A dialética da opinião pública: efeitos recíprocos da política pública e da opinião pública em sociedades democráticas contemporâneas

A dialética da opinião pública: efeitos recíprocos da política pública e da opinião pública em sociedades democráticas contemporâneas

Michael Howlett

Departamento de Ciência Política, Simon Fraser University - Canadá

RESUMO

Este artigo analisa o papel desempenhado pela opinião pública em cada estágio do processo de elaboração de políticas públicas. Através da desagregação desse processo em uma seqüência de etapas, ele revela se e quando a opinião pública o afeta, e onde ele dá significância a outras influências. Como conclusão, o artigo sublinha a natureza dialética da relação entre opinião pública e políticas públicas.

Palavras-chave: opinião pública, políticas públicas, processo de elaboração de políticas, governança.

ABSTRACT

This paper examines the role played by public opinion at each stage of the policy process. By disaggregating policy making into a sequence of steps, it reveals if and where public opinion affects policy-making and where it cedes significance to other policy. As conclusion the paper underlines the dialectical nature of the public opinion and public policy relationship.

Key words: public opinion, public policy, policy making process, governance.

Que imagem da democracia nos leva a atribuir à opinião pública um lugar central na teoria política? ...Antes de investirmos as energias de uma geração de cientistas políticos na pesquisa de opinião pública, não seria interessante tentar testar a validade das proposições subjacentes às relações da opinião pública com o que acontece no mundo à nossa volta?

Schattschneider, E. E. The Semisovereign People. A Realist's View of Democracy in America. New York, Holt, Rinehart and Winston, 1960, p. 131.

Apresentação

A natureza normativa de muitas das pesquisas sobre a relação existente entre as políticas públicas e a opinião pública

Embora muitos trabalhos nas últimas décadas tenham definido a relação entre a opinião pública e a formação de políticas públicas em sociedades democráticas como uma relação complexa, persiste uma tendência a considerar essa relação como simples, direta e linear.¹ Isto é, pelo menos desde os primeiros trabalhos de V. O. Key, E. E. Schattschneider e Bernard Berelson nos anos 50 e 60, importantes cientistas políticos, e também outros, tem continuamente achado que há muito pouca, ou mesmo nenhuma, ligação entre a opinião pública e os resultados políticos.² Apesar disso, essa descoberta tem sido retomada e refeita em muitos estudos, como se os pesquisadores estivessem insatisfeitos com a resposta.³ Como sugeriu Schattschneider, isso sem dúvida se deve às noções sinceras, mas às vezes simplistas, da democracia dos analistas que apóiam a idéia de um "governo para o povo" e ficam constrangidos de que isso pode não ser alcançado através do "governo pelo povo".

A natureza normativa e ideológica de muitas das discussões sobre o tema aparece claramente nos títulos e termos utilizados para descrever muitos resultados. Recentemente, isso pode ser visto nos excelentes estudos históricos comparativos de Joel Brooks que, descobrindo a pouca relação entre opinião pública e a formação de políticas, chama o fenômeno de "frustração democrática", sugerindo que ele resulta de um problema quando o sistema de políticas não reage de maneira apropriada ao sistema democrático.⁴ Mas tanto os processos das políticas quanto os processos democráticos são muito mais complexos do que sugerem as teorias da ligação linear.⁵ Ou seja, a democracia significa mais do que o governo pela multidão e teóricos pelo menos desde Edmund Burke assinalou as complexas noções de representação popular que os governos democráticos contêm.⁶ De maneira semelhante, os estudiosos da formação de políticas desde Harold Lasswel chamaram atenção para a natureza complexa dos atores, idéias, instituições e interesses que se combinam para produzir políticas.⁷

A análise do papel da opinião pública nos governos democráticos contemporâneos requer uma análise nuançada das realidades dos processos de governança democrática e da formação de políticas. Embora a preocupação com a soberania popular seja louvável, como a citação de Schattschneider sugere, especulações teóricas devem ser temperadas por fatos empíricos a fim de que a natureza da relação existente entre a opinião pública e as políticas públicas seja adequadamente descrita e compreendida.

Os Efeitos da Opinião Pública na Formação de Políticas (1): o modelo dos efeitos diretos e lineares

O modelo mais simples das relações existentes entre a opinião pública e a formação de políticas públicas é o que concebe o governo simplesmente como uma máquina de formação de políticas - processando diretamente os sentimentos populares em decisões de política pública e estratégias de implementação. Como tem sido repetidamente observado nos estudos sobre o tema no último meio século nos Estados Unidos e em outros lugares, porém, essa descrição é problemática por muitas razões.⁸

Primeiro, como os pensadores clássicos observaram há muito tempo, supõe-se que a opinião pública tem um caráter concreto, quase permanente, que pode ser agregado com facilidade em posições políticas coerentes. Inúmeros estudos, a partir pelo menos de Rousseau, porém, sublinharam a natureza vaga, abstrata e transitória da opinião pública, e também as dificuldades de agregar o murmúrio da vontade coletiva, como dizia Rousseau, em prescrições políticas universalmente endossadas.⁹ E muitos pesquisadores nas áreas de opinião e políticas públicas observaram a maneira como essas dificuldades se multiplicam à medida em que as questões científicas, assim como as complexas questões legais, vieram a dominar a formação de políticas nas sociedades contemporâneas, aumentando o divórcio entre os discursos sobre políticas e a opinião pública.¹⁰

