A influência da capacidade econômica e da formação de receitas públicas no desenvolvimento humano

La influencia de la capacidad económica y de formación de ingressos económicos en desarrollo humano

Resumo

A promoção do desenvolvimento humano, relacionada com a melhoria de diversas dimensões socioeconômicas, sofre influência do financiamento público e da circulação econômica. Nesse contexto, e considerando a importância do crescimento econômico para o desenvolvimento humano, o presente estudo tem por objetivo identificar as relações estruturais entre capacidade e perfil econômicos, arrecadação própria, transferências financeiras e desenvolvimento humano. Foram utilizados dados em painel logístico binomial. Os resultados apontaram a importância do PIB dos setores industrial e agropecuário e o volume das transferências intergovernamentais como influenciadores do desenvolvimento humano. Por outro lado, o setor de serviços apresentou efeito negativo, embora não se possa desconsiderar sua importância. O fato pode ser explicado pela sua presença em todos os municípios brasileiros, principalmente naqueles de pequeno porte, que na maioria das vezes apresentam baixa infraestrutura urbana, social e econômica e, consequentemente, concentram baixo valor agregado nesse setor econômico.

Palavras-chave:
desenvolvimento humano; receitas públicas; transferências intergovernamentais; PIB industrial

Resumen

La promoción del desarrollo humano, relacionada a la mejora de diversas dimensiones socioeconómicas, sufre influencia del financiamiento público y de la circulación económica. En este contexto, teniendo en cuenta la importancia económica sobre el desarrollo humano, este artículo tiene el objetivo de identificar las relaciones estructurales entre las características económicas, propia capacidad de almacenamiento, las transferencias financieras y el desarrollo humano. Fue utilizado uno panel de datos, con la metodología logística binomial. Los resultados mostraron la importancia del PIB de los sectores industrial y agropecuario y el volumen de las transferencias intergubernamentales como influyentes del desarrollo humano. Por otro lado, el sector de servicio presentó un efecto negativo, aunque no se puede desconsiderar la importancia de este sector. Esto puede explicarse por su presencia en todos los municipios brasileños, principalmente en aquellos de pequeño porte que en la mayoría de las veces presentan baja infraestructura urbana, social y económica y, consecuentemente, concentran bajo valor agregado en este sector económico.

Palabras clave:
desarrollo humano; los ingresos públicos; transferencias intergubernamentales; PIB industrial

Abstract

The promotion of human development, related to the improvement of several socioeconomic dimensions, is influenced by public funding and economic circulation. Considering the importance of economic growth to human development, this study aims to identify the structural relations of Brazilian municipalities’ economic profile and capacity, their tax revenue, financial transfers and municipal human development. A binomial logistic regression with panel data was used. The results pointed out the importance of the industrial and agricultural GDP, as well as the volume of intergovernmental transfers as a conditioning factor of municipal human development. On the other hand, the service sector presented a negative influence, although its importance must not be disregarded. This can be explained by the presence of this sector in all Brazilian municipalities, especially the smaller ones, which in most cases have low urban, social and economic infrastructure and, consequently, concentrate low added value to this sector.

Keywords:
human development; public revenue; intergovernmental transfers; Industrial GDP.

1. INTRODUÇÃO

O desenvolvimento humano é um termo complexo, por essência. Além de envolver diferentes dimensões sociais, é entendido como um processo de mudanças, de interação da economia local e da qualidade de vida da população, considerando as condições sociais, políticas e culturais, possibilitando à população condições de cidadania e democracia (PNUD, s.d.; Cowen e Shenton, 1996; Buarque, 2008).

Nesse sentido, nota-se uma relação entre a capacidade econômica e o desenvolvimento. Embora exista uma discussão sobre o fato de o desenvolvimento humano consistir em um processo multidimensional, envolvendo saúde, educação, alimentação, entre outros (Sen, 2010), há aqueles que argumentam sobre a capacidade econômica do país ser um componente nesse desenvolvimento.

Esse argumento baseia-se nos trabalhos de economistas clássicos, a exemplo de Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus e John Mill, que apontavam que a melhoria das condições de vida, por meio do aumento do acúmulo de riquezas, alavanca investimentos, consumo e, como consequência, aumenta a circulação de recursos e favorece o crescimento, considerando, nesse caso, a ampliação da divisão do trabalho (Dallabrida, 2017). Por outro lado, a riqueza que não retorna para a sociedade, seja por investimentos sociais ou por melhoria da renda da população, não gera desenvolvimento (Bresser-Pereira, 2003).

Para a promoção das dimensões sociais, por sua vez, torna-se necessária uma articulação do Estado. A promoção do desenvolvimento humano, nesse caso, depende de sua ação na formulação e manutenção de políticas públicas sociais capazes de melhorar as condições de vida da populaçãoo.

