Os impactos da resolução n. 2.682 e dos programas de reestruturação do Sistema Financeiro Nacional no nível de provisionamento da carteira de crédito do setor bancário

The impacts of resolution n. 2.682 and programs to restructure the National Financial System on the provision level of the banking sector's credit portfolio

ARTIGOS

SEÇÃO NACIONAL

Os impactos da resolução n. 2.682 e dos programas de reestruturação do Sistema Financeiro Nacional no nível de provisionamento da carteira de crédito do setor bancário

The impacts of resolution n. 2.682 and programs to restructure the National Financial System on the provision level of the banking sector's credit portfolio

Dimas Tadeu Madeira Fernandes^I; Vera Maria Rodrigues Ponte^II; Heber José de Moura^III; Márcia Martins Mendes de Luca^IV; Marcelle Colares Oliveira^V

^IMestre em Controladoria pela Universidade Federal do Ceará E-mail: [e-mail]

^IIProfessora Doutora Titular do Mestrado em Administração de Empresas da Universidade de Fortaleza E-mail: [e-mail]

^IIIProfessor Titular do Mestrado em Administração de Empresas da Universidade de Fortaleza E-mail: [e-mail]

^IVProfessora Doutora Adjunta do Departamento de Contabilidade da Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade da Universidade Federal do Ceará E-mail: [e-mail]

^VProfessora Doutora Titular do Mestrado em Administração de Empresas da Universidade de Fortaleza e Professora Adjunta III da Universidade Federal do Ceará E-mail: [e-mail]

RESUMO

Após a implantação do Plano Real, o Sistema Financeiro Nacional (SFN) passou a experimentar grandes e significativas transformações. A elevação da taxa de juros e o fim das receitas inflacionárias trouxeram o risco de falência para algumas instituições financeiras. Nesse contexto, o governo lançou uma série de medidas com o objetivo de sanear o SFN, destacando-se a Resolução n. 2.682 do Conselho Monetário Nacional (CMN), que visava aperfeiçoar a regulamentação de provisionamento das carteiras de crédito das instituições financeiras. O presente trabalho procura responder à seguinte questão: qual o impacto da Resolução n. 2.682 e dos Programas de Reestruturação do SFN no nível de Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa (PCLD) das instituições financeiras? Realizou-se pesquisa bibliográfica e documental, analisando-se o comportamento da carteira de crédito dos bancos integrantes do SFN. Após os programas saneadores implementados pelo governo e a regulamentação de provisionamento, editada pelo CMN através da Resolução n. 2.682, verificou-se uma mudança do patamar de provisionamento da carteira de crédito, que passou dos 2,2% verificados em dezembro de 1995 para os 6,8% registrados em dezembro de 2005.

Palavras-chave: Sistema Financeiro Nacional. Setor Bancário. Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa. Reestruturação do SFN. Instituições Financeiras.

ABSTRACT

After the implantation of the Plano Real, the Sistema Financeiro Nacional - SFN (National Financial System) started going through great and significant changes. The rising of interest rates and the end of the inflationary revenues brought along the risk of bankruptcy for some financial institutions. In this context, the government launched a series of measures in order to reorganize the national financial system, particularly Resolution No. 2.682 of the Conselho Monetario Nacional - CMN (National Monetary Council), aiming at improving regulations on financial institutions' provisioning of credit portfolios. This study intends to answer the following question: what is the impact of resolution No. 2.682 and the Restructuring Programs of the National Financial System on the financial institutions' level of Provisão para Creditos de Liquidação Duvidosa - PCLD (Doubtful Liquidation Credit Provision)? A documental and bibliographical research was carried out, as well as a behavioral analysis of the credit portfolio of the National Financial System. The study reveals that, after the reorganization programs implanted by the government and the provisioning regulation edited by the CMN, there was a change in the provisioning status of credit portfolios, which rose from 2.2% in December 1995 to 8.8% registered in December 2005.

Keywords: National Financial System (SFN). Banking Sector. Provision for Doubtful Liquidation Credit. Restructuring of the SFN. Financial Institutions.

1 INTRODUÇÃO

Com o Plano Real, o sistema bancário passou a enfrentar dificuldades de gestão financeira e mercadológica, levando ao fechamento de diversos bancos de pequeno e médio portes. A crise atingiu também os grandes bancos, levando à falência o Nacional, o Econômico e o Bamerindus. Para contornar o problema, o Banco Central do Brasil (BACEN) lançou o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), primeiro dos programas saneadores que viriam a ser a grande marca desse período.

Para socorrer os bancos públicos estaduais, em sua maioria deficitários e tendo como maiores devedores os respectivos estados e suas empresas, foi lançado o Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES).

Uma vez saneados esses dois segmentos, o Banco Central voltou-se para o aperfeiçoamento da regulamentação de provisionamento. Nesse sentido, em 21 de dezembro de 1999, foi editada a Resolução CMN n. 2.682, que passou a ter efeitos a partir de 01 de março de 2000. Albuquerque, Corrar e Lima (2003) comentam o forte impacto que essa nova regulamentação provocou nos bancos. No caso específico dos bancos públicos federais, em cujas carteiras de crédito concentravam-se os financiamentos de longo prazo do SFN, a regulamentação anterior autorizava que o nível de provisionamento se mantivesse bem abaixo do que seria compatível com o nível de risco de suas operações, graças ao tratamento diferenciado que aquela regulamentação dispensava a esse tipo de crédito.

