Conservação de recursos naturais no semiárido e desenvolvimento: análise do caso das reservas privadas

Resumos

Sociological research has become increasingly interested in the discursive forms and practices by which the so-called "environmental issue" is to influence policy choices and social figurations. It was analyzed the model of conservation undertaken by the creation of these protected areas on private farms. The social dynamics analyzed involved landowners, surrounding rural communities and the representatives of public agencies, addressed in this work in terms of the combined processes of environmental change, conservation policies and marginalization of social groups within the approach of political ecology. The field research revealed contradictions of this conservationist policy model. These contradictions are enhanced in the semiarid region. On the one hand there are policies which devise the environment as an element of only conservation, on the other hand there are policies that incorporate the environmental issue as one more element in development policy, and there are thus, the compensatory policies.

Development; environmental; conservation

Conservação de recursos naturais no semiárido e desenvolvimento: análise do caso das reservas privadas

José Irivaldo Alves Oliveira Silva

Professor do Centro de Desenvolvimento Sustentável do Semiárido (CDSA), da Universidade Federal de Campina Grande, e coordenador do Observatório de Políticas Públicas do Semiárido (OPPS). E-mail: [e-mail]

RESUMO

A pesquisa sociológica tem se interessado crescentemente pelas formas discursivas e práticas pelas quais a chamada "questão ambiental" passa a influenciar escolhas políticas e as figurações sociais. Analisou-se o modelo de conservação empreendido pela criação destas unidades de conservação em propriedades rurais privadas. As dinâmicas sociais analisadas envolveram proprietários, populações rurais do entorno e representantes de órgãos públicos, tratados neste trabalho em termos dos processos combinados de mudança ambiental, políticas conservacionistas e marginalização de grupos sociais no quadro da abordagem da ecologia política. A pesquisa de campo revelou as contradições deste modelo de política conservacionista. Estas contradições são potencializadas no Semiárido, de um lado tem-se políticas que absorvem o meio ambiente como um elemento exclusivamente de conservação, por outro existem políticas que incorporam a questão ambiental como um elemento a mais na política de desenvolvimento e, além dessas, permanecem políticas de caráter compensatório.

Palavras-chave: desenvolvimento; meio ambiente; conservação.

RESUMEN

La investigación sociológica está interesándose de manera creciente por las formas discursivas y prácticas por las cuales la llamada "cuestión ambiental" pasa a influenciar elecciones políticas y las figuraciones sociales, incluso en el espacio rural. Se analizó el modelo de conservación emprendido por la creación de estas unidades de conservación en propiedades rurales privadas. Las dinámicas sociales analizadas involucraron propietarios, poblaciones rurales del entorno y representantes de organismos públicos tratados en este trabajo en términos de los procesos de cambio ambiental, políticas conservacionistas y marginación de grupos sociales en el cuadro del abordaje de la ecología política. La investigación de campo reveló las contradicciones de este modelo de política conservacionista. Estas contradicciones son potencializadas en el Semiárido, de un lado hay políticas que absorben el medio ambiente como un elemento exclusivamente de conservación, de otro hay políticas que incorporan la cuestión ambiental como un elemento más en la política de desarrollo y, además de esas, hay políticas de carácter compensatorio.

Palabra-clave: desarrolo; medio ambiente; conservación.

Introdução

A instituição sistemática de normas jurídicas e políticas específicas com a finalidade de nortear as políticas públicas ambientais no país consolida-se, principalmente na última metade do século, como estratégia racional de gestão ambiental, implicando o reordenamento espacial, bem como novas formas de regulação do uso e acesso aos recursos naturais. São exemplos desse processo a promulgação do Código Florestal, de 1965; da Política Nacional do Meio Ambiente, de 1981; da Lei de Crimes Ambientais, de 1998; da Lei de Recursos Hídricos, de 1997; da Lei referente ao Manejo de Florestas Públicas, de 2006; o artigo 225 da Constituição Federal, de 1988, sobre meio ambiente; além das regras de compensação ambiental e o sequestro de carbono, entre outras formas de regulação. Uma das iniciativas com maior visibilidade, inclusive internacional, e que respondeu mais claramente às reivindicações do movimento ambientalista, foi a entrada em vigor, em 18 de julho de 2000, da Lei nº 9.985, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC).

O SNUC tem como finalidade organizar a criação de áreas protegidas no Brasil, para fins de preservação ambiental. Um crescente corpo de trabalhos acadêmicos no campo das ciências sociais tem problematizado diferentes facetas destas unidades de conservação criadas pelo poder público: conflitos sócio-ambientais (MADEIRA FILHO et al., 2007); gestão das unidades de conservação (ARAÚJO, 2007); divisão entre áreas protegidas públicas e privadas (MORSELLO, 2001); conservacionismo (BENSUSAN, 2006); urbanização e proteção da natureza (Mendonça, 2004); ambiente e sociedade (Ferreira et al., 2006); e política ambiental (LASCHEFSKI et al., 2005). Pouca atenção tem sido dada, no entanto, à possibilidade de conservação da natureza em propriedades privadas, regulamentada pela Lei do SNUC. As Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs)¹ – substituindo os antigos Refúgios Particulares de Animais Nativos (REPANs), instituídos em 1977 pelo IBDF², transformados em Reservas Particulares de Fauna e Flora, no ano de 1988 – foram categorizadas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação como áreas de preservação de uso sustentável³, portanto, de uso direto⁴, embora sejam, na prática, de proteção integral⁵ e uso indireto⁶, já representando 60% do total das unidades de conservação homologadas pelo governo federal⁷.

