un fuerte contenido pragmático. De esta manera, cuando los intereses de cada uno de los miembros de un grupo presentan consonancia, las estrategias de quodlíbet se mantienen. Por el contrario, frente a la presencia de disensos («ruidos» al interior del grupo), la polifonía se desarmoniza y cada parte culmina privilegiando su propia melodía nacional.

Asimismo, resulta importante contemplar dos aspectos adicionales: el ritmo de las estrategias, es decir, la regularidad de las acciones a lo largo del tiempo, y la intensidad de las mismas, esto es, la amplitud sonora lograda y, por consiguiente, la repercusión obtenida (nacional e internacional).

A los fines de poder cotejar las mencionadas estrategias de quodlíbet, se tomaron en consideración las acciones desplegadas por los miembros de IBSA en las esferas multilaterales.

IBSA: sus estrategias de quodlíbet en los ámbitos multilaterales

Es importante destacar que IBSA nació en 2003 cuando la cuestión de los «emergentes» no era aún un asunto de discusión académica y periodística como lo es hoy en día. Además, fue fuertemente criticada desde algunos sectores políticos y académicos como una mera reedición del tercermundismo de los años setenta. En términos formales, IBSA fue creada en Brasilia el 6 de junio de 2003, como la unión de tres poderes altamente influyentes, cada uno en su continente, que comparten intereses, necesidades y capacidades similares en el plano regional.

Desde el lanzamiento de este bloque, los tres países han sostenido un discurso que exhorta al establecimiento de un orden internacional predecible. Promueven además tanto un tipo de globalización que permita una mayor inclusión y equidad social, como el desarrollo de un modelo de cooperación Sur-Sur. Asimismo, los tres gobiernos enfatizan la idea de una visión compartida, subrayando la importancia de ciertos principios, normas y valores que sustentan al foro, esto es, la democracia participativa, el respeto de los derechos humanos, la multietnicidad y una presencia estatal fuerte (Declaración conjunta Quinta Cumbre IBSA 2011).

IBSA posee una estructura amplia con un bajo grado de institucionalización siendo posible distinguir diversos niveles de actuación: encuentros, cumbres, reuniones ministeriales y grupos de trabajo. En muy pocos años, la trilateral se complejizó crecientemente alcanzando una notoria diversidad y densidad que la diferenciaron de otras coaliciones internacionales. Conforme las actividades y temáticas abordadas se fueron multiplicando, se consideró necesaria una reorganización de las áreas, estableciendo cuatro grandes líneas de trabajo: coordinación política, cooperación sectorial trilateral, Fondo IBSA y participación de otros actores no estatales: sociedad civil, empresariado y formadores de opinión (sitio oficial de IBSA 2011).

La coordinación política en espacios multilaterales, que es la que aquí nos interesa, fue la meta inicial planteada por este bloque. En este sentido, los miembros de IBSA se han comprometido fuertemente entre sí coordinando posiciones de negociación en diversos ámbitos multilaterales, tales como Naciones Unidas, OIT, FAO, OMC, OMPI, OMS, UNESCO, Cumbre Mundial sobre Tecnologías de la Información, Conferencias sobre Cambio Climático, entre otros.

En términos generales, el grupo ha planteado posiciones comunes en cuestiones de índole jurídico-política (como la reforma del sistema de Naciones Unidas), comercial (bienes agrícolas, servicios, inversiones), de seguridad (terrorismo, tráfico de armas), social (pobreza, hambre, sida, discriminación racial), ambiental, cultural y tecnológica. En la presente investigación se seleccionaron tres áreas temáticas: patentes de productos farmacéuticos, biocombustibles y negociaciones agrícolas en la Ronda de Doha de la OMC¹⁶.

Patentes farmacéuticas: una estrategia de quodlíbet homofónica

Los derechos de propiedad intelectual han sido históricamente un asunto de gran relevancia. Dicho interés se profundizó a partir de la inclusión de esta problemática en las discusiones del GATT y, posteriormente, en el seno de la OMC. En este marco, las cuestiones vinculadas al sector farmacéutico concentraron una especial atención teniendo en cuenta sus implicancias sobre los niveles de salud nacionales.