Essa realidade ajuda a explicar o motivo de esses bancos terem enfrentado sérias dificuldades para adequar-se à nova regulamentação. Assim, em junho de 2001 foi lançado o Programa de Fortalecimento das Instituições Financeiras Federais (PROEF), que através do aporte de capital e transferência do risco de crédito de parte das respectivas carteiras, possibilitou o enquadramento desse segmento nas novas e rigorosas regras de classificação de risco das operações de crédito.

Nesse contexto, o presente trabalho procura responder à seguinte questão: qual o impacto da Resolução n. 2.682 e dos Programas de Reestruturação do SFN no nível de Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa das instituições financeiras?

Assim, a presente pesquisa tem como objetivo geral analisar o impacto da Resolução n. 2.682 e dos Programas de Reestruturação do SFN no nível de Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa das instituições financeiras.

São objetivos específicos:

a) discutir as medidas adotadas pelo governo após o Plano Real com o objetivo de sanear as instituições financeiras e evitar a quebra de confiança no sistema bancário;

b) discutir a atual regra de provisionamento da carteira de crédito das instituições financeiras instituídas pela Resolução n. 2.682 do CMN e

c) demonstrar a evolução do nível de provisionamento dos bancos integrantes do SFN no período compreendido entre dezembro de 1995 e dezembro de 2005.

Realizou-se estudo exploratório, delineado por pesquisa bibliográfica e documental, tendo sido investigadas as principais intervenções ocorridas no SFN a partir da implantação do Plano Real. Foram examinados os dados de PCLD e da carteira de crédito dos bancos integrantes do SFN referentes ao período de dezembro de 1995 a dezembro de 2005. O presente estudo está dividido em quatro seções. Na primeira delas, apresenta-se o referencial teórico, abordando a reestruturação do SFN pós-Plano Real, e as regras de PCLD do sistema bancário. Em seguida, discute-se a metodologia do trabalho. Na terceira seção, descrevem-se os resultados da pesquisa, seguindo-se as considerações finais.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 A Reestruturação do SFN Pós-Plano Real

Segundo Paula (1998), no segundo semestre de 1994, devido ao forte crescimento econômico, à melhoria nos salários reais e à diminuição nos juros nominais, observou-se um rápido crescimento no crédito voltado para o setor privado, realidade que obrigou o governo a impor, a partir de outubro daquele ano, restrições sobre a oferta de crédito. Paula (1998) afirma, também, que foi nesse contexto que os efeitos da crise mexicana vieram a atingir o país, forçando o governo a elevar bruscamente, em março de 1995, as taxas de juros domésticas.

Essa drástica elevação das taxas de juros ocasionou uma redução no nível de demanda do crédito até então verificado e uma substancial elevação da taxa de inadimplência, com reflexo nos resultados dos bancos, devido à elevação da despesa com provisões contábeis, conforme registrado pelo BACEN (2006).

Aliado ao fim das receitas inflacionárias, esse cenário trouxe o risco de falência para algumas instituições financeiras de grande e médio porte. Com o firme propósito de sanear essas instituições e evitar a quebra de confiança no sistema bancário, em novembro de 1995 o governo lançou uma série de medidas para conter e evitar o agravamento da crise, conforme afirma Rocha (2001).

O PROER foi criado em 1995, com a edição da Resolução n. 2.208, pelo CMN, e da Medida Provisória (MP) n. 1.179, posteriormente convertida na Lei n. 9.710/98. Uma das definições desse programa é dada por Puga (1999):

O PROER contempla a criação de uma linha especial de assistência financeira, destinada a financiar reorganizações administrativas, operacionais e societárias de instituições financeiras que resultem na transferência de controle ou na modificação de objeto social para finalidades não-privativas de instituições financeiras. Além disso, as instituições participantes desse programa podem diferir em até dez semestres os gastos com a reestruturação, reorganização ou modernização, além de ficar temporariamente liberadas do atendimento dos limites operacionais referentes ao Acordo da Basiléia.

O impacto percebido pelos bancos privados com a perda da receita inflacionária foi sentido em escala bem maior pelos bancos públicos, que se apropriavam de 68% daquela receita (BRASIL, 2002). Nesse contexto e com o claro objetivo de se conseguir uma solução definitiva para o problema desse segmento, em 7 de agosto de 1996 foi lançado o Programa de Incentivo à PROES.

As mesmas dificuldades enfrentadas pelos bancos privados e estaduais também foram sentidas pelos bancos federais. Assim, através da MP n. 2.155, de 22/06/2001, foi criado o PROEF, que tinha como objetivo a adequação patrimonial dos bancos federais aos preceitos das regulamentações bancárias emanadas do CMN por meio das Resoluções n. 2.099, de 26/08/1994, e n. 2.682, de 22/12/1999. Essas regulamentações foram inspiradas em padrões internacionais presentes no Acordo de Basiléia e procuravam garantir solidez ao SFN, mediante estabelecimento de novos critérios de classificação de risco de crédito e de novos níveis de provisão.

