Alimentação escolar e agricultura familiar: reconectando o consumo à produção

School feeding and family farming: reconnecting consumption to production

PARTE I - ARTIGOS

Rozane Marcia Triches^I; Sergio Schneider^II

^INutricionista. Doutora em Desenvolvimento Rural pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Endereço: Rua Berlim, 240, CEP 93950-000, Dois Irmãos, RS, Brasil. E-mail: [e-mail] ^IIProfessor do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural. Membro do Programa de Pós-graduação em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Endereço: Av. João Pessoa, 31, CEP 90040-000, Porto Alegre, RS, Brasil. E-mail: [e-mail]

RESUMO

Este trabalho pretende abordar a relação entre consumo, produção e políticas públicas alimentares a partir do Programa de Alimentação Escolar (PAE) brasileiro, buscando entender como ocorre a consolidação de sistemas diferenciados de produção e consumo de alimentos. Para isso, almeja-se evidenciar como ele vem sendo utilizado no Brasil em relação à aquisição de gêneros alimentícios para a alimentação escolar de agricultores familiares, as dificuldades e barreiras enfrentadas, as formas encontradas para superação e os efeitos e contribuições quando da efetivação dessa prática. Foi utilizado estudo de caso com técnicas qualitativas de levantamento e análise de dados e informações secundárias. Verificou-se que, diante do complexo cenário alimentar e nutricional brasileiro, o Estado providenciou na última década políticas que apoiam a aproximação de consumidores e produtores no nível local. Porém, a exemplo do PAE, regulamentações contraditórias, como a dos processos licitatórios de compras públicas e as exigências legais e sanitárias para a formalização desses pequenos agricultores, ainda mantêm essas proposições longe de se concretizarem. Os exemplos dos municípios descritos demonstram a importância da coesão e da interação social local na efetivação dessas políticas. Observou-se como resultados aparentes uma modificação no nível do consumo, no que diz respeito à aceitação de alimentos mais saudáveis e adequados por parte dos alunos, uma revitalização com novas perspectivas de mercado para a agricultura familiar e o fomento de práticas de produção consideradas menos nocivas ao ambiente.

Palavras-chave: Alimentação escolar; Segurança alimentar; Saúde pública; Agricultura familiar.

ABSTRACT

This work aims to address the relationship between consumption, production and food policy based on Brazil's School Feeding Program (SFP), seeking to understand how the consolidation of different systems of food production and consumption occurs. Thus, it aims to show how this program has been used in Brazil concerning the purchase of food for school meals from family farmers, the difficulties and barriers that have been faced, the ways that have been found to overcome problems and the effects and contributions of the execution of this practice. The research that led to the case study used qualitative techniques of data collection and analysis and secondary data information. It is verified that, in view of Brazil's complex food and nutrition scenario, the State created in the last decade policies that support the relationship between consumers and producers at the local level. However, similarly to what happens in the SFP, due to the contradictory rules of bidding procedures for public purchases and because of the legal and sanitary requirements for the formalization of these small farmers, these proposals are still far from being fulfilled. Examples of municipalities described in the paper demonstrate the importance of local cohesion and social interaction for the successful functioning of these policies. The observed results are: a change in the level of consumption as regards students' acceptance of healthier and more appropriate food, a revitalization with new market perspectives for family farming, and the fostering of production practices considered less harmful to the environment.

Keywords: School Feeding; Food Safety; Public Health; Family Farming.

Introdução

No Brasil, nas últimas décadas, observa-se um fenômeno chamado "transição nutricional", caracterizado por um aumento dos índices de sobrepeso e de doenças crônicas não transmissíveis, associados ainda a uma grande, mas declinante, prevalência de déficits nutricionais (Kac e Velásquez Meléndez, 2003).

Somado a isso, na esfera da produção, fortalece-se um modelo produtivo que dissemina práticas e disponibiliza tipos de alimentos intimamente ligados a esse quadro de saúde e à degradação do meio ambiente. Essa produção está pautada na agricultura intensiva, mecanizada, com elevada utilização de produtos químicos, com consequências ambientais e sociais, como a marginalização de grande parte de produtores rurais e aumento da pobreza no campo (Friedmann, 2000).

Para combater essas tendências, o Estado passou a atuar nesse setor com base nos modelos estruturantes pautados nos conceitos de Segurança Alimentar e Nutricional sustentável (SAN). As políticas que se depreendem dessa abordagem assentam-se em dois componentes básicos: o componente alimentar, relacionado à produção, disponibilidade, comercialização e acesso ao alimento, e o componente nutricional, relacionado às práticas alimentares e à utilização biológica do alimento, e, portanto, ao estado de nutrição da população (CONSEA, 2004).

Ambos os componentes propõem um modelo de produção e consumo de alimentos mais sustentável, que aproxime a produção de pequenos agricultores familiares e o consumo de alimentos, contribuindo para a reconexão da cadeia alimentar e de uma relação mais estreita entre campo e cidade.

Nessa perspectiva, programas públicos alimentares como o Programa de Alimentação Escolar (PAE) aparecem como potenciais reintegradores desses componentes, em face das condições de auxiliar no enfrentamento das problemáticas referentes ao consumo e à produção de alimentos.

Isso se dá, por um lado, pela integração de políticas relacionadas à saúde da população de escolares e, por outro, pela criação de mercados para os agricultores familiares, inclusive com potencial para fomentar práticas de gestão ambiental.

Contudo, no Brasil ainda são escassos estudos que abordam o papel desses programas como políticas públicas que podem construir essas interfaces. Os poucos estudos realizados nesse sentido são provenientes da Universidade de Cardiff, no Reino Unido, que, baseando-se em perspectivas teóricas mais abrangentes e holísticas para produção e consumo, discutem o papel do Estado e de suas políticas.