La revisión del proceso negociador permitió comprobar que, con anterioridad a la formación de IBSA, los tres estados venían desarrollando acciones individuales en pos de una modificación de la legislación internacional vinculada a las patentes farmacéuticas.

Desde el punto de vista de los escenarios domésticos, Brasil se convirtió en 1988 en el primer país del Sur en brindar a su población acceso público y gratuito a medicamentos antirretrovirales indicados para el tratamiento del sida (Foller 2008, 11). Posteriormente, en 1999, se aprobó una nueva legislación sobre patentes que, en casos de emergencia nacional, permitía a compañías locales la fabricación de productos patentados por medio de licencias obligatorias¹⁷. En cuanto a India, la ley nacional de patentes data de 1970 y es ampliamente conocida debido a que anuló las anteriores patentes sobre productos y solo permite patentes de proceso. De esta manera, las empresas indias pueden realizar variantes más baratas de una droga, patentada en el extranjero, comercializando el mismo producto en tanto se fabrique con un proceso diferente. Dicha legislación favoreció entonces la creación de una capacidad tecnológica local e hizo que los precios se mantuvieran accesibles.

Desde el punto de vista de las esferas internacionales, tanto Brasil como Sudáfrica se vieron involucrados en una serie de sucesos legales que constituyeron antecedentes de gran importancia para el posterior desenvolvimiento de las negociaciones. En este sentido, el gobierno de Estados Unidos inició en el 2000 una solicitud de consulta frente al órgano de solución de diferencias de la OMC en relación con la ley de patentes de Brasil. Asimismo, en 1999 la Asociación de Fabricantes Farmacéuticos de Sudáfrica, apoyada por 39 multifarmacéuticas y por el gobierno norteamericano, entabló una demanda judicial contra Sudáfrica en virtud de una enmienda que el gobierno había autorizado en la ley farmacéutica nacional. En los dos casos, la administración norteamericana terminó llegando a un acuerdo con los gobiernos de estos países. En ambos casos también, el desenlace estuvo fuertemente determinado por la enorme presión ejercida por la prensa mundial y por las organizaciones civiles internacionales involucradas en la temática.

De este modo, la conformación de IBSA propició el desarrollo de una estrategia de quodlíbet por la cual las «melodías» que venían ejecutando cada uno de sus miembros se aunaron componiendo una «armonía en bloque» e, incluso por momentos, «una armonía al unísono» que permitiría calificar a la estrategia conjunta como un quodlíbet homofónico. Sin dudas, la crítica situación sanitaria existente en estos tres países actuó como principal motivación para la puesta en marcha de esta posición unívoca, a fin de obtener una normativa internacional sobre patentes farmacéuticas que tomase en consideración las situaciones particulares de los países en desarrollo.

La voluntad política de los gobiernos de India y Brasil fue, en este sentido, muy nítida. El activismo internacional de Brasil en materia de salud es parte integrante de su actual modelo de política exterior. El gobierno brasileño «have taken an active role at the global level, by becoming one of the most outspoken "emerging countries" concerning issues on AIDS» (Foller 2008, 4). India también desarrolló una activa presencia en los foros multilaterales y desplegó una potente industria de medicamentos genéricos que la ha llevado a ser identificada como «la farmacia del mundo en desarrollo», siendo especialmente clave para la lucha contra el sida.

En el caso sudafricano, las reticencias manifestadas por las autoridades gubernamentales podrían contrariar la hipótesis aquí planteada. Ello se debe a que, a diferencia de las experiencias india y brasileña, el gobierno sudafricano mantuvo durante varios años una política de indiferencia e incluso de resistencia frente a un problema sanitario de semejante magnitud¹⁸. No obstante, la combinación de «silencios» por parte de las autoridades estatales con los «sonidos» fuertemente emitidos por las organizaciones civiles sudafricanas¹⁹, pudieron finalmente armonizar conformando una melodía que terminó sumándose, a partir del 2003, al quodlíbet de IBSA. En efecto, desde el segundo mandato presidencial de Mbeki, la política sanitaria nacional fue modificada, dándose inicio, por ejemplo, a la distribución gratuita de antirretrovirales y declarándose la emergencia nacional producto de la tuberculosis. Dichas acciones se reforzaron con la llegada de Zuma al poder nacional, quien en 2009 anunció un programa para el tratamiento integrado del sida y de la tuberculosis.