Ressalta-se, dessa forma, a divisão de competências próprias e comuns entre os entes federados, estabelecidas na Constituição Federal de 1988, com o intuito de demarcar, otimizar e melhorar o atendimento das demandas da população. O município, por estar mais próximo da população, tem maior capacidade de verificar suas reivindicações e estabelecer prioridades no atendimento de diversas políticas públicas. Entretanto, cabe destacar que em muitos deles a arrecadação própria é insuficiente para atender parte da demanda social por políticas públicas, criando-se assim grande dependência das transferências intergovernamentais para o atendimento dessa demanda. Essa dependência é bem superior ao que seria convencional na partilha de direitos e obrigações comuns no sistema federativo.

Diversos trabalhos buscaram estudar a relação do crescimento econômico com o desenvolvimento humano (Ranis, Stewart e Ramirez, 2000; Suri et al., 2011; Costantini e Monni, 2008), bem como a relação entre as receitas públicas e o desenvolvimento humano (Slack, 2007; Lü, 2015; Boadway, 2007; Mendes, Miranda e Cosio, 2008; Baião, 2013). Esses autores destacaram a importância de um ambiente econômico próspero e da ampliação das receitas para o processo de desenvolvimento humano.

De modo geral, considera-se a importância do desempenho da economia local e da aplicação de recursos públicos, provenientes das receitas públicas originárias da exploração do bem público, da arrecadação tributária e das transferências entre os entes federados para a promoção do desenvolvimento humano. Destaca-se que a arrecadação tributária, por sua vez, está relacionada com a capacidade financeira do município e é resultado da política tributária local, cuja maior dinâmica econômica municipal tende a melhorar a capacidade de formação de receitas dentro dos municípios.

A partir das relações entre a capacidade econômica, o desenvolvimento humano e a necessidade financeira para melhoria das condições sociais, questiona-se: como a capacidade econômica dos municípios e a formação das receitas provenientes de arrecadação própria e das transferências intergovernamentais afetam o nível de desenvolvimento humano dos municípios brasileiros? Dessa forma, este estudo tem por objetivo identificar as relações estruturais entre capacidade e perfil econômico, arrecadação própria, transferências financeiras e desenvolvimento humano municipal.

Este estudo avança na investigação da capacidade econômica e financeira dos municípios brasileiros, bem como na identificação e relação do potencial de influência desses determinantes sobre o desenvolvimento humano, abarcando todos os municípios brasileiros, contribuindo para o acúmulo de conhecimentos da área. Os resultados encontrados possibilitam compreender como a dinâmica econômica, considerando os diferentes setores da economia brasileira, e as principais fontes de formação de receita pública municipal interferem na melhoria do desenvolvimento humano municipal. Esses resultados tornam-se importantes, uma vez que contribuem para a formação, manutenção e sustentabilidade de políticas fiscais e econômicas voltadas para o desenvolvimento humano.

2. REVISÃO DE LITERATURA

2.1 Desenvolvimento humano, crescimento econômico e orçamento público

O desenvolvimento é um conceito polissêmico, controverso e amplamente discutido na literatura sobre administração pública. Embora possua epistemologias distintas, algumas retratam mais o contexto social e outras, o contexto econômico; sua gênese está relacionada com aquilo que é descoberto, com a novidade e aquilo que se modifica a fim de obter melhorias (Caiden e Caravantes, 1982).

Partindo dessa percepção, o desenvolvimento humano trata-se de uma perspectiva social do desenvolvimento, cujo foco está presente na promoção das capacidades humanas, sendo estas a educação, saúde, emprego e renda, entre outras. Em 1990, como um dos primeiros conceitos de desenvolvimento humano, o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas o conceituou como o aumento da possibilidade de o homem obter uma vida saudável, longa e com educação (UNPD, 1990). De acordo com Sen (2010), o desenvolvimento consiste na expansão das liberdades dos membros da sociedade, as quais são determinadas por fatores sociais (saúde, educação...), econômicos e direitos civis.

Essa perspectiva não elimina a relevância do crescimento econômico para a promoção dessas capacidades. Para Sen (2010) e UNPD (1990), o crescimento econômico, quando acompanhado pela distribuição da renda, torna-se um importante mecanismo para a promoção do desenvolvimento humano, visto que promove o aumento da renda da população e da arrecadação tributária para o governo, possibilitando que este aplique tais recursos na promoção social. “O crescimento econômico pode ajudar não só elevando rendas privadas, mas também possibilitando ao Estado financiar a seguridade social e a intervenção governamental ativa” (Sen, 2010:61).

De acordo com Ranis, Stewart e Ramirez (2000), diferentes níveis do Produto Interno Bruto (PIB) podem gerar diferentes níveis de desenvolvimento humano, a depender da forma que for alocada essa produção econômica. Além disso, os diferentes setores econômicos podem gerar resultados diversos para o desenvolvimento, a depender da circulação econômica e do volume de emprego gerado (Figueiredo, Barros e Guilhoto, 2005; Almeida, Silva e Angelo, 2013).