2.2 As regras de Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa no SFN

Em geral, a provisão é conceituada pelos estudiosos como uma conta retificadora de ativo, ou seja, que reduz o valor de um bem ou direito, ou como uma conta de passivo, nesse caso, aumentando o valor das exigibilidades. Iudícibus, Martins e Gelbke (2003) entendem que:

Provisões são deduções de ativo ou acréscimos de exigibilidade que reduzem o Patrimônio Líquido, e cujos valores não são ainda totalmente definidos. Representam, assim, expectativas de perdas de ativos ou estimativas de valores a desembolsar que, apesar de financeiramente ainda não efetivadas, derivam de fatos geradores contábeis já decorridos.

Quanto à classificação das provisões, Marion (1998) adota duas categorias, de acordo com sua natureza: aquelas que reduzem os valores de bens e/ou direitos (redução de ativos) e aquelas que elevam o valor de determinada obrigação (aumento de passivos). No primeiro caso, procura-se refletir contabilmente uma probabilidade de perda de ativo em que se destaca a Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa. Já o segundo caso destina-se a registrar determinado pagamento futuro cujo fato gerador já ocorreu, como, por exemplo, tributos incidentes sobre vendas ou lucros já decorridos.

Numa empresa que pratique vendas a prazo, a Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa caracteriza-se como uma dedução que procura quantificar, em valores monetários, o potencial de perda esperado em determinada carteira de clientes, conforme ensinam Neves e Viceconti (1998).

No segmento bancário, que tem o crédito como principal produto, a provisão assume papel da maior importância em relação aos demais tipos de empresa, pois, quando corretamente mensurada, revela a qualidade da carteira de crédito, sendo fundamental para um efetivo gerenciamento do risco de crédito.

No caso das instituições financeiras, o risco de crédito corresponde à possibilidade de o devedor não efetuar os pagamentos conforme estabelecido contratualmente por ocasião da obtenção do crédito, ou seja, é a expectativa de perda em uma carteira de crédito, expectativa essa que gera o provisionamento. Esse tipo de risco se agrava, naturalmente, no caso do descumprimento da obrigação financeira pelo devedor em relação a um contrato de crédito previamente estipulado, seja na forma de atraso de pagamento, seja pela completa inadimplência em relação ao crédito concedido (CAUOUETTE; ALTMAN; NARAYANAM, 1999; SAUNDERS, 2000; VICENTE, 2001). Desse modo, a mensuração do risco de crédito se apresenta como de extrema relevância no contexto do processo de crédito. Historicamente, os bancos têm enfrentado como maior desafio o desenvolvimento de modelos que possibilitem a mensuração desse risco com probabilidade de erro cada vez menor.

Para o Fundo Monetário Internacional (IMF, 2002, p. 3):

Políticas e práticas adequadas de classificação e avaliação de empréstimos representam parte essencial de um saudável e efetivo processo de gerenciamento de risco em um banco. Como geralmente os empréstimos não são comercializáveis, seu valor de mercado é estimado por meio do processo de provisionamento. A provisão equivale a reduzir o valor original do empréstimo, trazendo-o a valor presente, levando-se em conta o seu nível de debilidade. Ademais, um método inadequado de classificação de empréstimos põe em dúvida o estabelecimento de um nível de provisionamento apropriado para problemas com empréstimos, distorcendo as demonstrações contábeis, os exageros do capital e a relação de adequação do capital do banco.

Outra característica da provisão no segmento bancário diz respeito ao seu fato gerador, conforme citam Silva, Primo e Freire (2002, p. 2):

Para as instituições financeiras, o fato gerador do registro da provisão é a expectativa de perdas associadas à concessão do crédito. Desse modo, no caso de um crédito concedido no período t, que teve aumentado sua expectativa de perdas no período t+1, tendo a mesma (perda) se realizado por baixa da carteira em t+2, a despesa estaria associada ao exercício em que ocorreu uma mudança no valor esperado (t+1) e não ao período de sua realização (t+2). A conta de provisão é uma conta para registro de perdas não confirmadas. Havendo a confirmação da perda, esta deve ser baixada da conta de provisão.

Ainda abordando a provisão nesse segmento, verifica-se que os sistemas financeiros em alguns países inovaram no tocante ao fato gerador do provisionamento, uma vez que, além do provisionamento clássico com base na expectativa de perda de um crédito, denominado provisão específica, estão adotando também a denominada provisão geral calculada com base na expectativa de perda da carteira como um todo. O Fundo Monetário Internacional (IMF, 2002, p. 14) apresenta a seguinte abordagem:

[...] a principal diferença é que as provisões gerais são para possíveis ou potenciais perdas ainda não identificadas, enquanto que a provisão específica reflete a perda já identificada. Em alguns países é exigido dos bancos manter uma provisão geral em certa proporção do total dos empréstimos ou ativos. Tal exigência deve estar baseada numa análise global da experiência passada de perdas, particularmente as perdas específicas identificadas. É atribuição do Banco Central disciplinar o funcionamento e as práticas do sistema financeiro no sentido de assegurar a liquidez e solvência das instituições integrantes, já que, na prática, sua sobrevivência depende da confiança de aplicadores e depositantes. Desse modo, é sua responsabilidade garantir que as empresas desse segmento dispensem tratamento adequado aos riscos a que estão sujeitas, sobretudo ao risco de crédito.

