Povos e comunidades tradicionais: das áreas protegidas à visibilidade política de grupos sociais portadores de identidade étnica e coletiva¹

Resumos

El objetivo central de este artículo es hacer una revisión esquemática de los tres vectores que influenciaran en la consolidación de la nomenclatura "pueblos y comunidades tradicionales" en Brasil, dando énfasis a los casos amazónicos. Son ellos: a) as discusiones del ambientalismo internacional; b) el desarrollo del debate en nivel nacional; c) la apropiación por los grupos sociales rotulados como tales. El foco es mostrar que con el Decreto nº 6040/07, la expresión se ha transformado e no más se restringe al ámbito de las áreas protegidas. Este pasó a designar grupos sociales autodefinidos por diferentes identidades colectivas, que luchan por derechos sociales básicos y al territorio, acceso a los recursos naturales y reconocimiento en políticas públicas apropiadas a sus necesidades.

Pueblos y Comunidades Tradicionales; Amazonía; Áreas Protegidas; Territorios Tradicionalmente Ocupados; Identidad Colectiva

The main goal of this article is to review schematically the three vectors that influenced the consolidation of the labeling "traditional peoples and communities" in Brazil, highlighting the Amazon cases. These are: a) the international environmentalism discussions; b) the development of the debate at the national level; c) the appropriation by social groups labeled as such. The focus is to show that with the Decree nº 6040/07 the term itself has transformed and no longer is restricted to the Protected Areas. It came to designate self-defined social groups by different collective identities, who struggle for basic social rights and territory, access to natural resources and recognition in public policy that suit their needs.

Indigenous peoples; Amazon; Protected Areas; Traditionally Occupied Land; Collective Identity

Povos e comunidades tradicionais: das áreas protegidas à visibilidade política de grupos sociais portadores de identidade étnica e coletiva¹

Marcelo Gustavo aguilar Calegare^I; Maria Inês Gasparetto Higuchi^II; Ana Carla dos Santos Bruno^III

^IDr. em Psicologia Social, professor visitante no PPG-PSI da Universidade Federal do Amazonas. e-mail: [e-mail]

^IIDra. em Antropologia Social, pesquisadora titular do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia. e-mail: [e-mail]

^IIIDra. em Antropologia e Linguística, pesquisadora titular do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia. e-mail: [e-mail]

RESUMO

O objetivo deste artigo é fazer uma revisão esquemática dos três vetores que influenciaram na consolidação da nomenclatura "povos e comunidades tradicionais" no Brasil, dando destaque aos casos amazônicos. São estes: a) as discussões do ambientalismo internacional; b) o desenvolvimento desse debate no âmbito nacional; c) a apropriação pelos grupos sociais rotulados enquanto tais. O foco é mostrar que com o Decreto nº 6040/07, o termo se transformou e não mais se restringe ao âmbito das Áreas Protegidas. Este passou a designar grupos sociais autodefinidos por distintas identidades coletivas, que lutam por direitos sociais básicos e ao território, acesso aos recursos naturais e reconhecimento em políticas públicas adequadas às suas necessidades.

Palavras-chave: Povos e Comunidades Tradicionais; Amazônia; Áreas Protegidas; Território Tradicionalmente Ocupado; Identidade Coletiva.

People with training in the social sciences, and more specifically with participatory development, can be added to community-based conservation implementation teams.

(Campbell & Vainio-Matilla)

Introdução

Até meados dos anos 1980, no Brasil muito pouca importância se dava às pessoas que residiam em Áreas Protegidas (APs). Da completa invisibilidade e/ou consideradas como fator antrópico, após conflitos, debates e resoluções, elas passaram a ser reconhecidas por seu valor conservacionista e estimadas como "guardiãs da floresta". Finalmente, em 2007, o governo brasileiro reconheceu pelo Decreto nº 6040/07 a existência de distintos povos e comunidades tradicionais (PCT) na sociedade, cujos direitos devem ser garantidos e respeitados.

Segundo explica Barreto Filho (2006), a incorporação da ideia de PCT pela agenda ambientalista da sociedade civil e poder público no Brasil foi influenciada por alguns vetores, que nem sempre homogêneos ou concordantes entre si: 1) pela influência das discussões no âmbito internacional sob o crivo das APs; 2) por essas mesmas discussões internacionais a respeito de pessoas e APs, mas segundo seu desenvolvimento no âmbito nacional; 3) pelas mobilizações locais, cujos grupos sociais portadores de identidade étnica e coletiva passaram a incorporar a variável ambiental como dimensão de suas lutas políticas por direito a terras e acesso aos recursos naturais, que resultou na política de reconhecimento dos PCT.

Para melhor explorar esse cenário, neste artigo temos por objetivo trazer uma revisão esquemática das influências de cada um desses vetores à consolidação da nomenclatura PCT no Brasil, dando destaque aos casos amazônicos ao falarmos das mobilizações dos grupos sociais portadores de identidade étnica e coletiva. A partir disso, mostraremos que atualmente o rótulo PCT se transformou e não mais se restringe às APs, passando a designar distintos grupos sociais lutando por direitos sociais básicos e ao território, acesso aos recursos naturais e reconhecimento em políticas públicas adequadas às suas necessidades.

As discussões do ambientalismo internacional

De acordo com Phillips (2003), o modelo de APs difundido mundialmente até meados dos anos 1970 era baseado naquele norte-americano, pelo qual tais áreas eram planejadas e geridas contra o impacto de pessoas (exceto visitantes e pesquisadores), excluindo as local people. Pouca importância se dava às opiniões e direitos de indigenous peoples e local communities, que raramente eram consultados ou até mesmo informados das intenções de gestão dessas áreas.

