O papel das estruturas de proteção social para integração econômica dos refugiados: uma análise dos refugiados sírios na cidade de São PauloResumo
O objetivo deste artigo é analisar o papel das estruturas de proteção social na integração econômica dos refugiados. Embora a maior parte da literatura sobre integração econômica se concentre no acesso dos refugiados ao mercado formal, este artigo explora a importância da proteção social no processo de integração, bem como sua importância para abrir caminho para uma maior integração econômica. Este artigo analisa estruturas formais de proteção social e estruturas informais de solidariedade e vínculos entre as comunidades de imigrantes, que ajudam os refugiados a obter recursos básicos enquanto estão em processo de integração. O Brasil não possui um programa nacional de integração econômica dos refugiados e, em termos de estruturas de proteção social, eles são beneficiários dos mesmos programas de assistência social que são oferecidos à população de baixa renda. Ao examinar um programa de transferência condicional de renda, o Bolsa Família, e ao analisar o acesso e os resultados desse programa para os refugiados sírios na cidade de São Paulo, este artigo mostra as limitações de fornecer esses programas aos refugiados, sem considerar suas especificidades. Este trabalho conclui que, para uma maior integração econômica, as estruturas formais de proteção social precisam ser mais eficientes e atender melhor às necessidades dos refugiados. Para realizar este trabalho, foram usados artigos acadêmicos, notícias e realizadas entrevistas com membros do governo e organizações da sociedade civil que trabalham com integração de refugiados.
Palavras-chave: Refugiados sírios; São Paulo; Integração econômica; Mesquitas; Proteção social
Abstract
This paper aims to analyze the role of social protection structures in the economic integration of refugees. While most of the literature on economic integration focuses on refugee access to formal workforce, this paper explores the importance of social protection in the integration process and how it paves the way for greater economic integration. This paper investigates both formal social protection structures and informal ties within immigrant communities that help refugees obtain a basic income while they are in the process of integration. Brazil has no national program for economic integration of refugees and, in terms of social protection structures, they are recipients of the same social assistance programs that are offered to the low-income population. By looking at a conditional cash transfer program, Bolsa Família, and analyzing the access and outcomes of this program for Syrian refugees in the city of São Paulo, this paper shows the limitations of providing these programs to refugees without considering their specificities. In conclusion, for a stronger economic integration, formal structures of social protection need to be more efficient and better address refugees’ needs. In order to conduct this work, I used academic and news articles, and interviewed members from the government and civil society organizations who work with refugee integration.
Keywords: Syrian Refugees; São Paulo; Economic Integration; Mosques; Social Protection
Resumen
El propósito de este artículo es analizar el papel de las estructuras de protección social en la integración económica de los refugiados. Aunque la mayor parte de la literatura sobre integración económica se centra en el acceso de los refugiados al mercado formal, este artículo explora la importancia de la protección social en el proceso de integración, así como su relevancia para allanar el camino para una integración económica más efectiva. Este artículo analiza las estructuras formales de protección social y las informales de solidaridad y vínculos entre las comunidades de inmigrantes, que ayudan a los refugiados a obtener recursos básicos mientras están en proceso de integración. Brasil no cuenta con un programa nacional de integración económica de refugiados y, en términos de estructuras de protección social, ellos son beneficiarios de los mismos programas de asistencia social ofrecidos a la población de bajos ingresos. Al observar un programa de transferencias monetarias condicionadas, el Bolsa Família, y analizar el acceso y los resultados de este programa para los refugiados sirios en la ciudad de São Paulo, este documento muestra las limitaciones para brindar estos programas a los refugiados sin considerar sus especificidades. Por lo tanto, para una integración económica más sólida, las estructuras formales de protección social deben ser más eficientes y abordar mejor las necesidades de los refugiados. Para llevar a cabo este trabajo se utilizaron artículos académicos y noticias, y se realizaron entrevistas con miembros del gobierno y organizaciones de la sociedad civil que trabajan con la integración de refugiados.
Palabras clave: Refugiados sirios; São Paulo; Integración económica; Mezquitas; Protección socia
INTRODUÇÃO
O objetivo deste artigo é analisar o papel das estruturas de proteção social para a integração econômica dos refugiados. A integração econômica dos refugiados costuma-se referir ao acesso à renda por meio do trabalho formal, bem como as políticas e programas governamentais para garantir sua insersão no mercado de trabalho, como treinamento, capacitação e aulas de idiomas. No entanto, devido às dificuldades que os refugiados enfrentam para acessar o trabalho formal em alguns países de recebimento, tanto pela falta de oportunidades quanto pelo longo processo de permissão de trabalho, os levam a depender de uma combinação de estruturas formais e informais de proteção social. Apesar da importância de tais mecanismos de integração econômica, suas falhas e deficiências podem intensificar a marginalização dos refugiados e aumentar sua dependência da assistência prestada por organizações da sociedade civil. Ao analisar as estruturas de proteção social dos refugiados sírios na cidade de São Paulo, argumento que essas estruturas são caracterizadas por uma complexa combinação de proteção social formal e práticas de solidariedade coletiva e que, apesar de serem fundamentais para a integração econômica dos refugiados, são inseguras e precárias. Portanto, para uma integração econômica mais sólida para os refugiados, as estruturas formais de proteção social precisam ser mais eficientes e atender melhor às suas necessidades específicas.