Em 2006, foram criadas 656⁸ RPPNs no território nacional, totalizando aproximadamente 600 mil ha (CASTRO E BORGES, 2004). Deste total, trinta e seis Reservas Particulares do Patrimônio Natural estão localizadas no Semiárido nordestino e, dessas, seis no Semiárido paraibano (IBAMA, 2006). Em pelo menos três dos cinco grandes biomas brasileiros, a quantidade de unidades de conservação privadas ultrapassa o número de UCs públicas (Mata Atlântica, Cerrado e Caatinga), ainda que a extensão ocupada pelas RPPNs ainda seja relativamente pequena (Quadro 1).

O Quadro 1 demonstra que, em termos de área, as RPPNs ainda ocupam menos espaço que as reservas públicas, porém, em número de unidades de conservação, elas já são maioria, fenômeno influenciado pelos incentivos concedidos pelo Estado aos seus proprietários. Chama a atenção, no caso das RPPNs, o entrecruzamento entre as dimensões privada e pública da propriedade da terra e do controle sobre recursos naturais. Os proprietários destas áreas protegidas, legitimadas pelo poder público através de seus órgãos responsáveis pela implementação da política ambiental, ao mesmo tempo em que buscam garantir seus direitos privados, reivindicam (e são atendidos) também incentivos estatais, processo que se tentará descrever como de "institucionalização das iniciativas privadas de conservação da natureza".

O Pantanal chama atenção pela extensão da área ocupada por RPPNs. Em 2004, as reservas particulares compreendiam quase duzentos e cinquenta mil hectares (num total de dezoito propriedades), representando 21% de toda a área ocupada com unidades de conservação no bioma. Na Mata Atlântica, na mesma época, eram quatrocentos e quarenta e três RPPNs, algumas delas beneficiadas por recursos públicos e de organizações não governamentais⁹, mediante projetos de conservação da natureza e da biodiversidade, formando corredores ecológicos constituídos, principalmente, por áreas privadas.

No Brasil, portanto, a adoção da estratégia de conservação da natureza em áreas privadas se encontra ainda em um momento de expansão, com um interesse crescente entre os proprietários de terra pelo tema. Um encontro nacional de proprietários de RPPN, realizado em agosto de 2007¹⁰, reuniu mais de quinhentos proprietários, organizados em torno de mais de duas dezenas de associações regionais e estaduais. A expectativa dos organizadores do encontro era de que até o final de 2008 fossem criadas outras quinhentas RPPNs em todo o país. Entre os principais temas debatidos neste encontro, estavam: angariar mais benefícios fiscais para os proprietários; busca de estratégias para aliar conservação ambiental com atividades econômicas ditas sustentáveis; envolvimento das populações no entorno; atuação estatal necessária para contribuir no processo de conservação ambiental; associativismo como forma de incrementar o desenvolvimento das RPPNs nas diversas regiões do Brasil, inclusive no Semiárido, discussão acerca da cobrança dos serviços ambientais produzidos pelas RPPNs.

Um evento que tinha como pano de fundo a preservação privada da natureza, com recursos públicos e, também, das chamadas empresas parceiras, ficando clara nas entrelinhas a mudança de postura de um movimento ambiental radical, para um movimento ambiental do diálogo com todos os setores da sociedade, mas que, também, demonstrava em alguns momentos contradições entre os participantes, além de buscar incessantemente o auxílio público para seus intentos.

O Semiárido tem representatividade considerável em relação à extensão de reservas particulares, perdendo apenas para o Pantanal e a Mata Atlântica (Quadro 1). Na Paraíba, o processo de transformação de propriedades rurais em reservas particulares tem sido, em certa medida, predominante (Tabela 1), uma vez que não há na região do Semiárido do estado nenhuma reserva pública federal, apenas estaduais, que estão sob responsabilidade da SUDEMA.¹¹ As reservas privadas nessa região já cobrem mais de 6 mil. ha. As outras unidades de conservação localizadas no Semiárido paraibano são: o monumento natural do Vale dos Dinossauros (Sousa), o Parque Municipal Engenheiro Ávidos (Cajazeiras), o Parque Estadual do Pico do Jabre (São José do Bonfim) e o Parque Estadual Pedra da Boca (Araruna), totalizando 1 230,48 mil ha; e as áreas de proteção ambiental das Onças e do Cariri, totalizando 54,5 mil ha (Tabela 3).

O que é RPPN

A RPPN é uma área protegida, gravada com perpetuidade¹², instituída em propriedade de domínio privado por iniciativa de seu proprietário, mediante um ato de reconhecimento do poder público por ser considerada de relevante sua importância para a proteção da biodiversidade, e por possuir características que justificam ações de recuperação, de modo a promover a conservação do seu ecossistema por apresentar atributos de caráter paisagístico que mereçam sua preservação. Nos seus limites, só serão permitidas a pesquisa científica e a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais.

A questão de pesquisa

No Semiárido, essas reservas privadas se inserem em um contexto marcado, de um lado, pela crescente degradação ambiental, tendo como consequência um intenso processo de desertificação e seca (ARAÚJO, 2002), talvez intensificado pela baixa distribuição de renda e condições ambientais, e de outro lado, pela concentração fundiária e pela marginalização das famílias de pequenos produtores ou de agricultores sem terra. Esse é o quadro que se desenha no Semiárido estudado, sendo características que podem, em certa medida, se apresentarem de modo complementar ou contraditório ou, até mesmo não apresentarem relação, valendo salientar que não foi pretensão dessa pesquisa elaborar um estudo que apresentasse essa relação como determinante, mas que existe um conjunto de características dessa região que merecem destaque.

Certamente, a concentração fundiária, marcante nessa região, pode ser uma das causas da pobreza rural, possivelmente não a única, gerando uma desigualdade de renda. Não se sabe se esses fatores têm relação direta com a degradação ambiental.

O que chama a atenção é a adoção recente de uma política de preservação da natureza, iniciada a partir da iniciativa de proprietários rurais em regiões, como Cariri e Sertão da Paraíba, locais em que eclodem conflitos de terras, nem sempre declarados. Além disso, existe uma reflexão acerca da formação de uma nova identidade no campo composta por proprietários rurais que se dizem "ambientalistas" (SEVÁ, 2008; BRUNO, 2008). Isso, talvez, implique num discurso "moderno", com práticas antigas, não só no Semiárido, mas em outras regiões do país.