Este é, porém, apenas o primeiro dos principais problemas lógicos e empíricos encontrados pelas teorias da relação direta da representação democrática. Isto é, mesmo supondo que os sentimentos públicos pudessem chegar diretamente e de forma consistente aos formadores de políticas, o modelo tem que enfrentar outros problemas e esses são terminais. De um lado, o modelo atribui muito pouca autonomia aos governos. Exatamente como os governos obtêm informações e como as processam não é considerada uma questão principal, exceto na medida em que esses processos bloqueiam a transformação dos sentimentos populares em ação governamental. Mas os processos pelos quais as agendas governamentais são estabelecidas e as opções de política formuladas estão longe de ser simples e não problemáticos. Numerosos estudos salientaram a natureza complexa da construção de políticas e as múltiplas interpretações concorrentes da realidade social e as respostas políticas potenciais a questões sociais que os governos enfrentam ao contemplar a ação.¹¹ Outros ainda sublinham a complexa natureza dos processos de tomada de decisão pelo governo que não se adequam às simples formulações do modelo da relação linear.¹² Finalmente, o modelo também considera não problemáticas as várias ligações que existem entre a execução da política e a publicação de decisões políticas e pronunciamentos. Uma vez mais, extensa literatura na área da administração pública sublinha a complexidade dos processos de implementação e supera a noção de que as decisões governamentais são simplesmente executadas de modo neutro e 'objetivo' pelos seus funcionários.¹³ Não é de surpreender que essas dificuldades com o modelo simples dos efeitos diretos da opinião pública tenham levado estudiosos da relação opinião pública-política pública a desenvolver modelos mais refinados que consideram algumas dessas questões. Ainda que alguns proponham visões gerais alternativas sobre a natureza da relação opinião-políticas, muitos podem ser considerados como tentativas de resgatar modelos lineares simples pela alteração de aspectos apenas secundários do modelo geral.

O conhecido modelo do ciclo de atenção às questões de Anthony Downs é um bom exemplo de um modelo de relação linear que leva em consideração a natureza vaga e transitória da opinião pública em questões sobre políticas específicas. Do modo como aparece em seu artigo de 1972 sobre a formação de políticas sobre o meio-ambiente, na visão de Downs, a formação de políticas públicas em muitas áreas da vida social tende a girar em torno de questões específicas que capturam momentaneamente a atenção pública, resultando em demandas por ação governamental. Entretanto, ele reconheceu explicitamente e adicionou ao modelo a noção de que esses problemas desapareceriam de vista à medida que sua complexidade ou intratabilidade fossem percebidas. Em suas palavras:

... a atenção do público raramente permanece firmemente focada sobre qualquer questão doméstica por muito tempo - mesmo quando envolve um problema de importância crucial para a sociedade. Em vez disso, um "ciclo de atenção a questões" sistemático parece influenciar fortemente as atitudes e comportamento do público em relação à maioria dos problemas domésticos centrais. Cada um desses problemas repentinamente surge como predominante, assim permanece por algum tempo e então - ainda que não resolvido - gradualmente desaparece do centro da atenção pública. ¹⁴

A idéia de um ciclo sistemático de atenção a questões na formação de decisões políticas ganhou muita atenção nos anos seguintes e o trabalho de Downs é freqüentemente citado como modelo de explicação das ligações entre a opinião pública e a política pública.¹⁵ Permanecem, no entanto, vários problemas significativos, mesmo com esta versão 'melhorada' do modelo da relação direta.

Em primeiro lugar, ele contém os mesmos problemas que os modelos mais simples em termos dos supostos insustentáveis em relação aos processos de formação de políticas no governo. Ou seja, atribuir um caráter diferente, cíclico, à opinião pública não altera qualquer das outras suposições sobre a natureza linear do processamento das informações, da tomada de decisões e da administração por parte do governo. Em segundo, a hipótese original de Downs era bem vaga. Não é claro, por exemplo, se o ciclo se aplica a todos os problemas políticos ou apenas ao subconjunto de "todos os principais problemas sociais", como sugerido mais adiante no artigo (p. 41).¹⁶ Terceiro, uma vez mais, estudos empíricos não encontraram qualquer evidência da existência dos ciclos de Downs.¹⁷

Uma conclusão razoável com base na discussão acima é que quaisquer que sejam os efeitos da opinião pública sobre as políticas, eles não são diretos. Como muitos estudiosos dessa relação observaram, isso abre diversas possibilidades. Uma é que a opinião pública não tem qualquer efeito, possibilidade descartada pelos muitos estudos empíricos que encontraram certa correspondência geral entre o comportamento dos formadores de políticas públicas e a opinião pública em certos tipos de questões.¹⁸ Uma segunda possibilidade, discutida na próxima seção, é que, em vez de afetar diretamente a formação de políticas, a opinião pública se constitui em um dos elementos das "condições de fundo", ou ambiente, em que o processo político se desdobra.¹⁹ Uma terceira possibilidade, discutida mais adiante, é que a relação existente entre a opinião e as políticas não é de fato linear, mas dialética, no sentido de que não apenas a opinião afeta as políticas, mas também estas afetam aquela.²⁰

Os Efeitos da Opinião Pública na Formação de Políticas (2): efeitos indiretos sobre os resultados como condição de fundo no ambiente das políticas