Assim, deve-se considerar que o PIB não é o único fator determinante do desenvolvimento humano, porém seu crescimento e a evolução tecnológica e industrial podem contribuir com a promoção do desenvolvimento humano (Sen, 2010). Nesse caso, destaca-se a importância do processo industrial como um formador de capital, tendo em vista sua capacidade de agregar valor, utilizar-se do capital humano e se relacionar com os demais setores econômicos de forma a promover o crescimento da economia (Costantini e Monni, 2008).

Outros fatores além do econômico devem ser observados na promoção do desenvolvimento. No Brasil, as políticas públicas de intervenção do desenvolvimento humano são garantidas pelo Estado na Constituição Federal brasileira de 1988, universalizando o atendimento à saúde e educação básica, tornando assim dever do Estado promover políticas que atendam a esses tipos de serviço (Brasil, 1988).

A Constituição de 1988, visando ainda o atendimento às necessidades locais, forneceu maior autonomia política e administrativa aos entes federados, tanto na realização de políticas sociais como nas políticas de arrecadação fiscal, por meio de um modelo descentralizado e democrático de Estado (Kerbauy, 2001).

As garantias sociais previstas podem favorecer o interesse da população pela cobrança de políticas públicas que promovam avanços na qualidade de vida e no desenvolvimento social local e, assim, intensificar a participação da população na formulação e fiscalização de programas e projetos de interesse social, uma vez que torna uma obrigação do Estado atender aos direitos sociais, bem como inserir a sociedade, principais interessados e conhecedores de suas necessidades, nos processos que envolvam formulação, implementação e fiscalização das políticas públicas.

Para atender a esse aumento de garantias sociais e à descentralização na condução das políticas públicas proposta pelo modelo federal, houve, da mesma forma, a descentralização fiscal, considerando a maior facilidade para a arrecadação tributária e o emprego de alíquotas de bens e serviços conforme as características e necessidades do local. Essa descentralização teve por finalidade promover a aplicação dos recursos arrecadados em sua origem, em especial na educação e saúde, que por questões constitucionais despendem respectivamente 25% e 15% da arrecadação. Essas duas áreas são justamente, de acordo com a literatura predominante (Sen, 2010), os elementos centrais de promoção do desenvolvimento.

Assim, é dever do representante popular gerir as finanças públicas com o objetivo de realizar gastos municipais que forneçam a maximização do desenvolvimento social (Scarpin e Slomski, 2007).

É essencial, para isso, uma articulação de esforços por meio de planejamento, organização e gerenciamento de ações conjuntas dos distintos setores de cunho social, a fim de buscar uma melhor utilização dos recursos disponíveis para atender de forma efetiva às demandas da sociedade (Teixeira e Paim, 2000).

O gerenciamento de recursos públicos é fundamental na oferta de serviços públicos que atendam às necessidades dos cidadãos (Grzybovski e Hahn, 2006). Entretanto, faz-se necessária uma política fiscal eficiente, com interação entre a política orçamentária, otimizando a aplicação de recursos con­forme o planejamento do governo, e a política tributária, voltada para a arrecadação de recursos financeiros (Soares, Gomes e Toledo Filho, 2011).

A arrecadação tributária é decorrente da base tributária disponível (coleta de imposto de modo que nenhuma fonte de arrecadação fique fora do poder público), da estrutura de impostos existentes (nível de taxação escolhido para cada imposto) e do esforço fiscal (medida que capta o esforço em arrecadar toda a receita tributária disponível) (Moraes, 2006).

A União expressa-se como o maior ente na arrecadação tributária, apresentando, dessa forma, centralização dos tributos no governo federal. Para Prado (2007), a centralização dos recursos é uma característica dos Estados federais, os quais apresentam arrecadação maior que as despesas nos níveis mais altos do governo, enquanto os níveis inferiores mostram arrecadação inferior à real necessidade de recursos.

O gerenciamento dos recursos deve atender ainda às funções do Estado. A função alocativa visa corrigir as falhas de mercado por meio do fornecimento de bens públicos, como saúde e educação; a função distributiva trata da distribuição de renda e de políticas fiscais mais justas para a sociedade; e a função estabilizadora orienta a economia no equilíbrio da oferta e demanda, mercado de trabalho, balança comercial e taxa de crescimento econômico (Musgrave e Musgrave, 1980).

Todavia, essas funções são influenciadas direta e indiretamente pelos mecanismos de formação das receitas públicas e pelo desenho do federalismo nacional brasileiro - pontos esses que serão abordados na sequência.

Logo, compreende-se que o papel do Estado, visando o desenvolvimento humano, pressupõe, de um lado, a flexibilidade das ações do município e, de outro, a manutenção e o equilíbrio entre direitos e obrigações dentro das competências de cada ente.

2.2 A formação de receitas municipais a partir do federalismo fiscal

O Estado federativo pressupõe, além do estabelecimento de competências próprias, ações complementares necessárias ao cumprimento do papel do Estado na defesa dos valores constitucionais e da promoção humana.