No entanto, Barreto Filho (2006) e Diegues (2004) relembram que nas assembleias-gerais e congressos promovidos pela União Internacional para Conservação da Natureza (IUCN, sigla em inglês) até essa década, paulatinamente foi sendo reconhecida a presença dessas pessoas em tais áreas. Com isso, admitiu-se a existência de conflitos e apontou-se o direito de habitar nas terras tradicionalmente ocupadas e de participar da gestão destas.

Apesar de atualmente haver movimento de defesa da new conservation, cujo foco primário é humanitário (benefício financeiro à população, especialmente os mais pobres, decorrente da conservação) ao invés da proteção da natureza em si (diversidade biológica), Soulé (2013) defende que sem a traditional conservation o colapso ecológico global seria acelerado. Essa opinião revela que ainda persiste a noção de wilderness/pristine (natureza intocada), que não conjuga presença de pessoas e conservação da biodiversidade.

Retomando a argumentação, em função do reconhecimento da existência de pessoas e de conflitos nas APs, no III Congresso Mundial de Parques (Bali/Indonésia, 1982), segundo relata Phillips (2003), finalmente foram produzidas recomendações com o tema "pessoas relacionadas às APs". A partir do congresso em questão, ocorre uma mudança de foco importante: proteger as áreas naturais das pessoas para proteger as áreas naturais para as pessoas.

Segundo Diegues (2004), na sequência desse debate em eventos e publicações da IUCN de 1986, foi a primeira vez que se tratou explicitamente a situação das indigenous peoples nas APs. Mas somente no IV Congresso Mundial de Parques Nacionais e Áreas Protegidas (Caracas/Venezuela, 1992) que tal temática tomou contorno declarado, sendo discutido amplamente em workshop destinado para tal.

Chega então a Rio-92, onde foram firmados acordos que mencionam as APs eindigenous peoples e local communities: a Convenção da Diversidade Biológica (CDB), no preâmbulo e no artigo 8º (especialmente na letra j); a Agenda 21, no capítulo 26; a Declaração do Rio, no Princípio 22 (UN, 1992a, 1992b, 1992c). Nesses documentos se ressalta: a relação entre o modo de vida e o ambiente; o papel dos conhecimentos tradicionais para a conservação e a desejável repartição de benefícios oriundos destes; o reconhecimento de suas identidades, cultura e direitos pelos Estados; a permissão à efetiva participação no alcance do desenvolvimento sustentável.

A partir dos acordos propostos, uma mudança gradativa do status dos indigenous peoples se consolidou: os saberes tradicionais, expressos entre outras formas pelo uso/manejo de recursos naturais desses povos, passaram a ser considerados como práticas históricas de adaptação que refletem níveis de sustentabilidade ecológica, sendo aspectos chave à conservação e ao desenvolvimento (LIMA, POZZOBON, 2005).

Na 19ª Assembleia-Geral da IUCN (Buenos Aires/Argentina, 1994), se reconheceram os documentos da Rio-92 e a Convenção 169 sobre indigenous and tribal peoples da Organização Internacional do Trabalho, que trata de resguardar o direito desses povos, explicita a defesa da autonomia territorial e aponta como critério de identificação desses grupos a autodefinição (ILO, 1989) - definição adotada dali em diante nos documentos da IUCN (IUCN, 1994b). Entre as resoluções e recomendações, menciona-se a importância das community-based approaches (recom. 19.23), ressaltando-se a construção de fortes parcerias com organizações locais para estabelecer-se a community-based conservativon (CBC) (IUCN, 1994b).

Segundo Dressler et al. (2010), desde os anos 1960 estudos críticos a respeito de abordagens participativas e conservação junto a indigenous peoples argumentavam que a experiência e conhecimento de tais pessoas deveriam ser aproveitadas para a conservação. A partir dos anos 1970, passou-se a defender, por meio de iniciativas de gestão participativa, que tais pessoas deveriam participar da gestão de suas áreas (protegidas), como forma de apoiar sua subsistência e servir aos propósitos da conservação. E nos anos 1980 e 1990, ampliou-se, institucionalizou-se e fundiu-se as preocupações de community e conservação na estrutura político-administrativa do regime global de conservação da biodiversidade, por meio de experiências reconhecidas como integrated conservation and development projects (ICDPs), CBC ou community-based natural resources management (CBNRM).

No ano 1999, a IUCN e o Fundo Mundial para a Natureza (WWF, sigla em inglês) passam a trabalhar em conjunto no tema das APs e publicam, em 2000, cinco princípios e diretrizes sobre indigenous and traditional peoples e tais áreas. São estes: 1) a relação entre a natureza e os conhecimentos tradicionais como reflexo de práticas sustentáveis de usos dos recursos; 2) os acordos da gestão das APs baseados no respeito aos direitos ao uso tradicional dos recursos e na responsabilidade pela conservação por esses povos; 3) interesse mútuo (gestão e povos) pautado pelos princípios da descentralização, participação, transparência e prestação de contas (accountability, em inglês); 4) benefícios compartilhados completa e equitativamente; 5) direitos desses povos são, frequentemente, uma responsabilidade internacional (BELTRÁN, 2000).