O Estado teria papel preponderante tanto em relação aos mecanismos de aquisições públicas, quanto ao incentivo de determinadas cadeias alimentares e de modelos de saúde pública, devido ao seu poder de regulação, supervisão da qualidade, além de ser um ator-chave no abastecimento alimentar. (Morgan e Sonnino, 2008).

Com essa prerrogativa, Morgan (2008) sustenta a ideia de "Green State" em que o Estado atuaria de forma a utilizar de seu poder, recursos e regulações, para promover práticas sustentáveis e hábitos alimentares saudáveis. Ao deliberar a favor de determinadas atividades em relação a outras e decidir sobre os orçamentos de seus programas, promoveria mudanças nos comportamentos do setor público, privado e do terceiro setor, bem como de indivíduos e famílias.

Para Lang e Heasman (2004), as preocupações com a saúde pública teriam sido até então marginalizadas pelo Estado e moldadas de acordo com os interesses e influências das normas de mercado. Esses autores defendem que os problemas alimentares e nutricionais deveriam ser tratados de forma mais ampla, gerenciando os desafios alimentares em conjunto, considerando desde a forma como o alimento é produzido até como ele é tratado pelo consumidor.

Para isso, haveria de se pensar em como formular políticas públicas que providenciassem soluções para tratar dos diversos problemas associados a alimentos e meio ambiente. Marsden (2003) reforça essa ideia, ressaltando que a formação de cadeias alimentares que reconectem os produtores e os consumidores, por meio da mediação das instituições públicas, podem até contra-arrastar os modelos dominantes de abastecimento agroalimentar, dominados pelas longas cadeias do agronegócio e do setor varejista na distribuição de alimentos.

Não obstante as recentes políticas de SAN apontem para novos modelos agroalimentares no Brasil, na prática, ainda são poucas as iniciativas que caminham nessa direção, especialmente em relação ao Programa de Alimentação Escolar. As razões para isso ainda são pouco conhecidas, embora existam determinados indícios que remetem a dificuldades em sua efetivação.

Nesses casos, ressalta-se o papel e a atuação dos sujeitos sociais locais, que "fazem a diferença" e, com isso, abrem novas possibilidades. Teriam os produtores, consumidores e gestores públicos locais, em última instância, o poder de construir rotas e caminhos alternativos às injunções da legislação e das restrições de toda ordem?

A resposta a esse questionamento permite verificar as demandas existentes e as formas de ação colocadas em prática, possibilitando entender, afinal, como a reconexão de produtores e consumidores é, de fato, construída.

Com base nessas considerações, neste trabalho procurou-se abordar a relação entre consumo, produção e políticas públicas alimentares a partir do Programa de Alimentação Escolar (PAE) brasileiro, buscando entender como ocorre a construção de cadeias alimentares particulares que aproximam a produção e o consumo e os efeitos decorrentes.

Metodologia

Para a investigação dessa temática, empregou-se o estudo de caso e documental com abordagem qualitativa. Foram utilizados dados bibliográficos, documentos oficiais e legislações para contextualizar o panorama alimentar e as políticas públicas relativas à Segurança Alimentar e Nutricional e ao Programa Nacional de Alimentação Escolar.

Para verificação do papel dos atores locais na construção de cadeias de abastecimento diferenciadas, foram pesquisados dois municípios situados no Vale do Rio dos Sinos e Paranhana (RS)¹. Rolante, por ter sido o primeiro município da região a adquirir produtos da agricultura familiar para o PAE, e Dois Irmãos, que iniciou essa prática em 2004, por manter, tanto quanto o primeiro essa política de forma constante ao longo do tempo. Além disso, ambos seguiram as regras regidas pela Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) para as aquisições de alimentos, utilizando os recursos do PAE para tanto².

Em relação ao critério de amostra, buscou-se identificar aquela que fosse capaz de refletir a totalidade nas suas múltiplas dimensões. Para isso, seguiram-se os critérios referidos por Minayo (1996): definir o(s) grupo(s) social(is) mais relevante(s) para as entrevistas e observação; não se esgotar, enquanto não delimitar o quadro empírico de pesquisa; prever um processo de inclusão progressiva encaminhada pelas descobertas de campo e seu confronto com a teoria; e prever uma triangulação.

Foram inquiridos representantes dos seguintes grupos: consumidores, produtores e gestores públicos³. Contabilizando todos os informantes, foram realizadas 57 entrevistas, distribuídas entre o grupo de produtores (13 produtores e 5 mediadores), consumidores (7 pais de alunos, 8 diretores e 9 merendeiras) e gestores (11 gestores e 4 gestores/consumidores).

Nesse sentido, é importante destacar o estudo das entidades que reúnem esses atores como os Conselhos de Alimentação Escolar e de Desenvolvimento Rural, já que são potenciais locais de discussão e troca entre produtores e consumidores, Estado e sociedade civil. Foram utilizadas para a análise todas as atas registradas desde a criação de cada conselho.

As informações foram captadas por meio de entrevistas semiestruturadas, após o consentimento informado dos depoentes. A análise dos dados qualitativos foi realizada pela categorização temática, utilizando-se o referencial sobre análise de conteúdo e o software NVivo 2 para auxiliar na sistematização das informações. (Guizzo e col., 2003).

O Papel do Estado e das Políticas Públicas diante do Panorama da Situação Alimentar e Nutricional da População Brasileira

Em relação à produção de alimentos, a agricultura familiar responde por parte considerável do abastecimento interno, compondo a dieta alimentar básica da população e oferecendo uma grande contrapartida à produção nacional. O Censo Agropecuário de 2006 apontou uma tendência ascendente nesse sentido, com menor importação de alimentos devido a um rápido acréscimo de produtividade e maior aproveitamento das terras por esse tipo de estabelecimento (França e col., 2006).

Mesmo assim, a agricultura familiar sempre foi marginalizada e, em algumas regiões, como no sertão e no semiárido nordestino, os próprios agricultores têm problemas de geração de renda capaz de contemplar as necessidades mínimas (Kageyama e Hoffmann, 2007).