A centralização das receitas tem por finalidade realizar transferências de recursos aos governos subnacionais para minimizar os efeitos dos desequilíbrios fiscais verticais e horizontais, também conhecidos como brecha vertical e brecha horizontal, respectivamente. A brecha vertical consiste no volume de receita tributária dos entes federados menor que a despesa realizada, enquanto a brecha horizontal está relacionada com as disparidades de arrecadação entre os mesmos níveis de governo, muitas vezes relacionadas com as desigualdades econômicas.

Baião (2013) e Massardi e Abrantes (2015) ressaltam que a centralização e a redistribuição de parte dos tributos são necessárias para atenuar as desigualdades dos governos subnacionais. Para Schroeder e Smoke (2003), as desigualdades de arrecadação e de demanda por serviços públicos entre as unidades federadas intensificam a importância da centralização das receitas e sua transferência na promoção do equilíbrio fiscal e na correção das principais deficiências administrativas. De acordo com Cossio (1995), a centralização tributária não corresponde ao perfil do sistema tributário, mas ao processo de redução das diferenças inter-regionais, na carga global, na participação dos três níveis de governo e na concentração das bases tributárias.

Lü (2015) considera as transferências uma relevante fonte de financiamento de políticas públicas. Segundo Shah (2007), além das despesas financiadas, esses recursos podem promover incentivos e mecanismos de accountability, interferindo na gestão fiscal, na eficiência e na equidade da prestação de serviços públicos e na correção das desigualdades socioeconômicas inter-regionais (Shah, 2007; Massardi e Abrantes, 2015). Na visão de Boadway (2007), as transferências intergovernamentais traduzem-se num importante instrumento para minimizar os conflitos gerados pela descentralização de receitas e despesas com os objetivos nacionais. Para Baião (2013), as transferências têm por finalidade beneficiar os municípios com menor base tributária e maiores custos com programas sociais, na busca pela equalização da qualidade na prestação de serviços públicos à sociedade.

Shah (2007) classifica as transferências em duas categorias distintas: de propósito geral ou incondicional; e de propósito específico ou condicional. Conforme esse autor, as transferências de propósitos gerais são direcionadas para apoiar o orçamento e destinam-se à preservação da autonomia local, podendo ainda ser denominadas de transferências em bloco, quando se destinam a uma área específica, como educação, respeitando, entretanto, a discricionariedade para a aplicação nos fundos específicos. Já as transferências de propósitos específicos, segundo Shah (2007), ocorrem quando se destinam a promover incentivos aos programas específicos do governo, podendo exigir ou não resultados quanto à prestação de serviços.

Mendes, Miranda e Cosio (2008), porém, consideram que as propostas de classificação das transferências aplicadas em outros Estados federais necessitam de uma adaptação para utilização no contexto brasileiro. Nesse sentido, partindo das categorias propostas por Shah (2007), que trabalham sobre a condicionalidade das transferências, acrescidas da classificação sobre sua contrapartida, tem-se estabelecido uma taxonomia das transferências brasileiras (quadro 1).

Entre as transferências realizadas no Brasil, destacam-se as incondicionais devolutivas (cota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - ICMS e IPVA, respectivamente), as compensatórias (a Lei Kandir e o Imposto sobre Produtos Industrializados da exportação - IPI), as incondicionais redistributivas (os Fundos de Participação do Estado e dos Municípios - FPE e FPM, respectivamente) e as condicionais obrigatórias (os repasses do Sistema Único de Saúde e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - SUS e Fundeb, respectivamente) (Prado, 2007; Baião, 2013).

Quadro 1
Taxonomia das transferências intergovernamentais brasileiras

As transferências incondicionais devolutivas têm por finalidade retornar a arrecadação tributária de competência do estado ou da União à origem da arrecadação, como as que ocorrem com o ICMS e o IPVA. As transferências incondicionais redistributivas consideram fatores para cálculo do seu valor, como ocorre com o FPM e FPE, com a finalidade de promover a equalização horizontal entre os órgãos subnacionais. Para Silva, Fagundes e Pereira (2007), os fundos de participação possuem como característica seguir a dinâmica econômica e demográfica da localidade, tendo em vista que para seu cálculo devem ser considerados tais fatores.

As transferências condicionais obrigatórias destinam-se à aplicação em programas sociais para melhoria de seus indicadores, como os que ocorrem com o Fundeb e com o SUS. O Fundeb, criado em dezembro de 2006 pela Emenda Constitucional n^o 53 e em vigor desde 2007 pela Lei n^o11.494/2007 e o Decreto n^o 6.253/2007, substituindo o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), tem por finalidade a criação de um fundo estadual, com complemento de recursos da União, que é distribuído aos municípios (conforme o número de matrículas executadas) para o atendimento da melhoria da qualidade da educação pública brasileira, sendo aplicado principalmente no desenvolvimento do magistério (Brasil, 2006, 2007a, 2007b).