A primeira medida nesse sentido, adotada pelo BACEN logo após a sua criação por ocasião da reforma de 1964, foi a limitação da alavancagem das instituições financeiras, então considerada o principal fator de risco. Determinou-se, então, que o valor da carteira de crédito de um banco seria limitada a doze vezes o valor de seu patrimônio líquido, ou seja, o contingenciamento foi a alternativa adotada para prevenir as empresas desse segmento quanto ao risco de crédito.

Atualmente, no SFN, a regra para o cálculo da despesa com a PCLD segue a diretriz do Acordo de Basiléia, sendo regulamentada pelo CMN através da Resolução n. 2.682/99. Essa norma caracteriza-se pelo rigor em relação não só à que vigorava anteriormente, como também à equivalente adotada em outros países também signatários do Acordo de Basiléia.

De acordo com o art. 1º dessa resolução, as instituições financeiras são obrigadas a classificar as operações de crédito em ordem crescente de risco, no intervalo de AA a H, com base na avaliação de risco do cliente e da operação.

O art. 2º definiu os aspectos mínimos a serem observados pelos bancos quando da avaliação do risco de crédito de seus clientes e de seus garantidores, quais sejam: a) situação econômico-financeira; b) grau de endividamento; c) capacidade de geração de resultados; d) fluxo de caixa; e) administração e qualidade de controles; f) pontualidade e atrasos nos pagamentos; g) contingências; h) setor de atividade econômica e i) limite de credito. Esse mesmo artigo determina que na classificação de risco final também sejam observados aspectos inerentes à operação bancária, quais sejam: a) natureza e finalidade da transação; b) características das garantias, particularmente quanto a suficiência e liquidez e c) valor.

Dentre os principais aperfeiçoamentos introduzidos por essa regulamentação está o fato de que a inadimplência de uma única operação poderá obrigar o banco a provisionar todas as demais operações da mesma empresa, bem como, caso integre grupo econômico, as operações das demais empresas do grupo que opere no banco. O art. 3º, que prevê essa situação, abre exceção apenas para as operações que, pelas características de suas garantias, especialmente quanto à liquidez, minimizem o risco de inadimplência.

Quanto à periodicidade em que deve ser revista a classificação de risco da operação, o art. 4º da Resolução n. 2.682 determina que a revisão deve ocorrer em duas situações distintas e independentes, quais sejam: a) mensalmente, por ocasião dos balancetes e balanços, em função de atraso verificado no pagamento de parcela de principal ou de encargos e b) a cada período de seis meses, em função de nova avaliação do risco-cliente, quando se tratar de operações de mesmo cliente ou grupo econômico com saldo total superior a 5% do Patrimônio de Referência, representado pelo somatório do capital Nível I com o capital Nível II, ou a cada período de doze meses nas demais situações.

Como Patrimônio de Referência entende-se o somatório do Patrimônio Líquido e das contas patrimoniais, assim, discriminadas: 1. Capital Nível I - resultado aritmético dos saldos das rubricas contábeis: Patrimônio Líquido; Contas de Resultado Credoras; Contas de Resultado Devedoras; excluídas as Reservas de Reavaliação, as Reservas para Contingências e as Reservas Especiais de Lucros Relativas a Dividendos Obrigatórios não Distribuídos, deduzidos os valores referentes a Ações Preferenciais não Cumulativas e a Ações Preferenciais Resgatáveis; 2. Capital Nível II - resultado aritmético dos saldos das rubricas contábeis: Reservas de Reavaliação; Reservas para Contingências; Reservas Especiais de Lucros Relativas a Dividendos Obrigatórios não Distribuídos; Ações Preferenciais não Cumulativas; Ações Preferenciais Resgatáveis; Dívidas Subordinadas Elegíveis a Capital e Instrumentos Híbridos de Capital e Dívida, estando limitado, entre outros, ao montante do Nível I.

Ainda com relação à classificação de risco da operação, o art. 8º prevê que "a operação objeto de renegociação deve ser mantida, no mínimo, no mesmo nível de risco em que estiver classificada, observado que aquela registrada como prejuízo deve ser classificada como de risco nível H", isso porque pela Resolução n. 1.748/90, anterior à vigência da Resolução n. 2.682, o fato de a operação ser renegociada já propiciava a dispensa da contabilização da provisão e conseqüente reversão da despesa anteriormente contabilizada.

O art. 7º determina que uma vez a operação classificada no nível H, a baixa do ativo ou a transferência para conta de compensação, com o correspondente débito em provisão, somente deve ocorrer seis meses após a sua classificação nesse nível. Após seu registro em conta de compensação, deve permanecer ali por um prazo mínimo de cinco anos enquanto não esgotados todos os procedimentos de cobrança.

No tocante ao reconhecimento de receitas, o art. 9º veda esse procedimento em operações de crédito que apresentem atraso igual ou superior a sessenta dias, no pagamento de parcela de principal ou encargos. No caso da Resolução n. 1.748/90, somente era vedado o reconhecimento de receitas geradas pelas parcelas em atraso.