Tais diretrizes são reflexos da emergência de um paradigma moderno das APs, como refere Phillips (2003), pelo qual a população local não é mais vista como recipiente passivo, mas como parceiros ativos e até mesmo iniciadores e lideres da gestão e política desses territórios. Nessa linha, Kothari, Camill e Brown (2013) argumentam que o imperativo de caminhar rumo à conservação mais inclusiva e participativa veio ter novas mudanças a partir do V Congresso Mundial de Parques (WPC, sigla em inglês) (Durban/África do Sul, 2003) e eventos subsequentes.

No V WPC apontou-se claramente à centralidade de indigenous peoples and local communities na conservação, incluindo o respeito aos direitos consuetudinários, territoriais e ao papel central nas tomadas de decisão. Tais discussões trouxeram duas mudanças cruciais de paradigma sobre as APs:

A) Mover de uma gestão dessas áreas pelo governo para uma gestão colaborativa, envolvendo em condições de igualdade, nas tomadas de decisões, os povos que nelas habitam. Entra em jogo a governança, referida como "aqueles que detêm a autoridade e responsabilidade de gestão e devem ser responsabilizados. Esta autoridade pode ser derivada de direitos legais, costumeiros ou de outras formas legítimas" (IUCN, 2004, p. 177, tradução nossa). Nessa linha, esboçaram-se quatro tipos diferentes de governança: pelo governo; compartilhada; privada; por povos indígenas e comunidades locais (áreas e territórios protegidos por povos indígenas/nativos; áreas conservadas por comunidades, declaradas e administrada por comunidades locais).

B) Reconhecer e dar suporte às práticas conservacionistas desses povos por seus próprios direitos, na forma de Community Conserved Areas (CCAs) ou similares. As CCAs, segundo a recomendação v.26, são "ecossistemas naturais ou modificados, incluindo a biodiversidade, serviços ecológicos e valores culturais significativos, voluntariamente conservados por povos indígenas e comunidades locais através de leis consuetudinárias ou outros meios eficazes" (IUCN, 2004, p.202, tradução nossa).

Diante disso, a IUCN lançou em 2004 um documento que explicitou essa mudança de paradigma, por seus dois pilares centrais: a definição de APs cogeridas (gestão compartilhada) e de CCAs, ambas baseadas no direito de indigenous peoples, local communities e de mobile indigenous peoples - definindo-se essas três categorias. Além disso, se apresentou um primeiro esboço de um novo sistema de classificação de APs, substituindo aquele de 1994 (BORRINI-FEYERABEND, KOTHARI, OVIEDO, 2004).

Na Conferência das Partes 7 (COP, sigla em inglês) da CDB (Kuala Lumpur/Malásia, 2004), pela decisão VII/28, se criou um Programa de Trabalho sobre APs (POW, sigla em inglês), com participação da IUCN e outras entidades, tais quais representantes de indigenous peoples and local communities. Uma das linhas de ação do POW era "governança, participação, equidade e repartição de benefícios", que aponta para a cogestão das APs com indigenous peoples e local communities, e reconhecimento das CCAs como categoria (CBD, 2004).

Nos 3º e 4º World Conservation Congress (WCC) (Bankok/Tailândia, 2004 e Barcelona/Espanha, 2008, respectivamente), tais decisões foram discutidas e transformadas em ação, sendo o diferencial desses eventos o envolvimento de entidades representativas dos indigenous peoples nas tomadas de decisões (IUCN, 2005, 2009). Finalmente, após muitas discussões e eventos em diversos países, a IUCN publica, em 2008, as novas diretrizes para aplicação das categorias de gestão das APs. Seu diferencial é a formação de uma matriz entre as categorias de gestão (I.a, I.b, II, III, IV, V, IV) e os quatro tipos de governança acima mencionados (DUDLEY, 2008).

Sob esse o novo imperativo das APs, na COP 10 da CDB (Nagoya/Japão, 2010) foi aprovado o Plano Estratégico de Biodiversidade 2011-2020, contendo 5 objetivos centrais e divididos entre 20 metas a serem alcançadas pelos países signatários - denominado Metas de Aichi - e lançado oficialmente na Rio+20 (Rio de Janeiro/Brasil, 2012). Vale lembrar que do primeiro Plano, estabelecido na COP 6 da CDB (The Hague/Holanda, 2002) para 2002-2010, nenhuma das metas foi alcançada na íntegra pelos países, o que foi considerado como um fracasso coletivo (MACHADO et al., 2012). Entre as metas do novo Plano, destaca-se a meta 18, que trata do respeito por legislação nacional e compromissos internacionais aos conhecimentos tradicionais relevantes à conservação, ao uso sustentável da biodiversidade e ao uso consuetudinário dos recursos biológicos, bem como da plena participação das comunidades indígenas e locais na implementação integral da CDB (WEIGAND JR., SILVA, SILVA, 2011).

Seguindo essa tendência da plena participação de indigenous peoples nos propósitos da conservação, por fim, no 5º WCC (Jeju/Coreia do Sul, 2012) resolveu-se agregar como membros com direito a voto na IUCN as Indigenous Peoples' Organization (IPO). Além de implementar as metas de Aichi e a Declaração das Nações Unidas sobre os direitos dos Povos Indígenas (UNDRIP, sigla em inglês) de 2007, também se ressaltou pela resolução 94 o respeito, reconhecimento e suporte às Indigenous Peoples' and Community Conserved Areas (ICCAs) - termo que evolui nas discussões internacionais a partir da introdução das CCAs, mas cuja definição permaneceu a mesma mencionada acima. Interessante que nessa resolução se designa indigenous peoples and traditional and local communities, referindo-se especificamente a indigenous peoples em concordância com a C169/ILO e UNDRIP (IUCN, 2012).