Um modo de aproximar a questão da natureza indireta dos efeitos da opinião sobre as políticas é examinar mais detalhadamente o papel desempenhado pela opinião pública em cada etapa do processo de formação de políticas. Ao desagregar a formação de políticas em uma seqüência de etapas ou estágios discretos podemos discernir exatamente se e quando a opinião pública afeta a formação de políticas e onde tem menos significação que outros fatores.²¹

Um número razoavelmente limitado e consistente de etapas de políticas pode ser derivado se se conceber a formação de políticas como um processo de solução aplicada de problemas. Utilizando uma metáfora da solução de problemas, o processamento das políticas pode ser quebrado em etapas discretas em que um problema é identificado pelo governo, soluções são propostas, alguma solução é escolhida e depois implementada, e os resultados são monitorados para assegurar que o problema foi corrigido ou resolvido. Neste modelo, a construção da agenda se refere ao processo pelo qual os problemas chegam à atenção do governo; a formulação de políticas se refere ao processo pelo qual as opções por políticas são desenvolvidas dentro do governo; a tomada de decisões se refere ao processo pelo qual os governos adotam um curso particular de ação ou não ação; a implementação de políticas se refere ao processo pelo qual os governos põem as políticas em execução; e a avaliação de políticas se refere aos processos pelos quais os resultados das políticas são monitorados pelos atores estatais e societais, e cujo resultado pode ser a reformulação dos problemas e soluções.²²

Este modelo dos ciclos das políticas facilita o entendimento da formação de políticas públicas quebrando a complexidade do processo em qualquer quantidade de etapas e sub-etapas, cada uma das quais pode ser estudada isoladamente, ou em termos de sua relação com qualquer uma ou com todas as outras etapas do ciclo. Isso auxilia a construção de teorias, ao permitir muitos estudos de caso e também estudos comparativos de diferentes etapas. Permite também o exame do papel de vários atores e instituições no processo - inclusive da opinião pública.²³ No próximo item será discutido e avaliado o papel da opinião pública em cada etapa do processamento das políticas.

A Opinião Pública e a Construção da Agenda

O problema central para o entendimento do papel da opinião pública no processo de construção da agenda é compreender como surgem as demandas por uma política, como elas são articuladas por atores específicos e como emergem na agenda do governo.²⁴ Embora freqüentemente se suponha que esse processo começa com a expressão pública de alguma preocupação com alguma política, isso nem sempre acontece. Em muitos casos, de fato, atores estatais tomam a frente no processo. A agenda oficial do governo é usualmente dominada por oportunidades rotineiras ou institucionalizadas de construção da agenda mais que por aquelas geradas por eleições ou outras formas de atividade política partidária.²⁵

Diversos atores políticos representam o público no processo de formação de políticas. No sentido mais geral, o público é tratado como uma entidade amorfa e passiva, cujo pulso é medido por pesquisas atitudinais. Tipicamente, o público difuso serve apenas como barômetro no processo político, e apenas grupos organizados do público fazem pressão por certos objetivos políticos.²⁶

O melhor barômetro da opinião pública é obviamente a pesquisa de opinião pública. Mas ela não é, em si mesma, um ator no processo. As pesquisas geram informação que pode ser utilizada por outros atores, sejam eles representantes do governo, de interesses sociais ou outros. Esse nível baixo de envolvimento público na construção da agenda, porém, pode subir em campanhas de redação de cartas e petições, formação de grupos de trabalho sobre questões específicas, mobilização de piquetes e protestos e outras formas de "desobediência" civil pacífica ou violenta.²⁷ Cidadãos individuais também podem expressar ao governo suas preocupações e opiniões através de vários procedimentos que facilitam e complementam os processos políticos estabelecidos. Esses procedimentos vão desde a pressão sobre representantes eleitos até a participação em corpos consultivos ou conselhos especializados.²⁸

Todos esses tipos de ação pública podem ter efeito significativo na formação de políticas em áreas geográficas ou em questões específicas. Mas embora os formuladores de políticas estejam em geral interessados nas percepções difusas do público mais amplo, e devam levar a sério os atos de desobediência civil, essas expressões do interesse público tendem a ser pontuais, ad hoc e idiossincráticas. O que não quer dizer que sejam ineficazes, porque freqüentemente capturam a atenção dos meios de comunicação e podem ser centrais para atrair a atenção política para uma questão.

Os meios de comunicação desempenham um papel muito ativo e continuado, influenciando e refletindo a construção da agenda. Influencia a formação de políticas ao gerar a atenção do público e, através dela, a pressão política para que certos atores passem a atuar sobre uma questão particular.²⁹ A cobertura da mídia, porém, não apenas aumenta as percepções e atenção públicas sobre várias questões, mas as constrói, definindo-as como econômicas ou políticas, sociais ou pessoais, radicais ou conservadoras. O que é relatado, como é relatado, quem relata e o caráter do meio de comunicação, tudo isso tem implicações para a mensagem da mídia ao público.³⁰ No entanto, embora a opinião pública faça o pano de fundo sobre o qual a mídia atua, existem várias limitações ao papel da mídia como ator no processamento das políticas que a tornam um agente mediador imperfeito para a opinião pública e faz com que a ligação entre a opinião pública e a formação de políticas seja indireta. Muitas questões crônicas permanecem sem ser noticiadas ou desenvolvidas pela mídia, por exemplo. A entrada de uma questão na agenda da mídia não é automática e os vieses da mídia resultam em níveis inadequados ou flutuantes de cobertura de muitas questões de grande saliência pública e, portanto, em uma apresentação não apropriada de questões aos governos.³¹