Na região Sul, a exemplo do Rio Grande do Sul, onde a agricultura familiar é mais especializada na produção de grãos (soja, trigo, milho), bem como naquelas regiões em que predominam estabelecimentos agropecuários com maior área média e baseados na combinação de pecuária extensiva e monocultura, as condições de vida são igualmente menos favoráveis, tal como mostrou o trabalho de Kageyama e Hoffmann (2007).

Em relação à evolução dos padrões de consumo alimentar nas últimas três décadas, e passível de estudo apenas nas áreas metropolitanas do Brasil, LevyCosta e colaboradores (2005) evidenciaram declínio no consumo de alimentos básicos e tradicionais da dieta do brasileiro, como o arroz e o feijão. Houve aumento de até 400% no consumo de produtos industrializados, como biscoitos e refrigerantes, persistência da ingestão excessiva do açúcar e insuficiente de frutas e hortaliças e aumento sistemático no teor da dieta em gorduras em geral e em gorduras saturadas.

Esse perfil alimentar indicou modificações no estado nutricional da população. Segundo a Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2002-2003, o excesso de peso afetava 41,1% dos homens e 40% das mulheres. Em 1997, na população de 6 a 18 anos, os índices de sobrepeso praticamente triplicaram em relação a 1975, alcançando a prevalência de 13,9% nessa faixa etária (Wang e col., 2002).

No entanto, apesar dessa tendência, do acréscimo de doenças resultantes da má alimentação e do excesso alimentar, a fome e a insegurança alimentar ainda permaneceram elevadas, conforme a primeira pesquisa sobre Segurança Alimentar no País, realizada em 2004, pelo Instituto Brasileiro e Geografia e Estatística (IBGE), que revelou que 34,8% dos domicílios estavam em situação de insegurança alimentar (IA).

Com base nessas referências é que o papel do Estado se sobressai como responsável pela construção e consolidação de modelos alimentares diferenciados que possibilitem o enfrentamento de ambas as problemáticas de produção e de consumo.

No Brasil, na última década, o Estado tem abordado modelos estruturantes pautados nos conceitos de SAN como eixo estratégico de desenvolvimento. Nesse discurso, associa-se o objetivo da segurança alimentar a estratégias permanentes de desenvolvimento econômico e social com crescente equidade e inclusão social.

Na proposta da SAN, as políticas de estímulo ao crescimento da produção agroalimentar devem estar associadas à promoção de formas socialmente equitativas e ambientalmente sustentáveis de ocupação do espaço agrário, à valorização das culturas alimentares, ao enfrentamento da pobreza rural e ao estímulo ao desenvolvimento local e regional.

Propõem-se a reverter as tendências de consumo alimentar que remetem a problemas e riscos colocados pela conformação de um padrão alimentar que contrasta com o que seria recomendável em termos de práticas alimentares saudáveis ou de um modelo de consumo sustentável (Maluf, 2007).

Nessas proposições das políticas alimentares brasileiras, o Programa de Alimentação Escolar passa a ser visto como possibilidade de concretização dessas mudanças. É importante destacar que o Programa Brasileiro de Alimentação Escolar existe desde 1955 e é uma das mais antigas e permanentes intervenções governamentais federais de suplementação alimentar no âmbito das políticas social e assistencial do País (Spinelli e Canesqui, 2002).

Também é considerado um dos maiores programas na área de alimentação escolar no mundo, sendo um direito constituído e um dever do Estado a partir de 1988. Além disso, é o único programa alimentar com atendimento universalizado (Brasil, 2009).

Até 1994, o desenho e gerenciamento do programa mantiveram centralizado o processo de aquisição de gêneros alimentícios. Os alimentos formulados e industrializados eram comprados de um conjunto selecionado de algumas empresas, por meio de licitação pública e distribuídos para todo o território nacional. Em sua maioria, não condiziam com os hábitos dos alunos, pois os cardápios eram padronizados e, muitas vezes, chegavam aos locais de destino já vencidos e impróprios para o consumo, aumentando ainda mais o desperdício de recursos.

Um passo positivo foi dado a partir de 1994 com a descentralização. A gestão da alimentação escolar pelos municípios possibilitou o planejamento dos cardápios segundo a cultura alimentar das comunidades e a maior participação da sociedade civil (Conselho de Alimentação Escolar - CAE) no gerenciamento do Programa (Spinelli e Canesqui, 2002).

Com a implantação do Programa Fome Zero (em 2003) e a partir das discussões sobre as políticas de SAN, ocorreram ainda mais modificações no PAE, que foi revisado, implicando em um primeiro momento no aumento de recursos federais alocados e do público atendido⁴.

A partir disso e com base no perfil alimentar e nutricional descrito anteriormente, salienta-se a revisão do programa na questão do consumo da população. Além de suprir um mínimo de calorias, faz referência ao equilíbrio nutricional e cultural e à educação em saúde, indo além do caráter assistencialista, mas se caracterizando como um direito do cidadão à alimentação adequada.

Esta percepção do Estado fortalece-se por meio de iniciativas como a recém-publicada Medida Provisória n.° 455 de 21/01/2009, que passou a ter forma de lei em 16 de junho do mesmo ano - Lei n.° 11.947, regulamentada um mês após pela Resolução n.° 38.

Essa lei tornou-se um marco nas políticas públicas relativas à SAN, primeiro porque ampara explicitamente a agricultura familiar, tornando obrigatória a utilização de, no mínimo, 30% do valor remetido às entidades executoras pelo FNDE na aquisição de gêneros alimentícios desses fornecedores; depois porque é uma inovação no que diz respeito à legislação das aquisições públicas brasileiras.

Se até então todas as compras estavam sob a obrigatoriedade de seguir os preceitos legais de isonomia e concorrência, abre-se um precedente histórico para o fornecedor caracterizado como "agricultor familiar": dispensa-se o processo licitatório, como disposto no seu artigo 14.