Em suma, as APs foram inicialmente criadas para preservação da natureza, sem considerar que as pessoas fossem parte destas. Após a emergência de conflitos com os residentes dessas áreas, passou-se a repudiar sua expulsão e ponderou-se seu envolvimento nas tomadas decisões. A justificativa inicial para isso veio pela valorização dos conhecimentos tradicionais para os objetivos da conservação. A sequência desse debate foi a aliança entre diversidade biológica e cultural, que por estarem associadas deveriam ambas ser conservadas, passando-se cada vez mais a falar na conservação baseada na comunidade. Finalmente, se chegou ao reconhecimento dos direitos dos indigenous peoples e local communities ao território, ao uso dos recursos naturais e à autonomia de gestão de suas áreas a partir da autodefinição, inaugurada pela C169/ILO. Esse foco nos direitos não mais se restringiu às pessoas das APs, mas ampliou-se a grupos sociais enquadrados nos critérios das convenções, declarações e resoluções internacionais - mas sempre segundo o crivo de seus valores conservacionistas inerentes. Nesse sentido, alguns tratados também foram elaborados ressaltando mais especificamente o direito à diversidade cultural, como a Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural (2001), a Convenção sobre a Promoção da Diversidade das Expressões Culturais (2005) e a UNDRIP (2007) (SHIRAISHI NETO, 2007).

Atualmente, a maneira como todas essas discussões internacionais se objetivam na prática é por meio de dois aspectos centrais: a cogestão das APs e as ICCAs. No entanto, Campbell e Vainio-Mattila (2003) demonstram que abordagens participativas para a conservação têm falhado em alcançar participação significativa na prática, pois ao invés de haver foco no desenvolvimento participativo, as preocupações pragmáticas têm dominado a implementação da CBC. Na mesma linha, Dressler et al. (2010) apontam que esse modelo que alinha APs e comunidades, cujo objetivo é conjugar justiça social, bem-estar material e integridade ambiental, tem sido comprometido quando envolto pelos entraves burocráticos institucionais, discursos e complexidades locais. Mais além, Homewood, Trench e Brockington (2012) revelam que por meio desse modelo baseado na lógica win-win (conservação da natureza e desenvolvimento comunitário), poucas ou nenhuma vezes a conservação da vida selvagem têm trazido benefícios financeiros às comunidades locais.

A discussão no âmbito nacional

Segundo defende Diegues (2004), o modelo brasileiro de APs foi uma importação do modelo norte-americano, baseado na noção de natureza intocada, que considerava que as áreas naturais deveriam ser protegidas contra as atividades humanas, com exceção daquelas relacionadas ao turismo, medidas educativas e pesquisas científicas. No entanto, Medeiros, Irving e Garay (2006) defendem que tal modelo não foi mera cópia, pois graças ao processo sócio-histórico brasileiro, este obteve contorno e particularidades específicas. Apesar da divergência de opiniões, o resultado foi que também no Brasil houve muitos casos de criação de APs desconsiderando plenamente a existência de moradores, resultando em sua expulsão e em conflitos (ARRUDA, 1999).

No bojo desse cenário de conflitos em APs, a partir dos anos 1980, é que se incorporou no Brasil a discussão internacional sobre indigenous peoples, conforme argumenta Vianna (2008). Tendo como foco a possibilidade de permanência de pessoas e direito ao uso de recursos naturais nas APs de uso indireto, se passou a reconhecer grupos não étnicos - ou seja, não restrito aos povos indígenas e/ou remanescentes de quilombos - como portadores de características positivas à conservação, graças à sua relação harmônica com a natureza. Dai o surgimento das populações tradicionais. Segundo a autora, em nosso país houve duas perspectivas distintas que influenciaram para tais discussões, que se cruzavam entre si apesar das origens diferentes: 1) aquela do meio conservacionista, envolvendo o poder público e a sociedade civil em geral, que incorporou as populações ao discurso da conservação; 2) aquela dos movimentos sociais rurais, cujos grupos sociais incorporaram o discurso da conservação à luta pela terra e acesso aos recursos naturais. Esta segunda perspectiva será debatida na seção seguinte.

Em relação à primeira, Barreto Filho (2006) salienta que os formuladores brasileiros da noção de populações tradicionais se pautaram em correntes do pensamento social brasileiro. Entre os representantes desta tradição, encontra-se Ribeiro (1995) e sua obra, para quem não se deve pensar na formação de uma cultura única do brasileiro. Ao contrário, deve-se ponderar a formação de culturas regionais distintas - as chamadas culturas rústicas - que o autor descreve como sendo as culturas crioula, caipira (no interior; no litoral é a caiçara), cabocla, sertaneja e sulista. Como resume Arruda (1999), essas culturais regionais seriam o resultado das diferentes formações do Brasil devido a circunstâncias econômicas, geográficas, históricas, biofísicas, entre outras, que engendraram características genéricas e particulares às populações que as representam.

Essa literatura nacional, aliada àquelas discussões internacionais a respeito de indigenous peoples, serviu de base à produção acadêmica brasileira a respeito dos PCT. Diegues (2004), precursor do debate em nível nacional, teoriza a respeito desses grupos sociais sob o crivo da defesa da permanência de habitantes em Unidades de Conservação (UCs). O autor descreve que há certa confusão no uso dos termos populações/sociedades/culturas/comunidadestradicionais como referência a grupos não indígenas brasileiros. Isso porque dependendo do viés teórico, em geral oriundo das ciências sociais, cada um desses termos alude a algo diferente: o camponês, a sociedade primitiva e assim por diante.