Por essas e por outras razões, muitos observadores do comportamento na construção da agenda nas sociedades democráticas contemporâneas concluíram que o principal impacto da opinião pública nesta etapa da formação de políticas é sentido antes no estilo de construção da agenda adotado em certos setores ou jurisdições do que em seu conteúdo. Como estudiosos desde Cobb, Ross e Ross até Peter May assinalaram, a existência ou não de um público em determinada questão pode afetar e de fato afeta as atividades de construção da agenda através da definição dos tipos de processo de construção de agenda seguidos pelo governo.³² Em questões com grande público, os governos podem ser pressionados a agir, enquanto que naquelas com pouco público é mais difícil aumentar a pressão. De modo semelhante, em questões com grande público, as iniciativas do governo devem ser legitimadas por processos de consulta e audiências públicas, ao passo que, sem público, as questões podem ser tratadas internamente. Nos dois casos, porém, isso significa que o conteúdo real da opinião pública é menos significativo do que o simples fato de que a questão envolva um grande ou pequeno segmento do público.

A Opinião Pública e a Formulação de Políticas

A opinião pública tem ainda menos significação direta para a formulação de políticas públicas ou para a proposta de opções para lidar com problemas políticos. Isto é, o público não é, em geral, representado diretamente nos sub-sistemas das políticas setoriais que desenvolvem tais opções.³³ Na melhor das hipóteses, ele poderá ter representação indireta através de grupos de interesse, representantes eleitos, administradores governamentais ou outros membros dessas organizações centrais.

O pertencimento e a dinâmica do subsistema de políticas desde há muito atrai a atenção dos estudiosos da formulação de políticas públicas. Identificar quais são os atores-chave, o que os aproxima, como interagem e que efeitos sua interação tem sobre as políticas são os principais objetivos nessa tradição. Os pesquisadores têm desenvolvido vários modelos para dar conta dessas questões.³⁴ Uma maneira útil de pensar nesse problema é relacioná-lo à idéia de vários subsistemas que operam dentro do sistema político maior, processando questões de políticas de forma paralela a fim de aliviar o peso de informações e decisões que é colocado sobre as instituições centrais do governo democrático.³⁵ As realidades dos papéis desempenhados pelo poder político e pelo conhecimento técnico especializado no processamento das políticas criam limitações significativas para os membros do subsistema e servem para restringir severamente o impacto da opinião pública sobre atividades que se desenvolvem nesta etapa. Uma limitação organizacional significativa da opinião pública está relacionada à natureza técnica de muitas questões políticas, o que vem a limitar o papel que poderia ser desempenhado por um público com uma formação generalista. Isto é, membros do público geralmente não compartilham a formação científica e a educação técnica especializada da maioria dos burocratas e funcionários. A participação na formulação de políticas requer que os membros do público de uma questão sejam capazes de, no mínimo, construir a questão como problemática, e tenham informação suficiente para buscar soluções potenciais para o problema. Em muitos casos, só os especialistas têm essa capacidade.

Isso significa que o que é importante no estágio da formulação de políticas não é tanto a opinião pública, ou os mecanismos para a apresentação direta da opinião pública aos formuladores de políticas como os meios de comunicação, mas a existência de instituições e organizações públicas quase-representativas - como grupos de interesse e partidos políticos - que podem reunir o conhecimento relevante requerido para participar da formulação de políticas.³⁶ Esses grupos, com seus correspondentes estatais, formam a espinha dorsal dos subsistemas de políticas.³⁷

No entanto, ainda aqui existem problemas significativos com a organização da apresentação mesmo indireta da opinião pública aos formuladores das políticas através desses grupos intermediários. Isto é, os grupos de interesse encontram contínuos problemas em atingir e reter os altos níveis de participação requeridos para o financiamento necessário para manter suas atividades e legitimar sua capacidade de falar em nome de um segmento da população. Isso ocorre porque, embora membros do público possam se beneficiar de sua representação através de um grupo de interesse, há pouca motivação material direta para sua contribuição para apoiar um grupo. Membros do público podem facilmente pegar 'carona', participando dos ganhos produzidos pela ação dos grupos de interesse sem pagar qualquer dos custos, e, portanto, enfraquecendo o funcionamento do sistema de articulação de interesses e de representação.³⁸

Os partidos políticos também encontram dificuldades na transmissão da opinião pública ao governo. Como veículos para a eleição de líderes e governos, os partidos articulam plataformas políticas que contêm numerosas propostas de políticas. Como os grupos de interesse, também lhes faltam recursos financeiros, bem como o conhecimento especializado que permitiriam que essas propostas pudessem competir com aquelas desenvolvidas pelos funcionários especializados e permanentes.³⁹ Como resultado, a maioria das prescrições políticas partidárias são ignoradas pelos próprios membros dos partidos quando eleitos.⁴⁰

A Opinião Pública e a Tomada de Decisões

Quase por definição, o número de atores políticos relevantes diminui à medida em que a questão caminha através das várias etapas do processamento das políticas públicas. Dessa forma, a construção da agenda pode envolver uma ampla variedade de atores estatais e societais, enquanto que no estágio da formulação de políticas, o número de atores permanece grande, mas é reduzido para incluir apenas aqueles que formam algum subsistema de política setorial. Com a exceção dos relativamente raros referendos e plebiscitos, o estágio de tomada de decisões em políticas públicas envolve ainda menos atores, normalmente excluindo quase todos os atores não-estatais, assim como os que pertencem a outros ramos do governo. Apenas os políticos, juízes e funcionários autorizados a tomar decisões na área em questão participam desse estágio do ciclo da política. Isso confere aos líderes políticos extensa influência sobre os resultados das políticas.⁴¹