A sanção dessa Lei coroa a revisão da legislação do Programa, que, juntamente com o aumento dos recursos estatais alocados e com a maior abrangência da população atendida, reflete a revisão na regulação política do país desde 2003.

Seguindo nessa perspectiva, o Programa passou a apresentar-se como um grande potencial para ser utilizado como uma política de caráter estruturante, ao abrir a possibilidade de adquirir os gêneros alimentícios de produtores locais, gerando renda e beneficiando pequenos agricultores e comerciantes. No entanto, no que se refere à efetivação dessa política no nível local poucas iniciativas tinham sido observadas até a obrigatoriedade legal.

O Papel dos Atores Sociais: o caso de Rolante e Dois Irmãos (Rio Grande do Sul)

Vale referir que não há dados oficiais nacionais nem mesmo estaduais sobre o tipo de abastecimento alimentar realizado nos municípios brasileiros em relação à alimentação escolar. Porém, dos dados existentes sobre o perfil dos municípios brasileiros em relação à compra de agricultores familiares, o Boletim de Desempenho elaborado pela ONG Fome Zero em 2007 e suas edições anteriores trazem um panorama, mesmo que superficial, da situação em relação ao tema⁵ que, juntamente com dados informais dão conta da pouca adesão dos municípios e estados à compra de gêneros da agricultura familiar para abastecer as escolas.

No entanto, a título de ilustração de como as barreiras foram superadas, faz-se referência aqui ao processo iniciado no Vale do Rio do Sinos e Paranhana, no Estado do Rio Grande do Sul, onde, desde 1998, há uma mobilização em relação à compra de gêneros alimentícios de agricultores familiares locais para o PAE.

A região do Vale do Rio dos Sinos e Paranhana abrange 24 municípios e é considerada o berço da colonização alemã; tem sustentáculo em um modelo produtivo agrícola com base em pequenas unidades familiares, com 20-25 hectares em média. Nos últimos 50 anos, passou por um intenso processo de urbanização e de industrialização com ênfase na indústria coureiro-calçadista, ocasionando um desenfreado crescimento dos núcleos urbanos⁶.

Nesse contexto, entidades como a Associação Rio-grandense de Empreendimentos de Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater) e a Federação dos Trabalhadores na Agricultura (Fetag), na tentativa de criar mercados para a agricultura familiar, bem como promover desenvolvimento local e soberania alimentar (Emater, Fetag e Prefeituras Municipais, 2006), foram responsáveis por um movimento regional iniciado em 1998 no município de Rolante⁷ que se propagou pela região.

Como visto anteriormente, os municípios passam a estruturar-se para gerenciar o Programa após 1994. Dois Irmãos efetivou a gestão local em 1995 e Rolante um pouco mais tarde, em 1997. Esse município, por sua vez, iniciou a compra de gêneros alimentícios de agricultores familiares logo após a descentralização.

Para os técnicos da Emater do município de Rolante, foi decisiva a vontade política do executivo municipal de iniciar um processo de compras diferenciado para a alimentação escolar. Essa decisão deu-se pela economia representada pela baixa retenção dos recursos destinados ao programa pelo governo federal no município, já que grande parte dos fornecedores não era local.

Além disso, seria uma forma de enfrentamento da penúria e das dificuldades dos pequenos agricultores em acessar os mercados, apontados pelo diagnóstico elaborado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR). A decisão do executivo foi deflagrada também, segundo eles, pela má qualidade dos alimentos oferecidos por intermédio dos processos convencionais de compras públicas. Essa decisão foi acompanhada de uma estratégia de revisão dos procedimentos e dos canais de participação e decisão em todas as instâncias.

Segundo as informações da Secretaria de Educação de Rolante, já houve a participação de aproximadamente 25 agricultores familiares, fornecendo gêneros produzidos por eles como hortaliças, frutas, feijão, pipoca, schimier, farinhas integrais de milho, trigo e aveia, sucos, milho verde, mel, aipim e batata.

Em 2003, segundo dados do município, o comércio varejista fornecia 84% dos alimentos para a alimentação escolar, enquanto a agricultura familiar respondia pelos 16% restantes. Segundo os dados de 2008, 32% do recurso federal/municipal remetido à alimentação escolar foi utilizado para compras da agricultura familiar.

Em Dois Irmãos, após a descentralização, tiveram início as discussões sobre a qualidade dos alimentos de forma mais intensa em virtude da baixa aceitabilidade e aproveitamento dos gêneros adquiridos. Segundo os depoentes, as limitações do processo licitatório favoreciam apenas mercados varejistas e atacadistas nem sempre comprometidos com a qualidade dos produtos que forneciam.

Essa precariedade da qualidade somou-se ao diagnóstico preocupante do estado nutricional dos alunos da rede municipal. A pesquisa realizada nos municípios de Dois Irmãos e Morro Reuter (RS) com escolares de 8 a 10 anos em 2003 verificou que 17% deles estavam acima do peso (Triches e Giugliani, 2005). O mesmo estudo demonstrou que a obesidade estava associada a práticas alimentares caracterizadas pelo consumo de alimentos industrializados com alta densidade energética, em detrimento dos básicos e mais naturais.

Foi a partir desse cenário que o PAE desse município começou a trabalhar na revisão das questões de qualidade dos alimentos, remetendo esse conceito às questões organolépticas e culturais, associadas às questões nutricionais e sanitárias. Disso resultaram as motivações para repensar a procedência e métodos de produção que providenciassem alimentos mais frescos, naturais, tradicionais e saborosos, que conquistassem o paladar dos alunos para frutas, verduras e gêneros menos processados, integrais e típicos da região.

Deve-se frisar que essas preocupações acentuaram-se mediante as discussões sobre a aquisição de alimentos da agricultura familiar a partir do movimento regional iniciado em Rolante. Em 2004, efetivou-se essa prática, com o início da participação de produtores rurais nos processos licitatórios.

