Um novo Fundef? As idéias de Anísio Teixeira

A new Fundef? Anísio Teixeira's ideas

UM NOVO FUNDEF? AS IDÉIAS DE ANÍSIO TEIXEIRA

Nelson Cardoso Amaral^*

RESUMO: O professor Anísio Teixeira, na década de 1960, preocupado com o financiamento da educação, apresentou uma proposta de como definir e implantar um fundo que garantisse recursos permanentes para o ensino primário. Em seus aspectos metodológicos, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), criado pelo Governo, assemelha-se à proposta apresentada por Anísio Teixeira. Existem, entretanto, diferenças importantes e fundamentais, pelo fato do professor Anísio definir o volume total de recursos a partir do estabelecimento do salário dos docentes. Nesse estudo apresentam-se as semelhanças e diferenças entre os dois fundos e realiza-se uma simulação do que se poderia chamar "Um novo Fundef", baseado nas idéias de Anísio Teixeira. Como resultado, obtém-se valores perfeitamente viáveis para serem financiados por uma economia com a dimensão da economia brasileira, assim como ocorreu no estudo apresentado por Anísio Teixeira no livro Educação é um direito.

Palavras-chave: Financiamento; Ensino fundamental; Fundo; Fundef.

O professor Anísio Teixeira, em seu artigo "Bases preliminares para o plano de educação referente ao Fundo Nacional de Ensino Primário" (1962) e no livro "Educação é um direito" (1968), apresenta um modelo para o financiamento do ensino primário vigente à época, e que, em seus aspectos metodológicos, assemelha-se ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), instituído pela Emenda Constitucional nº 14 de 12 de setembro de 1996.

A Constituição de 1946, então vigente, estabelecia "que a educação é direito de todos; que o ensino primário é obrigatório; que o ensino primário oficial é gratuito para todos e o ensino ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos" (1968, p. 51). Diante dessas condições, Anísio Teixeira discutia como implementá-las no cotidiano do País, financiando adequadamente a educação obrigatória de toda a população, e defendia a tese de que a Constituição, ao estabelecer percentuais mínimos da receita de impostos a serem aplicados em educação - 10% para a União e 20% para os estados e municípios -, "teve em vista prover para que não faltassem recursos destinados ao cumprimento da obrigação do Estado..." (Teixeira, 1968, p. 51).

Esses recursos, na visão de Anísio Teixeira, deveriam ser utilizados de forma solidária entre a União, estados e municípios, pois assim também estabelecia o texto constitucional.

As idéias apresentadas por Anísio Teixeira, entretanto, possuem diferenças nítidas em relação ao Fundef. Este possui, como principal objetivo, redistribuir entre municípios de um estado da federação os recursos já existentes para a educação fundamental, a partir da pré-fixação de um custo médio anual, nacional, do aluno. O Fundef prevê o aporte de recursos federais para aqueles Estados que não conseguirem, com seus próprios recursos, atingir esse custo médio nacional. As idéias de Anísio vão além: há uma efetiva preocupação com a qualidade do trabalho docente, expresso pela definição de um salário para o professor, e apresentam uma engenhosa articulação permanente entre as três esferas do poder público.

Apresentamos, neste estudo, em primeiro lugar, um resumo das idéias de Anísio Teixeira e, em seguida, uma explicitação dos principais pontos na definição do Fundef e, finalmente, faremos um resgate das idéias de Anísio para apresentarmos o que se poderia chamar um novo Fundef, analisando o volume de recursos envolvidos nesse contexto, comparando-o com recursos aplicados por outros países.

As idéias de Anísio Teixeira

Discutindo como financiar o ensino primário para todos, Anísio Teixeira expressa sua preocupação com a desigualdade econômica e com a "desigualdade cultural reinantes entre os municípios, que levariam à formação desigual dos alunos, conforme o local em que vivessem" (idem, p. 57). A diminuição dessa desigualdade poderia ser amenizada com a fixação de um "custo-padrão" da educação que deveria ser financiado "com os recursos dos três poderes públicos, União, Estados e Municípios" (idem).