A integração de refugiados tem sido objeto de uma vasta literatura (Castles, Korac, Vasta & Vertovec, 2002; Hynie, 2018; International Labour Organization [ILO], 2018; United Nations High Commissioner for Refugees [UNHCR], 2013). As iniciativas e ações relacionadas à integração de refugiados são transversais e multidimensionais, pois precisam envolver aspectos espaciais, culturais, sociais, políticos, jurídicos, psicológicos e econômicos (Kuhlman, 1991). A integração também é um processo de mão dupla, pois, para ser eficaz, necessita de mudanças e adaptações não só dos refugiados, mas também da sociedade que os recebe (Ager & Strang, 2010; Moreira & Borba, 2017). As mudanças e adaptações do lado do país anfitrião acontecem em diferentes níveis, incluindo desde interações sociais cotidianas até a implementação de programas e políticas governamentais, sendo estas últimas o objeto de análise deste artigo.
Em relação à integração econômica, esta se refere ao acesso à renda por parte dos refugiados para garantir um padrão de vida básico para si e suas famílias, que podem estar nos países anfitriões também, ou através de remessas, quando suas famílias ainda estão no país de origem ou em um terceiro país. Mesmo que, por definição, os refugiados não sejam motivados por razões econômicas para deixar seu país de origem, a integração econômica é um aspecto fundamental no processo de construção e estruturação de uma nova vida no país de acolhimento. Semelhante a todas as outras dimensões da integração, a integração econômica tem várias camadas de complexidade, incluindo as oportunidades no mercado de trabalho, políticas públicas para garantir que ela aconteça, e as estruturas formais de proteção social.
Defende-se que tais estruturas de proteção social são um mecanismo fundamental para a integração econômica, pois garantem uma fonte de renda para os refugiados enquanto não estão inseridos no mercado formal. Além disso, este também é um mecanismo importante de apoio aos refugiados que, devido a condições pessoais e/ou familiares, como idosos, pais e mães solteiros e pessoas com deficiência, têm maior dificuldade ou não podem se inserir no mercado de trabalho (Grace, Nawyn & Okwako, 2017). Em outras palavras, dadas as adversidades que os refugiados enfrentam para se integrarem à força de trabalho formal, a integração econômica precisa ser abordada não apenas por meio de uma perspectiva orientada para o mercado, o que significa sua inclusão no mercado de trabalho, mas também reconhecendo que a proteção social que atende às suas necessidades específicas é parte fundamental de tal integração.
Para fazer essa análise, este artigo lança luz sobre as estruturas formais e informais de proteção social aos refugiados sírios na cidade de São Paulo entre 2013 e 2018. Tendo em vista que o Brasil não tem uma estratégia econômica nacional específica para refugiados, este artigo analisa o processo pelo qual os refugiados acessam as mesmas estruturas formais de proteção social, aqui definidas como programas de assistência social, que os cidadãos nacionais. Um exemplo desses programas de assistência social é o Bolsa Família, um dos maiores programas de transferência condicional de renda do mundo e que fornece dinheiro para famílias de baixa e extremamente baixa renda. Os resultados deste artigo sugerem que, na ausência de uma estrutura específica de proteção social formal para os refugiados, eles enfrentam dificuldades de acesso aos programas nacionais por falta de informação, além dos valores transferidos serem limitados para atender às suas necessidades. Os refugiados acabam tendo que contar com o apoio de organizações da sociedade civil e de estruturas de rede de segurança formadas dentro de comunidades de refugiados e imigrantes, geralmente com o apoio de organizações religiosas e por meio do uso crescente das redes sociais.
Para obter as informações necessárias para a presente análise, foram entrevistados membros da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC) da prefeitura de São Paulo, e das organizações da sociedade civil Programa de Apoio para Recolocação dos Refugiados (PARR), e a Missão Paz. Também foram entrevistados membros da Mesquita Brasil, a mais antiga e uma das maiores mesquitas da América Latina. Além disso, foram obtidos dados sobre refugiados na estrutura formal de proteção social no estado de São Paulo através da Secretaria Especial de Desenvolvimento Social do governo do estado de São Paulo. Também foram utilizadas notícias de periódicos, artigos de pesquisa e relatórios oficiais sobre imigrantes e refugiados no Brasil.
Na seção seguinte, é apresentada uma revisão da literatura sobre integração econômica e proteção social de refugiados. Depois disso, parte-se para uma seção contextual que explica as políticas e a legislação para refugiados no Brasil, e os atores nacionais envolvidos na integração econômica dos refugiados. Em seguida, é apresentado o referencial teórico para explicar a proteção social para refugiados. Depois, para esclarecer que tipo de programa de proteção social é o objeto deste artigo, apresenta-se a estrutura de proteção social brasileira e explica-se as vantagens dos programas de transferência de renda para refugiados. Em seguida, discute-se as limitações de acesso de refugiados ao Bolsa Família e como os sírios em São Paulo encontraram apoio por meio de laços informais de solidariedade dentro da comunidade árabe pré-estabelecida na cidade. Por fim, apresenta-se as considerações finais com orientações para estudos adicionais e recomendações de políticas.
INTEGRAÇÃO ECONÔMICA DOS REFUGIADOS E PROTEÇÃO SOCIAL: UMA REVISÃO DA LITERATURA
A integração econômica se refere à inclusão e participação dos refugiados na economia do país anfitrião. Embora seja geralmente reconhecida como o acesso ao trabalho formal, a integração econômica refere-se ao acesso a meios que possam apoiar os refugiados na reconstrução de suas vidas e garantir as necessidades básicas de suas famílias até que se integrem ao mercado de trabalho formal. Portanto, os mecanismos formais de proteção social que fornecem algum tipo de apoio financeiro aos refugiados também representam um significante aspecto da integração econômica. Kuhlman (1991), em sua pesquisa sobre integração de refugiados em países em desenvolvimento, define integração econômica da seguinte forma:
[P]articipação adequada na economia, uma renda que permite um padrão de vida aceitável; (2) acesso igual ao da população do país anfitrião aos bens e serviços para os quais o acesso não é determinado apenas por níveis de renda; (3) o impacto dos refugiados na sociedade anfitriã foi tal que, em equilíbrio, a posição das várias categorias socioeconômicas dentro da população nativa com respeito aos critérios (1), (2) e (3) não sejam deterioradas (Kuhlman, 1991, p. 19).