Já o financiamento do SUS é previsto pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei n^o 8.080/1990, que regulariza o SUS, cuja transferência de origem da União tem por finalidade promover a qualidade da saúde pública no Brasil e, como condições de transferência, o perfil demográfico e epidemiológico da região, as características da rede de saúde, o desempenho do serviço de saúde, a participação da saúde nos orçamentos, a previsão quinquenal de investimento e o ressarcimento do atendimento a serviços prestados por outras esferas do governo (Brasil, 1990).

Assim, nota-se que a composição das receitas disponíveis apresenta relevância nas condições sociais, visto que parte das transferências é destinada ao atendimento de políticas sociais.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Para realização da análise, foram utilizados dados secundários, cuja variável dependente foi disponibilizada pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), e os dados referentes ao orçamento municipal coletados no Tesouro Nacional, a partir do banco de dados das Finanças do Brasil (Finbra), além do PIB, que foi coletado no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

A unidade empírica de análise foram os municípios existentes no Brasil no período de 2007 a 2013. A escolha do período foi feita pela disponibilidade dos dados para todos os municípios de 2006 a 2015, tendo sido apresentados valores confiáveis apenas para o período de 2007 a 2013. Considerou-se ainda, nesse período, a contemplação do início de um ciclo político estadual e federal, bem como o ciclo político municipal completo, contemplando dois anos anteriores e um ano posterior, o que possibilitou capturar as variações dadas pelo período eleitoral.

A fim de atingir o objetivo proposto, os dados foram tratados pelo modelo estatístico de regressão logística de dados em painel. Essa metodologia de dados em painel consiste na análise de dados para diferentes indivíduos ao longo do tempo. Fávero (2015) indica essa característica como uma vantagem, tendo em vista a possibilidade de compreender a variação de fenômenos nos indivíduos e no tempo. Consideram-se ainda, pelo aumento do número de observações, a redução de problemas com endogeneidade e multicolinearidade, além do aumento dos graus de liberdade e de eficiência na análise, bem como a redução de vieses que poderiam resultar caso se utilizassem modelos cross-section (Cameron e Trivedi, 2009; Gujarati e Porter, 2011).

Para Fávero (2015), esse tipo de regressão é recomendável quando os dados variam entre os indivíduos ao longo do tempo, porém a variável dependente possui valores qualitativos binários. A variável dependente consiste no Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), um indicador elaborado pela Firjan e que abrange saúde, educação e renda, sendo dividido em uma escala que varia de 0 a 1; quanto mais próximo de 1, melhor o desenvolvimento. Diante dessa proporção do IFDM, divide-se a escala em quatro níveis: baixo (0 a 0,400), regular (acima de 0,400 a 0,600), moderado (acima de 0,600 a 0,800) e alto desenvolvimento (acima de 0,800) (Firjan, 2014).

Foi realizado, primeiramente, o teste de Assimetria e Curtose, utilizado para amostras com mais de 5 mil observações, a fim de testar a normalidade da variável dependente. Entretanto, o IFDM em formato contínuo não apresentou distribuição normal, não atendendo ao pressuposto para as regressões lineares. Assim, foi utilizado o IFDM em sua subdivisão por categorias próprias e aplicado o modelo logístico binário em dados em painel. Adotou-se o valor 0 para o IFDM abaixo de 0,600, contemplando os níveis de desenvolvimento baixo e regular, e valor 1 acima de 0,600, contemplando os níveis de desenvolvimento moderado e alto.

O modelo logístico de dados em painel pode ser descrito, em sua forma básica, pela expressão 1.

${chance}_{{IFDM}_{{it}^{=1}}}={\alpha }_i+{\beta }_{1}ln\left(X_{1it}\right)+{\beta }_{2}ln\left(X_{2it}\right)+\cdots +{\beta }_{k}ln\left(X_{kit}\right)$ (1)

Em que:

IFDM_it é a proxy de desenvolvimento humano para cada um dos i municípios para o ano t;

α é a constante do modelo para cada município i;

β_k é o coeficiente angular de cada variável a ser estimada;

X_kit é a matriz de variáveis dependentes para cada município i e para o ano t, descritas no quadro 2; e

ln é a indicação de que as variáveis foram estimadas considerando seu valor em logaritmo natural.

Quadro 2
Variáveis a serem utilizadas

A escolha do modelo mais adequado para a amostra a ser estudada foi feita por testes estatísticos. Nesta pesquisa utilizou-se o teste F de Chow para verificar a escolha entre o modelo de efeitos fixos e o modelo de dados empilhados, em que a hipótese nula diz que o modelo de dados empilhados é o mais adequado. Em seguida, utilizou-se o teste de Hausman para verificar a escolha entre o efeito fixo e o modelo aleatório, em que a hipótese nula considera que os modelos aleatórios são mais adequados. Por fim, realizou-se o teste de Breush e Pagan para verificar a escolha entre o modelo de efeitos aleatórios e o de dados empilhados, com hipótese nula considerando o modelo de dados empilhados mais adequado.