Es importante destacar que todas las iniciativas relatadas fueron antecedentes cruciales para que durante la Conferencia Ministerial de la OMC en 2001 se realizara la firma de la Declaración de Doha, que implicó una enmienda provisoria en el Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)²⁰ y, por ende, un verdadero éxito para los países del Sur.

La posterior aparición de IBSA en 2003 fue decisiva para la transformación de la Declaración de Doha en una enmienda permanente. Además, los encuentros que los tres gobiernos mantenían informalmente -para una coordinación política en materia de salud- se consolidaron luego de la formación de este grupo por medio del establecimiento de reuniones trilaterales previas a las realizadas en el ámbito de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

El ritmo de la estrategia puede definirse como sostenido, puesto que el mismo se mantuvo y se mantiene de modo constante. En otros términos, el camino transitado ha sido arduo²¹, pero la cuestión sanitaria no se considera un tema cerrado para IBSA. Por el contrario, persiste un alto interés por parte de los tres gobiernos en intercambiar conocimientos y recursos en la lucha contra enfermedades infecciosas así como la pretensión de crear una industria farmacéutica propia.

El repudio de IBSA a la incautación de medicamentos genéricos por presunta falsificación resulta un hecho ejemplificador. En dicho contexto, los gobiernos de India y Brasil decidieron en mayo de 2010 denunciar a la Unión Europea ante la OMC por bloquear frecuentemente -en al menos 19 oportunidades- el transporte de medicamentos genéricos, argumentando posibles infracciones a los derechos de patente.

En cuanto a la intensidad de la estrategia, IBSA propició sin duda una ampliación de la onda sonora, potenciando los esfuerzos individuales. Los miembros de IBSA lograron que el derecho de propiedad intelectual fuese considerado sobre la base de un criterio tanto económico como social, de modo tal que los países menos desarrollados no deban cumplirlo de forma tan estricta como los países industrializados. Es decir, que las naciones en estado de emergencia sanitaria cuenten con la posibilidad de no tener en cuenta las patentes y producir, comprar y distribuir los medicamentos genéricos necesarios para contrarrestar las epidemias.

Biocombustibles: una estrategia de quodlíbet sucesivo

Frente a la creciente búsqueda de alternativas energéticas a los combustibles fósiles, los biocombustibles se han presentado como una de las principales apuestas mundiales. Sin embargo, constituyen una temática compleja, pues implican una intrincada relación entre variadas cuestiones referidas a la energía, la seguridad alimentaria, el desarrollo rural y el cambio climático.

El análisis de las políticas ejecutadas por India, Brasil y Sudáfrica indica que los tres países se mostraron interesados en el desarrollo de esta nueva fuente de energía. Cabe destacar que Brasil fue un actor pionero en este campo a nivel mundial, concentrándose mayoritariamente en la producción de etanol a partir de caña de azúcar²². India, en cambio, se focalizó en la elaboración de biodiésel a partir de jatrofa²³. En Sudáfrica, la política adoptada no especificó inicialmente el tipo de cultivo que se permitiría utilizar. No obstante, en 2007, el gobierno nacional optó por la caña de azúcar y la remolacha azucarera para la elaboración de etanol.

Teniendo en cuenta la actuación de IBSA con relación a este tema, es posible distinguir dos momentos. En el período 2003-2008, los tres países promovieron fuertemente el desarrollo de energías alternativas, especialmente de biocombustibles. Este accionar se vio reflejado en la importancia otorgada al tema en todas las reuniones del bloque así como también en la realización de una conferencia internacional²⁴ dedicada de forma específica a este asunto.

Sin embargo, la conjunción de tres crisis internacionales -petrolera, alimentaria y financiera- provocaron un giro en las posiciones del grupo, dando origen a un segundo período, 2008-2010²⁵. En esta etapa, el cada vez más fuerte cuestionamiento mundial a los biocombustibles como responsables de la inseguridad alimentaria global generó, como primera reacción, una agudización de los «sonidos trilaterales» mediante una férrea defensa de la producción de biocarburantes por parte de IBSA y una denuncia a las políticas distorsivas desplegadas por los países centrales.