Além desses aspectos, a atual metodologia de provisionamento caracteriza-se por adicionar à metodologia anterior, de simples provisionamento por tempo de atraso, diversos outros fatores relacionados ao risco de crédito, além de alterar a base de cálculo da provisão, a sistemática de reclassificação em função de atraso em outra operação de responsabilidade do mesmo cliente ou grupo econômico, os índices de provisionamento em função do atraso e os critérios para reconhecimento de receitas.

Em que pese o avanço introduzido por essa nova metodologia, foi motivo de grande preocupação o impacto de sua aplicação na carteira de financiamentos de longo prazo dos bancos, sobretudo dos oficiais. Um exemplo concreto desse efeito foi apontado por Aguiar (2000):

A nova regulamentação do Banco Central para os créditos dos bancos pôs a Caixa Econômica Federal contra a parede. [...] do jeito que as regras estão, o futuro preocupa. [...] a CEF negocia há três meses com o BC a criação de uma regra especial, mais branda, para enquadrar os créditos de longo prazo.

O que a Caixa está pedindo é que os financiamentos de longo prazo tenham prazos mais largos para que sejam dados como atrasados ou perdidos. [...] três meses de atraso em um empréstimo de dez anos não é a mesma coisa que em um financiamento de seis meses. Por isso queremos um tratamento mais adequado, defende Valdery Albuquerque, diretor-financeiro da Caixa, "não somos o mesmo bicho que um banco comercial, diz. Apenas bancos públicos costumam se aventurar no longo prazo."

3 METODOLOGIA DE PESQUISA

Realizou-se estudo exploratório, delineado por pesquisa bibliográfica e documental para a seleção, tratamento e interpretação dos dados de Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa e da carteira de crédito dos bancos integrantes do SFN referentes ao período de dezembro de 1995 a dezembro de 2005. A escolha do período de investigação deveu-se ao fato de atender a dois requisitos básicos. O primeiro requisito foi a disponibilização pelo BACEN dos dados necessários ao cálculo da variável estudada, no caso o percentual de provisionamento da carteira de crédito, apenas a partir de dezembro de 1995. O segundo requisito refere-se à disponibilização dos dados necessários para o cálculo da variável com um nível mínimo de agregação, uma vez que, devido ao tamanho do universo (todo o SFN), a pesquisa individual tornar-se-ia inviável.

Nesse contexto, foi utilizado como fonte dos dados o relatório "50 Maiores Bancos e o Consolidado do Sistema Financeiro Nacional", elaborado pelo BACEN e disponibilizado em seu website. Foi utilizada toda a série histórica disponibilizada, compreendendo nove relatórios semestrais, que abrangeram o período de dezembro de 1995 a dezembro de 1999, e 24 relatórios trimestrais do período de março de 2000 a dezembro de 2005, totalizando o tratamento de 33 relatórios.

Foi elaborada uma planilha Excel e utilizado o recurso "Relatório de Tabela Dinâmica", sendo selecionados os dados relativos aos saldos da carteira de crédito e da Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa. Foram calculados os percentuais de provisionamento da carteira; adotando-se o recurso "Gráfico Dinâmico" para conhecer o comportamento do nível de provisionamento ao longo da série analisada.

Foram realizados testes estatísticos para avaliar a existência de diferenças significativas entre as médias de provisionamento das fases estudadas. Para tanto, fez-se uso da Análise da Variância (ANOVA One-way), utilizando-se o teste de igualdade de variâncias proposto por Levene. Nos casos de grupos com variâncias iguais, utilizaram-se as medidas de Bonferroni e Tukey. Para a situação em que as variâncias foram diferentes, preferiram-se as medidas de Tamhane, Dunnett e Games-Howell. Referido procedimento de ANOVA viabilizou a associação das três fases do período estudado com os principais eventos assinalados - PROER, PROES, PROEF, Resolução n. 2.682 - a partir de uma perspectiva estatisticamente consistente.

4 RESULTADOS DA PESQUISA

Sendo o nível de provisionamento da carteira de crédito do SFN a principal variável investigada na presente pesquisa, torna-se indispensável serem feitas algumas considerações acerca da dinâmica dessa variável. Em princípio e como regra geral, o índice de provisionamento da carteira de crédito de um banco cresce ou sofre redução à medida que aumenta ou diminui o risco de inadimplência de suas operações de crédito. Nessa lógica, admitindo-se que, em dado período, o saldo da carteira de crédito de um banco permaneceu estável e que o risco de inadimplência dessa carteira elevou-se, espera-se que o seu saldo de provisão e o índice de provisionamento dessa carteira também se elevem. Entretanto, cabem aqui algumas considerações:

a) ainda que, pela lógica comentada, uma carteira de crédito com elevado risco de inadimplência deva apresentar um saldo também elevado na rubrica PCLD, poderão ocorrer alguns cenários em que, por uma permissividade ou fragilidade da regulamentação, acompanhada de uma inadequada postura do banco, o saldo de provisão fique aquém do valor que seria mais compatível, pelo Princípio do Conservadorismo, com o nível de risco de inadimplência da carteira. Nessa hipótese, a brusca elevação do índice de provisionamento de uma carteira pode ter sua origem mais relacionada a uma adequação do saldo de provisão ao nível de risco da carteira, do que a um súbito aumento desse risco;