Dessa forma, o seguinte problema de pesquisa é apresentado: qual o papel das reservas privadas no desenvolvimento do Semiárido?

O objeto de pesquisa neste trabalho foi organizado a partir de um enfoque sociológico em relação às áreas protegidas, atualmente conhecidas como Unidades de Conservação, sendo as mesmas compreendidas como um instrumento de política ambiental complexo, ainda mais, de gestão territorial, destinado a regular o acesso e o uso de recursos naturais, assim como assegurar a conservação do seu patrimônio natural (CÉSAR et al., 2003).

No lugar de formular nesse trabalho uma explicação geral sobre as iniciativas de criação de RPPNs no Semiárido, optou-se por uma abordagem teóricometodológica que dê conta da complexidade do processo, envolvendo as mais diversas motivações na criação dessas reservas, bem como nas dinâmicas sociais que as norteiam. Para se chegar aos resultados aqui apresentados, analisaram-se os dados referentes às Unidades de Conservação no Brasil, às RPPNs nacionalmente, Nordeste e Paraíba. Foram entrevistados os proprietários ou responsáveis pelas RPPNs no estado da Paraíba, autoridades ambientais do IBAMA, e moradores do entorno das reservas privadas, com aplicação de roteiros de entrevistas semiestruturadas. Além disso, as bases de dados do IBAMA, SUPERINTEDÊNCIAS ESTADUAIS DE MEIO AMBIENTE e do MOVIMENTO NACIONAL DE PROPRIETÁRIOS DE RPPNs foram acessadas, cujos dados foram sistematizados por meio de roteiro. Portanto, foi desenvolvido um trabalho qualitativo, apoiado em dados referentes ao objeto de estudo, numa perspectiva quantitativa. A investigação foi realizada entre os anos de 2006 e 2011.

Conservação da natureza através de unidades de conservação

As políticas ambientais perpassam atualmente os discursos governamentais e não governamentais, tendo como centro o dilema sobre a sobrevivência da sociedade como se conhece diante da escassez de recursos naturais. Sendo assim, pode-se afirmar que a principal política ambiental desenvolvida, tanto nos países ricos como nos pobres, centraliza-se na criação de áreas protegidas, como forma de conservar a natureza naquele espaço para a sociedade atual e as gerações vindouras (SANTILLI, 2005).

Segundo Bensusan (2006), o Brasil já contava com 10,52% da superfície do país como área protegida, representando 101,4 milhões de hectares, conforme dados reunidos pelo Instituto Socioambiental, incluindo áreas federais e estaduais.

Compreendendo o contexto

A criação de áreas protegidas ganhou destaque no século XX, sendo incluídas como pauta de discussão, ou como estratégia, em diversos eventos ambientais, culminado com a Convenção de Estocolmo em 1972, e a ECO-92, no Rio em 1992, que serviram para firmar a crença da irreversibilidade dessa política de criação de parques como caminho para um desenvolvimento sustentável. A ideia central das áreas protegidas antes da convergência entre ambientalismo e ciências sociais, conhecida como socioambientalismo, teria sido a necessidade de "preservar algumas áreas naturais e ecossistemas da ação humana e de atividades econômicas predatórias" (SANTILLI, 2005: 26), porém, construindo ações que dizem associar desenvolvimento e preservação ambiental. Com a influência dos movimentos sociais, a referida concepção voltou-se para considerar a possibilidade de envolver as populações ou habitantes atingidos quando da criação dessas áreas, e não simplesmente retirá-las do local a ser preservado.

Na década de 1970, houve um incremento na criação dessas áreas protegidas, em número superior às que já existiam, principalmente com crescimento do movimento ambientalista. O problema é que muitas dessas áreas foram elaboradas nos gabinetes oficiais, sem muito conhecimento das condições ecológicas e sociais locais (BENSUSAN, 2006). Daí buscou-se regular ao máximo o uso e o acesso aos recursos, porém, existem hoje aqueles que defendem o uso humano "e que áreas destinadas estritamente à conservação, sem presença humana, não devem existir" (BENSUSAN, 2006: 25).

Mais de 11,5% da superfície terrestre do planeta é considerada como áreas protegidas, com acesso e uso dos recursos naturais restritos (BENSUSAN, 2006), constituindo-se em múltiplos territórios (que implicam em poder), que não são apenas físicos, mas acadêmicos, de produção, de convivência humana, de conservação, entre outros (COELHO et al., 2007).

A criação de RPPNs é uma forma de aplicação de uma política de controle sobre faixas de terra, muitas vezes daquelas que não interessam muito aos proprietários ou às empresas de grande porte, mas que legitimam, ou dão a impressão à sociedade, de que o papel de certos atores sociais em relação à preservação ambiental, está sendo realizado efetivamente. Parece muito mais uma gestão capitalista dos recursos naturais do que uma estratégia romântica de proteção ambiental, e não motivados apenas, como afirma o discurso oficial, pela sacralização desses espaços e a manutenção de estoques de recursos naturais. Para Fernandes (2003: 133):

Não há nesse ecologismo supostamente inaugurador de novos tempos, uma negação da ética da competição e do lucro imediato e crescente, determinante dos modos e do ritmo de disponibilização dos recursos naturais praticados desde o surgimento da indústria.