Desde então já participaram direta e indiretamente como fornecedores em Dois Irmãos mais de 20 agricultores que produzem leite integral pasteurizado tipo C, néctar de uva orgânico, geleia e doces em pasta de frutas orgânicas, doce de leite, ovos de galinha caipira e de codorna, mel em pote e sachê, hortaliças e frutas.

Comparativamente a 2003, quando todo o valor alocado ao PAE de Dois Irmãos era utilizado na compra de gêneros alimentícios de atacadistas e varejistas, em 2009, passou-se a utilizar, aproximadamente, 60% do total do recurso federal para aquisição de gêneros da agricultura familiar.

Dificuldades Enfrentadas e Formas de Superação

Até 2009, todos os recursos utilizados em compras públicas, inclusive os remetidos à alimentação escolar deveriam, obrigatoriamente, ser licitados⁸. Essa foi a primeira grande dificuldade encontrada para o acesso dos agricultores a esse mercado - a burocracia dos processos licitatórios.

Em Rolante, um grupo de trabalho contando com participação de técnicos da Emater/RS e com o CAE analisou e consultou as entidades de regulamentação e fiscalização, adaptando o trâmite ao agricultor familiar.

Essa adaptação serviu de exemplo ao município de Dois Irmãos, que também adotou as mesmas exigências documentais para esse fornecedor. Para que os agricultores pudessem participar do certame tinham de apresentar o Cadastro de Pessoa Física (CPF) e o bloco do Produtor Rural, além de negativas de débito das diferentes esferas estatais, considerando-os documentos símiles aos exigido às Pessoas Jurídicas.

Nos dois municípios, ocorreu a reformulação dos cardápios e das especificações dos produtos conforme o que, quando e quanto era produzido pelos produtores rurais do local e o auxílio a eles na adequação quanto aos documentos necessários para sua participação dos processos licitatórios.

No entanto, segundo depoimentos da Coordenação do PAE do município de Dois Irmãos, mesmo com esse auxílio, a manutenção do vínculo era dificultada pela própria Lei de Licitações e suas prerrogativas. Dessas, frisa-se a livre concorrência e a isonomia, que ditam o dever de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, vetando-se aos agentes públicos agir de forma a frustrarem ou restringirem seu caráter competitivo.

Decorrente disso, os agricultores familiares que participavam desse processo o faziam competindo com outros fornecedores, como atacadistas e varejistas. Ao contrário do que se pensa, nem sempre seus preços eram competitivos. Primeiro porque seus concorrentes muitas vezes cotavam produtos de qualidade inferior (principalmente frutas e verduras); segundo porque sua produção de baixa escala tornava-se onerosa, quando feitas exigências estruturais e logísticas.

Outra dificuldade enfrentada na aquisição de alimentos da agricultura familiar para o PAE foi o atendimento aos padrões de qualidade normativos dos produtos agroindustrializados, mais especificamente os relacionados às questões sanitárias e às formalidades exigidas para sua comprovação, como os registros do produto e do estabelecimento nas respectivas instâncias responsáveis (dependendo do produto).

Segundo os próprios agricultores, a Emater e o Sindicato dos Trabalhadores Rurais (STR), essas exigências impossibilitavam sua formalização devido à necessidade de tomarem uma série de medidas que onerariam a produção a ponto de eles não conseguirem adequar-se.

Para ultrapassar essa barreira, em Rolante, o CMDR elaborou o diagnóstico do meio rural, com base na visão das famílias, por localidade e no município - cenários, potencialidades e dificuldades -, a fim de estabelecer uma estratégia interinstitucional para capacitar e apoiar agricultores interessados na legalização de agroindústrias e nas diferentes funções do processo para acessar o mercado da alimentação escolar, com ampla troca de informações.

No município de Dois Irmãos, as ações conjuntas entre a Secretaria de Saúde e Agricultura viabilizaram a implementação do Serviço de Inspeção Municipal (SIM), que promoveu um maior número de produtores aptos, do ponto de vista sanitário, a vender seus produtos para o PAE do município.

Outra ação promovida para ultrapassar essa barreira foi a parceria entre os diversos técnicos e instituições envolvidas, determinando uma confiança sem exigências de rótulos, etiquetas ou certificados. Essa confiança era baseada no conhecimento do processo de produção dos alimentos pelos técnicos da prefeitura em conjunto com o acompanhamento desse processo pelos técnicos da Emater.

Nesses exemplos, fica evidente a necessidade de os atores envolvidos reconhecerem esses benefícios para serem ativos em buscar mecanismos de superação, visto a grande dificuldade em manter esse vínculo nos termos regulatórios e burocráticos atuais. Portanto, uma das novas institucionalidades que tomam acento são os conselhos gestores que atuaram como veiculadores e facilitadores destas inter-relações e negociações.

[...] as ideias são ouvidas, não são como em outros lugares que as decisões são de gabinete e o Conselho serve apenas para constar, fazer uma "reuniãozinha". Me envolvi de corpo e alma dentro do CAE. Desde que entrei no Sindicato praticamente participo do CAE. Gosto de poder contribuir, a gente sente que pode ser útil (P. J. B, STR, conselheiro do CAE, Dois Irmãos).

Em Dois Irmãos, destaca-se o CAE como importante local de discussões e negociações, criando possibilidades de interface dos diferentes interesses, a exemplo das questões relativas à qualidade sanitária.

Muito positivo foi o encontro em que várias pessoas, veterinários, Vigilância Sanitária e o SIM juntos tentaram ver uma forma de ajudar a vencer esta barreira. Isto aconteceu no CAE, numa reunião (I. C. B. B, mãe de aluno, conselheira do CAE, Dois Irmãos).

Em Rolante, além desse conselho, outro muito citado foi o CMDR, que, por sua vez, foi o interlocutor dos agricultores com o poder público. O CMDR propiciou uma visibilidade da agricultura não mais como setor à margem do desenvolvimento, mas com legitimidade e, portanto, como algo a ser priorizado pelas políticas do município.