É amplamente reconhecido que embora o direito de acesso ao mercado de trabalho, por meio do emprego assalariado e do trabalho autônomo, seja garantido por vários instrumentos internacionais de proteção e integração de refugiados (a Convenção sobre Refugiados de 1951, seu Protocolo de 1967 e planos e estratégias regionais sobre o assunto), os refugiados enfrentam várias dificuldades no processo de integração. Segundo os dados do Alto Comissariado para os Refugiados da ONU (ACNUR) em 2019, os refugiados ainda não tinham permissão para trabalhar em 50% dos países de abrigo (ACNUR, 2019). A resposta dos países anfitriões à integração econômica dos refugiados varia, entre outras questões, de acordo com suas capacidades e a disposição em recebe-los, bem como sua força econômica.
A literatura identifica uma grande quantidade de problemas relacionados à integração econômica dos refugiados. Alguns exemplos dessas dificuldades são as diferenças culturais e de idioma (Castles et al., 2002), falta de confiança (Castles et al., 2002), as consequências negativas do processo moroso e burocrático para avançar seu status de asilo e obter autorizações de trabalho (Hainmueller, Hangartner & Lawrence, 2016), a falta de reconhecimento por parte do governo de alguns estados anfitriões sobre a importância de inserir os refugiados na economia, e desafios no país receptor para aderir ao grande fluxo de refugiados (Bahar, Dooely & Huang, 2018), ameaças percebidas de que os refugiados são um fardo econômico para a sociedade (Hynie, 2018), e discriminação e xenofobia (Mayadas & Elliott, 1992).
Enquanto a maioria da literatura sobre integração econômica de refugiados discute sua integração no mercado de trabalho, poucos trabalhos abordam como as estruturas de proteção social das quais os refugiados devem se apoiar até que sua inclusão no trabalho formal ocorra. De acordo com a literatura sobre proteção social, estruturas formais de proteção social são as políticas e ações públicas que buscam atender diretamente a sua população carente, seja por vulnerabilidades econômicas ou contingências de vida (programas de seguro social, como pensões e auxílio-desemprego) ou a privações (programas de assistência social, como serviços sociais, vale-alimentação, cesta básica, e transferências de dinheiro) (Barrientos & Hulme, 2008, p. 3). A dimensão, abrangência e desenho desses programas, quem é elegível para recebe-los, bem como quanto e o que é fornecido são determinados por cada Estado e variam de um país para outro.
No que diz respeito à inclusão de refugiados nas estruturas de proteção social dos países de acolhimento, algo semelhante ao que acontece no processo de sua inserção no mercado formal ocorre. Embora existam instrumentos internacionais que garantam aos refugiados o acesso aos serviços sociais nos países de acolhimento, eles enfrentam várias dificuldades para alcançá-los tanto nos países em desenvolvimento quanto nos desenvolvidos. Essas dificuldades estão relacionadas, em primeiro lugar, às condições das estruturas de proteção social nos países de acolhimento. Os mecanismos de proteção social não são bem desenvolvidos em países de baixa e extremamente baixa renda, e, nesse sentido, o acesso dos refugiados aos sistemas de proteção social nos países em desenvolvimento torna-se ainda mais difícil. Além disso, em alguns países, tais sistemas são inexistentes.
Em segundo lugar, esta questão se relaciona com direitos de cidadania, ou seja, como os Estados moldam seus sistemas de proteção social e quem tem o direito de acessá-los. Em países com uma abordagem liberal em seu sistema de bem-estar, os refugiados são empurrados para uma integração no mercado formal e pouca atenção é dada aos mecanismos de proteção social (Castles et al., 2002). Alguns autores exploram a ideia de cidadania de mercado, que significa “a atribuição de direitos de cidadania com base no poder econômico de um indivíduo e na participação no mercado de trabalho” (Grace et al., 2017, p. 42). Nos Estados Unidos, por exemplo, espera-se que os refugiados trabalhem nos primeiros seis meses em que chegam ao país, enquanto o país negligencia o fato de que pode haver indivíduos que não podem trabalhar devido à idade ou qualquer outra restrição (Nawyn, 2011 como citado em Grace et al., 2018, p. 43). Em outras palavras, as abordagens que alguns países usam para lidar com refugiados replicam os modelos de seu próprio estado de bem-estar.
As dificuldades que os refugiados enfrentam para se integrarem ao mercado formal e para acessar estruturas formais de proteção social os levam a recorrer a empregos informais e estruturas informais de proteção social. De acordo com um estudo realizado pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) em 2018, embora a informalidade entre refugiados seja uma realidade mundial, este é principalmente o caso de refugiados que se estabelecem em áreas urbanas de países em desenvolvimento. Diferentemente das estruturas formais de proteção social, as informais incluem um conjunto de redes e relacionamentos que lhes proporcionam alguma proteção financeira por meio de poupanças da comunidade, apoio financeiro dentro de comunidades étnicas e o compartilhamento e troca de informações sobre oportunidades de emprego e sobre programas de assistência social que eles podem não saber que têm o direito de acesso. Além disso, os imigrantes em geral, e os refugiados em particular, tendem a enfrentar a precariedade e a informalidade do trabalho nos países pobres. Na América Latina, por exemplo, 50% do trabalho da população é informal e é também na informalidade onde grande parte dos imigrantes e refugiados tendem a encontrar trabalho quando ali se estabelecem (ILO, 2018, p. 16).