El controvertido debate alcanzó su máxima expresión en Roma, en junio de 2008, con ocasión de la Cumbre Alimentaria de la FAO. Durante esas negociaciones, varios países en desarrollo, encabezados por Brasil, se opusieron a suscribir un documento que «satanizara» los biocombustibles. Esto se debió a que muchas otras delegaciones vincularon la escalada del precio de los alimentos a la reducción de la producción agrícola para dar lugar a los biocarburantes. En su intervención ante la cumbre, el presidente Lula da Silva, expresó que «los biocombustibles no son el villano de la actual crisis. (…) Veo con indignación que muchos de los dedos que apuntan contra la energía limpia de los biocombustibles están sucios de aceite y carbón» (Lula da Silva en la Cumbre de la FAO, 03/06/2008).

En medio de esta polémica, en octubre de 2008, se realizó el tercer encuentro cumbre de IBSA. Los tres líderes instaron a continuar trabajando en el desarrollo de energías alternativas, limpias y renovables. Frente a las preocupaciones internacionales sobre el impacto de los biocombustibles en el precio de los alimentos, el canciller indio, Anand Sharma, explicó que la desviación de granos de maíz para la producción de biocombustibles es lo que genera esta situación. Teniendo en cuenta que ninguno de los miembros de IBSA utiliza maíz para la generación de etanol, el ministro indio responsabilizó, de manera indirecta a Estados Unidos, que es el principal usuario de maíz como materia prima (Campbell, 31/10/2008).

No obstante, y frente a un recrudecimiento de la crisis alimentaria en 2009²⁶, los «sonidos» del bloque se transformaron en un repentino «silencio» por el cual, en el encuentro cumbre de abril de 2010, el tema quedó fuera de la agenda de IBSA, dejando en evidencia una fuerte variabilidad en la intensidad del quodlíbet desarrollado por el grupo.

En cuanto al ritmo de la estrategia, se observa una marcada irregularidad en las acciones desplegadas a lo largo del tiempo, caracterizadas por una serie de marchas y contramarchas en las decisiones nacionales adoptadas en relación con el tema. Dicho panorama permite identificar una estrategia de quodlíbet sucesivo, en el cual las políticas de los tres miembros se fueron delineando de forma consecutiva, comenzando con el desarrollo del etanol en Brasil, siguiendo con India -que se sumó a este emprendimiento, pero que luego lo dejó relativamente de lado, focalizándose en la producción de biodiesel-, continuando con Sudáfrica, que primero fijó grandes metas nacionales, pero que posteriormente fueron reemplazadas por un enfoque más prudente²⁷.

En otros términos, la presencia de una política en común -fomentar la producción de biocombustibles- conformó un encadenamiento de acciones que efectivamente dieron lugar a una estrategia de quodlíbet. Sin embargo, los objetivos perseguidos, a través de dicha política, son distintos. El gobierno brasileño apunta a la formación de un mercado global de bioenergía. India y Sudáfrica, a su vez, ven los biocombustibles como una herramienta propicia para el desarrollo de sus zonas rurales, fundamentalmente a través de la generación de empleo.

En el caso de India, el interés radica en que sus altos índices de crecimiento demográfico inciden significativamente sobre los niveles de ocupación laboral. Además, es importante señalar que «siete de cada diez indios viven en el campo, que es el lugar donde la pobreza se encuentra más extendida» (D'Orazi 2003, 119). En cuanto a Sudáfrica, el principal objetivo de la estrategia estatal radica en promover la agricultura en aquellas zonas que fueron desestimadas por el régimen del apartheid -los llamados bantustanes o homelands²⁸- integrando las economías formales e informales.

En suma, las diferencias en el seno del bloque generaron una composición por momentos «descompasada». Cabe destacar que el gobierno brasileño fue siempre «la voz cantante» de esta estrategia, dada su histórica experiencia en la producción de etanol, alentando la participación de sus otros dos socios en este campo de energía alternativa. India y Sudáfrica, por ende, actuaron principalmente de «acompañamiento» a esta melodía eminentemente brasileña.

La cuestión agrícola: una estrategia de quodlíbet polifónico

Históricamente, la agricultura constituyó una de las principales actividades económicas de los países periféricos, condicionando la inserción de estos estados en el escenario mundial. Por consiguiente, la negociación internacional relativa al mercado de materias primas siempre ha sido un asunto sensible.