Efeitos e Contribuições

Partindo das experiências que conseguiram suplantar as barreiras e efetivaram as compras para a alimentação escolar de agricultores familiares, destacam-se os efeitos e as contribuições desse processo no consumo e na produção de alimentos.

A efetivação da compra de alimentos para o PAE de agricultores desses municípios proporcionou mudanças nas práticas alimentares e nas concepções das crianças. Nessa questão, o depoimento das merendeiras não deixa dúvidas, já que elas atestaram maior frequência no recebimento de produtos frescos, maior variabilidade, melhor qualidade, determinando maior aceitação e consumo por parte dos alunos.

Esse discurso é unânime entre os diretores e merendeiras entrevistados que apontaram o aumento da frequência de frutas e verduras no cardápio e o aumento do consumo desses alimentos pelos escolares, tanto em Dois Irmãos, quanto em Rolante.

No começo era uma vez por semana, agora já é quase todos os dias que a gente serve o alimento do produtor (N. G.. P., merendeira, Rolante).

As frutas quando têm eles gostam muito. A salada também. A salada tem uma boa aceitação. Tanto é que quando eu faço carreteiro e eles já perguntam, "tem salada? Ah se não tem, então não quero", "se não tem salada eu não quero" (E. O. F., merendeira, Rolante).

Eles comem muito mais. O milho verde é um deles, o enlatado não vai, mas o milho verde não sobra um grãozinho. Olha no prato e não sobra nada. O natural eles consomem o artificial não. O extrato foi substituído pelo tomate, que a gente usa muito e pelo colorau. E eles aceitam e comem. Tiravam e colocavam do ladinho, hoje mais ninguém tira mais nada do prato. É raro uma criança deixar no prato. Tu gasta tudo, não sobra nada. O balde de sobras não tem mais. Acho que foi em função da melhora do produto, mas também da mão da pessoa, bem feito, fazer com amor. Dá mais trabalho dá, mas fazendo com amor... (L. K. M, V. K., R. I. B., merendeiras, Dois Irmãos)

Além dos depoimentos das merendeiras, os próprios escolares referiram essas mudanças como se destaca no depoimento de uma aluna, filha de um dos fornecedores.

Meu pai é produtor de mel, em casa eu não comia, mas quando experimentei na escola, passei a gostar de mel. Não comia nada de salada, mas agora na escola como e gosto (B. B., aluna 5.ª Série, Dois Irmãos - Manual de Alimentação Escolar, 2006).

A revisão da qualidade dos alimentos oferecidos na alimentação escolar propiciou a aceitabilidade de gêneros que anteriormente não eram consumidos. Seja pela melhora organoléptica seja pela revisão das questões valorativas ou pelo aumento da frequência da oferta. Um alimento servido na escola e consumido e apreciado pelos colegas modifica as concepções e valorações daquele gênero que até então era desconsiderado e desqualificado.

Essa política acaba por realimentar esse mercado, na medida em que constrói paladares para alimentos produzidos localmente, por terem características exclusivas e/ou apreciadas pelos futuros consumidores.

Nessa direção, torna-se importante destacar as contribuições dessa prática na construção de mercados para agricultores familiares locais e suas consequências: a escolha por formas de plantio e produção diferenciados, como os alimentos orgânicos e tradicionais, levando à promoção dessas estratégias; o incentivo à organização, à cooperação e à formalização; e a garantia da venda dos gêneros produzidos, com o aumento da renda e, provavelmente, o auxílio na diminuição do êxodo rural.

O conceito de qualidade atribuído aos gêneros alimentícios, além dos supracitados, tem sido associado também à questão ambiental e à valorização de técnicas de produção "amigas da natureza". Ao concretizar uma política de reaproximação da cadeia alimentar, alguns municípios brasileiros têm utilizado o PAE para promovê-las. Uma das formas utilizadas é a descrição de produtos com características específicas: orgânicos, ecológicos, sem agrotóxicos, sem aditivos químicos, tradicionais, coloniais, caipira, entre outros.

A título de exemplificação, o município de Dois Irmãos adquiriu o "néctar de uva produzido a partir de uvas orgânicas, e extraído a vapor". Segundo a nutricionista, além da uva ser orgânica, o suco produzido pelo produtor desse município distingue-se dos demais pela forma artesanal de extração do sumo, o que permite alto grau de resveratrol, substância associada à diminuição do colesterol e à prevenção de doenças cardiovasculares (GESTÃO eficiente da merenda escolar, 2007).

A questão de saúde liga-se à questão ambiental que, segundo Lang e Heasman (2004), fundamentam um novo paradigma de políticas alimentares que trabalham com a natureza e não sobre a natureza. Nesse ínterim, contribui-se para a viabilização de mercados para esses tipos de produção.

Em relação às questões ambientais, embora não pareçam, a princípio, serem determinantes da motivação dessas iniciativas, aparecem como resultados positivos não só por estarem associadas aos métodos e processos de produção, mas também pela diminuição das distâncias percorridas da produção até o consumo final.

Um dos principais fatores de sucesso para a construção desses mercados acaba também beneficiando os próprios produtores. A necessidade de organização e cooperação entre os agricultores, deles com suas entidades representativas, e, finalmente, deles com o poder público para acessarem os mercados também os beneficia empoderando-lhes na medida em que obtêm mais condições de sobrevivência e reprodução.

Das experiências que obtiveram sucesso na tentativa de aquisição de alimentos de produtores locais, observa-se que entidades representativas, como as de Assistência Técnica e Sindicatos Rurais, foram fundamentais como mediadoras do processo. Elas viabilizaram em grande medida as relações entre agricultores e Estado, por um lado, assessorando e capacitando os produtores e, por outro, levando suas necessidades às instituições públicas, pressionando-as ou propondo ações para facilitarem o acesso deles aos mercados.