Em 2000, foi aprovada a Lei nº 9.985 que veio regular a criação dessas áreas protegidas nos limites territoriais brasileiros. A referida lei foi objeto de doze anos de discussão, tendo sua elaboração sido solicitada pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), antecessor do IBAMA, à Fundação Pró-Natureza (Funatura). Tal projeto de lei foi apreciado no Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), e em maio de 1992 foi enviado pelo então Presidente da República, Fernando Collor de Melo, ao Congresso Nacional. Estabeleceu-se um campo de conflito entre socioambientalistas e preservacionistas (SANTILLI, 2005). O primeiro grupo defendendo que tratar da questão ambiental não poderia ser um ato dissociado do social, e o segundo afirmando que o importante mesmo era conservar a natureza sem a presença humana.

Segundo Santilli (2005:112), a referida lei "tem uma inspiração socioambiental, que prevaleceu, em grande parte, sobre conceitos defendidos pelo preservacionismo clássico ou tradicional". Para se ter uma ideia, inicialmente, quando do envio do projeto ao Congresso, em 1992, o mesmo não atentava para as necessidades humanas concretas, não havendo nenhuma referência em relação à perda da qualidade de vida das pessoas. Porém, essa análise puramente legalista, não traduz o campo de conflitos em sua integralidade, pois se pode dizer que há uma institucionalização e uma elevação de patamar de uma ideologia que visa manter, talvez, um certo status social, dissimulando-se os reais interesses na execução de determinadas políticas (SEVÁ, 2008).

É preciso deixar claro que não se pode ter uma visão ingênua ao ponto de acreditar que a estratégia de criação de Unidades de Conservação diz respeito exclusivamente à "proteção de ecossistemas ameaçados pela ação humana ou pela expansão do capitalismo" (Coelho et al, 2007). Essa estratégia envolve muito mais do que apenas uma mera intenção de preservar espaços territoriais para as próximas gerações, dentro de uma instrumentalização voltada ao desenvolvimento sustentável.

Considerações acerca do modelo de reserva particular do patrimônio natural

As RPPNs seriam como uma ferramenta complementar às políticas públicas implementadas pelo Estado (MESQUITA, 1999), na busca de uma atitude de conservação integral? Ou seria uma política de maior capilarização do próprio Estado na iniciativa privada de conservação da natureza, significando não uma diminuição da presença do público, mas sim um aumento de sua atuação?

A caracterização dessa modalidade de reserva de caráter privado tem como origem a própria iniciativa do proprietário, que a define (em termos de extensão, e disposição dos seus limites dentro da propriedade, por exemplo), porém, deixa algumas lacunas, quais sejam: a sua forma e critérios de concessão, a ausência de clareza quanto ao papel do Estado no desenvolvimento dessa política, além do que a lei não limita a extensão que a mesma deva possuir. Isso leva a se questionar a viabilidade de uma RPPN de pequena extensão, como, por exemplo, uma reserva de apenas 1 ha, ou de 200 ha, uma vez que sua extensão seria fator de alta relevância na conservação das espécies animais, que necessitariam de grandes faixas de terra para que o intento conservacionista fosse alcançado (MORSELLO, 2001); o fragmentarismo no processo de criação dessas reservas; a presença de interesses diversos e, portanto, de diversas racionalidades; além do que se estabelece um certo conflito entre a função social da terra, que autoriza a desapropriação de terras privadas improdutivas, e a função ambiental, que também se constitui em requisito para a manutenção da propriedade.

Constataram-se fragilidades na adoção dessas políticas ambientais que tratam de regular o acesso e uso dos recursos naturais (CÉSAR et al., 2003), tanto na sua manutenção, quanto na inclusão da população no desenvolvimento das mesmas, considerando que há injunções de diversas ordens (política, socioeconômica, cultural). Porém, a destruição da natureza pode servir como fundamento que legitima essas políticas de preservação, criando-se um "campo" da questão ambiental, de certo modo hegemônico no discurso, fazendo parte de uma construção institucional ambiental (LOPES, 2006).

Dessa forma, hoje há o desenvolvimento de "condutas ecologizantes" (FERREIRA, 2003), no Brasil tem sido marcado por uma "nova" institucionalização, principalmente, nas duas últimas décadas, caracterizada pela intensificação do reconhecimento oficial das referidas condutas ambientais, diante da complexificação dos fenômenos em torno de um "processo de ambientalização"¹³ como objeto de conflito e de elaboração de estratégias por diferentes grupos sociais (LOPES, 2006). Isso não se inicia no Brasil, mas em um movimento internacional através da articulação de diversos atores governamentais e não governamentais na construção desse discurso "ambientalizante"¹⁴.

Esse ambientalismo vem impregnado por uma necessidade de superar os paradigmas do racionalismo econômico, apontando para mudanças sociais e institucionais (LEFF, 2006: 248), para tentar impedir os efeitos negativos do desenvolvimento. Só que, ao contrário do que Leff (2006) afirma, não há como garantir que tal construção das condutas pautadas no respeito ao meio ambiente de forma sustentável não seja uma nova estratégia com a finalidade de legitimar um discurso capitalista.

O Estado apresenta-se como fonte de políticas regulatórias, nem sempre consensuais, construindo marcos normativos, cuja participação de setores interessados da sociedade é duvidosa, porém, em meio a uma legislação complexa e pouco funcional, encontram-se órgãos estatais ambientais que têm sua atuação sob o foco da desconfiança, tanto em âmbito federal, como estadual e municipal. Forma-se um campo de conflito entre a sociedade e esses órgãos, que são criados com a finalidade precípua de fiscalizar a preservação ambiental e executar a política estatal direcionada ao meio ambiente (COELHO et al. , 2007).

Nessa análise, consideram-se que todas as relações humanas têm elementos políticos, manifestos no uso estratégico de posição, conhecimento ou representações para ganhar acesso diferenciado a recursos (PAULSON, GEZON e WATTS, 2004), o que poderia ser aplicado ao caso das RPPNs, no qual tem-se a formação de um território próprio de representações de proprietários rurais.