Para calcular o custo-padrão da chamada escola primária, Anísio Teixeira toma como base o salário do professor. Na definição dessa retribuição ao trabalho docente a sua preocupação foi a de contar com profissionais "capazes e preparados" (idem, p. 58), o que ocorreria com um salário não inferior a 1,5 salário mínimo regional (1,5 x S.M.) - vigente à época - para uma carga de trabalho diário de 6 horas.

Do custo total da escola, Anísio Teixeira supôs que as despesas se distribuiriam da seguinte forma (1968, p. 58): 55% para o pagamento dos salários dos professores, 7% para administração e serviços, 13% para a biblioteca e material de ensino, 15% para assistência, alimentação e saúde e 10% para prédios e equipamentos. Portanto, 45% do custo total da escola se originariam das despesas não vinculadas ao pagamento dos professores.

Considerando que a cada professor corresponderia uma classe de 35 alunos, Anísio calculou a despesa com a escola, por aluno, ao ano. Para isso, bastou calcular quanto cada professor receberia em 12 meses, ou seja, 1,5 x S.M. x 12 e dividir por 35 (alunos), o que resultou em 0,5143 x S.M. Como este valor significa 55% do custo total do aluno, uma evolução para chegar a 100% resulta em 0,9351 x S.M. para o custo por aluno, ao ano. Ele chama atenção para os demais ônus das despesas de pessoal (Teixeira, 1962, p. 5), de responsabilidade do empregador público, o que nos leva a incorporar 14% a mais nesse valor, resultando, portanto, 1,0660 x S.M. para o custo por aluno, ao ano.

A partir dessa definição, para se obter a despesa com o ensino primário por estado, ao ano, é necessário apenas multiplicar o número total de alunos desse estado por 1,0660 x S.M. e, consequentemente, pode-se encontrar o montante de recursos para atender a todos os estudantes do País.

Para financiar esse total de estudantes, Anísio Teixeira definiu quotas-partes dos municípios, dos estados e da União. Caso as quotas-partes municipais e estaduais não fossem suficientes para completar o custo por aluno, ao ano (1,0660 x S.M.), a União entraria com a quota-federal, "correspondente ao que faltar" (1968, p. 61).

Após simular a sua modelagem, utilizando os dados da época, Anísio Teixeira observa:

Cumpre não esquecer que estamos apenas procurando ilustrar o nosso plano e não descer aos detalhes exatos de execução. Salientemos, entretanto, que a importância acima a ser gasta com educação obrigatória, representaria da renda nacional de Cr$ 18.867.300 milhões (1964), cerca de 2%, o que pode ser considerado plenamente compatível com a nossa situação econômica. Os Estados Unidos despendiam em 1958 3% da renda nacional com a educação e 2,7% com a educação obrigatória. Hoje, esta porcentagem é mais alta.

O autor apresenta, ainda, a proposta de constituir-se conselhos de educação de composição leiga, "com um alto grau de autonomia administrativa" (idem, p. 67). Os recursos financeiros seriam gerenciados por esses conselhos" sob a forma de fundos de educação - nacional, estaduais e municipais" (idem).

Anísio Teixeira, ao defender as suas idéias, diz que: "quando secretário da educação do Estado da Bahia, entre 1947 e 1950" apresentou modelagem semelhante para aquele estado e o detalha no Apêndice do livro em discussão, com o título: "Autonomia dos serviços de educação e cultura no Estado da Bahia" (1968, p. 105-165).

O Fundef

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), instituído pela Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e pelo Decreto 2264, de 27 de junho de 1997, compõe-se dos seguintes recursos: 15% do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPI-Exp) e do ressarcimento pela Desoneração de Exportações, de que trata a Lei Complementar nº 87/96 (Lei Kandir). Esses recursos devem ser gastos exclusivamente com o Ensino Fundamental. Ele é constituído em cada estado e o efeito provocado pela sua constituição é o de redistribuir recursos dentro do próprio estado. Ou seja, retira os recursos de alguns municípios e os remete para outros, de tal modo que uniformiza, em todo o estado, o valor gasto por estudante do ensino fundamental. Quando esse valor não atinge um limite, que em 1998 foi de R$ 315,00, o Governo Federal faz uma suplementação de recursos. A normatização do Fundef estabelece ainda que, no mínimo, 60% dos recursos do fundo devem ser gastos com o pagamento dos profissionais da educação - professores e servidores - e os restantes 40% devem se dirigir para a manutenção e desenvolvimento do ensino.

