IDEOLOGIA IMPORTA? UMA ANÁLISE DOS PARECERES EMITIDOS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS

Does ideology matter? An analysis of the opinions issued by the Brazilian Courts of Audit

¿Importa la ideología? Un análisis de los dictámenes emitidos por los tribunales de cuentas brasileños

Resumo

O estudo investigou a associação entre os pareceres prévios emitidos pelos Tribunais de Contas brasileiros às ideologias político-partidárias. O levantamento teve como base o interstício entre 1995 e 2022, perfazendo sete ciclos políticos, em todos os estados brasileiros, o Distrito Federal, além das contas da União. Foram categorizados os partidos políticos em coalizões ideológicas e segmentados os resultados dos pareceres, para realizar testes de independência entre grupos e Análise de Correspondência Múltipla. Não foram observadas distinções nos pareceres prévios emitidos em relação às linhas ideológicas das coalizões nos ciclos eleitorais analisados. Dada a literatura recente que indica a influência político-partidária na atuação dos Tribunais de Contas brasileiros e a baixa quantidade de pareceres desfavoráveis emitidos para os estados, este achado traz novos elementos ao debate acerca das características e explicações para essa influência.

Palavras-chave:
Tribunais de Contas; ideologia partidária; accountability ; partidos políticos; auditoria pública

Abstract

This research investigated the association between the preliminary opinions issued by the Brazilian Courts of Auditors and party-political ideologies. The analysis was based on the period between 1995 and 2022, totaling seven political cycles, in all Brazilian states, the Federal District, and the federal governments accounts. The political parties were categorized into ideological coalitions and the results of the opinions were segmented in order to conduct independence tests between groups and multiple correspondence analysis. No distinctions were observed in the preliminary opinions issued in relation to the ideological lines of the coalitions in the electoral cycles analyzed. Given the recent literature that indicates the political-partisan influence on the actions of the Brazilian courts of auditors and the small number of unfavorable opinions issued to the states, this finding brings new elements to the debate about the characteristics and explanations for this influence.

Keywords:
Courts of Audit ; party ideology; accountability; political parties; public audit

RESUMEN

El estudio investigó la asociación entre las opiniones previas emitidas por los tribunales de cuentas de Brasil y las ideologias partidistas. La investigación se basó en el período comprendido entre 1995 y 2022, totalizando siete ciclos políticos, en todos los estados brasileños, el Distrito Federal, además de las cuentas del Gobierno Federal, los partidos políticos fueron categorizados en coaliciones ideológicas y los resultados de las opiniones fueron segmentados, para realizar pruebas de independencia entre grupos y análisis de correspondencias múltiples. No se observaron distinciones en los dictámenes previos emitidos en relación con las líneas ideológicas de las coaliciones en los ciclos electorales analizados. Dada la reciente literatura que indica la influencia político-partidaria en el desempeño de los tribunales de cuentas brasileños y el bajo número de dictámenes desfavorables emitidos a los estados, este hallazgo aporta nuevos elementos al debate sobre las características y explicaciones de esa influencia.

Palabras Clave:
tribunales de cuentas; ideología partidista; rendición de cuentas; partidos políticos; auditoría pública

INTRODUÇÃO

As práticas de accountability são amplamente reconhecidas como relevantes para o setor público (Napari & Amaning, 2022). Apesar de ser um termo com diversas abordagens e interpretações, “accountability” geralmente se relaciona a atributos como responsabilização, responsividade e transparência (Dallagnol et al., 2023). Entende-se que a accountability é capaz de melhorar o desempenho do setor público ao permitir avanços nos aspectos de governança, legitimidade (Napari & Amaning, 2022) e gestão financeira (Said et al., 2018), ao mitigar episódios de má aplicação de recursos (Napari & Amaning, 2022), corrupção (Anselmi et al., 2017; Said et al., 2018) e fraudes (Said et al., 2018).