Durante varios años, la defensa de la producción agrícola pareció ser una «causa común» para la totalidad de los países del Sur. Partiendo de esta premisa, los estados periféricos presionaron para la incorporación de esta temática en las negociaciones internacionales. Este propósito se logró al finalizar la Ronda de Uruguay, quedando luego instalado como tema de discusión al lanzarse la Ronda de Doha de la OMC.

Sin embargo, en el transcurso de esta última ronda, más que en ninguna, ha quedado evidenciada una progresiva diferenciación Sur-Sur, esto es, una creciente diversidad de posiciones frente a las cuestiones agrícolas entre los propios países en desarrollo. De allí se desprende la diversidad de coaliciones existentes en el ámbito de la OMC en pos de la defensa de distintos intereses específicos. Las mayores discrepancias se dieron, en principio, entre las aspiraciones de los «grandes» países en desarrollo y los restantes. No obstante, conforme fueron avanzando las negociaciones, también se presentaron divergencias, por ejemplo, en el seno de IBSA.

Al igual que en las otras dos temáticas aquí analizadas, India, Brasil y Sudáfrica ya habían desarrollado una coordinación política, en este caso en materia de negociación agrícola-comercial, en el seno de otros bloques. Durante la década de los ochenta, India y Brasil habían sido pares en el G-10²⁹ mientras que Brasil y Sudáfrica habían compartido posiciones en el marco del Grupo CAIRNS³⁰.

De esta manera, queda aquí confirmada, una vez más, la puesta en marcha de estrategias de quodlíbet por parte de los miembros de IBSA. En este caso, dicho quodlíbet manifestó ciertas particularidades que lo convierten en el más complejo de los tres analizados. A diferencia de lo ocurrido en la cuestión de los biocombustibles -en la cual Brasil fue la «voz cantante»-, en materia de negociación agrícola los gobiernos desplegaron tres destacadas melodías nacionales, teniendo en cuenta la importancia que la agricultura posee para sus respectivos intereses económicos. El quodlíbet polifónico resultante fue, en un principio, armonioso, con momentos de alta intensidad sonora, como la experimentada en 2003 en Cancún, durante la quinta conferencia ministerial de la OMC.

En efecto, el abierto desafío del G-20 a las políticas agrarias de los países centrales provocó que Estados Unidos y la Unión Europea tuvieran que empezar a tomar en consideración las posturas de los grandes países en desarrollo. De este modo, los países del Sur lograron aglutinar un conjunto de capacidades técnicas que les permitieron negociar con competencia en temas tan complejos. La cercanía temporal entre la formación de IBSA y la aparición del G-20 hizo que la trilateral fuese considerada desde un principio como la cabeza de este bloque.

No obstante, el ritmo de la estrategia no logró sostenerse a lo largo del tiempo. Las posiciones de cada uno de los miembros de IBSA comenzaron a manifestar sus propios «bemoles y sostenidos» que por momentos terminaron por convertirse en verdaderos «ruidos», tal como se observó en la conferencia ministerial de la OMC en 2009 en Ginebra.

Por primera vez, los miembros de IBSA quedaron en distintos frentes de negociación. Por un lado, el gobierno de India (junto con Argentina) encabezó un grupo de países que se opusieron fuertemente a la propuesta presentada por Estados Unidos y Europa, argumentando que la reducción de subsidios agrícolas ofrecida no compensaba las ventajas en industria y servicios que los países en desarrollo deberían dar a cambio. Esta posición fue también acompañada por la delegación de Sudáfrica. Por otro lado, el gobierno de Brasil se mostró dispuesto a aceptar la propuesta de las potencias centrales, alejándose del frente conformado con los restantes países en desarrollo y creando entonces malestar con sus restantes socios en IBSA. Asimismo, Sudáfrica sostuvo una posición más flexible que la de India en las cuestiones agrícolas, mostrándose dispuesta a realizar algunas concesiones a cambio de la reducción de los subsidios. Cabe aclarar que estas discrepancias en el seno de IBSA no tuvieron mayor trascendencia debido al fracaso de la reunión de la OMC.