Existe uma polêmica quanto ao valor mínimo anual por aluno. O valor de R$ 315,00 vem sendo questionado pelos secretários estaduais de educação e por diversos estudiosos do tema (Monlevade & Ferreira, 1997; Davies, 1998). A Lei nº 9424 (1996) afirma, em seu Art. 6º, que o valor mínimo anual por aluno, ressalvado o primeiro ano da sua vigência em que esse valor será de R$ 300,00, "será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas...".

No livro O Fundef e seus pecados capitais (Monlevade & Ferreira, 1997) seus autores detalham uma análise para 1998, quando afirmam que o Ministério da Fazenda projetava para 1998 uma arrecadação global do fundo de R$ 13.312.110.000,00 e estimava o número de estudantes em 31.464.215, o que resulta um valor mínimo de R$ 423,07. Procede, portanto, o questionamento de secretários e estudiosos, quando o Governo Federal divulgou o valor de R$ 315,00, deixando de cumprir a Lei nº 9424 elaborada por ele próprio e encaminhada para aprovação pelo Congresso Nacional.

A legislação prevê a existência, no âmbito de cada estado e de cada município, a instalação de um Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, encarregado de acompanhar/fiscalizar a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos. A esses conselhos incumbe, ainda, a supervisão do censo escolar anual. É a partir das informações do censo escolar que se obtém o quantitativo de estudantes matriculados no ensino fundamental, para se obter o montante de recursos a ser recebido pelos municípios e pelo estado.

O Fundef é de definição transitória e o tempo de sua existência está limitado a 1º de janeiro de 2007, o que poderá significar imensos transtornos para os municípios que receberem complementação de recursos.

Um novo Fundef baseado nas idéias de Anísio Teixeira

Como seria um novo Fundef, adotando-se as premissas apresentadas por Anísio Teixeira? A primeira discussão que se nos apresenta é o valor do salário do professor. Se quisermos adotar 1,5 x S.M. como foi estabelecido, precisamos realizar uma análise do valor do salário mínimo no período de 1964 aos dias de hoje e verificar o seu valor relativo no ano de 1964, estendendo-o para os dias atuais.

Podemos fazer isso tomando como base o estudo do Dieese (2000) "Salário Mínimo: pouca comemoração para o 1º de maio". A Tabela 1, extraída deste estudo, mostra a evolução do salário mínimo real e do PIB per capita mensal, a partir de 1964, ano em que Anísio Teixeira explicitou os seus cálculos.

Apesar do crescimento do PIB per capita mensal de 1964 aos nossos dias, de R$ 211,36 para R$ 498,49, o salário mínimo caiu de 92,49% para 26,55% do PIB per capita mensal. Então, se quisermos examinar a existência de um novo Fundef, baseado nas idéias de Anísio Teixeira, teremos que trabalhar com um salário mínimo compatível com o crescimento econômico do País e colocando, como ele defendia, uma alta prioridade nacional para o financiamento da educação. Consideraremos, então, para o "salário mínimo" o valor de R$ 461,00, retomando o seu valor em relação ao PIB per capita mensal de 1964, ou seja, 92,49% desse valor. Teremos, então, para o custo anual do aluno o valor de R$ 491,43, obtido a partir da expressão 1,0660 x S.M.

O censo escolar de 1998 registrou 32.380.024 (MEC, 1999) estudantes matriculados no ensino fundamental. O volume total de recursos a ser aplicado no ensino fundamental, conforme proposto por Anísio Teixeira, poderá, então, ser estimado. O valor total de recursos dos estados e municípios aplicados em educação fundamental foi, em 1998, de R$ 12.787.300.000,00 (MEC, 1999, p. 6) e a complementação da União foi de R$ 524.200.000,00 (idem) - repassados aos estados do Pará, Maranhão, Piauí, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Alagoas e Bahia. Se o valor mínimo anual, por aluno, fosse de R$ 491,43, como estabelecido anteriormente, resultaria em uma complementação da União de R$ 3.714.400.000,00, conforme está detalhado na Tabela 2, o que beneficiaria, agora, os estados do Pará, Rondônia, Tocantins, Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe, Goiás, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Distrito Federal, Minas Gerais e Paraná.