Após a escolha do modelo, verificou-se a heterocedasticidade pelo teste de Wald e a autocorrelação pelo teste de Wooldridge. A validação do modelo ocorreu pelo teste de Wald chi². Foi utilizado logaritmo natural para as variáveis, tendo em vista a magnitude dos valores financeiros para cada indivíduo. Essa estratégia tem por finalidade reduzir essa magnitude, com vistas a estimar a regressão. Além disso, tomou-se o deflator para as contas de IPTU, ITBI, ISSQN, Taxas, Transferências União e Transferências Estados para o ano de 2014, a fim de equalizar as contas.

4. RESULTADOS E DISCUSSÕES

4.1 Descrições dos dados

A análise descritiva dos dados pode ser observada na tabela 1. Em razão das disparidades econômicas e demográficas entre os municípios, os valores tributários municipais (IPTU, ITBI, ISSQN e Taxas) tiveram resultados per capita mínimos próximos a zero diante da variação geral, que representa a variação dos dados dentro de toda a amostra.

Para o IPTU, esses valores consistem em municípios de predominância rural, cuja maior parte se encontra nas regiões Norte e Nordeste do Brasil e cujos valores médios de IPTU estão abaixo da média nacional. Quanto aos valores per capita, por sua vez, essa variação se aproximou de zero. O mesmo ocorreu com os valores do ITBI, que têm relação com a comercialização de imóveis. Para ISSQN e Taxas, que representam a dinâmica da economia da região, os municípios apresentaram baixa capacidade econômica, o que afeta a arrecadação desses tributos.

Essa disparidade regional pode ser vista também ao se analisar o PIB por setores, cujo mínimo próximo de zero pode ser resultado da existência de municípios com maior destaque em um determinado setor e ausência de participação do mercado em outros setores.

Para corrigir essas disparidades que afetam a arrecadação pública, as transferências per capita do estado e da União buscam dar prioridade a municípios de menor número de população, com baixa capacidade econômica e de geração de receitas. Dessa forma, justifica-se o fato de não haver municípios com zero de transferência, tendo em vista o fato de elas serem previstas na Constituição, motivo pelo qual todos os municípios brasileiros são beneficiários desse tipo de receita. Contudo, no sistema federativo brasileiro, assim como em outros países, a manutenção de critérios para diferenciar o volume de receitas justifica a amplitude da distribuição de transferências observada na tabela 1.

Tabela 1
Análise descritiva dos dados

Variável	Variação	Média	Desvio-Padrão	Mínimo	Máximo	Observações
IPTU	Geral	29,43	71,79	3,32×10-5	2373,66	Geral	34863
	Indivíduos		66,14	8,42×10-4	1730,85	Indivíduos	5491
	Anos		22,64	-361,65	1937,92	Anos	7*
ITBI	Geral	18,88	31,02	2,08×10-6	1364,23	Geral	34863
	Indivíduos		25,58	2,62×10-4	497,15	Indivíduos	5491
	Anos		17,27	-221,98	1157,38	Anos	7*
ISSQN	Geral	72,83	180,32	1,17×10-3	18342,64	Geral	34863
	Indivíduos		131,65	0,05	2781,98	Indivíduos	5491
	Anos		123,69	-2694,52	15633,48	Anos	7*
Taxas	Geral	14,96	24,31	7,90×10-5	1162,64	Geral	34863
	Indivíduos		28,48	2,36×10-3	270,78	Indivíduos	5491
	Anos		12,40	-154,49	1004,77	Anos	7*
Transferências União	Geral	1204,972	933,81	16,48	96144,48	Geral	34863
	Indivíduos		767,94	182,00	14583,83	Indivíduos	5491
	Anos		522,33	-12616,78	82765,62	Anos	7*
Transferências Estados	Geral	568,690	623,83	0,32	33076,57	Geral	34863
	Indivíduos		555,44	22,43	10171,96	Indivíduos	5491
	Anos		284,29	-4152,62	28645,74	Anos	7*
PIB Agrícola	Geral	3,43	7,06	6,42×10-5	231,40	Geral	34863
	Indivíduos		6,51	2,97×10-4	180,41	Indivíduos	5491
	Anos		2,42	-82,96	94,66	Anos	7*
PIB Indústria	Geral	13,24	150,71	8,89×10-5	8986,14	Geral	34863
	Indivíduos		143,74	8,83×10-4	8595,26	Indivíduos	5491
	Anos		19,88	-903,98	793,36	Anos	7*
PIB Serviços	Geral	26,87	573,83	3,48×10-3	48506,54	Geral	34863
	Indivíduos		539,18	7,73×10-3	38783,62	Indivíduos	5491
	Anos		100,33	-8961,28	9749,79	Anos	7*

• Fonte: Dados da pesquisa. Nota: *Painel desbalanceado.

Os valores de receitas apresentaram também maior desvio-padrão entre os anos, comparado com o do grupo de municípios, apontando menor heterogeneidade entre estes, ao passo que os anos apontaram maior dispersão das observações, ou seja, maior variação dos dados em relação à média ao longo dos anos.