Na presente abordagem, como alternativa a uma ecologia sem política, ou seja, uma ecologia sem uma inserção no contexto político social e sem crítica com base apenas numa perspectiva unicamente "biologicocêntrica" (que focaliza os limites do crescimento, a escassez dos recursos naturais, o crescimento populacional em um mundo de recursos finitos, a adoção de tecnologias sustentáveis, entre outros temas), a ecologia política parte do pressuposto de que os recursos naturais, portanto, são construídos e não dados, principalmente quando se trata da criação de espaços preservados com limitações de acesso aos recursos naturais. Portanto, nesse caso especificamente, a estratégia de separar áreas para preservação da natureza, de forma integral, regulando o acesso e o uso dos recursos naturais, constrói de forma racional o meio ambiente.

Os pesquisadores vinculados a essa corrente teórica tomam a mudança ambiental como um produto do processo político e chamam atenção para o fato de que custos e benefícios associados à mudança ambiental são distribuídos desigualmente entre os atores sociais, o que pode estar acontecendo no Semiárido com os proprietários de RPPNs e populações do entorno, reforçando ou reduzindo as desigualdades econômicas e sociais já existentes, alterando as relações de poder em vigor (PAULSON, GEZON e WATTS, 2004).

Estudaram-se os processos de criação da Fazenda Tamanduá, em Santa Terezinha-PB, na qual se desenvolve um processo produtivo de manga orgânica, queijo orgânico, tubulações de irrigação, ao lado da RPPN; da RPPN da fazenda Almas, a maior RPPN do Estado, em São José dos Cordeiros – PB, que vem de um processo de decadência da cultura do algodão, passando por toda uma história de "prosperidade" rural, findando na sua manutenção como reserva particular, encontrando-se atualmente em processo de inventário, no qual os familiares não desejam ficar com a reserva enquanto ela continue sendo RPPN; e a RPPN Major Badú Loureiro, localizada entre os municípios de Emas e Catingueira, ambos na Paraíba, que fazia parte de uma grande fazenda, a qual foi desapropriada recentemente e está sob o domínio de cerca de sessenta famílias do MST, que vivem à margem do único pedaço de terra que não foi desapropriado, justamente a RPPN, ficando sob os cuidados da família que herdou a propriedade.

Problemas identificados quanto ao modelo de conservação privada

Identificaram-se pelo menos seis questões colocadas pelo processo de "institucionalização das iniciativas privadas de conservação da natureza" no Semiárido:

1. A problemática relação entre público e privado quanto aos direitos e deveres para com a unidade de conservação;

2. A apropriação do discurso ambientalista pelos proprietários de terra da região;

3. As tensões entre políticas conservacionistas e políticas fundiárias no Semiárido;

4. A marginalização das populações do entorno das RPPNs;

5. A relação entre reservas particulares e os processos de mudança ambiental;

6. Os benefícios que têm sido concedidos aos proprietários de RPPNs.

Relação entre público e privado

A Lei do SNUC define que a homologação de uma RPPN é prerrogativa do poder público (nas esferas federal, estadual e municipal), mediante projeto acompanhado de plano de manejo, apresentado pelo proprietário.¹⁵ A partir desse reconhecimento, estabelece-se uma situação de incerteza sobre quais são as responsabilidades do Estado sobre a área, bem como quais os direitos e deveres dos proprietários. Nessa pesquisa, verificou-se que existe uma zona de indefinição quanto a estes direitos e responsabilidades, resultando, por exemplo, em cobranças por parte dos proprietários em relação aos órgãos ambientais estatais, principalmente quanto à fiscalização e à conscientização ambiental da população do entorno, ou denúncias dos agentes públicos de que os proprietários não cumprem o que haviam se comprometido perante os órgãos ambientais. Além disso, um novo regime de propriedade surge, com características de propriedade pública e privada. Continua a propriedade, que se transformou em RPPN, sendo privada, porém, o proprietário não poderá produzir nela.

Proprietários conservacionistas

O discurso ambientalista se reproduz em diversos setores, e em diversos grupos. Um desses grupos é o de proprietários de terras. Esses incorporam um discurso conservacionista e deixam de ser apenas proprietários de terra, encarados de forma negativa por determinados setores da sociedade (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, por exemplo), e passam a ser ambientalistas. Eles se apresentam como comprometidos com o desenvolvimento sustentável. Há aí a convivência de estruturas e processos contemporâneos arcaicos e modernos (BRUNO, 1997), ou, em outra chave analítica, pode-se interpretar este fenômeno "nos termos das mudanças estruturadas nas configurações formadas por indivíduos e grupos sociais interdependentes", ressaltando a "dinâmica concreta dos entrelaçamentos sociais" que tornam proprietários de terra conservacionistas (COELHO e CUNHA, 2007: 266). É importante ressaltar que nas últimas décadas a problemática ecológica passa a fazer parte do debate sobre a propriedade da terra (ANDRADE, 1979).

Percebe-se, também, a formação de um "novo" movimento social organizado de proprietários de terra, talvez uma "nova" identidade baseada nesse viés ambiental, reunindo forças de diversos setores – tais como ambiental, estatal, empresas privadas, ONGs, associações e agricultores – em busca do estreitamento da sua relação entre proprietários de RPPN e Estado. Já foi criada uma confederação de proprietários de RPPNs, composta por associações de proprietários presentes em todos os estados, realizando, inclusive, eventos nacionais, onde um dos temas mais recorrentes é o aumento das vantagens dos proprietários de RPPNs, no contexto da manutenção do domínio sobre sua propriedade.

No Semiárido nordestino e norte mineiro, formou-se uma rede de diversas associações como a Asa Branca (Ceará, Piauí e Maranhão), Macambira (Rio Grande do Norte, Paraíba e Alagoas), Associação Caatinga, APPN – Associação Pernambucana de Proprietários do Patrimônio Natural, Preserva – Associação dos Proprietários de Reservas Particulares da Bahia, e a recentemente criada Aliança da Caatinga, com o objetivo de incrementar o número de reservas particulares no Semiárido, inclusive contando com apoio financeiro de organizações não governamentais nacionais e internacionais. Está em andamento, ainda, o processo de formação de uma associação na Paraíba.