Além de recapitular as diferenças de compreensão das abordagens em Antropologia a respeito da influência mútua cultura/ambiente, Diegues (2004) recupera também as produções científicas que colocam em debate o campesinato histórico. O autor mostra como em tais teorizações se acentua a diferenciação de certos grupos sociais segundo distintos critérios: a) se são autônomos ou não em relação à sociedade capitalista e qual o grau de dependência; b) se a cultura está mais ou menos atrelada ao modo de produção capitalista ou à pequena produção mercantil; c) do grau de relação com a natureza, que define sua territorialidade; d) como, além do espaço de reprodução econômica e das relações sociais, o território é também o locus das representações e do imaginário mitológico desses grupos.

Com base nesses critérios gerais de diferenciação, Diegues (2004) aponta onze características que tornam singulares as culturas e sociedades tradicionais, baseadas numa noção de tipo ideal. No entanto, o mesmo ressalta que nenhuma dessas culturas existe em estado puro, devido ao maior ou menor peso de cada um desses fatores e grau de articulação com o modo de produção capitalista, que altera a configuração primária das mesmas. Diegues e Arruda (2001)apontam como exemplo empírico das sociedades tradicionais: açorianos, babaçueiros, caboclos/ribeirinhos amazônicos, caiçaras, caipiras/sitiantes, campeiros (pastoreio), jangadeiros, pantaneiros, pescadores artesanais, praieiros, quilombolas, sertanejos/vaqueiros, varjeiros (ribeirinhos não amazônicos) e indígenas.

Nos anos 1990, o debate a respeito das populações tradicionais se disseminou no Brasil e esteve presente na votação da lei do novo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). A elaboração da primeira proposta do novo SNUC fora encomendada pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) em 1988 à ONG Fundação Pró-Natureza (Funatura), mas transformada em texto que se tornou duas versões de anteprojetos de lei em 1989 - já sob repasse financeiro do recém-criado Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) (PÁDUA, 2011). Segundo Vianna (2008), o primeiro projeto de lei do novo SNUC, encaminhado ao congresso em 1992, expressava claramente que a presença humana era uma ameaça à conservação da biodiversidade, priorizando as UCs de proteção integral. Como consequência das discussões sobre as UCs e populações tradicionais, propostas substitutas foram apresentadas nos anos seguintes sugerindo-se várias alterações, ressaltando a importância dessas pessoas, já em acordo com as discussões nacionais (e internacionais).

Somente no ano 2000 foi sancionada a Lei nº 9.985, que instituiu o novo SNUC e que trouxe avanços significativos à versão inicial. No entanto, vetou-se o inciso XV do artigo 2º, que trazia a definição de populações tradicionais, tanto por divergências dos preservacionistas quanto dessas populações, cada qual por seu motivo (SANTILLI, 2004). Além do veto, houve uma enxurrada de críticas à ideia de populações tradicionais e aos pressupostos associados a esta (BARRETO FILHO, 2006; LITTLE, 2004). Para Vianna (2008), apesar das ambiguidades terminológicas, com o SNUC essas populações ganharam grande visibilidade e passaram a figurar em novos dispositivos jurídicos. Isso significou que com seu paulatino reconhecimento, os habitantes de UCs passaram a ter o status de protagonistas: guardiões da floresta e prestadores de serviços ambientais preciosos não só à preservação da floresta, mas à humanidade como um todo. Somente em 2007 viria a definição jurídica pelo Decreto nº 6040/07, conforme se verá na próxima seção.

Especialmente do ano 2000 em diante, o governo brasileiro veio incorporando as convenções e declarações internacionais acima mencionadas ao sistema jurídico nacional, contendo referências a grupos sociais portadores de identidade étnica e coletiva, como prefere nomear Shiraishi Neto (2007). Em função disso, todos os temas tratados na seção anterior também foram incorporados na discussão brasileira sobre APs e populações tradicionais, especialmente por conta dos compromissos assumidos pelo Brasil perante a comunidade internacional. Um exemplo é o Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP) de 2006, que traz explícita adesão à linha de ação do POW da CDB, onde se colocam os povos indígenas, comunidades quilombolas e locais dentro dos propósitos da conservação de APs (BRASIL, 2011).

Outro exemplo são as propostas brasileiras para as metas de Aichi. Conforme descrito por Machado et al. (2012), a meta 11 trata de: a) reforçar o SNUC para proteger os biomas terrestres, águas continentais, áreas marinhas e costeiras; b) reconhecer a contribuição dos territórios indígenas e quilombolas à conservação, devendo-se assegurar seus direitos territoriais pela demarcação e regularização dos seus territórios; c) incluir as Reservas Legais (RL) e Áreas de Proteção Permanente (APP) na contabilidade de APs no Brasil. E a meta 18, que segue a mesma linha da proposta internacional, faz-se menção ao respeito por legislação dos conhecimentos tradicionais de povos indígenas e comunidades tradicionais. Interessante notar que, definitivamente, se englobou as Terras Indígenas (TI) e das comunidades de remanescentes de quilombos ao discurso conservacionista das APs e da biodiversidade - apesar dos direitos desses grupos sociais, garantidos pela Constituição de 1988 (art. 68, 231 e 232), terem sido fruto de outro contexto e de tais territórios não fazerem parte do SNUC (SANTILLI, 2004; LITTLE, 2004). Além disso, apesar da proposta brasileira das metas de Aichi ter sido amplamente debatida em nível nacional, esta não seguiu as definições de PCT do Decreto nº 6040/07.