Resultariam, portanto, R$ 16.501.700.000,00 como recursos a serem aplicados no ensino fundamental. Tomando emprestadas as palavras de Anísio Teixeira citadas anteriormente, podemos afirmar que a importância acima representaria do PIB nacional de 1998 - R$ 913.735. 044.000,00 (Ipea, 2000) - cerca de 1,81%, o que pode ser considerado plenamente compatível com a nossa situação econômica. Em 1964, Anísio Teixeira obteve 2% e comparou esse resultado com o dos Estados Unidos, que em 1958 já aplicava 2,7% do PIB norte-americano no ensino obrigatório.

Comparação com os recursos aplicados por outros países.

Para analisar como se compara esse percentual de 1,81%, que seriam os gastos do novo Fundef com o percentual gastos por outros países, faremos uma comparação com países selecionados da América Latina e países de outros continentes. A seleção de países se deu, primordialmente, pela inexistência de dados em fontes internacionais como a Unesco e o Banco Mundial para alguns países, inclusive o Brasil.

A Tabela 3 mostra os percentuais do PNB aplicados no ensino primário, em países selecionados da América Latina, e a Tabela 4 mostra os percentuais para outros países:

Os resultados explicitados nas Tabelas 3 e 4 permitem realizar as seguintes observações: 1) o custo do aluno na proposta de Anísio Teixeira no valor de R$ 491,43 que corresponde a US$ 417,08^** é ainda um valor baixo, se considerarmos países como a Coréia (US$ 1.498,36), Uruguai (US$574,74), México (US$ 472,43), Chile (US$485,81) e Argentina (US$ 744,51). O que dizer então do valor de R$ 315,00, que corresponde a US$ 267,35?; 2) em termos de percentuais do PNB, a última coluna indica que a conclusão de Anísio Teixeira, quando afirma que o Brasil pode gastar 2% do seu PNB no ensino fundamental, estava absolutamente bem situada e continua válida; 3) a China e a Índia são dois países superpopulosos, distorcendo qualquer análise que se faça por número de estudantes, uma vez que as suas dimensões extrapolam qualquer análise que se sustenta em parâmetros da cultura ocidental; ressaltam na Tabela 4 os percentuais aplicados em educação primária pela Noruega (2,32%), pela África do Sul (3,06%) e pela Suécia (2,15%), mostrando uma elevada prioridade para esse nível da educação.

Evidencia-se nessas análises que um país com a riqueza do Brasil, oitavo do mundo na classificação do PNB (Bird, 2000), pode e precisa fixar políticas públicas que procurem ultrapassar o desafio da educação para todos, em que a qualidade se expresse pela valorização do professor, dos trabalhadores da área da educação e das condições de trabalho e de vida do cidadão brasileiro.

Conclusões

Uma comparação esquemática entre as propostas delineadas por Anísio Teixeira e o Fundef mostra que:

Nota-se, claramente, uma semelhança quanto à metodologia. Entretanto, as diferenças existentes são marcantes. A principal delas está no fato da proposta de Anísio Teixeira calcular o custo/aluno/ano a partir da definição do salário do professor, expressando-se aí uma preocupação real com a qualidade do ensino sem se preocupar inicialmente com o volume total de recursos a ser aplicado. Isso não ocorre com o Fundef, que define o custo/aluno/ano a partir de um volume de recursos já pré-estabelecido. Portanto, é preciso ressaltar que na proposta Anísio Teixeira não há um limite previamente estabelecido para o volume total de recursos a ser aplicado no ensino primário obrigatório.

Além desse fato principal de diferença, outros chamam a atenção na proposta de Anísio Teixeira: prevê um Conselho de Educação forte e com poderes para controlar a aplicação dos recursos do fundo e não apenas fiscalizar; prega uma educação para todos, quando considera todas as pessoas da faixa etária e não apenas as matriculadas, e estabelece um fundo de caráter permanente, o que permitiria um contínuo aperfeiçoamento e sua definição, aplicação e fiscalização; o caráter temporário do Fundef poderá trazer barreiras intransponíveis para aqueles municípios que recebem volumes substanciais de recursos desse fundo, onde fica uma pergunta: como continuar financiando a educação, quando se encerrar o processo de redistribuição entre municípios?