Em governos modernos, porém, o grau de liberdade desfrutado pelos que tomam decisões é circunscrito a um conjunto de regras que governam cada agência e limitam os seus responsáveis. Essas regras vão desde a constituição do país até os mandatos específicos conferidos aos indivíduos que tomam decisões através de diversas leis e regulamentos. As regras usualmente definem não só as decisões que podem ser tomadas pelas agências ou funcionários do governo, mas também os procedimentos que devem ser seguidos. Diferentes países têm diferentes arranjos constitucionais e diferentes conjuntos de regras governando a estrutura de agências governamentais e a conduta dos funcionários. Como observaram Allison e Halperin, tais regras de procedimento fornecem 'canais de ação' aos tomadores de decisões, isto é, um conjunto regularizado de procedimentos para produzir certos tipos padrão de decisões.⁴² Embora o propósito das regras seja circunscrever a liberdade dos tomadores de decisões e forçá-los a registrar suas deliberações de modo a permitir avaliação subseqüente, uma considerável autonomia permanece com os indivíduos para chegar ao seu próprio juízo sobre 'o melhor' curso de ação a seguir em circunstâncias específicas.

Exatamente qual o processo seguido e qual a decisão considerada 'a melhor' varia entre tomadores de decisões e nos contextos em que operam. Os tomadores de decisão variam muito em termos de sua formação, conhecimento e predileções, o que afeta o modo como interpretam um problema e suas soluções.⁴³ Diferentes tomadores de decisão operando em situações institucionais semelhantes respondem diferentemente ao lidar com os mesmos problemas ou com problemas semelhantes.

A despeito das circunstâncias específicas, porém, o executivo é isolado de muitas influências diretas, inclusive as da opinião pública.⁴⁴ Isso não quer dizer que a opinião pública não influencia a tomada de decisões pelo executivo num nível mais geral. Ela pode afetar a tomada de decisões na medida em que os governos tentam posicionar-se contra seus rivais partidários na preparação de campanhas eleitorais futuras,⁴⁵ ou pela criação de um 'clima de políticas' geral que os formadores de políticas podem refletir, ou do qual podem tomar conhecimento em suas deliberações.⁴⁶

A Opinião Pública e a Implementação de Políticas

Funcionários indicados assessoram o executivo no desempenho de suas tarefas, como sugerido pelos termos 'servidores civis' ou 'servidores públicos'. No entanto, a realidade do governo moderno é tal que seu papel vai muito além do que se esperaria de um 'servidor'. De fato, os burocratas são freqüentemente os atores centrais em processos políticos e as figuras centrais em muitos subsistemas de políticas.⁴⁷ O tremendo crescimento em tamanho, alcance e complexidade das funções de governo ao longo dos anos impede que políticos generalistas controlem, ou até mesmo percebam, as atividades específicas de governo nominalmente sob seu controle.⁴⁸ A maioria das funções de implementação antigamente desempenhadas por legislaturas e pelo executivo político são hoje desempenhadas pela burocracia. Muitas funções do governo moderno são complexas e numerosas demais para serem desempenhadas por algumas dezenas de membros do gabinete, enquanto que a burocracia consiste de grande número de especialistas que têm o tempo e a especialização necessários para lidar com a questão política em base contínua.

O poder e a influência da burocracia sobre a implementação de políticas baseia-se na amplitude dos recursos politicamente relevantes que ela controla.⁴⁹ A própria lei freqüentemente determina que certas funções sejam desempenhadas pela burocracia. Isso freqüentemente confere ampla autonomia a burocratas individuais para tomar decisões pelo estado. As burocracias têm também amplo acesso a recursos materiais para buscar seus próprios objetivos organizacionais e mesmo pessoais, se assim quiserem. O governo é a maior unidade de despesas na maioria dos países, se não em todos, situação que dá a seus funcionários uma voz poderosa nas áreas de políticas que envolvem gastos governamentais significativos. A burocracia é também um repositório de ampla gama de habilidades e especialidades, recursos que fazem dela uma organização importante na sociedade. Ela emprega grande número de quase todos os tipos de profissionais que são empregados devido a seu status como especialistas em determinadas áreas. O fato de que tratam de questões semelhantes em base continuada dota-os de percepções únicas dos problemas. Além disso, as modernas burocracias têm acesso a vastas quantidades de informação sobre muitos aspectos diferentes da sociedade. Em certos momentos, a informação é coletada deliberadamente, mas em outros a informação flui para ela como parte de seu lugar central no governo. A permanência da burocracia e a estabilidade de seus membros também lhe dão uma vantagem sobre seus superiores, o executivo eleito. Finalmente, o fato de que as deliberações sobre políticas em sua maior parte ocorrem em segredo dentro da burocracia nega a outros atores a oportunidade de preparar uma oposição a seus planos.