Por lo tanto, es posible observar una «sinfonía agrícola», pero las melodías que ejecutan cada uno de estos tres países son distintas puesto que existen importantes diferencias en el plano doméstico. El sector agrícola brasileño es competitivo y orientado a la exportación. La agricultura en India, en cambio, es la principal actividad para el 60 % de su mano de obra, pero la productividad es baja y para gran parte de su población constituye una actividad de subsistencia. Sudáfrica, a su vez, tiene su economía orientada al sector de servicios por lo que la agricultura ha recibido una escasa atención. No obstante, la crisis alimentaria del último tiempo generó una reconsideración de este sector.

Pese a esto, el quodlíbet no ha sido actualmente abandonado. En el marco de la Ronda de Doha, los miembros de IBSA priorizan los intereses compartidos, por ejemplo, la lucha a favor de la eliminación de las medidas de ayuda interna -política fuertemente sostenida por los países centrales- revalidando así los esfuerzos conjuntos del grupo.

Consideraciones finales

Frente al cada vez más complejo sistema internacional contemporáneo, en el presente artículo se planteó la necesidad de crear nuevas herramientas conceptuales que contribuyan a una mejor comprensión de la realidad mundial. En este contexto, se otorgó especial relevancia al fortalecimiento de una perspectiva propiamente latinoamericana puesto que «as teorias carregam consigo valores e veiculam interesses das nações cujos intelectuais as concebem, por mais isentas e objetivas que se apresentem» (Cervo 2008, 13).

De este modo, se introdujo la noción de «estrategia de quodlíbet» con el objetivo de analizar la creciente y multifacética presencia de los poderes emergentes en los ámbitos decisorios globales. A diferencia de las tipificaciones elaboradas por el pensamiento realista -concentradas en el estudio de los vínculos mantenidos por los poderes emergentes con la superpotencia norteamericana-, la idea de estrategia de quodlíbet hace hincapié en el modo en el que los poderes en ascenso se comportan entre sí en el marco de coaliciones internacionales Sur-Sur.

Posteriormente, el concepto fue aplicado al caso de IBSA. Desde este enfoque, se sostiene que los gobiernos de India, Brasil y Sudáfrica combinaron políticas exteriores («melodías») ya existentes que, al reunirlas y ejecutarlas en forma simultánea por medio de la conformación de IBSA, generaron una sinfonía que les otorgó una mayor visibilidad internacional y, por consiguiente, una mayor participación en los ámbitos de decisión mundial. La estrategia de quodlíbet presentó ciertas particularidades según el tema que se tomó en consideración identificándose diferentes variantes: quodlíbet homofónico (en el caso de patentes farmacéuticas), sucesivo (en biocombustibles) y polifónico (en el marco de las negociaciones agrícolas de la Ronda de Doha).

Un punto a destacar en los tres temas analizados (o en otros que se podrían contemplar) se refiere al hecho de que se trata de «distintas melodías nacionales» caracterizadas por un fuerte contenido pragmático. Por consiguiente, la composición de quodlíbet se realiza en función de las necesidades que se encuentran en juego en cada negociación en particular.

Teniendo en cuenta los tiempos que corren, se ha dicho que «globalización significa no tener nunca que elegir un bando»³¹. El pragmatismo aparece entonces como un elemento central por el cual los poderes emergentes construyen coaliciones multifuncionales o multifacetadas que les permiten actuar conjuntamente en aquellos temas en los que coinciden y al mismo tiempo, apartarse unos de otros cuando aparecen disensos. Este comportamiento -que implica actuaciones ambivalentes, camaleónicas y vertiginosas- se contrapone fuertemente a los rígidos alineamientos que caracterizaron al período de guerra fría, dando cuenta de un modus operandi propio de un mundo globalizado y con crecientes rasgos de multipolaridad. En consecuencia, refleja nuevos modos de entender y de actuar en el plano global, en donde quizás el cambio más significativo sea que los poderes emergentes no buscan un cambio de sistema, sino tan solo un cambio en el sistema internacional que les reconozca una mayor participación mediante una redistribución del poder político y económico mundial.