b) os diversos programas de reestruturação do sistema bancário implementados desde a edição do Plano Real tinham como objetivo inicial sanear a carteira de crédito de baixa qualidade de determinado grupo de bancos. Nesse contexto, o termo "sanear" pode ser entendido, num primeiro momento, como o ato de garantir aos bancos destinatários dos programas um volume de provisão adequado aos níveis de risco de suas carteiras, conforme comentado no item "a". No momento seguinte, ou seja, após o devido ajuste do saldo de provisão, efetua-se o procedimento contábil de baixa do ativo, excluindo-se da rubrica Operações de Crédito e do saldo de provisão o valor da carteira de baixa qualidade de crédito, concluindo-se, assim, o saneamento. Percebe-se então que, da mesma forma como o movimento inicial eleva abruptamente o nível de provisionamento, aqui representado pela variável índice de provisionamento, o movimento seguinte, a baixa do ativo, reduz esse índice;

c) mesmo após o processo de saneamento, o BACEN tinha ciência da fragilidade da regulamentação de provisionamento então vigente (Resolução n. 1.748), não se podendo evitar que, no futuro, outros bancos enfrentassem o mesmo tipo de problema. Nesse sentido, o CMN editou nova regulamentação, que, dentre outras critérios objetivos para o prejuizamento de operações no sistema bancário. Também nesse caso, o ajuste do saldo de provisão não decorreu de uma elevação do risco de inadimplência e sim de uma melhor adequação desse saldo ao nível de risco da carteira. Vale registrar, por fim, que, uma vez ajustado o valor da provisão, os novos critérios para prejuizamento de operações obrigaram os bancos, no semestre seguinte ao do ajuste, a excluir de seus balanços todas as operações com atraso superior a seis meses, com impacto direto na redução do percentual de provisionamento da carteira de crédito.

Tendo esse entendimento sobre as oscilações do índice de PCLD, investigou-se, para o SFN como um todo, o comportamento dessa variável no período de dezembro de 1995 a dezembro de 2005. Numa primeira etapa, fez-se uma análise gráfica dos dados (Gráfico 1), a qual sugeriu a existência de três fases com patamares distintos de índice de provisionamento. A primeira fase compreende o período de dezembro de 1995 a dezembro de 1997, quando foi registrado um índice médio de 3,3%. A segunda contempla o período de 1998 a 1999, durante o qual o patamar elevou-se para 4,1%. E a terceira fase, abrange o período de 2000 a 2005, que registrou um patamar de 7,1%.

Com o objetivo de comprovar a existência dos três ciclos, foram realizados testes estatísticos que corroboraram o comportamento sugerido pela análise gráfica. Para o SFN como um todo, o Teste de Levene revelou igualdade de variância entre as três fases; a ANOVA apontou a existência de significativa diferença entre os grupos e as medidas de Tukey e Bonferroni indicaram que tais diferenças ocorreram entre os três períodos considerados, conforme mostram as Tabelas 1 e 2.

Dado que: a) a reestruturação do SFN pós-Plano Real deu-se fundamentalmente pela aplicação de um conjunto de programas específicos, direcionados para os grandes segmentos do SFN, quais sejam bancos privados (PROER), bancos públicos estaduais (PROES) e bancos públicos federais (PROEF) e b) a Resolução n 2.682 gerou impactos diferentes nos diversos segmentos do SFN, dadas as características específicas das carteiras de crédito; entendeu-se que o estudo deveria investigar cada um desses segmentos específicos, para, então, poderem ser apontados os fatores que influenciaram a mudança nos patamares de provisionamento nas três fases identificadas. O Gráfico 2 destaca o comportamento da variável índice de provisionamento da carteira de crédito para os bancos privados, estaduais e federais.

4.1 O Segmento dos Bancos Privados

O primeiro passo para a análise do segmento dos bancos privados consistiu em investigar se as três fases identificadas para o SFN como um todo também se verificavam nesse grupo específico. Assim, os dados foram submetidos à análise estatística. Também nesse caso, a Análise da Variância aponta a existência de diferenças significativas entre os níveis médios de provisionamento nas três fases, como mostra a Tabela 3. Uma vez que o Teste de Levene apontou igualdade das variâncias, usaram-se mais uma vez as medidas de Tukey e Bonferroni, as quais indicaram significativas diferenças entre os índices médios de provisionamento em todas as fases.

Para esse segmento, foram apurados índices médios de provisionamento diferentes daqueles registrados para o SFN. Na primeira fase, registrou-se o índice médio de 3,5%, na segunda verificou-se um índice de 4,7% e, na terceira, houve uma elevação para 6,3%.

Identificada a existência das três fases também para esse segmento, passou-se à investigação dos fatores das mudanças de patamar no nível de provisionamento. O Gráfico 3 ilustra o comportamento do índice de provisionamento nos bancos privados, destacando-se o comportamento daqueles que foram beneficiados pelo PROER, em comparação com o dos demais.