A burocracia é altamente isolada da pressão pública devido a várias características estruturais e pessoais que servem para proteger os servidores públicos do escrutínio público ou de penalidades.⁵⁰ Esse isolamento, porém, não deve ser exagerado. O executivo é responsável em última instância por todas as políticas, autoridade que ele afirma algumas vezes. A implementação de grandes questões políticas tende a envolver níveis mais altos de controle executivo. O controle pelo executivo tende também a ser maior se a burocracia consistentemente se opõe às opções políticas preferidas pelos políticos ou pelo público. Mais ainda, a própria burocracia não é uma organização homogênea, mas antes uma coleção de organizações, cada uma com seus próprios interesses, perspectivas e procedimentos padronizados de operação. Mesmo dentro do mesmo departamento, há muitas vezes divisões que seguem as linhas funcional, pessoal, política e técnica. Não é incomum para o executivo intervir para resolver conflitos intra e interburocráticos.⁵¹ De qualquer maneira, há poucas dúvidas de que esta etapa do processamento de políticas é muito pouco afetado pela opinião pública, a menos que os administradores exijam que suas ações sejam consideradas legítimas a fim de assegurar o cumprimento das regras e regulamentos governamentais.⁵²

A Opinião Pública e a Avaliação de Políticas

O ato de votar é muitas vezes concebido em termos de avaliação de políticas, ou seja, como uma atividade coletiva em que eleitores individuais julgam as políticas de um governo. No entanto, embora o ato de votar seja o mais básico e importante meio de participar dos processos políticos dos estados democráticos, ele dá aos eleitores a oportunidade de expressar apenas sua escolha geral de governo, mais que sua escolha de políticas específicas.⁵³ Em outras palavras, ainda que os partidos e os candidatos em busca de votos possam tentar oferecer pacotes de políticas que, esperam, atrairão os eleitores, o sistema eleitoral não é estruturado de modo a permitir aos eleitores uma escolha de políticas específicas.⁵⁴

De fato, a maioria das avaliações é realizada por funcionários ou membros do judiciário, que são isolados da opinião e da pressão públicas.⁵⁵ Provavelmente as formas de avaliação mais próximas do público são os diferentes tipos de revisões legislativas. Mesmo aqui, entretanto, o efeito da opinião pública sobre a formação de políticas é fraco e muito indireto. Em muitas legislaturas contemporâneas, as funções de avaliação de políticas não são desempenhadas no plenário mas nas comissões estabelecidas com base em bancadas funcionais para analisar a legislação proposta. As comissões freqüentemente atingem competência considerável na área de sua atuação, e essa competência permite que o legislativo exerça sua influência sobre o processamento das políticas. Mas para construir essa competência, os membros devem participar das comissões por períodos relativamente longos de tempo. Os membros das comissões também não devem seguir necessariamente a posição de suas bancadas ao votar, a fim de manter sua autonomia.⁵⁶ A natureza do problema considerado também afeta o envolvimento legislativo na avaliação de políticas. Questões técnicas e puramente legais dificilmente envolverão os legisladores, seja porque podem não compreender inteiramente os problemas ou soluções, seja porque podem ver benefícios políticos insuficientes na questão. Além disso, algumas áreas de políticas, como a segurança nacional e a política externa são usualmente tratadas numa teia de segredos, e fora do legislativo. De modo similar, políticas que dizem respeito a um problema percebido como crítico dificilmente envolvem muito o legislativo, por causa do tempo que toma a revisão de uma política. Tudo isso enfraquece as ligações que poderiam existir entre a opinião pública e a avaliação de políticas.

A Dialética Política-Opinião: efeitos da formação de políticas sobre a opinião pública

Como mostrou a discussão acima, ainda que a idéia de que a opinião pública determine os resultados de políticas diretamente seja insustentável, isso não quer dizer que a opinião pública não desempenhe um papel na formação de políticas em estados democráticos. Como mostrou a discussão do papel da opinião pública em cada estágio do processamento de políticas, a opinião pública desempenha importante papel indireto na formação de políticas por constituir elemento muito significativo do ambiente em que operam os sistemas e subsistemas de políticas. Ela afeta a natureza da construção da agenda mais fortemente do que qualquer dos outros estágios, mas tem também impacto significativo sobre a tomada de decisões porque forma parte importante do ambiente em que se desenvolve a formação de políticas. Esse papel é provavelmente menos visível na formulação, na implementação e na avaliação de políticas, embora, mesmo nesses casos, a necessidade de que as políticas encontrem um nível pelo menos nominal de apoio público assegure que ela terá algum impacto sobre as atividades dos atores políticos mais diretamente relevantes.

Toda a discussão até aqui enfocou apenas um dos lados da dialética políticas-opinião pública: a idéia de que a relação existente entre opinião pública e a formação de políticas públicas, seja ela direta ou indireta, é uma relação em que a opinião pública leva a políticas. Mas, como dizem Margolis e Mauser, a opinião pública não é só uma variável independente; pode ser também uma variável dependente.⁵⁷ Isto é, embora seja evidente que a opinião constitui importante aspecto do ambiente político que afeta as ações do governo, também essas ações podem afetar o ambiente político. Ou seja, os governos não são apenas recipientes e reagentes passivos da opinião pública, mas podem ter, e freqüentemente têm, um papel ativo na conformação da opinião pública.⁵⁸ Este é um aspecto muitas vezes despercebido da relação entre políticas públicas e opinião pública, e muitas vezes apenas entra no sentido negativo de que a propaganda e outras atividades do governo servem para enfraquecer uma democracia que funciona.⁵⁹