4.2 O papel econômico e financeiro municipal para o desenvolvimento humano

O teste de Wald rejeitou a hipótese nula de ausência de homocedasticidade, assim como o teste de Wooldridge, que também rejeitou a hipótese nula de ausência de autocorrelação. A fim de corrigir essas situações, foi usada a correção de erros bootstrap no modelo estimado.

O teste de Breusch-Pagan apontou preferência pelo modelo de efeitos aleatórios em relação ao modelo Pool, enquanto o teste de Hausman apontou o modelo de efeitos fixos preferível ao modelo aleatório, ambos em nível de 5%; dessa forma, foi estimado o modelo de efeitos fixos para painel logístico. Foi tomado o nível baixo/regular como referência do modelo, que foi estatisticamente validado pelo teste de Wald chi² em nível de 5%.

Como pode ser observado na tabela 2, todas as variáveis incluídas no modelo foram estatisticamente significantes em nível de 1%. Tendo em vista os resultados, pode-se perceber que os PIBs dos setores obtiveram relação positiva com o desenvolvimento humano, exceto o setor de serviços.

Tabela 2
Estatística do modelo

Variáveis	Coeficiente	Razão de Chance	Erro-Padrão	z	P>|z|
PIB Agrícola	0,349	1,418	0,088	3,950	0,000
PIB Indústria	0,935	2,548	0,101	9,280	0,000
PIB Serviços	-0,983	0,374	0,098	-9,980	0,000
IPTU	0,115	1,121	0,043	2,690	0,007
ITBI	0,147	1,158	0,040	3,700	0,000
ISSQN	0,233	1,263	0,055	4,220	0,000
Taxas	0,164	1,178	0,044	3,730	0,000
Transferências União	4,305	74,129	0,480	8,970	0,000
Transferências Estados	2,490	12,070	1,976	12,600	0,000

• Fonte: Dados da pesquisa. Notas: referência = nível baixo e regular desenvolvimento; número de observações = 11.092; número de grupos = 1.689; Wald chi² = 1.061,24; Probabilidade chi² = 0,000; Log likelihood = -3.272,603.

De acordo com Ranis, Stewart e Ramirez (2000) e Suri e colaboradores (2011), o crescimento econômico, mensurado pelo PIB, afeta diretamente a melhoria das condições de saúde e de educação da sociedade, elevando o nível de desenvolvimento humano. Atribui-se essa melhoria às exigências do mercado de trabalho em obter maior capital intelectual. Além disso, o maior volume econômico tende a gerar melhores níveis de emprego e renda para as famílias, e estas, por sua vez, podem investir em melhores condições de saúde, educação, habitação, moradia, entre outras melhorias sociais. Nesse caso, é necessário que a gestão pública crie condições para que aumente o volume econômico.

O porte industrial, mensurado pelo PIB indústria, foi o de maior relevância para o desenvolvimento humano. Para Costantini e Monni (2008), a industrialização aumenta o volume tecnológico e melhora as condições de vida da população, fato que justifica sua maior relevância. Além do mais, o ambiente industrial, tecnológico e criativo potencializa a geração de capital humano especializado, auxilia o crescimento econômico e incentiva a geração de emprego (Sen, 2010; Costantini e Monni, 2008).

Entende-se também que a concentração industrial ocorre principalmente em grandes centros urbanos, o que corrobora o resultado positivo desse setor, tendo em vista a facilidade de serem localidades com maior acesso aos serviços de saúde e educação.

Por outro lado, o PIB de serviços foi a única variável aplicada ao modelo que apresentou efeito negativo para o crescimento do desenvolvimento humano. No entanto, não se pode considerar como negativa a influência do setor de serviços sobre o desenvolvimento humano, mas sim a dependência aplicada sobre esse determinado setor, devido ao baixo valor agregado gerado e ao baixo volume tecnológico aplicado. Além disso, é o setor que se encontra presente em todos os municípios brasileiros, inclusive municípios com pouca infraestrutura urbana, social e econômica e de pequeno porte.

Considera-se ainda a grande concentração do PIB desse setor em um pequeno número de municípios, uma vez que no período de 2010 a 2013 apenas 34 municípios correspondiam a mais de 50% do volume do PIB de serviços (Coordenação de Contas Nacionais, 2015). Ademais, possivelmente o setor de serviços tenha apresentado valor negativo por ser influenciado pela indústria (Ranis, Stewart e Ramirez, 2008), e mudanças no ambiente industrial ou ausência de indústrias próximas ao município podem influenciar nesse valor negativo.

Já o valor positivo do setor agrícola evidencia sua importância histórica e econômica, com elevada produtividade, mostrando o importante papel da agropecuária brasileira no cenário internacional, além da alta tecnologia aplicada no processo produtivo. Esse resultado corrobora o trabalho de Figueiredo, Barros e Guilhoto (2005), que identificaram a influência do setor agrícola no crescimento econômico do Mato Grosso, refletindo em ganhos cambiais para o país. Contudo, é um setor de pequeno impacto econômico no Brasil, principalmente pelo comércio do produto, que em geral ocorre de forma in natura, sem beneficiamento, o qual agregaria valor aos produtos.