Nacionalmente há uma corrente forte e crescente do conservacionismo, principalmente entre aqueles que se autoidentificam como "rppnistas", buscando cada vez mais a formação de Unidades de Conservação de Proteção Integral na modalidade de reserva privada. Processo que caminha lado a lado com a defesa do uso sustentável dos recursos nessas reservas.

Chamou especial atenção a participação de inúmeras ONGs (Organizações Não Governamentais) e as OSCIPs (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) no III Congresso Nacional de Proprietários de RPPNs¹⁶, inclusive algumas delas internacionais. Dentre estas havia uma que se destacava, a The Nature Conservancy (TNC), uma ONG americana, criada em 1951, que tem como objetivo base, como pareceu claro no evento, conservar terra e água, ou como está estampado em seu site: "nossa missão é preservar as plantas, animais, e as comunidades naturais que representam a diversidade da vida na Terra mediante a proteção das terras e águas que eles precisam para sobreviver".

Além disso, ficou claro no referido evento o empenho que estava sendo despendido para emplacar estratégias de conservação em propriedades privadas no Semiárido, inclusive destinando recursos financeiros através da Aliança da Caatinga para criação de RPPNs. A referida ONG tem dentre seus objetivos os seguintes: dobrar a superfície das áreas de reservas particulares já criadas no bioma caatinga de 110 000 ha para 220 000 ha; apoiar a proteção da biodiversidade em reservas particulares existentes; contribuir com ações que já existem e promover ações concretas de preservação ambiental; além de promover o envolvimento estratégico do setor científico com o apoio a estudos, para a conscientização e mobilização da sociedade sobre a necessidade de conservação dos recursos naturais da caatinga.¹⁷ Portanto, existe um discurso em torno da preservação da caatinga, inclusive com destaque para o exotismo de sua vegetação, como se pode constatar em materiais publicitários da Associação Caatinga do Ceará, mas que se contrapõe em relação a outro discurso bem recorrente de necessidade de produtividade e fixação do homem no campo, através da concessão de recursos para que ele produza através do desenvolvimento (encarado como crescimento) - como é o caso da transposição do Rio São Francisco.

Conservação e luta pela terra

O bioma caatinga abrange diversos estados da região nordeste, dentre eles Paraíba, Ceará, Bahia, Piauí, Rio Grande do Norte, Alagoas e Sergipe. Além desses, essa faixa seca se estende sobre parte da porção norte do Estado de Minas Gerais (PRADO, 2005). Nessa região, existe uma realidade fundiária na qual as terras ainda estão sob o poder de poucos proprietários, apesar do grande número de pequenos proprietários já existentes (ANDRADE, 2005). Isso pode ser verificado na região do Cariri paraibano, na qual existe uma RPPN de 3.505 ha (Tabela 1), em uma região marcada pela concentração fundiária e pela escassez de terras agricultáveis. O Estado da Paraíba possui uma grande concentração de terras, conforme o censo agropecuário realizado pelo IBGE em 1996, sendo da seguinte forma: 69,3% dos estabelecimentos rurais possuíam em 1970 menos de 1 ha, ocupando uma área de 8,1% do território, e em 1995 esse panorama não mudou, ficando da seguinte forma: 69,3% dos estabelecimentos detêm menos de 1 ha, ocupando 7,2% do território (IBGE, 1997). Porém, quando o tamanho da terra passa para 1 000 ha, em 1970, apenas 0,3% dos estabelecimentos rurais detinham 21,4% da área total, tendo esse número caído para 18,5% do território em 1995 (IBGE, 1996). Essa realidade corresponde à realidade do Cariri e do Semiárido em todo o Nordeste (ANDRADE, 2005). Uma região de diversas contradições não só fundiárias, mas de distribuição de renda, presença de uma política clientelista, escassez de água, ausência de oportunidades, entre outras. Sendo assim, torna-se pertinente questionar como a implantação dessas políticas de preservação da natureza acontece diante de situações contraditórias, podendo gerar situações de potencial ou concreta marginalização.

Marginalização das populações do entorno

Trabalhou-se com a hipótese de que políticas conservacionistas podem contribuir para agravar "a situação de marginalização" (ANDRADE, 2005) vivida pelas populações residentes no entorno de unidades de conservação no Semiárido. Os camponeses, ou agricultores familiares, que vivem no entorno dessas áreas, são encarados, muitas vezes, como destruidores da natureza. No site da TNC verifica-se como causa da necessidade de proteção da caatinga o seguinte: "a agricultura rudimentar e o uso intensivo dos recursos naturais aumentam a degradação do solo". Nesse trabalho, questiona-se sobre as estratégias que norteiam essas incursões preservacionistas no Semiárido, qual seria o sentido da agricultura rudimentar.

Da mesma maneira, indaga-se sobre quem ganha e quem perde com a estruturação dessa política conservacionista em áreas privadas no Semiárido. Isto é, para quem a formação dessas áreas privadas de conservação é vantajosa, nas quais legalmente a população da região semiárida, por exemplo, não poderia ter acesso aos benefícios, ou pelo menos, a legislação menciona a necessidade de integrar essas populações na gestão dessas unidades de conservação privadas.

Mudança ambiental no Semiárido

Cerca de 40% da cobertura florestal do Nordeste fica no Semiárido, de acordo com o GEF (Global Environment Facility). Segundo Benidelli (2006) "esta cobertura é responsável por 90% da demanda de produtos florestais, 70% da energia utilizada pelas famílias, e participa com 15% da renda global dos produtores. A lenha e o carvão vegetal representam 25% da energia primária do setor industrial, ocupando entre o primeiro e segundo lugar na matriz energética [da região]".