A alimentação escolar favoreceu esse vínculo e, trazendo novamente o caso do município de Dois Irmãos para a análise, cita-se que, a partir dessa mobilização, mais produtores se interessaram pela formalização de sua produção por intermédio de Registros de Inspeção Municipal.

A possibilidade de um novo mercado para a venda de seus produtos também incentivou a consolidação de duas associações de agricultores (apicultores e cunicultores) que, atualmente, têm representantes no Conselho de Alimentação Escolar e, com isso, condições de participarem da tomada de decisões do serviço.

Essa mobilização decorre de um mercado que, nas palavras dos agricultores, "é garantido" e oferece a eles, por isso, segurança para maiores investimentos na produção e busca por mais organização dentro e fora da propriedade.

Era um troço mais certo, já depois que tinha ganho [sic] a licitação, tu sabia o que tu ganhava e bem certo o que tu podia entregar. Era o fator mais "certo" assim. Fazendo feira, é imprevisível, hoje tu vende bem, amanhã já não vende. Se tu ganha 500 kg de cenoura, tu sabe que em questão de 3 meses tu vai entregar aqueles quilos. Nada mais e nada menos (R. C. H, agricultor, Rolante).

Notei muitas mudanças. Aos poucos eles [agricultores] foram se adequando de acordo com as legislações vigentes, principalmente no que diz respeito à legalização de agroindústrias, a transporte de alimentos, à implantação de embalagens adequadas para acondicionar os alimentos produzidos, à implantação de rótulos nas embalagens (C. B. S., nutricionista, Rolante).

Enfatizando a importância desse Programa em relação à diminuição da pobreza e do êxodo rural, embora ainda seja precoce avaliar os impactos concretos dessas práticas, os relatos das experiências desses casos não só admitem a diminuição do êxodo rural como também a sua inversão.

No caso de Dois Irmãos, por exemplo, há a ocorrência de agricultores que deixaram o trabalho na indústria coureiro-calçadista para se dedicarem exclusivamente à propriedade rural. Em Rolante, a extensionista da Emater associou esses novos mercados a um incentivo a mais para os jovens permanecerem no meio rural.

[...] têm jovens envolvidos no processo, alem da permanência das pessoas no meio rural. A juventude dá continuidade nos trabalhos, os filhos estão se profissionalizando em cursos que estão diretamente ligados à produção, enologia, administração (J. T. W., Emater, Rolante).

Considerações Finais

O Brasil vivencia uma dupla problemática: por um lado, a exclusão dos pequenos agricultores dos mercados, refletindo em altos níveis de pobreza no meio rural e, por outro, um perfil nutricional complexificado pela dupla carga de morbidade associada às deficiências e a má qualidade do consumo alimentar.

A crise do modelo produtivista abriu espaço para a discussão de proposições de desenvolvimento local e sustentabilidade que envolve o estabelecimento de formas de organização que facilitem a intensificação e colaboração entre consumo e produção.

O papel do Estado e de seu poder em definir por meio de suas políticas e de seus programas de aquisições de alimentos modelos diferenciados de abastecimento alimentar é central nesse construto,

Tomando o caso da alimentação escolar, mesmo que na última década as políticas de SAN apoiem a construção de cadeias curtas de abastecimento, regulamentações contraditórias, como a dos processos licitatórios de compras públicas e as exigências legais e sanitárias para a formalização desses pequenos agricultores, ainda mantém essas proposições longe de se concretizarem.

Nesse sentido, os casos estudados remetem a algumas ponderações. Em primeiro lugar, a necessidade da desburocratização dos mecanismos de acesso a esse mercado, diminuindo os custos de transação envolvidos. Mesmo que uma nova forma de aquisição pública tenha sido criada especificamente para o agricultor familiar, ela não terá êxito se continuar complexa em sua execução.

Quanto à legalização das agroindústrias, a dificuldade em acessar o mercado institucional foi um ponto referenciado por quase todos os agricultores. Assim, um dos desafios que se impõem, principalmente depois da obrigatoriedade legal da aquisição de alimentos da agricultura familiar, é a regulação da qualidade dos alimentos.

O que afinal se considera um produto de qualidade e quais devem ser as exigências sanitárias relativas à produção de baixa escala? Sem essa revisão normativa, muitos produtos processados da agricultura familiar não poderão ser adquiridos por esse mercado institucional.

No entanto, os exemplos dos municípios descritos demonstram a importância da coesão e da interação social no desenvolvimento de economias locais. Como ponto comum em todas as experiências aparece o diálogo entre os atores, ocorrendo uma reconexão da cadeia alimentar, em que produtores e consumidores por meio da proximidade constituem relações de exigências, negociações, trocas e suportes, construindo e consolidando relações pautadas em uma moral que transcende o âmbito econômico.

Na fala dos produtores, há a necessidade de abastecer o mercado da merenda escolar com produtos de qualidade. Na fala dos consumidores, há a necessidade de auxiliar os pequenos agricultores locais para que eles possam obter seu sustento.

Como locais propícios para essas trocas e negociações aparecem os Conselhos Municipais. Como verificado, são eles que providenciam o encontro entre os diversos atores e que permitem avançar em relação à superação das barreiras e em direção à governança do processo. A aproximação entre o setor privado e o setor público dentro desses conselhos criam relações de confiança e mútuo respeito e proporcionam conhecimentos, concertamentos e benefícios para ambas as partes.

Observa-se como resultados aparentes dessas novas relações uma modificação no nível do consumo alimentos mais saudáveis e adequados no que diz respeito à aceitação dos alunos, uma revitalização com novas perspectivas de mercado para a agricultura familiar, e um fomento às práticas de produção consideradas menos nocivas ao ambiente. Vislumbram-se, com isto, sementes de um modelo de desenvolvimento que promove não só crescimento econômico como também justiça social, conservação ambiental e saúde pública.