Quanto às receitas próprias, o ISSQN foi o tributo de maior relevância, por sua base urbana e sua relação com a capacidade econômica e o porte do município. As transferências intergovernamentais apresentaram maior relevância, com destaque para aquelas repassadas pela União. Esse fato pode ser justificado pela sua base de distribuição vinculada a faixas populacionais e pela sua representatividade na receita orçamentária do município, principalmente daqueles de pequeno porte. Essa representatividade é corroborada por Cossio (1995), que aponta essa redistribuição de recursos para minimizar as diferenças regionais e atender às necessidades financeiras dos municípios.

Os resultados encontrados para as transferências intergovernamentais contrariaram os de Massardi e Abrantes (2015), Baião (2013) e Slack (2007). Esses autores constataram que o maior volume de transferência per capita gerou maior dependência e menor nível de desenvolvimento humano. Contudo, esses resultados foram ao encontro dos achados de Shah (2007), Boadway (2007) e Lü (2015), que apontaram a importância das receitas intergovernamentais para o controle das contas públicas municipais e promoção da melhoria das condições sociais.

Tendo em vista os resultados, é possível perceber que a capacidade econômica municipal possui importante relevância no desenvolvimento humano, principalmente aquela advinda do setor industrial. Essa situação deve-se não somente à capacidade econômica e financeira dos municípios, como também às diversas interferências sociais, como melhores condições de saúde, educação, de emprego e renda para as famílias.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A fim de cumprir com seus preceitos constitucionais e promover o desenvolvimento humano, o Estado necessita dos recursos financeiros para criação e manutenção de políticas públicas sociais, bem como se torna importante a dinâmica econômica municipal.

Dessa forma, a fim de avaliar a relação das receitas municipais e o perfil econômico, ganha destaque a importância econômica do setor industrial para o desenvolvimento humano. Esse setor caracteriza-se como um agregador de volume econômico, além de gerador da melhoria das condições sociais. Outro setor importante é o agropecuário, que também obteve destaque na promoção do desenvolvimento humano. Essa relação se deve ao contexto histórico brasileiro, bem como à tecnologia empregada e à capacidade produtiva desse setor.

Vale ressaltar que tanto a indústria como a agropecuária necessitam de contexto e ambiente de trabalho favoráveis, com infraestrutura para escoamento da produção, serviços de saúde para os trabalhadores, melhoria da qualidade de vida laboral e redução de rotatividade, bem como de mão de obra especializada para atender às diversas atividades empresariais e à criação e operação de tecnologias para aumento da produtividade.

Nesse sentido, os setores industriais e agropecuários exigem do setor público a melhoria da qualidade de ensino, de saúde e de infraestrutura; em contrapartida, oferecem maior quantidade de emprego e maior volume de tributos recolhidos.

Por outro lado, a capacidade econômica do setor de serviços apresentou relação negativa. Não se deve, contudo, considerar negativo o papel do setor de serviços e sim analisar de que forma se dá a dependência econômica dos municípios brasileiros no tocante a esse setor, tendo em vista que municípios com baixo volume econômico possuem forte dependência do setor de serviços. Ressalta-se, nesse caso, a baixa capacidade de gerar valor agregado nos trabalhos realizados.

Quanto ao aspecto financeiro, nota-se que a formação de receita pública é fundamental para a melhoria do desenvolvimento humano, cujas transferências intergovernamentais têm papel de maior relevância devido ao maior volume financeiro disponível. Considera-se que muitas dessas transferências possuem destinações específicas, como as transferências do SUS e do Fundeb, que visam a manutenção de programas sociais destinados à saúde pública e educação básica, respectivamente, o que representa melhor essa relação.

Por fim, embora não seja objeto central desta pesquisa, a alta relevância dos recursos de transferência sobre o desenvolvimento humano pode indicar dependência financeira desses recursos, o que pode sugerir uma fragilidade econômica e social do município, sendo importantes alguns elementos, como reavaliação fiscal, estímulo econômico e melhor fiscalização, de modo a garantir o recolhimento integral dos tributos devidos.

Apesar de a disponibilidade de recursos ser relevante para o desenvolvimento humano, deve-se levar em consideração a necessidade da boa aplicabilidade deles, destacando-se o desempenho da gestão pública, em especial no cumprimento do seu papel de geração de receitas para o investimento e a melhoria das condições sociais. Dessa forma, torna-se relevante para pesquisas futuras analisar a importância da gestão pública na geração do desenvolvimento humano, considerando os aspectos da arrecadação e dos gastos públicos. Além disso, considerando as diferentes influências dos setores econômicos sobre o desenvolvimento humano, sugere-se, também, identificar e avaliar, para cada setor, os fatores que influenciam o processo de promoção do desenvolvimento humano, entre regiões e estados brasileiros.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Sep-Oct 2018

Histórico

• Recebido
  02 Fev 2017
• Aceito
  19 Abr 2018