Em suma, também no Brasil as APs geraram expulsões da população local, o que criou conflitos com os grupos sociais locais e mobilizações junto à sociedade civil em sua defesa. As discussões de indigenous peoples foram sendo agregadas à produção de populações tradicionais, mas em nível nacional a discordância foi tamanha que se vetou a definição dentro da lei do SNUC - apesar desses grupos sociais terem passado a ganhar visibilidade a partir de então.

Além disso, com a adesão à CDB e aos demais tratados internacionais, cada vez mais veio se falando em participação na gestão das APs, governança, conhecimentos tradicionais associados aos propósitos da conservação, respeito à cultura e aos direitos ao território e uso dos recursos naturais das populações tradicionais. Tanto que dos anos 2000 em diante houve a criação de mais UCs de uso sustentável do que de proteção integral (DRUMMOND, FRANCO, OLIVEIRA, 2010). No entanto, apesar da definição de PCT ter ganho contorno jurídico pelo Decreto nº 6040/07, esta parece não estar na mesma linha que a nomenclatura adotada nas discussões a respeito das APs.

A apropriação pelos grupos sociais amazônicos e políticas governamentais

O incentivo governamental à entrada do grande capital na Amazônia, a partir dos anos 1960, por meio de programas e projetos, trouxe consigo conflitos para inúmeros grupos de habitantes da região. Para Loureiro (2004), até esse momento a sociedade rural amazônica se caracterizava por uma grande fragmentação, isolamento das famílias e formação tardia de consciência de classe dos grupos sociais subordinados. Por conta disso, tais grupos se tornaram, pela ausência ou insuficiência de uma organização social e política concretas, objeto de dominação pelo Estado e pelas diversas formas do capital que se instalava. Essa situação começa a mudar à medida que os grupos sociais locais passaram a se organizar, incentivados por instituições como a Comissão Pastoral da Terra (CPT), sindicatos e Conselho Indigenista Missionário (CIMI). O enfrentamento imediato foi resultado de uma questão econômica: garantir a sobrevivência pelo acesso aos recursos naturais. Em longo prazo, o enfrentamento se constituiu como luta política por defesa de direitos e valores usurpados.

Segundo Diegues (2004), as reações sociais à desapropriação dos territórios de uso comum se materializaram de diferentes formas: a) por movimentos autônomos localizados; b) movimentos locais tutelados pelo Estado; c) movimentos locais com alianças incipientes com ONGs; d) movimentos locais com inserção em movimentos sociais amplos. Um dos primeiros movimentos a ganhar visibilidade nacional foi o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), que inicia a partir dos anos 1970 em resposta aos grandes projetos governamentais de construção de usinas hidrelétricas.

No entanto, foi o movimento dos seringueiros e extrativistas do vale do rio Acre o primeiro a ter grande destaque nacional e internacional. A resistência dos habitantes locais à chegada de empresas agropecuárias e projetos de colonização estimulados pelo governo ocorreu, de acordo com Allegretti (1992), com base em organização sindical e segundo quatro momentos distintos: 1) pelos empates (1973-1976); 2) por indenizações e acordos com o governo (1976-1980); 3) por programas de colonização (1980-1985); 4) pela criação da Reserva Extrativista (1985-1990), como resultado da luta política dos seringueiros, com especial destaque a Chico Mendes.

Esses grupos sociais se organizaram por meio do Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS) e constituíram a Aliança dos Povos da Floresta - juntamente com a União Nacional das Nações Indígenas (UNI) e o Centro Ecumênico de Documentação e Informação (CEDI) (VIANNA, 2008). Apoiados pelo Instituto de Estudos Amazônicos (IEA) e o Centro de Trabalhadores Amazônicos, criou-se junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) o Projeto de Assentamento Extrativista (Portaria nº 627/87), como parte do Plano Nacional de Reforma Agrária. Em 1990, tal projeto passou a ser reconhecido diretamente como Resex (Decreto nº 98897/90), sob tutela do Ibama. A primeira Resex criada foi a do Alto Juruá (Decreto nº 98863/90).

De acordo com Almeida (1994), no final da década de 1980 havia também outros grupos sociais amazônicos organizados politicamente em entidades de caráter regional e nacional, que vinham promovendo encontros para agregar interesses e aumentar o poder de barganha frente ao Estado. Estes encontros explicitaram duas coisas: a) o consenso das demandas locais em reação às políticas governamentais; b) proposições básicas comuns: defesa da reforma agrária, demarcação de terras indígenas e preservação ecológica.

Em outras palavras, os programas governamentais acabaram funcionando como elemento básico à formação de composições e de vínculos solidários desses grupos sociais, que não representavam necessariamente categorias profissionais ou segmentos de classe, mas constituíram-se em "unidades de mobilização". Estas aglutinavam os interesses dos coletivos em lutas localizada e imediatas, reduzindo as diferenças em prol de objetivos comuns, tal qual a luta pela não remoção de certa área ou a manutenção de um modo de vida pré-programas governamentais. A estratégia discursiva utilizada por essas unidades de mobilização foi a adoção de noções genéricas, como povos da floresta, extrativistas, atingidos por barragens, quebradeiras de coco babaçu entre outros, diferenciando-se assim dos demais movimentos sociais. Isso resultou na politização desses termos de uso local, cindindo com o monopólio político de jargões como camponês ou trabalhador rural. Em suma, para o autor a alteração das nomeações e o conjunto das práticas organizativas traduziram transformações políticas mais profundas na capacidade de mobilização destes grupos sociais face ao poder do Estado.