INTEGRAÇÃO DOS REFUGIADOS NO BRASIL: ASPECTOS JURÍDICOS E POLÍTICOS
O Brasil assinou as principais convenções internacionais para refugiados: a Convenção dos Refugiados de 1951, a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1967, e participou efetivamente da criação de instrumentos regionais para promover a cooperação desse tema entre os países da América Latina (a Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984, a Declaração de San José de 1994, o Plano de Ação do México de 2004, e a Declaração e Plano de Ação do Brasil de 2014). Desde o processo de democratização do país na década de 1980 e a Constituição de 1988, o Brasil avançou leis e decretos internos sobre refugiados (Moreira, 2010). Em 1997, o Brasil criou o Estatuto do Refugiado, Lei 9.474, que estabeleceu as normas para refugiados e requerentes de asilo. A Lei definiu refugiados como
Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que: I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país; II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior; III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país (Lei 9.474, 1997).
Através da Lei 9.474 foi criado o Comitê Nacional de Refugiados (CONARE) que se tornou o órgão responsável por analisar os pedidos de solicitantes de asilo. O CONARE passou a ser submetido ao Ministério da Justiça, mas a decisão final do comitê que avalia os pedidos de refugio conta com representantes de diversos ministérios de governo - Saúde, Educação, Relações Internacionais e Trabalho - além de organizações não-estatais, representadas pela organização Caritas Arquidiocesanas, e pelo escritório brasileiro do ACNUR. A Lei também determinou que tanto solicitantes de refúgio quanto refugiados tem o direito de obter documentos brasileiros, incluindo a Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS) e o Cadastro da Pessoa Física (CPF), necessários para que possam trabalhar e se inscrever para receber programas de assistência social, como será discutido na próxima seção deste artigo.
Na década de 2010, o governo brasileiro promulgou três diretrizes normativas, além do processo regular de concessão da condição de refugiado, para responder a três crises humanitárias específicas, que alteraram consideravelmente a origem e o número de refugiados no Brasil. A primeira diretriz foi em resposta à crise humanitária no Haiti em 2010 e que possibilitou a emissão de vistos de residentes permanentes, ou também chamado de “visto humanitário”, que lhes permitia entrar e trabalhar no Brasil. Em 2016, o Brasil tinha cerca de 80.000 haitianos com visto humanitário ou em vias de se tornar residentes permanentes (Portal Brasil, 2016). Este visto humanitário é um sistema complementar ao status legal e normativo de refugiados e requerentes de asilo, já que os haitianos fugiram de seu país não devido a fundados temores de perseguição, mas por causa de um desastre natural (Godoy, 2011). A segunda diretiva ocorreu em 2013 como resposta à crise dos refugiados sírios; ela reconheceu a crise humanitária na Síria e determinou uma facilitação no processo de concessão do status de refugiado a indivíduos do país árabe (CONARE, 2013). Os sírios se tornaram o maior grupo de refugiados no Brasil, com um total de 3.326 refugiados sírios no país entre 2013 e 2018 (CONARE, 2019). A terceira diretiva foi promulgada em 2017 para responder a uma onda de refugiados venezuelanos que começaram a cruzar as fronteiras devido à crise política e econômica no país. Além disso, em 2019, o CONARE concedeu a condição de refugiado a 21.432 venezuelanos (Rodrigues, 2019).
O governo brasileiro também oferece bases legais para o processo de integração dos refugiados. A Constituição Brasileira de 1988 garante o direito de não discriminação entre nacionais e estrangeiros e a universalização dos programas sociais brasileiros. Além disso, a Lei 9.474 apresenta a integração local como uma das três soluções duráveis para os refugiados, além da repatriação e reassentamento voluntários. De acordo com a Lei, integração local se refere à facilitação de sua matrícula em todos os níveis de ensino e da validação de certificados de diploma de sua terra natal. Além disso, a Lei enfatiza o fato de que a situação atípica dos refugiados deve ser levada em consideração sempre que houver necessidade de apresentação de documentos e informações aos serviços consulares.
Outro aspecto importante do aparato jurídico dos refugiados no Brasil é que, por se tratar de uma federação, outras esferas de governo - estadual e municipal - também podem estabelecer políticas para refugiados e imigrantes, desde que não prejudiquem os direitos garantidos pelo governo nacional. É o caso, por exemplo, do estado de São Paulo e da cidade de São Paulo. Em 2016, a Prefeitura de São Paulo promulgou a Lei Municipal 16.478 / 2016, que instituiu a primeira Política Municipal para a População Imigrante (PMPI), definindo a população imigrante como “todas as pessoas que mudam de seu local de residência habitual para o Brasil, incluindo trabalhadores, estudantes, pessoas com status de refugiado, apátridas, bem como suas famílias, independentemente de sua situação de imigração e documento” (Parágrafo único, Art. 1, Lei 16,478/2016). Esta lei também afirma que a prefeitura tem a responsabilidade de promover a integração dos imigrantes como uma questão transversal e multissetorial (Organização Internacional para as Migrações [OIM] & Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania [SMDHC], 2019).