Percebe-se que os bancos contemplados pelo PROER (Bamerindus, Econômico e Nacional), cuja vigência se deu na 1ª Fase representada no gráfico, registraram um patamar de provisionamento mais elevado que o dos demais bancos, assim como uma brusca variação desse indicador no primeiro semestre de 1996. Deve-se destacar que a carteira de crédito dos bancos beneficiados foi dividida em duas partes, sendo a parte boa adquirida por outro banco. O efeito dessa aquisição pode ser percebido na significativa redução da carteira de crédito do Bamerindus, adquirido pelo grupo inglês HSBC em março de 1997, e na do Econômico, adquirido pelo grupo Excel em abril de 1996. No caso do Nacional, a redução da carteira, pela venda da parte saudável, ocorreu em novembro de 1995. Desse modo, o saldo da carteira em dezembro de 1995, data inicial da pesquisa, já estava reduzido por essa venda. A liquidação desses bancos ocorreu no segundo semestre de 1996, no caso dos bancos Econômico e Nacional, e no segundo semestre de 1997, no caso do Bamerindus.

Com relação aos bancos privados não contemplados pelo PROER, destaca-se no Gráfico 4 uma elevação do índice de provisionamento no primeiro semestre de 1996, sobretudo pelos grandes bancos de varejo, seguida de uma redução ocasionada pelo expressivo crescimento da carteira de crédito, ocorrida entre junho de 1996 e junho de 1997. Na primeira fase como um todo, enquanto o saldo da carteira de crédito cresceu 75%, o saldo de provisão elevou-se em 167%, ficando em 2,9% o índice médio de provisionamento.

A segunda fase, que compreende o período 1998-1999, foi marcada por uma postura mais conservadora desse segmento. Enquanto a carteira de crédito registrou uma evolução de 20,3%, o saldo de provisão cresceu 71,0%.

A terceira fase caracteriza-se pela entrada em vigor da nova regulamentação de provisionamento e prejuizamento, cujo rigor levou os bancos a ajustar o nível de provisionamento das operações de crédito. Esse segmento caracteriza-se por concentrar sua carteira de crédito em operações com prazo máximo de um ano. Analisando-se as conseqüências das principais mudanças introduzidas pela nova regra, verifica-se que as operações dessa faixa de vencimentos foram as menos atingidas. A principal explicação para esse menor impacto reside no fato de a maioria dessas operações possuir vencimento único. Devido a esse tipo de vencimento, quando ocorre atraso, o saldo vencido é o próprio saldo da operação, não sendo afetado, portanto, pela mudança da base de cálculo introduzida pela nova regra.

4.2 O Segmento dos Bancos Públicos Estaduais

Para esse segmento, os testes de comparação de Tukey e Bonferroni, realizados após a Análise da Variância, também confirmaram a existência de diferenças significativas nos níveis de provisionamento nas três fases apontadas pela análise do SFN como um todo. O Gráfico 5 apresenta os três ciclos desse segmento. para o primeiro, de dezembro de 1995 a dezembro de 1997, registrou-se um índice médio de provisão de 1,5%. entre 1997 e 1999, ocorreu o segundo ciclo, durante o qual se deu a implementação do PROES. o terceiro, verificado no período de 2000 a dezembro de 2005, caracterizou-se pela entrada em vigor da nova regulamentação de provisionamento e prejuizamento de operações.

Diferentemente do PROER, o PROES caracterizou-se pelo saneamento dos bancos estaduais por meio da compra, pela União, de todas as dívidas contraídas pelos respectivos governos e suas estatais. Percebe-se, nesse caso, que a elevação do índice médio de provisionamento verificado no segundo ciclo, que atingiu 11,9%, teve como origem a redução das carteiras de crédito, decorrente da saída das dívidas governamentais, e não da elevação do saldo de provisão.

Destacam-se, nesse processo, o Banespa e a Nossa Caixa, os dois maiores bancos estaduais à época, que, juntos, experimentaram em dezembro de 1997 uma redução da carteira de crédito da ordem de R$30,7 bilhões.

Diferentemente do que ocorreu no segmento privado, a terceira fase no segmento dos bancos estaduais foi marcada não só pela implementação da nova regulamentação de provisionamento e prejuizamento, como também pela consolidação do PROES.

4.3 O Segmento dos Bancos Públicos Federais

O Gráfico 6 apresenta o comportamento do índice de provisionamento dos bancos públicos federais no período analisado.

Para os bancos federais, a Análise da Variância revelou situação diversa das anteriores. Nesse caso, o Teste de Levene indicou diferenças significativas entre as variâncias nos três períodos, e as medidas de Tamhane, Dunnett e Games-Howell não rejeitaram a hipótese de igualdade no provisionamento médio das duas primeiras fases, tendo apontado, contudo, diferença significativa entre essas e a terceira, como mostra a Tabela 4.

O biênio 1996-1997 foi marcado, inicialmente, pelo agravamento da crise de inadimplência da carteira agrícola do Banco do Brasil (BB), cujo índice de provisionamento elevou-se de 3,3% em dezembro de 1995 para 14,1% em dezembro de 1997, o que levou o Governo Federal a implementar um programa de saneamento, com a injeção de R$8 bilhões no capital da instituição ainda em 1996. Também nesse período, a CEF e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) reforçaram suas provisões, ainda que em menor escala. Nos períodos seguintes, observa-se o retorno do índice ao nível de dezembro de 1995, como conseqüência da utilização do saldo de provisão no prejuizamento das operações de difícil recuperação.