A luta desses grupos sociais, que se expressavam pela visibilidade de suas identidades étnicas e coletivas, ganhou força à medida que articularam seus interesses políticos às coalizões transnacionais com ONGs ambientalistas e conservacionistas do Brasil e do exterior, como relembra Barreto Filho (2006). O autor complementa que a pressão internacional, a emergência de propostas de gestão compartilhada da Amazônia e as emergentes mobilizações sociais levaram o governo Sarney a criar uma série de medidas para a região, como a criação do Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amazônia Legal - Programa Nossa Natureza (Decreto nº 96944/88), o Ibama (Lei 7735/89) e a disposição sobre as Resex. Bentes (2005) aponta que o governo Collor, mais explicitamente, passou a dar mais atenção às questões ambientais e indígenas, sob o impacto da pressão internacional sobre a Amazônia, ao mesmo tempo em que obedecia aos ditames do neoliberalismo imposto por órgãos multilaterais. Prova empírica dessa interferência internacional foram o Programa Nacional do Meio Ambiente fase I (PNMA I), de 1991, e o Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7), oficializado na Rio-92 e adotado nos anos seguintes pelo governo brasileiro. Como resume Barreto Filho (2006), o objetivo dessas medidas "era mostrar que o Brasil estava em posição de poder exportar bens públicos ambientais para o resto do mundo, trocando a conservação das florestas tropicais por ajuda financeira, tecnológico e institucional de seus parceiros internacionais" (p.133).

Nesse período de pressão internacional, de produções acadêmicas nacionais e dos grupos sociais locais, há o primeiro esforço governamental de reconhecimento das populações tradicionais: a criação, pelo Ibama, do Centro Nacional para o Desenvolvimento Sustentado das Populações Tradicionais (CNPT) (portaria Ibama nº 22, de 10/02/1992), que congregou algumas das organizações políticas representativas desses grupos sociais. No entanto, as tensões internas desse órgão e as distintas visões ambientalistas conduziram à não concordância de uma definição jurídica - inclusive aquela sugerida no SNUC, mas vetada, conforme já comentado anteriormente.

Somente alguns anos mais tarde o governo brasileiro retomaria o esforço de reconhecimento jurídico das populações tradicionais, especialmente pela adesão mais ativa nos tratados internacionais. A crescente visibilidade, as lutas políticas, as alianças estratégicas e assunção dos espaços destinados a esses grupos sociais garantiu que alguns destes tivessem participação ativa nos trabalhos da Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Tradicionais (Decreto nº 10408 de 27/12/2004).

Essa comissãoorganizou nove reuniões entre 2004 e 2005, junto a representantes desses grupos, ONGs e acadêmicos. Convocou-se então o I Encontro Nacional de Comunidades Tradicionais: Pautas para Políticas Públicas, realizado entre os dias 17 e 19 de agosto de 2005, em Luziânia (Goiás), com a finalidade de definir conceitualmente comunidades tradicionais, identificar junto a seus representantes as principais demandas e entraves de políticas públicas, eleger representantes e revisar a própria comissão (BRASIL, 2004). A partir desse encontro, algumas entidades representativas desses grupos sociais (quinze) passaram a integrar a comissão junto com os representantes do governo (quinze). Foram estes: agroextrativistas da Amazônia, caiçaras, comunidades de fundo de pasto, comunidades de terreiro, comunidades de remanescentes de quilombos, faxinais, geraizeiros, pantaneiros, pescadores artesanais, pomeranos, povos ciganos, povos indígena, quebradeiras de coco-de-babaçu, retireiros e seringueiros.

Posteriormente foram organizados mais cinco encontros regionais com o mesmo objetivo de definição, sendo três deles realizados na bacia do rio São Francisco, devido à polêmica da transposição de suas águas idealizada pelo governo Lula.

Nota-se que a discussão de quem eram as comunidades tradicionais ultrapassou os limites das UCs, sendo apropriada por inúmeros grupos sociais portadores de identidade étnica e coletivas nos mais diversificados contextos ambientais, regionais e sociais. Isso vem clarificar que o rótulo de populações e comunidades tradicionais passou a ser utilizado segundo o interesse político de distintos grupos sociais brasileiros, como estratégica de reconhecimento de suas demandas e reivindicações perante o Estado (DIEGUES, ARRUDA, 2001; ALMEIDA, 2008).

A participação desses grupos sociais ganhou destaque também em fóruns internacionais. Na COP 8 da CDB (Curitiba/Brasil, 2006), o ministério do meio ambiente (MMA) em cooperação com o ministério do desenvolvimento social e combate à fome (MDS), a associação brasileira de antropologia (ABA), a Rede Faxinais e outros representantes de comunidades tradicionais, promoveram o evento paralelo Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais no Brasil: uma experiência na criação de espaços públicos para povos indígenas e comunidades locais. Como se observa, há óbvia interferência recíproca entre termos que circulavam no contexto internacional com as efervescentes discussões no âmbito nacional.

Ainda em 2006, a Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Tradicionais foi reformulada e renomeada, substituindo-se comunidades tradicionais e adicionando-se povose comunidades tradicionais em seu nome (Decreto nº 10884 de 13/07/2006) - cuja sigla é CNPCT. Após duas reuniões nacionais elaborou-se texto base para a futura Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais, enviada para discussão em cinco reuniões regionais.

Das sugestões, a terceira reunião nacional finalizou a proposta que foi instituída pelo Decreto nº 6040/07. O Inciso I do Art. 3 traz a definição clara de quem são os PCT:

Grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.