Estados e cidades também tiveram um papel na criação e implementação de programas sociais para refugiados. A cidade de São Paulo também sedia a Coordenação de Políticas de Imigração e Promoção do Trabalho Decente da Secretaria de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC). Segundo sua coordenadora, Jennifer Anyuli, a Coordenação parte do entendimento de que integração não é apenas aceitar refugiados, mas também apoiá-los no acesso aos serviços e garantindo que possam fazer suas próprias escolhas. Nesse sentido, a Coordenação promove diversas ações de atendimento aos refugiados, como apoiar alguns abrigos em toda a cidade, principalmente para imigrantes com baixa renda e recém-chegados. Ações relacionadas à integração econômica são treinamentos de capacitação, o fornecimento de informações para os refugiados se tornarem empreendedores, promoção de eventos para conectar os imigrantes com o setor privado, e ações contra discriminação, abuso e xenofobia. Sob o SMDHC e o Departamento de Assistência Social (SMAS) há também o Centro de Referência e Atendimento para Imigrantes (CRAI). Criado em 2014, o CRAI é um serviço público que oferece assistência aos imigrantes e refugiados na sua regularização e processos, nos seus direitos e no acesso aos serviços sociais.
Apesar de todas essas iniciativas e do aparato jurídico desenvolvido pelos diferentes níveis de governo, a maioria das iniciativas de integração de refugiados são desenvolvidas e implementadas pela sociedade civil e organizações não governamentais, com alguns incentivos do governo (Haydu, 2011). Alguns exemplos dessas organizações são Cáritas Arquidiocesana, Instituto Adus, I Know My Rights (IKMR), Missão Paz, e Programa de Apoio para Recolocação dos Refugiados (PARR). Alguns deles fornecem vários serviços, enquanto outros se concentram em uma área específica. Os seus serviços incluem apoio jurídico, aulas de português, assistência social e psicológica, abrigos e apoio à inclusão de imigrantes no mercado de trabalho. A PARR é um exemplo de organização que oferece treinamentos de capacitação e também conecta empresas cadastradas a potenciais funcionários e dá suporte com a documentação para seu processo de contratação e permanência na empresa.
Embora esta não seja uma apresentação exaustiva das organizações e das ações realizadas por elas em São Paulo, o que se pode observar de suas ações é que quando se trata de integração econômica, organizações da sociedade civil são interlocutores importantes entre refugiados/imigrantes e o setor privado. Eles também têm um papel importante no apoio e promoção do empreendedorismo. No entanto, quando os imigrantes não podem ser integrados na economia formal, seja por falta de oportunidades ou porque não conseguem trabalhar, o papel dessas organizações é mais restrito e, dependendo dos serviços que oferecem, podem fornecer alguma assistência (por exemplo, abrigos e refeições) ou ajudá-los a acessar os programas sociais oferecidos pelo governo, como os programas de transferências de renda.
A PROTEÇÃO SOCIAL DOS REFUGIADOS: UMA ANÁLISE SOBRE OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
A premissa deste artigo é que a integração econômica efetiva dos refugiados é diretamente afetada pelas políticas implementadas pelo governo, já que elas podem fornecer a eles as condições mínimas para acessar suas necessidades básicas até que se insiram no trabalho formal. Por mecanismos de proteção social, serão aqui considerados particularmente os programas de transferência de renda (PTRs). Os PTRs ganharam força na década de 2000, quando vários países da América Latina começaram a implementar e ampliar os PTRs em suas estruturas de proteção social e tornaram-se programas importantes para contribuir com as populações pobres e vulneráveis. O Programa Bolsa Família (PBF), criado em 2004, é um dos maiores PTRs do mundo, atingindo mais de 13,9 milhões de famílias (cerca de 52 milhões de pessoas) em 2019 (Ministerio da Cidadania, 2019).
Outras políticas sociais, como habitação, educação e saúde também podem contribuir para a integração econômica. Por exemplo, há fortes evidências de que políticas habitacionais eficazes ajudam na integração econômica dos refugiados (Netto, 2011). No entanto, embora todos esses programas contribuam para condições favoráveis para a integração econômica dos refugiados, os programas de transferência de renda são integração econômica. Isso porque, na falta de acesso ao trabalho, esses programas podem garantir uma fonte de renda para que a população pobre e vulnerável não caia na linha da pobreza.
Os programas de TR também podem ajudar a promover a integração legal e social dos refugiados. A integração legal se refere aos direitos do refugiado e envolve questões como o direito de obter cidadania, participação política e acesso a serviços e programas sociais. Os PTRs ajudam a avançar este processo de integração quando os refugiados são elegíveis para os mesmos programas que os nacionais. A integração social é uma dimensão de integração muito ampla, pois significa todas as interações construídas entre os nacionais e os imigrantes no dia a dia, bem como as percepções e sentimentos que eles têm uns sobre os outros (Castles et al., 2002, p. 136; Hainmueller et al., 2016). Os PTRs podem contribuir para a integração social, pois podem impulsionar a interação entre imigrantes e nacionais, já que os primeiros se tornam economicamente ativos na sociedade e podem, por exemplo, passar a utilizar os serviços locais.
Apesar da ausência de um sistema específico para os refugiados e imigrantes em geral, eles podem acessar os mesmos programas de assistência social que os nacionais. Conforme mencionado anteriormente, a Constituição brasileira garante a universalização do acesso aos serviços e o país ratificou acordos internacionais que abordam a questão do acesso de serviços públicos por refugiados e imigrantes. Portanto, os refugiados têm bases jurídicas que sustentam seu acesso aos programas nacionais de assistência social.
O Brasil possui uma estrutura de assistência social denominada Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que é operacionalizado por meio da coparticipação das unidades federativas (União, estados e cidades). Para se ter acesso ao Bolsa Família, e outros programas de proteção social (como por exemplo o programa habitacional Minha Casa, Minha Vida e a Tarifa Social de Energia Elétrica), os indivíduos devem se registrar no Cadastro Único para Programas Sociais (CADÚnico). O CADÚnico, criado em 2001, é um sistema de registro online através do qual os indivíduos incluem suas receitas e despesas mensais e de suas famílias e, com base nessas informações, o sistema define os programas para os quais são elegíveis.