Com isso, conclui-se que o Programa de Alimentação Escolar, além das potencialidades suprarreferidas, tem um grande potencial no que diz respeito à reunião de debates, até aqui feitos separadamente, sobre os problemas associados à produção e ao desenvolvimento rural e aqueles associados ao consumo e à saúde pública, abrindo uma ampla agenda de estudos e investigações.

Recebido em: 15/07/2009

Reapresentado em: 31/05/2010

Aprovado em: 25/08/2010

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Alimentação escolar e agricultura familiar: reconectando o consumo à produção

School feeding and family farming: reconnecting consumption to production

1

Para fins metodológicos, frisa-se que Rolante é o município-caso estudado na tese da autora e Dois Irmãos é o município-caso estudado para o grupo de estudos Ipode (Inovação, Poder e Desenvolvimento em Áreas Rurais do Brasil)/CNPq.

2

Salienta-se essa questão pelo fato de não terem utilizado o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), como fez a maioria dos municípios que implementaram as compras da agricultura familiar para doação dos gêneros para o PAE.

3

Por consumidor, entenderam-se não só os alunos que, de fato, são os que efetivamente fazem uso do bem, mas, principalmente, seus representantes diretos, seus pais. Destacam-se também como consumidores, os responsáveis pela escolha do que será adquirido, ou seja, quem define o que deve ou não ser consumido por esses alunos, que, dependendo do município, pode ser o nutricionista que elabora o cardápio e/ou o coordenador do serviço, ou o diretor e o corpo de funcionários da escola (serventes/merendeiros). Por produtores caracterizaram-se os agricultores familiares e suas entidades representantes dos produtores, a exemplo dos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais, Extensão Rural (Emater), Associações e Cooperativas de agricultores. Os gestores são entendidos como aqueles que exerciam ou estavam exercendo algum poder de decisão e gerência desse serviço (prefeito, secretarias de educação, agricultura e saúde, setor de alimentação escolar, vigilância sanitária).

4

De 2003 a 2010, o valor foi reajustado sucessivamente e o público atendido, ampliado (creches das redes públicas e filantrópicas, indígenas, quilombolas, ensino médio e ensino de jovens e adultos). Segundo dados do FNDE, em 2008, foram repassados 1,49 bilhões de reais para o atendimento de 34,6 milhões de alunos. Adicionam-se a esse valor as contrapartidas dos governos locais, que variam de municípios e estados, mas ficam em torno de 30% a mais, e tem-se um acréscimo de 450 milhões de reais por ano, chegando a um valor absoluto gasto com alimentação escolar no ano de 2008 de, aproximadamente, 2 bilhões de reais.

5

Em resposta à questão sobre compra de gêneros alimentícios de produtores rurais locais para a alimentação escolar, o número de prefeituras que responderam positivamente foi muito pequena: 100 em 2004 e 87 em 2005 (Belik e Chaim, 2009). Em 2007, 751 municípios faziam referência a alguma política nesse sentido: 32,8% responderam que compravam gêneros alimentícios diretamente de produtores rurais da região; 16,8% compraram de associações ou cooperativas; 15,4% participaram do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA); e 31,6% implementaram algum programa municipal de incentivo ao pequeno produtor rural relacionado à merenda. Entre as prefeituras que compravam de produtores locais, os principais gêneros citados foram frutas, legumes, verduras e leite.

6

Segundo Schneider (2004), o tradicional sistema agrícola colonial permaneceu estagnado e, a partir de 1970, foi desarticulado pela emergência da pluriatividade e da

part-time farming. Em última análise, essas estratégias revitalizaram e metamorfosearam o modo de vida colonial, de forma a viabilizar a sua resistência ante o novo ambiente social e econômico.

7

Em 1999, essa iniciativa produziu repercussão em outros municípios, por conta do processo de diagnóstico e planejamento participativo regional, culminando, em 2004, no Seminário Regional sobre Alimentação Escolar em que foi amplamente discutida a questão de aquisição de produtos locais para o abastecimento das escolas. Desse encontro, criou-se uma comissão com objetivo de dar suporte técnico e estratégico aos municípios, além de divulgar o tema para outras regiões do Estado e do País. Para essa função, a comissão elaborou e lançou, em 2005, o Manual de Alimentação Escolar, atualizado e relançado em 2006. Esse documento frisava a latência do mercado institucional como demandante de produtos da agricultura familiar e suas potencialidades como instrumento de ligação entre consumidores e produtores no nível local. Com essa premissa, descrevia os desafios e barreiras que impediam essa efetivação e propunha formas de superação, descrevendo, ao final, experiências bem-sucedidas e/ou encaminhadas.

8

A dispensa licitatória pode ocorrer em algumas situações emergenciais ou em objetos que não ultrapassem o montante de R$ 8.000,00/ano, e, mais recentemente, em função da Lei nº 11.947 de 16/6/2009. Frisa-se que, na tentativa de ultrapassar a burocracia dos processos licitatórios, muitos municípios utilizavam o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) do Governo Federal, instituído em 2003, justamente com o objetivo de desburocratizar a compra de produtos da agricultura familiar. No entanto, o recurso utilizado não era o relativo à alimentação escolar, mas sim do próprio PAA, que adquiria de agricultores familiares para posterior doação para complementar a alimentação de públicos vulneráveis, dentre os quais o das escolas e creches. Nessa construção, o PAA destacou ainda mais o grande potencial do Programa de Alimentação Escolar em concretizar as políticas de segurança alimentar vinculando consumo e produção. O PAA foi um programa que revelou potencialidades nas compras públicas de alimentos para públicos vulneráveis e esse foi um "laboratório" em relação à mesma prática a ser realizada pelo PAE, o que acabou fortalecendo a criação da Lei n º 11.947, de 16/6/09.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  10 Jan 2011
• Data do Fascículo
  Dez 2010

Histórico

• Revisado
  31 Maio 2010
• Recebido
  15 Jul 2009
• Aceito
  25 Ago 2010