Segundo dados da Superintendência de Desenvolvimento do Meio Ambiente (SUDEMA) da Paraíba, a cobertura florestal do Semiárido nordestino aumentou em cerca de 304 mil ha em virtude da diminuição das áreas utilizadas com agricultura (SUDEMA, 2004). O que destoa em relação aos dados divulgados recentemente no jornal Correio da Paraíba¹⁸, dando conta que 29% do território paraibano encontra-se comprometido com a desertificação, com destaque para a região do Cariri, o que coloca o Estado como aquele que possui o maior índice de desertificação do país. Na verdade, o que se verifica é a intensificação do uso do recurso madeireiro da região para fabricação de carvão, fornecimento de lenha para as panificadoras e cerâmicas dos centros urbanos, como Campina Grande, Sumé, Monteiro, Patos, entre outras.

Vantagens para os proprietários

Como forma de incentivar mais adesões de proprietários às políticas conservacionistas, a legislação prevê alguns benefícios: isenção do ITR

Considerações finais

A análise dos conflitos ambientais nas RPPNs do Semiárido revela a complexidade dos processos de territorialização e de mudança ambiental, confrontando projetos territoriais de proteção da natureza e de manejo dos recursos naturais, num contexto marcado pela forte demanda de mercado para os produtos extrativistas da Caatinga (particularmente recursos madeireiros como lenha, carvão, estacas, entre outros), pela marginalização de grupos sociais e pelas desigualdades de poder entre os diferentes atores envolvidos nestes conflitos.

Uma das dificuldades da abordagem da ecologia política reside justamente na problemática que busca ressaltar: como tratar o poder, empírica e analiticamente? As referências à noção de poder muitas vezes resultam em abstrações difíceis de fundamentar empiricamente. Aqui, buscou-se demonstrar como diante do choque entre "mundos sociais" e projetos territoriais de diferentes grupos sociais, na maioria das vezes envolvidos em conflitos relativos à definição das formas de regulação do acesso e uso dos recursos naturais (disfarçados de conflitos relativos à proteção da natureza), o poder se revela na capacidade de institucionalizar e legitimar intencionalidades que expressam os interesses dos diferentes grupos de uma figuração social dada.

Uma das facetas do poder que se revela na capacidade de produzir projetos territoriais com alto grau de institucionalização é o de criminalizar os atores que se opõem às intencionalidades que eles expressam. Tanto nos assentamentos rurais quanto nas RPPNs do Semiárido, percebe-se claramente que os processos históricos de marginalização social, no tocante à exploração de recursos naturais, se desdobram, atualmente, em mecanismos de criminalização. Atividades cotidianas como caçar, cortar madeira, fazer carvão, ganham novo significado, tornadas crimes nos novos arranjos sociais instituídos.

É importante ressaltar a complexidade das relações entre questão agrária e questão ambiental. Nos assentamentos de reforma agrária estudados, o rigor da legislação ambiental não tem garantido a efetiva proteção da natureza em áreas de proteção permanente e de reserva legal, mas impõe limites à transição das famílias assentadas de trabalhadores rurais sem terra à agricultores familiares; além de dificultar os esforços de proteção dos recursos naturais apropriados coletivamente nas áreas reformadas, ao não reconhecer a legitimidade dos arranjos institucionais coletivamente instituídos destinados à regulação do acesso e uso dos recursos comuns que entrem em contradição com as normas legais (NUNES e CUNHA, 2008).

O fato é que encontrar formas efetivas de exploração e conservação de recursos naturais não se coloca, tanto para famílias assentadas quanto para as populações do entorno de RPPNs, apenas como uma questão de proteger ou não a natureza. Aqui, trata-se, centralmente, de uma questão de reprodução social; de viabilização dos projetos de constituição de uma agricultura familiar viável no Semiárido nordestino.

As lutas simbólicas atualmente travadas em relação a estas dinâmicas, têm demarcado visões sobre os agricultores familiares muito contraditórias, em particular sobre as formas de relação com o ambiente. Mesmo a ideia de convivência com o Semiárido não deixa de ser "romântica" e revela tentativas de se exercer controle sobre as ações e práticas destas populações, definindo uma forma estática de ser social. Assim, disputas relativas à legitimação de projetos territoriais podem ser associadas a estratégias de controle, expressas nas formas sociais legitimadas de regulação do acesso e uso dos recursos naturais.

O que se constatou quanto às dinâmicas de criação de RPPNs no Semiárido foi a presença de modelos distintos de reservas privadas, inseridas em um contexto social semelhante, de concentração fundiária, práticas políticas hegemônicas, baixo índice de desenvolvimento humano dos municípios e suas zonas rurais, uma seca causticante, vegetação pobre, baixa escolaridade, além dos conflitos fundiários existentes na região.

Em todos esses modelos, a população do entorno sofre um processo de desconsideração ou, como quer Gerhardt (2007), sofre uma sistemática invisibilização, que os proprietários buscam justificar pelo caráter privado da área, embora a legislação determine a interação com a comunidade externa à reserva. Ocorre em outros modelos no Semiárido, como a RPPN Serra das Almas, em Crateús – CE, alto sertão, uma busca pela maior interação com a comunidade do entorno, entretanto, diante dessa invisibilização provocada por esse processo ambientalizante, práticas ditas de educação ambiental, também podem acabar contribuindo para tornar a comunidade como atores meramente passivos no processo.

Além disso, acredita-se que há perfis diferenciados de proprietários, que podem ser delineados do seguinte modo: aquele conservacionista, que não abre mão da intocabilidade de sua reserva; aquele que é conservacionista, mas vê na RPPN uma oportunidade de aumentar sua visibilidade perante parceiros e outros empresários, incrementando sua atividade lucrativa, inclusive tornando a RPPN em uma atividade lucrativa; e aquele que visualiza na RPPN apenas como uma "porta" de entrada para recursos públicos. Pouco se menciona acerca dessas reservas privadas no Semiárido, incluindo as estratégias necessárias para a sua implantação e manutenção.