O acesso depende da renda individual, ou seja, é um valor per capita. Em 2017, as elegibilidades para o programa foram, a) ser família com renda total mensal de R$85,00 (US$26,56, usando a taxa de câmbio de 2017 de US$1=R$3,20) ou menos, e b) sendo famílias com filhos, de 0 a 17 anos, e renda per capita mensal entre R$85,01 e R$170,00 (US$53,12) (Caixa Econômica Federal, 2017). O mínimo que um domicílio poderia receber do PBF em 2017 era R$85,00, e poderia ser adicionado R$39,00 (US$12,18) para cada dependente, com limite de cinco dependentes (Caixa Econômica Federal, 2017).1 O Bolsa Família é condicional porque os membros que o acessam tem algumas obrigações em relação às crianças da família, como estar em dia com o pré-natal, vacinação e nutrição de crianças até 7 anos, bem como em relação à escolaridade e frequência mínima de atendimento nas escolas.
A ideia dessas condicionalidades é combater a pobreza intergeracional ao mesmo tempo em que o programa elimina a pobreza extrema por meio do fornecimento de renda para a família. Antes de passar à análise do PBF para integração econômica de refugiados, é importante mencionar três aspectos sobre o programa. O primeiro é que há uma grande quantidade de estudos que evidenciam importantes efeitos do PBF além de prover uma renda direta à população. Por exemplo, o estudo desenvolvido por Rego e Pinzani (2014) mostrou como o programa ajudou a emancipação e autonomia das mulheres, pois o programa entrega o dinheiro para as mulheres da casa.
O segundo aspecto está relacionado à ideia de pobreza. O PBF define pobreza por meio da renda familiar. No entanto, a pobreza é um fenômeno bastante complexo e multifacetado, e diferentes destinatários do programa - os pobres urbanos e rurais - têm necessidades diferentes. Por exemplo, ao contrário dos pobres urbanos, aqueles em áreas rurais são geralmente isolados geograficamente e, por esse motivo, têm acesso limitado aos serviços públicos (Rego & Pinzani, 2014, p. 26). Além da região, outros aspectos que distinguem os pobres são etnia, cor da pele, sexo, idade e a composição e estrutura da família (Rego & Pinzani, 2014, pp. 158-159). Portanto, embora a qualificação para o programa seja igual para todos os domicílios, com base na renda, existem outras dimensões da pobreza que não são contempladas pelo PBF. Nesse sentido, mesmo os maiores apoiadores do programa reconhecem que o próprio PBF não é suficiente para atender todas as dimensões específicas da pobreza.
O terceiro aspecto é que o PBF não foi desenvolvido para servir como mecanismo de integração dos imigrantes e refugiados. Na verdade, o número de refugiados que recebem o programa é extremamente pequeno em comparação com a quantidade total de seus destinatários. Além disso, os refugiados são afetados por várias outras camadas de pobreza e vulnerabilidades, como barreiras culturais, que tornam mais difícil para eles se inserirem na sociedade através dos programas de transferência de renda. Conforme sugerido pelo ACNUR em um Relatório sobre a integração de refugiados na Europa,
Os refugiados [...]têm necessidades específicas devido, entre outros fatores, à perda da proteção de seu país; suas experiências de perseguição ou conflito armado; suas dificuldades particulares na obtenção de documentação; e a separação e perda da família que muitas vezes se segue como consequência da fuga. Medir o impacto das políticas de integração sobre os refugiados sem uma compreensão de suas necessidades específicas pode levar ao desenvolvimento de políticas equivocadas e à falta do apoio crucial necessário para evitar a dependência de longo prazo, marginalização e isolamento de refugiados. Isso pode, por sua vez, levar a um aumento de movimentos irregulares ou desafiar a coesão social no estado anfitrião (UNHCR, 2013, p. 11).
AVALIAÇÃO DAS ESTRUTURAS DE PROTEÇÃO SOCIAL PARA REFUGIADOS E SEU PAPEL NA INTEGRAÇÃO ECONÔMICA
Em 2018, havia 3.326 refugiados sírios no Brasil, o que correspondia a 51% dos refugiados reconhecidos no país (CONARE, 2019). Esse número é consequência da facilitação do governo brasileiro para receber sírios em 2013, conforme explicado anteriormente. Existem grupos de imigrantes e requerentes de asilo de outras nacionalidades em números muito maiores, mas que não receberam o status de refugiados. Por exemplo, em 2018, o número total de requerentes da condição de refúgio no Brasil era de 80.057, entre os quais 61.681 eram da Venezuela, 7.030 do Haiti e 2.749 de Cuba (CONARE, 2019). Portanto, embora os sírios representassem um dos maiores grupos de refugiados no Brasil, a comunidade era muito menor quando comparada aos requerentes de asilo e imigrantes de outras origens.
Grande parte dos refugiados sírios que chegam ao Brasil desde 2013 residem na cidade de São Paulo e na Grande São Paulo, como Guarulhos e São Bernardo do Campo, além de Campinas. Entre 2013 e 2016, os sírios foram a maior comunidade de refugiados do estado de São Paulo com 1.030 pessoas com essa condição (seguido pela RDC com 318, Colômbia 241, Mali 91, Iraque 90 e Angola 88) (Página do Observatório das Migrações). A Polícia Federal estimava que havia 9.977 pessoas buscando refúgio no estado de São Paulo em 2018 (Mantovani, 2019).
De acordo com os dados da Secretaria Especial de Desenvolvimento Social do Governo do Estado de São Paulo, apresentados na Tabela 1, o número total de famílias de imigrantes cadastradas no CADÚnico no estado de São Paulo passou de 22.688 em 2013 para 93.479 em 2018 no período analisado, enquanto o número de famílias sírias registradas aumentou de 2013 a 2015 e diminuiu de 2015 a 2018. A Tabela 2 mostra o total de sírios registrado no Bolsa Família na cidade e no estado de São Paulo, além do total de imigrantes e refugiados no programa no estado de São Paulo.