Existem, no entanto, numerosos instrumentos de políticas utilizados pelos governos que podem afetar a natureza e o nível de apoio público que esses governos, ou iniciativas políticas que tomam, desfrutam. Um óbvio exemplo da dialética opinião-políticas diz respeito ao uso de instrumentos substantivos de políticas baseados em informação, como a propaganda e a educação ou campanhas de conscientização para atingir objetivos governamentais específicos. Os esforços do governo para alterar a opinião e o comportamento do público em questões como beber e dirigir, os riscos das drogas ou do cigarro para a saúde, a necessidade do respeito aos direitos humanos, ou mesmo a promoção de sentimentos de solidariedade nacional ou unidade nacional são conhecidos e documentados nos estudos sobre o tema.⁶⁰

Mais recentemente, muitos governos têm também desenvolvido um renovado interesse em tipos de instrumentos de políticas que podem lidar com as complexidades do gerenciamento da opinião pública.⁶¹ Ou seja, os governos de muito países complementam hoje regularmente o uso de um número relativamente reduzido de ferramentas 'substantivas' tradicionais de política, mais ou menos na linha do comando e controle - tais como empresas públicas, agencias reguladoras, subsídios e incentivos - que tentam influenciar diretamente a alocação de bens e serviços na sociedade, com o uso de um conjunto de ferramentas inteiramente diferente: instrumentos 'procedimentais' como parcerias entre governo e ONGs, comissões assessoras públicas, apoio a grupos de interesse e disseminação de informações que agem de modo menos direto a fim de guiar os atores sociais na direção que o governo deseja.⁶²

O trabalho de Bressers & Klok, de Schneider & Ingram, e de outros,⁶³ identificou diversos instrumentos de política tipicamente procedimentais. Eles incluem educação, treinamento, criação de instituições, disseminação de informações, avaliações formais, audiências e reforma institucional. A pesquisa sobre as ferramentas e mecanismos utilizados nos projetos reguladores intergovernamentais também identificou diversos outros instrumentos tais como 'tratados' e ampla gama de 'acordos políticos' que podem afetar o reconhecimento das intenções governamentais pelos grupos-alvo e vice-versa.⁶⁴ Outras pesquisas sobre o comportamento e atividades de grupos de interesse mostraram a existência de ferramentas relacionadas à criação e manipulação de grupos, inclusive o papel desempenhado por patronos do setor privado e do público no auxílio à formação e às atividades desses grupos.⁶⁵ Ainda outras pesquisas sobre a formação contemporânea de políticas observaram a utilização de técnicas como os grupos focais;⁶⁶ financiamento de pesquisas para audiências e tribunais investigativos, inclusive o acesso a estes últimos.⁶⁷

Finalmente, alguns pesquisadores também salientaram o modo como as ferramentas podem ser utilizadas para afetar negativamente o comportamento dos grupos de interesse e de outros atores. Tais instrumentos procedimentais 'negativos' incluem a supressão de informações, e o fingimento, ofuscação e outras formas de adiamento administrativo.⁶⁸ Cada um desses instrumentos pode ser utilizado pelos governos para manipular a opinião pública e o apoio popular para suas políticas. Eles sublinham a noção de que a relação opinião-políticas não é linear, mas de natureza dialética. Ou seja, não só a opinião pode influenciar as políticas, mas também o contrário, e uma compreensão de ambas as relações é necessária a fim de entender propriamente os fenômenos.

Conclusão: A natureza complexa das políticas públicas e da opinião pública nos estados democráticos contemporâneos

A opinião pública, então, afeta apenas minimamente a formação de políticas? Ainda que sejam poucas as dúvidas de que o papel desempenhado pela opinião pública é muito menos direto do que sugerem os modelos lineares, isso não significa que é desimportante. A opinião pública é uma 'condição de fundo' importante, com base na qual a formação de políticas ocorre e depende. Além disso, o fato de que as ações governamentais precisam de legitimação nas sociedades democráticas assegura que a opinião pública continuará importante e será um fator levado em consideração pelos formadores das políticas, que poderão gastar muito tempo e esforço tentando administrá-la e manipulá-la. Trabalhos recentes de Kickert, Klijn, Koppenjan e outros, da 'Escola de Rotterdam', por exemplo, salientaram a maneira como os governos recorreram a um novo conjunto de instrumentos de políticas para conduzir a sociedade a fim de reter sua capacidade de influenciar os resultados das políticas⁶⁹. Trabalhos semelhantes no Reino Unido e na França por Rhodes, Marsh e outros estudaram problemas e perspectivas para "governança sem governo", tanto nacionalmente como dentro do sistema emergente na União Européia.⁷⁰ Trabalhos de O'Toole, LaPorte e Agranoff, entre outros, nos Estados Unidos, também se ocuparam com diversas questões relacionadas à implementação efetiva de políticas numa era de "esvaziamento do estado".⁷¹ Todos esses trabalhos sublinham a natureza dialética da relação entre política pública e opinião pública, e a significação contínua, e mesmo crescente, da compreensão desta relação para os governos democráticos modernos e a governança.