O quadro de mudança ambiental por que passa a referida região, clima cada vez mais seco, escassez da madeira, erosão em diversos pontos, acaba fazendo parte do discurso ambientalista para a conservação do Semiárido. Para os proprietários de RPPNs, essas reservas poderiam contribuir para preservar o que ainda resta, mas para isso, seria necessário mudar as modalidades de agricultura, adotar o cultivo orgânico, entre outras práticas incorporadas pelas comunidades e pelos movimentos articuladores dessa possível recuperação ambiental. Nessa região está se disseminado a ideia de necessidade da criação de RPPNs, principalmente quando os movimentos de defesa dos direitos dos proprietários sabem que a região tem uma das mais injustas distribuições fundiárias do país, sendo mais plausível convencer os proprietários para que eles criem reservas particulares, havendo, posteriormente, uma "compensação", como a isenção de impostos, a prioridade na análise de projetos rurais, a proteção estatal, entre outros.

Dessa forma, no Semiárido nordestino, os processos analisados revelam, portanto:

a) Crescente institucionalização das formas de regulação do acesso e uso de recursos naturais, via delimitação de unidades de conservação – prioritariamente pela transmutação "mágica" do antigo latifúndio na nova Reserva Particular do Patrimônio Natural – e instituição das áreas de reserva legal e de preservação permanente nos assentamentos rurais;

b) "Ambientalização" da propriedade da terra como meio de legitimar acesso a políticas públicas, expressas paradigmaticamente pelo modelo RPPN, mas também uma questão muito real na pauta dos movimentos sociais do campo, em particular o MST;

c) Complexificação das redes sociais, constituindo papéis ambíguos para diferentes atores nos novos esforços de controle e apropriação do público pelo privado;

d) Maior diversificação dos agentes de mediação entre às populações rurais, processo legitimado via institucionalização de papéis sociais, em especial àqueles exercidos por representados das chamadas organizações não governamentais;

e) Dificuldade em estabelecer regimes de proteção da natureza que incorporem necessidades e projetos de grande parte das populações rurais da região Semiárida.

No que se refere ao novo Código Florestal aprovado recentemente pelo Congresso e sancionado com alguns vetos pela Presidenta da República, não altera as RPPNs como unidade de conservação de caráter misto, público e privado. Certamente do ponto de vista do agronegócio, há uma alegação de que não ficaria tão atrativo instituir uma reserva em sua propriedade, visto que em regiões de floresta já existe a reserva legal que deverá ocupar 80% da área da propriedade.

Notas

Referências

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Submetido em: 22/06/2012

Aceito em: 02/01/2013

¹⁹

; impossibilidade de desapropriação da terra para qualquer fim, inclusive para fins de reforma agrária; possibilidade do proprietário receber recursos do Fundo Nacional de Meio Ambienta (FNMA), bem como outros recursos; preferência na concessão de crédito agrícola; proteção estatal; e exploração econômica da área, através, por exemplo, do ecoturismo. Além desses incentivos públicos previstos na Lei do SNUC, existem outras vantagens como o ICMS ecológico, que prevê a destinação crescente de parte da arrecadação do ICMS aos municípios que possuem RPPNs ou outras modalidades de reservas (CASTRO

et al., 2004). No Paraná, o município beneficiado pelo ICMS ecológico tem obrigação legal de auxiliar e apoiar o proprietário de RPPN e em troca recebe compensações fiscais e incentivos (CASTRO

et al., 2004).

1

O Brasil foi pioneiro na conservação da natureza em áreas privadas na América Latina, o que já era feito nos EUA e na Europa (Mesquita, 1999).

2

Instituto Brasileiro Desenvolvimento Florestal, que antecedeu o IBAMA.

3

Exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável (art. 2º, inc. XI, da Lei nº 9985/2000).

4

Aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos naturais (art. 2º, inc. X, da Lei nº 9985/2000).

5

Manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais (art. 2º, inc. VI, da Lei nº 9985/2000).

6

Aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais (art. 2º, inc. IX, da Lei nº 9985/2000).

7

Exemplos de trabalhos sobre as RPPNs: Paraíso (2005), Lustosa (2006), Lins (2005).

8

http://www.ib.usp.br/ceo/rppn.htm, acesso: 11/10/2006, às 16 horas.

9

Bioma que tem centralizado a maior parte dos recursos para desenvolvimento de políticas ditas ambientais, através do Poder Público e de entidades como Aliança para a Mata Atlântica e a The Nature Conservancy.

10

III Congresso Nacional de RPPNs, realizado nos dias 23, 24 e 25 de agosto de 2007, em Ilhéus – BA.

11

Superintendência de Desenvolvimento do Meio Ambiente.

12

Constará de termo de compromisso assinado perante órgão ambiental, que verificará a existência de interesse público, e será averbado à margem da inscrição no Registro Público de Imóveis a qualidade eterna de reserva.

13

Sentido processual das relações sociais, como se pode verificar na obra de Elias (LANDINI, 2006).

14

No mesmo sentido processual referido.

15

Lei nº 9.985, art. 21 e Dec. nº 5.746/2006, art. 2o.

16

Que se repetiu entre 26 e 28 de outubro de 2011, em Porto Alegre – RS.

17

http://www.rppnbrasil.org.br/alianca/folder%20Aliança.pdf

18

LÚCIO, M. Processo de desertificação na Paraíba é o maior entre os Estados brasileiros. In: CORREIO DA PARAÍBA,

http://www.portalcorreio.com.br/capa/?p=noticias&id=27445

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  10 Maio 2013
• Data do Fascículo
  Mar 2013

Histórico

• Recebido
  22 Jun 2012
• Aceito
  02 Jan 2013