Em relação a essas Tabelas, quatro pontos precisam ser esclarecidos. Em primeiro lugar, o cadastro no CADÚnico é a base de informações para o governo fornecer diversos serviços sociais, incluindo Bolsa Família. Portanto, todos os imigrantes que recebem o Bolsa Família são registrados no CADúnico, mas nem todos os indivíduos que são registrados no CADúnico recebem o Bolsa Família. Em segundo lugar, o CADÚnico é uma etapa no processo de acesso a programas sociais. Se alguns indivíduos não tiverem a documentação necessária, eles podem não receber a assistência que tem direito. Terceiro, embora imigrantes e refugiados tenham realidades distintas, ambos precisam atender aos critérios de família de baixa renda para serem elegíveis para receber os programas sociais. Quarto, conforme explicado anteriormente, o CADÚnico e o Bolsa Família são elementos de uma estrutura formal de proteção social que não foi projetada para atender às necessidades específicas dos refugiados e imigrantes e, como consequência, há uma variedade de problemas no acesso e nos resultados desses programas para o contexto de refugiados e imigrantes.
Segundo a assistente social da Missão Paz entrevistada em 2017, existem três problemas relacionados ao acesso do programa pelos refugiados. O primeiro é uma falta de informação sobre o Bolsa Família tanto entre os refugiados quanto entre os assistentes sociais. Alguns refugiados e requerentes de asilo podem não estar cientes de seus próprios direitos. Em alguns casos, eles não sabem que têm o direito de se cadastrar no CADÚnico para acessar programas sociais, ou mesmo que este exista. O tempo mínimo durante o qual um refugiado pode ter acesso aos programas sociais fornecidos pelo CADÚnico é de três meses a partir da chegada ao Brasil. No entanto, isso geralmente leva mais tempo porque o processo de regulação pode ser muito lento, eles não têm as informações sobre seus direitos e, às vezes, quando os têm, ainda não têm os documentos necessários para se inscrever no programa.
Além disso, o cadastramento de qualquer imigrante no CADÚnico pode ser feito por meio do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS). Em tese, os imigrantes deveriam ser encaminhados ao CRAS quando estiverem em processo de obtenção de documentos na Polícia Federal, e por meio de organizações da sociedade civil que prestam assistência a eles. Segundo a assistente social entrevistada, o CRAS possui um escritório central e diversos escritórios locais em toda a cidade de São Paulo. Alguns desses escritórios locais não fornecem suporte para refugiados porque presumem que os refugiados precisam ir ao escritório central para obter assistência, quando este não é o caso.
Outro problema relacionado ao Bolsa Família para refugiados refere-se à quantidade de dinheiro fornecida por meio do programa, que é muito pouco para atender plenamente às necessidades específicas dos refugiados. O valor é muito pequeno, principalmente para destinatários que moram em grandes áreas urbanas, como São Paulo e Rio de Janeiro, onde os padrões de vida são muito altos. Além disso, alguns refugiados tem que enviar remessas para suas famílias que estão em outro país. Segundo a assistente social da Missão Paz, existem refugiados e imigrantes que, ao saberem quanto dinheiro o PBF oferece, optam por nem mesmo se cadastrar no Bolsa Família. Porém, a assistente social explicou que, embora seja uma pequena quantia, o Bolsa Família pode ter um uso importante quando as pessoas estão em situação de extrema pobreza. Os refugiados geralmente recebem doações de igrejas, mesquitas, ONGs e comunidades espalhadas por toda a cidade. Como os refugiados acabam tendo que morar na periferia da cidade por causa do alto aluguel nas áreas centrais, a assistente social explicou que eles usam o dinheiro que ganham com o programa para pagar o trajeto para o trabalho informal e obter sua doação.
Para compensar a falta de assistência do governo e, de forma ainda mais ampla, para superar as dificuldades gerais que enfrentam em seu processo de integração econômica e social, principalmente por causa das barreiras linguísticas, imigrantes e refugiados acabam contando com assistências prestadas por organizações da sociedade civil, especialmente ONGs e organizações religiosas. Ainda mais importante, eles também contam com redes de segurança dentro de comunidades com indivíduos do mesmo grupo étnico ou nacionalidade ou com outros grupos com os quais compartilham algumas semelhanças culturais e linguísticas. Essas redes de segurança, em alguns casos, começam antes mesmo dos imigrantes chegarem ao Brasil e, inclusive, essas conexões podem ser um dos motivos pelos quais eles optam por vir para o país.
Em relação aos refugiados sírios, existe uma comunidade árabe bem estabelecida em São Paulo que presta assistência para eles. Grande parte dessa assistência é organizada e mediada pelas mesquitas de São Paulo, e, conforme afirma um entrevistado da Mesquita Brasil em 2019, geralmente o atendimento é para toda a população carente, incluindo imigrantes independentemente de sua origem. A Mesquita Brasil, a mais antiga e uma das maiores mesquitas da América Latina, atua no apoio à população de baixa renda por meio da doação de alimentos básicos, materiais de limpeza, colchões, cobertores, roupas e também dinheiro. Segundo um integrante da mesquita, essas doações acontecem na mesquita e também em missões que levam tais doações a comunidades carentes.