Este pragmático accionar les ha resultado claramente ventajoso. No obstante, tiene sus límites. Una evaluación de los intentos por obtener mayores márgenes de autonomía desde el Sur, muestra que pragmatismo fue justamente lo que faltó en las iniciativas surgidas en la década del sesenta, tales como MPNA o G-77. En este sentido, el aprendizaje ha sido más que importante. Sin embargo, estos primeros grupos gozaron de una distintiva identidad de la cual carecen muchos de los más reconocidos bloques actuales. El «tercermundismo», basado en el anticolonialismo, el no alineamiento y la coexistencia pacífica, ya no puede ser el sustento identitario del Sur. Pero ello no quita la necesidad de contar con un conjunto de ideas y valores compartidos que permitan la construcción de una determinada «visión de mundo». En este marco, IBSA parece nuevamente tomar la delantera al constituir el bloque con mayores chances de poder mantener un ideario común basado en la democracia, la multietnicidad y la valorización de la figura del Estado.

Recibido el 1 de mayo de 2012

Aceptado el 18 de julio de 2012

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1

El concepto de poder medio emergente también fue objeto de un análisis pormenorizado en el marco de la ya mencionada tesis doctoral. No obstante, su tratamiento excede los fines planteados en este artículo.

2

Una serendipia es un descubrimiento o hallazgo afortunado e inesperado (por accidente).

3

En términos generales, los conceptos cepalinos se concentraron en el estudio de las condiciones de inserción en la economía mundial sugiriendo una estrategia política que permitiese superar las desigualdades generadas por la dinámica del comercio internacional.

4

Los enfoques de la dependencia plantearon que el subdesarrollo de los países del Tercer Mundo era una consecuencia de relaciones de dominación y explotación por parte del centro industrializado.

5

Mientras que el término

independentistas es utilizado por Amado Cervo (2008, 16),

autonomistas es empleado mayoritariamente en Argentina haciendo referencia a todos aquellos investigadores que se inscriben detrás del legado de la teoría de la autonomía de Juan Carlos Puig (Simonoff 2010). Este enfoque también ha sido catalogado como «realistas de la periferia» (Russell y Tokatlián 2001).

6

Las principales iniciativas autonómicas de este período histórico son identificadas con los gobiernos de Perón, Frondizi, Cámpora y Alfonsín (en Argentina) y de Vargas, Kubitschek, y Quadros-Goulart (en Brasil).

7

A partir de los noventa, la cuestión de la autonomía perdió relevancia frente a otros temas de estudio y frente a otros propósitos de política exterior. La teoría de la autonomía fue ampliamente cuestionada por el realismo periférico de Carlos Escudé. Este desinterés académico tuvo su correlato político durante los gobiernos de Menem en Argentina y de Cardoso en Brasil, en los cuales prevalecieron políticas neoliberales y se privilegiaron las relaciones con las potencias centrales.

8

La preocupación por alcanzar una autonomía en términos nacionales en ningún momento dejó de estar presente en los círculos académicos brasileños, ni siquiera en la década del noventa.

9

Dentro de este grupo es posible mencionar, entre otros, en Argentina: Bruno Bologna, Gladys Lechini, Miryam Colacrai, Anabella Busso, Pedro Romero, Graciela Zubelzú, Gustavo Marini, Roberto Miranda, Guillermo Figari, Alejandro Simonoff, Luis Dallanegra Pedraza, Raul Bernal Meza y en Brasil: Amado Cervo, Flavio Sombra Saraiva, Antonio Carlos Lessa, Maria Regina Soares de Lima, Mónica Hirst, Miriam Gomes Saraiva, Paulo Fagundes Visentini, Alcides Costa Vaz, Williams Gonçalves.

10

En efecto, se produjo el surgimiento de un conjunto de gobiernos de centro e izquierda en la mayoría de los países de Sudamérica, los cuales comenzaron a gozar de un aumento relativo de sus márgenes de maniobra internacional, retomando el debate político sobre la autonomía.

11

Outreach 5: Brasil, China, India, México y Sudáfrica.

12

El G-20 financiero constituye un ejemplo paradigmático por ser un espacio de debate para múltiples cuestiones: financieras, comerciales, políticas, medioambientales, entre otras.

13

Waltz 1979; Schweller 1994; Ian 2004; Pape 2005.

14

El canon es una composición musical basada en la imitación estricta entre dos o más voces separadas por un intervalo temporal. La primera voz interpreta una melodía y es seguida, a distancia de ciertos compases, por sucesivas voces que la repiten.