De acordo com Almeida (2007), o termo populações denotava certo agastamento e acabou sendo deslocado e substituído por povos e comunidades, tanto por conta das discussões ocorridas no âmbito da C169/ILO, onde se menciona os povos tribais, quanto por remeter às dinâmicas de mobilizações das comunidades. O termo tradicionais, mais do que sinônimo de arcaico e atrasado, é ressignificado pelos grupos sociais e indica um processo de construção coletiva de reivindicações perante o Estado.

Em outras palavras, os sujeitos biologizados designados como primitivos e outras derivações têm sido deslocados, sendo compreendidos agora como sujeitos coletivos organizados em movimentos sociais, que se expressam por meio de suas identidades coletivas e que se utilizam do jargão PCT como estratégia de visibilidade. Em suma, essa definição de PCT traz consigo um novo ordenamento jurídico, pelo qual se reconhece "explicitamente a diversidade linguística, a diversidade dos conhecimentos e práticas tradicionais e das demais expressões culturais dos povos" (ALMEIDA, 2007, p.16). Como argumenta o autor, trata-se de um reconhecimento da diversidade de expressões culturais no Brasil, que extrapolou o âmbito das UCs, APs e da Amazônia.

O Decreto nº 6040/07 faz clara menção ao desenvolvimento sustentável, aos territórios tradicionais e à autodefinição. Em decorrência desta última, existem muito mais PCT do que aqueles nomeados nas 15 representações formais participantes da CNPCT. O esforço de mapeamento social desses grupos sociais tem sido empreendido por meio da Nova Cartografia Social da Amazônia e Nova Cartografia Social do Brasil, que visam identificar e dar visibilidade à emergência das distintas identidades coletivas desses grupos sociais reconhecidos juridicamente como PCT (ALMEIDA, FARIAS Jr., 2013).

Apesar da formulação do decreto, isso não significa que este esteja vigorando conforme previsto, pois há intensas disputas de interesses entre diferentes agentes sociais, que se manifestam por meio de leis, programas e projetos divergentes - como no caso da construção da usina hidroelétrica de Belo Monte. A diferença agora é que as lutas dos PCT continuam, mas amparados por um dispositivo legal que lhes garante visibilidade por meio do pleno e efetivo exercício da cidadania. Tem-se então uma nova configuração: passa-se a reconhecer que o Brasil não é um país mestiço ao estilo melting pot norte-americano, mas multicultural e pluriétnico, devendo-se garantir por leis os direitos desses grupos sociais.

Conclusão

Não obstante ainda haja categorias de proteção integral, tanto pela IUCN quanto pelo SNUC, a evolução das discussões a respeito de pessoas habitando em APs caminhou no sentido do amplo reconhecimento de seu fundamental papel na conservação da natureza. No âmbito internacional, o imperativo atual é de que a gestão dessas áreas deva ser compartilhada com seus moradores, atribuindo-lhes um status de protagonista em amplo nível na condução desse objetivo. Mais do que isso, chegou-se à consideração de tamanha autonomia dos indigenous peoples e local communities, que há grande esforço em reconhecer as ICCAs - mesmo que experiências concretas venham demonstrando dificuldades do sucesso desse modelo. Sob o crivo da autodefinição e dos direitos culturais e territoriais desses grupos sociais, cada vez mais se aponta para a conservação da biodiversidade e da sociodiversidade como uma questão transnacional.

Desse modo, o que se deve examinar a partir desse trajeto são os interesses geopolíticos existentes por trás dessas novas proposições, que em sua fachada revelam avanços inestimáveis de união global em prol da natureza e dos direitos dos povos, mas escondem uma trama de dominação de territórios e de seus recursos naturais.

Seguindo os avanços internacionais, no âmbito nacional também houve significativos reconhecimento dos PCT e de seu papel na conservação nas UCs, especialmente no tocante ao direito à permanência no território, ao uso dos recursos naturais e à participação na gestão da área. No entanto, as mobilizações sociais e pressão política dos grupos sociais portadores de identidade étnicas e coletivas, rotulados pela nomenclatura genérica de PCT, trouxeram um viés diferente à compreensão da relação entre populações e APs, extrapolando esse âmbito. Suas demandas são por direitos, especialmente aqueles territoriais - o que abarcou também grupos sociais fora das UCs, sob a designação agregadora de PCT. A natureza ganhou dimensão ideológico-política. E como todo jogo político, a força de expressão desses grupos sociais foi amplificada pelas alianças com agentes sociais de interesses comuns, mesmo que com motivações diferentes.

Um dos aspectos mais importantes para a definição jurídico-normativa de PCT foi o da assunção das classificações pelos classificados, que veio acontecendo por organização política, reivindicações e alianças com outros agentes sociais (universidades, ONGs, setores do governo, etc.). Dentro das perspectivas abertas pelo Decreto nº 6040/07, os PCT já não se restringem ao âmbito das UCs, mas a todos os grupos sociais que compõem a ampla diversidade cultural e pluralidade étnica do Brasil, e que lutam pela garantia de seus direitos. No entanto, o imperativo da conservação é o que parece garantir sua visibilidade.

Submetido em: 24/04/2013.

Aceito em: 02/06/2014.

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. O primeiro autor agradece à FAPEAM/CNPq pela concessão de bolsa DCR durante período de elaboração do artigo. E agradecemos aos pareceristas anônimos, pelas substancias contribuições que enriqueceram este texto.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Out 2014
• Data do Fascículo
  Set 2014

Histórico

• Recebido
  24 Abr 2013
• Aceito
  02 Jun 2014