Tradução do original em inglês de Plínio de Souza Dentzien

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• 21 A idéia de simplificar a complexidade da formação de políticas públicas quebrando o processo de formação de políticas em um número de etapas discretas foi mencionada por primeira vez nos primeiros trabalhos dos fundadores das ''ciências da política''. No trabalho do teórico da Universidade de Chicago Harold Lasswell, por exemplo, o processo político começava com a coleta de inteligência, isto é, a coleta, processamento e disseminação de informações para os participantes na tomada de decisões. Passava então à promoção de opções particulares antes que os tomadores de decisão prescrevessem um curso de ação. No próximo estágio, o curso de ação prescrito era invocado; o que quer dizer que era desenvolvido um conjunto de sanções para penalizar os que deixassem de seguir as prescrições dos tomadores de decisão. A política era então aplicada pelas cortes e pela burocracia e seguia seu caminho até terminar ou ser cancelada. Finalmente, os resultados da política eram apreciados e avaliados em relação aos alvos e objetivos dos tomadores da decisão original. Ver Harold Lasswell, The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis, College Park, University of Maryland, 1956,
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• Esses trabalhos antigos formam a base para modelos posteriores, como aqueles formulados por Gary Brewer no início dos anos 70. De acordo com Brewer, o processo das políticas era composto de seis etapas: Invenção/Início, Estimativa, Seleção, Implementação, Avaliação e Fim. Garry D. Brewer, The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline, Policy Sciences 5 1974: 239-244.
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• 23 A principal desvantagem desse modelo é que ele pode ser mal interpretado como se sugerisse que os formuladores de políticas se dedicam a resolver os problemas públicos de maneira muito sistemática e linear. Para uma avaliação crítica do modelo dos ciclos de políticas ver Hank C. Jenkins-Smith e Paul A. Sabatier, The Study of the Public Policy Processes, in Paul A. Sabatier e Hank C. Jenkins-Smith (orgs), Policy Change and Learning: Na Advocacy Coalition Approach, Bouder, Westview, 1993: 1-9.
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• O conceito foi desenvolvido nos Estados Unidos nos anos 50 na base da observação de que os grupos de interesse, comitês do congresso e agencias governamentais naquele país desenvolviam um sistema de apoio mútuo no curso de uma constante interação sobre questões legislativas e regulatórias. Essas relações triangulares em áreas como agricultura, transportes e educação foram às vezes denominadas de 'triângulo de ferro' a fim de expressar a essência de seu férreo controle sobre muitos aspectos do processamento das políticas. Douglas Cater, Power in Washington: A Critical Look at Today's Struggle in the Nation's Capital, New York, Random House, 1964.
• Pesquisa subsequente do caso norte-americano nos anos 60 e 70, porém, revelou que esses sub-governos não eram todo-poderosos, e que de fato sua influência sobre a formulação de políticas era variada, dependendo de questão e de momento. Logo surgiu uma noção menos rígida do subsistema de políticas, chamada de rede de questões Hugh Heclo, Issue Networks and the Executive Establishment, in Anthony King (org), The New American Political System, Washington, D.C., American Enterprise Institute for Public Policy Research 1978: 87-124.
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13

A literatura é extensa demais para ser aqui citada. Boas revisões podem ser encontradas em Allison, Graham T., e Morton Halperin, Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implications,

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15

Ver, por exemplo, Dearing, James W., e James W. e Everett M. Rogers,

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16

Os problemas com maior chance de serem afetados pela síndrome da atenção às questões, no dizer de Downs, são aqueles que compartilham três características básicas. Primeiro, são problemas que afetam adversamente uma minoria da população. Segundo, são problemas gerados como efeitos colaterais de arranjos que beneficiam uma maioria da população. Terceiro, são problemas capazes de gerar momentos ''dramáticos'', mas não períodos contínuos de atenção dos meios de comunicação. Em conjunto, essas características asseguram que: ... a maioria das pessoas não se lembrará continuamente do problema por seu próprio sofrimento; ... a solução do problema requer atenção e esforços continuados, além de mudanças fundamentais nas instituições e comportamentos sociais; ... (e) o foco sustentado dos meios de comunicação sobre o problema rapidamente aborrece a maioria do público. Downs, ''Up and Down with Ecology, p. 42.'' Esta discussão deixa aberta a possibilidade de outros tipos de formulação de agenda que poderiam ocorrer quando um problema deixa de se enquadrar em alguma das três condições. Downs não se deteve nesses tipos de questões, porém, ou sobre os padrões típicos prováveis de desenvolvimento e mudanças de política que poderiam caracterizá-los.

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A idéia de simplificar a complexidade da formação de políticas públicas quebrando o processo de formação de políticas em um número de etapas discretas foi mencionada por primeira vez nos primeiros trabalhos dos fundadores das ''ciências da política''. No trabalho do teórico da Universidade de Chicago Harold Lasswell, por exemplo, o processo político começava com a coleta de inteligência, isto é, a coleta, processamento e disseminação de informações para os participantes na tomada de decisões. Passava então à promoção de opções particulares antes que os tomadores de decisão prescrevessem um curso de ação. No próximo estágio, o curso de ação prescrito era invocado; o que quer dizer que era desenvolvido um conjunto de sanções para penalizar os que deixassem de seguir as prescrições dos tomadores de decisão. A política era então aplicada pelas cortes e pela burocracia e seguia seu caminho até terminar ou ser cancelada. Finalmente, os resultados da política eram apreciados e avaliados em relação aos alvos e objetivos dos tomadores da decisão original. Ver Harold Lasswell,

The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis, College Park, University of Maryland, 1956, e Harold Lasswell,

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22

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23

A principal desvantagem desse modelo é que ele pode ser mal interpretado como se sugerisse que os formuladores de políticas se dedicam a resolver os problemas públicos de maneira muito sistemática e linear. Para uma avaliação crítica do modelo dos ciclos de políticas ver Hank C. Jenkins-Smith e Paul A. Sabatier, The Study of the Public Policy Processes, in Paul A. Sabatier e Hank C. Jenkins-Smith (orgs),

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  30 Maio 2005
• Data do Fascículo
  Out 2000