15

Ejemplos de quodlíbet son el final de las

Variaciones Goldberg, (variación n.º 30) de Bach y

Galimatias Musicum de Mozart.

16

La elección de estos temas se realizó teniendo en cuenta que una gran parte de los trabajos académicos más exhaustivos (libros o tesis), habían avanzado en el estudio de IBSA en relación a las cuestiones de seguridad. Por ello, se privilegiaron otras áreas temáticas que se encontraban menos desarrolladas y que se convertirán en temas prioritarios de la agenda mundial del siglo XXI.

17

Una licencia obligatoria es el permiso que da un gobierno para producir un producto patentado sin la autorización del titular de la patente, siempre que este último sea informado y remunerado por el uso de la misma.

18

El 17% de la población mundial afectada por el sida habita en Sudáfrica. No obstante, en los primeros años del gobierno posapartheid, esta problemática no figuró entre las prioridades nacionales y los avances concretos fueron poco significativos.

19

Una gran cantidad de organizaciones civiles nacionales trabajaron activamente en relación a esta temática contando con el respaldo de agencias o fundaciones internacionales que financiaban parcial o totalmente sus actividades.

20

La Declaración de Doha significó un avance sustancial, fundamentalmente en relación a las licencias obligatorias y a la determinación de las emergencias nacionales.

21

Las controversias continuaron en los años posteriores. En 2007, el gobierno brasileño emitió su primera licencia obligatoria para medicinas antirretrovirales, generándose un conflicto con la empresa alemana Merck. También en el 2007, la compañía suiza Novartis demandó a India, si bien el tribunal de Chennai falló en favor del gobierno nacional.

22

Estados Unidos y Brasil son los principales productores de biocombustibles, representando casi el 90 % del etanol mundial. El saldo energético del etanol producido por Brasil es superior al obtenido por Estados Unidos, elaborado a partir de maíz.

23

Por razones de seguridad alimentaria, la industria india se basa en recursos no comestibles como la jatrofa, que es una planta de fácil crecimiento en terrenos de aridez extrema y sin necesidad de riego.

24

La Conferencia Internacional de Biocombustibles se realizó en 2008 en São Paulo con la participación de India, Brasil, Sudáfrica, Estados Unidos, China y la Unión Europea.

25

En 2008 se produjo una descomunal suba del precio del petróleo, alcanzando el récord de US$ 135 el barril. Este notorio incremento estuvo acompañado por un aumento del precio internacional de los alimentos. La crisis alimentaria había comenzado en 2006 pero se precipitó en 2008, al coincidir con el inicio de la crisis financiera internacional.

26

La FAO dio a conocer que, por primera vez en la historia de la humanidad, más de 1000 millones de personas sufrían de subnutrición en todo el mundo lo cual equivale a una sexta parte de la población global (Informe FAO, 28/08/2009, 1).

27

En 2005, el gobierno sudafricano estableció como objetivo cubrir, para el año 2013, el 4,5% de las necesidades de energía del país con biocombustibles. En 2007 sin embargo, y producto de la crisis alimentaria global, el borrador de la estrategia nacional fue revisado. En consecuencia, se adoptó un rumbo más prudente por el cual el objetivo original de 4,5 % fue disminuido a un 2 % (Department of Minerals and Energy of South Africa 2007, 3).

28

Bantustán o

homeland es el término que designa al territorio que operó como reserva de habitantes no blancos en Sudáfrica durante el régimen del apartheid.

29

El G-10 se originó entre el final de la Ronda de Tokio y el inicio de la Ronda de Uruguay. Estuvo liderado por Argentina, Brasil. Egipto, India y Yugoslavia y tenían como objetivo impedir la introducción de nuevas cuestiones en el proceso negociador, concentrándose en la agenda tradicional del GATT.

30

El Grupo CAIRNS fue creado en 1986 en el marco de la Ronda de Uruguay y estaba formado por países exportadores netos de productos agropecuarios.

31

La frase pertenece al analista Parag Khanna.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  15 Ene 2013
• Fecha del número
  Dic 2012

Histórico

• Recibido
  01 Mayo 2012
• Acepto
  18 Jul 2012