Para os sírios, em particular, o presidente da mesquita alugou 40 apartamentos mobiliados entre 2014 e 2018 para famílias sírias em um contrato de um ano. A mesquita se encarregou de cadastrar as famílias e elas foram selecionadas para ficar nos apartamentos dependendo de seus níveis de vulnerabilidade, por exemplo, dependendo das condições de saúde dos membros da família. Em relação ao trabalho, a mesquita recebeu currículos dos refugiados para enviar às empresas cadastradas por eles e também às pessoas interessadas em contratar refugiados para fazer trabalhos domésticos, como creches (Mota, 2016). Além disso, também de acordo com o membro da mesquita, existe uma forte ligação entre a comunidade árabe por meio das redes sociais, como grupos do Facebook e Whatsapp, que atendem aos recém-chegados. Um dos suportes mais comuns está relacionado ao processo de documentação. Por fim, o fato de os refugiados tenderem a viver aglomerados significa que acabam se informando sobre os programas sociais para os quais têm direito. Por exemplo, um artigo da BBC News relatou que um refugiado sírio não tinha conhecimento do PBF até que seu vizinho, outro refugiado sírio que já estava no Brasil há mais tempo, contou a ele sobre isso (Bandeira, 2015).
Na ausência de uma estrutura coordenada de apoio aos refugiados e enquanto eles não estão integrados ao trabalho formal, os refugiados precisam contar com uma estrutura bastante complexa, mas geralmente insegura e precária, construída sobre a intersecção da assistência social, trabalho informal e o apoio de organizações da sociedade civil e suas comunidades. O apoio que os refugiados recebem de suas comunidades é muito importante para o processo de integração, especialmente em um contexto de emergência, mas não são capazes de resolver as vulnerabilidades econômicas que enfrentam, da mesma maneira que a proteção social formal poderia. Além disso, a necessidade de encontrar meios dentro de seus nichos étnicos pode ter como consequência o isolamento e fragmentação dos imigrantes e dificultar um processo pleno de integração social na sociedade.
CONCLUSÃO
O argumento central deste artigo é que as estruturas de proteção social têm um papel muito importante na integração econômica dos refugiados, pois podem garantir os meios básicos para eles e suas famílias enquanto não estiverem integrados ao mercado formal. Isso também pode ajudá-los a se tornarem menos vulneráveis ao trabalho forçado e a serem vítimas de discriminação e exploração (UNHCR, 2019). No Brasil, a inclusão de refugiados no Programa Bolsa Família representa uma importante contribuição para a integração dos refugiados no sentido de fazer avançar seus direitos de acesso às políticas públicas nacionais e garantir que não atinjam um nível de extrema pobreza. Porém, na prática, existem problemas que dificultam o potencial do programa de integrar efetivamente os refugiados à sociedade. Os principais problemas identificados neste artigo foram a falta de informação sobre os seus direitos de acesso, e o fato de o valor do programa ser muito pequeno para garantir sua integração econômica, dadas as necessidades específicas dessa população.
Ao analisar o caso específico dos refugiados sírios em São Paulo, o artigo também mostrou que como contam com o apoio da comunidade árabe da cidade alguns desses refugiados puderam se beneficiar de seu apoio (doações e acesso ao trabalho, por exemplo) além das estruturas formais de proteção social na cidade. Em outras palavras, eles puderam se beneficiar de uma rede de segurança que combinou estruturas formais de proteção social com um apoio baseado em laços interpessoais e comunitários.
Com este estudo, foi possível identificar algumas áreas para novas pesquisas. A primeira é realizar estudos de caso sobre outras comunidades baseadas em nacionalidades ou laços étnicos em São Paulo para entender as particularidades de suas estruturas informais de proteção social. Um estudo comparativo entre os grupos ajudaria também a identificar as principais dificuldades que cada comunidade enfrenta e os principais problemas comuns a todas as diferentes comunidades de imigrantes. O segundo é analisar os abusos que existem dentro das redes informais que atendem refugiados na ausência de trabalho formal. Embora o presente estudo não tenha discutido as consequências negativas da informalidade, o mesmo reconhece a necessidade premente de investigar esses abusos nas comunidades de imigrantes e entre nacionais e imigrantes. Além disso, abordando a integração econômica por meio das estruturas de proteção social, a principal recomendação de política é avançar na promoção de uma melhor coordenação entre os diferentes atores do setor público e da sociedade civil para garantir uma estrutura mais sólida de apoio aos refugiados enquanto eles não estão integrados à economia formal do país.
Por fim, a turbulência política e econômica na Venezuela levou a uma crise de refugiados na América do Sul com dimensões exorbitantes desde 2015. De acordo com o site do ACNUR (Emergências do ACNUR, página da web) até o final de 2019, 4,5 milhões de venezuelanos viviam em outros países da América do Sul e o número de venezuelanos que buscavam refúgio na região aumentou cinco vezes de 2017 a 2018. Como mencionado anteriormente, o CONARE registrou 61.681 pedidos de venezuelanos para a condição de refúgio no Brasil em 2018 (CONARE, 2019). Este novo capítulo da crise dos refugiados na região exige maior esforço do governo brasileiro, não apenas para proporcionar-lhes asilo e garantir o seu estatuto de refugiado, mas também para repensar e redesenhar as estruturas de proteção social como um aspecto central para a integração econômica dos refugiados no país.
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A renda mínima de elegibilidade, a assistência prestada pelo programa, algumas regras relacionadas ao acesso, bem como as taxas de câmbio têm se alterado ao longo dos anos de análise. Informações atualizadas sobre o programa podem ser encontradas no site da Caixa. Recuperado de http://www.caixa.gov.br/programas-sociais/bolsa-familia/Paginas/default.aspx.
Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
28 Jun 2021 -
Data do Fascículo
Apr-Jun 2021
Histórico
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Recebido
03 Fev 2020 -
Aceito
11 Set 2020