O ciclo seguinte, iniciado em março de 2000, é marcado pela entrada em vigor das novas regras de provisionamento. Esse segmento é o que melhor exprime as mudanças implementadas a partir de então, pois inclui os bancos com maior concentração no crédito de longo prazo. Os benefícios da regra anterior garantiam a esse grupamento a possibilidade de manter níveis baixos de provisionamento, a despeito das características de suas operações. Com a nova regra, deixaram de existir tais benefícios, sendo esses bancos obrigados a elevar substancialmente o nível de provisionamento, compatibilizando-o com o nível de risco de suas carteiras.

Logo no primeiro mês de vigência, bancos como BNB, BASA, CEF e BNDES já registravam forte elevação do saldo de provisão da carteira de crédito, ampliando o índice desse segmento de 1,7%, em dezembro de 1999, para 5,5%, em março de 2000, chegando a 7,7% em setembro do mesmo ano, com o enquadramento também do BB na nova regulamentação.

Ainda que no segmento dos bancos federais o índice de 7,7% tivesse sido o pico histórico dessa variável até então, o BNB, o BASA e a CEF somente tiveram condições de se enquadrar definitivamente nas novas regras a partir de dezembro de 2001, quando, então, foram amparados pelo PROEF. Esse programa possibilitou uma elevação de capital da ordem de R$12,4 bilhões nesses três bancos, sendo R$9,3 bilhões somente na CEF. Nessa oportunidade, o índice de provisionamento desse segmento atingiu um novo pico de 8,8%.

Semelhantemente ao ocorrido em outros ajustes, uma vez adequando-se o nível de risco e de provisão, iniciou-se o processo de prejuizamento das operações de baixa qualidade. Esse movimento refletiu-se no índice de provisionamento, que sofreu um recuo, acomodando-se no patamar de 7,0%.

Dessa feita, o movimento seguinte de queda do índice foi interrompido, a partir de março de 2003, por um novo e inesperado episódio, envolvendo a inadimplência de um financiamento da ordem de US$1,318 bilhão, concedido pelo BNDES à empresa americana AES, para aquisição da Eletropaulo. Já sob a égide das novas regras de provisionamento, no período de dezembro de 2002 a setembro de 2003, o BNDES foi obrigado a constituir novas provisões, envolvendo um montante de R$3,1 bilhões. Com o acordo para o pagamento dessa dívida, firmado em setembro de 2003, o BNDES pôde reverter a provisão feita anteriormente, possibilitando que o índice de provisionamento desse segmento retornasse à sua curva declinante.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo investigou os impactos da reestruturação do SFN, ocorrida após o Plano Real, no nível de provisionamento para créditos de liquidação duvidosa das instituições financeiras. A análise revela que, no período de dezembro de 1995 a dezembro de 2005, o SFN registrou três fases distintas de patamares de provisionamento. A primeira fase compreende o período de dezembro de 1995 a dezembro de 1997, durante o qual registrou-se um índice médio de 3,3%. A segunda contempla o período de 1998 a 1999, durante o qual o patamar elevou-se para 4,1%. E a terceira fase abrange o período de 2000 a 2005, que registrou um patamar de 7,1%.

Investigando-se especificamente o segmento dos bancos privados, observou-se a ocorrência também de três fases, que coincidem com aquelas identificadas para o SFN como um todo, porém com diferentes índices médios de provisionamento. Na primeira fase, o índice médio foi de 3,5%; na segunda, verificou-se um índice de 4,7% e, na terceira, houve uma elevação para 6,3%. O estudo sugere que a mudança de patamar da primeira para a segunda fase coincide com a implantação do PROER, enquanto a verificada na passagem da segunda para a terceira etapa coincide com a edição da Resolução n. 2.682.

Para os bancos públicos estaduais, o estudo identificou também os três ciclos apontados para o SFN. No primeiro ciclo, registrou-se um índice médio de provisão de 1,5%. No segundo ciclo, no qual se deu a implementação do PROES, o índice eleva-se para 11,9%. No terceiro, caracterizado pela consolidação do PROES e entrada em vigor da nova regulamentação de provisionamento e prejuizamento de operações, o índice situa-se no patamar de 13,0%.

Para os bancos federais, verifica-se uma situação diversa daquela apresentada para os demais segmentos. O estudo aponta a existência de apenas dois ciclos, um para o período 1996-1999 e outro para 2000-2005, registrando-se uma elevação no índice de provisionamento no segundo período que coincide com a edição da Resolução n. 2.682 e a implementação do PROEF.

Após os programas saneadores implementados pelo governo e a regulamentação de provisionamento, editada pelo CMN através da Resolução n. 2.682, verificou-se uma mudança do patamar de provisionamento da carteira de crédito, que passou dos 2,2% verificados em dezembro de 1995 para os 6,8% registrados em dezembro de 2005.

Após os programas saneadores implementados pelo governo e a regulamentação de provisionamento, editada pelo CMN através da Resolução n. 2.682, verificou-se uma mudança do patamar de provisionamento da carteira de crédito, que passou dos 2,2% verificados em dezembro de 1995 para os 6,8% registrados em dezembro de 2005.

Recebido em 30.07.2007

Aceito em 28.11.2007

2ª versão aceita em 09.04.2008

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Ago 2008
• Data do Fascículo
  Ago 2008

Histórico

• Aceito
  09 Abr 2008
• Recebido
  30 Jul 2007