Podemos observar, finalmente, que o valor de R$ 491,43, obtido como gasto por aluno ao ano pela abordagem imaginada por Anísio Teixeira, não é muito maior do que os R$ 423,07 obtidos para o ano de 1998, caso o Governo Federal estivesse cumprindo o Art. 6º da Lei nº 9424 no cálculo do valor mínimo anual por aluno, utilizando-se das regras do Fundef. Entretanto, difere substancialmente dos R$ 315,00 praticados, evidenciando o grau de prioridade com que esse assunto é tratado pelas autoridades governamentais no Brasil, por detrás da imensa campanha publicitária na imprensa nacional, que mostra uma outra realidade à população brasileira.

A utilização desse novo Fundef para o cálculo do custo do aluno ao ano significaria, então, um relativo acréscimo nos recursos atualmente aplicados, ainda insuficiente, compatível com a riqueza nacional, o que proporcionaria o oferecimento de um ensino fundamental obrigatório de melhor qualidade e uma real valorização do magistério, além da retórica presente no nome do fundo: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério.

Recebido para publicação em dezembro de 2000.

A NEW FUNDEF? ANÍSIO TEIXEIRA'S IDEAS

ABSTRACT: Professor Anísio Teixeira in the sixties, concerned with the financing of the education, presented a proposal of how to define and implement a fund to guarantee permanent resources for the primary teaching. In his methodological aspects, the fund now created by the Government, called "Fund for the Maintenance and Development of the Fundamental Teaching and of Valorization of the Teaching (Fundef)", resembles the original proposal presented by Anísio Teixeira. There exist, however, important and fundamental differences, due to the fact that in Teixeira's proposal the total volume of resources is calculated from the establishment of the teachers' wage. In this study it is presented the similarities and differences between the two Funds and a simulation is performed, resulting in what one could call "A new Fundef", based on Teixeira's ideas. As a result it is obtained values perfectly viable to be financed by an economy of the dimension of the Brazilian's as pointed out by in the study presented by Anísio Teixeira in the book Educação é um direito.

Key words: Financing; Fundamental teaching; Fund; Fundef.

• BIRD. World Development Report 1999/2000 Banco Mundial. http://www.worldbank.org/wdr/2000/pdfs/engtable1.pdf (pesquisa feita na Internet em 17/10/2000).
• DAVIES, N. O Fundef e o orçamento da educação: Desvendando a caixa preta. Niterói: Xamã, 1998.
• DIEESE. Salário Mínimo: Pouca comemoração para o 1º de maio. 2000. http://www.dieese.org.br/esp/salmin99.html (pesquisa feita na Internet em 31/08/2000).
• IPEA. Exibição de Séries, em IPEADATA, Brasília-DF, 2000. http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb/ipe.../Nserie? SessionID= 19339 67395&SERID=3599 (pesquisa feita na Internet em 17/10/2000).
• LEI 9424. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60 do Ato das Disposições Transitórias, e dá outras providências. Art. 6º, Brasília (DF), 1996.
• MEC. Fundef: Balanço do primeiro ano do Fundef. Brasília: MEC, 1999, p. 19.
• MONLEVADE, J. e FERREIRA, E. O Fundef e seus pecados capitais. Ceilândia (DF): Idéia Editora, 1997.
• TEIXEIRA, Anísio. A educação e a crise brasileira. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1956.
• ______. Bases preliminares para o plano de educação referente ao Fundo Nacional de Ensino Primário. Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos nº 88, vol. 38, Rio de Janeiro, out./dez. 1962, p. 97-107.
• ______. Educação é um direito. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1968.

**

Considerando a relação entre R$ e US$, em 1998, a mesma da relação entre o PIB em R$ e em US$, publicados pelo Ipea: R$913.735.044.000,00 e US$ 775.501.273.000,30.

http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb/ipeawe.../Nserie?SessionID= 1933967395&SERID=3197, 17/10/2000

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  05 Set 2001
• Data do Fascículo
  Ago 2001

Histórico

• Recebido
  Dez 2000