As atividades de controle no setor público, no exame e fiscalização de aspectos como legalidade, economicidade e legitimidade, são entendidas como essenciais para a garantia dos direitos fundamentais, levando historicamente à constituição e ao contínuo aperfeiçoamento de instrumentos e instituições dedicadas a essa finalidade (Torres, 1994). Os órgãos responsáveis pela auditoria no setor público, como os Tribunais de Contas (TCs), exercem um importante papel no processo de accountability, atuando sobre possíveis transgressões administrativas e no combate à corrupção, assim reforçando estruturais legais, institucionais e financeiras da sociedade que levam a uma melhor gestão e governança pública (Avis et al., 2018; Brenninkmeijer et al., 2020).

Apesar do entendimento sobre o papel central das auditorias públicas para a accountability e construção de confiança no setor público, a literatura acadêmica tem recentemente destacado críticas acerca dos papéis e da efetividade dessas estruturas, diante de um contexto de crescente escrutínio social a respeito da profissão e das novas necessidades públicas que têm desafiado sua capacidade de resposta (Ferry et al., 2022).

Nessa linha, estudos recentes têm levantado questões acerca da efetividade dos TCs brasileiros (Lino & Aquino, 2020; Lino et al., 2022). Um dos principais aspectos que, de acordo com a literatura, têm conduzido os TCs nacionais a práticas disfuncionais é a interferência político-partidária no seu funcionamento, decorrente sobretudo da existência de conselheiros com raízes e conexões político-partidárias (Lino & Aquino, 2020; Lino et al., 2022).

Ademais, o sistema político brasileiro é considerado complexo, caracterizado pela tomada de decisões que, muitas vezes, refletem interesses oportunistas dos gestores públicos que se sobrepõem aos desejos da sociedade (Fiirst et al., 2019). Também é caracterizado pela existência de um sistema multipartidário e fragmentado, com partidos relacionados a diferentes linhas ideológicas (Jorge et al., 2020).

Entende-se que o contexto de escrutínio sobre a efetividade dos TCs, a possibilidade de influência político-partidária nas decisões por eles proferidas e o cenário político brasileiro particularmente fragmentado geram um terreno fértil para se avaliar a relação entre a ideologia partidária do gestor do ente e a ocorrência de ressalvas no parecer emitido pelos TCs. Com base no exposto, elaborou-se a seguinte questão de pesquisa: De que forma os pareceres emitidos pelos Tribunais de Contas podem ser associados às ideologias político-partidárias no cenário brasileiro?

Apesar da reconhecida relevância da ideologia partidária no desenvolvimento de estruturas de governança no setor público (Bertelli, 2006; Soguel et al., 2024), ainda são escassos os estudos que se dedicaram a levantar evidências acerca desse aspecto. Mais recentemente, Cuadrado-Ballestreros e Bisogno (2021), ao avaliarem a relação entre reformas da contabilidade pública dos países e melhoria na qualidade da governança, apontaram diferenças significativas entre a qualidade da governança dos países a depender da linha ideológica do partido governante, sugerindo resultados piores para países comandados por partidos de linha ideológica à esquerda. Relações significativas também foram encontradas em estudos subsequentes (Bisogno & Cuadrado-Ballestreros, 2022; Tawiah, 2023). Portanto, entende-se que o presente estudo, em um cenário de alta fragmentação político-partidária e com influência significativa do aspecto político nas decisões dos tribunais, poderá agregar evidências e novas perspectivas a essa questão.

REFERENCIAL TEÓRICO

Accountability no setor público

As práticas de accountability no setor público foram incipientes pelo menos até meados da década de 1980. A atenção política concentrava-se até então principalmente em novas iniciativas políticas, pressionando o gasto público a aumentar. Desde o final da década de 1970, no entanto, várias tentativas foram realizadas para fortalecer o controle do orçamento, que, embora em sua maioria não tenham sido bem-sucedidas, contribuíram para mudar as práticas de administração pública nas décadas subsequentes. As questões de prestação de contas e gestão de finanças públicas, termos esses que convergem para accountability, receberam atenção crescente no nível do governo no final dos anos 1980, suscitando melhorias administrativas substanciais em diversos países (Hoek, 2010).

Os conceitos de integridade, transparência e prestação de contas foram identificados pela ONU coletiva e individualmente, como parte dos princípios formuladores da administração pública (Armstrong, 2005). Integridade refere-se à honestidade ou confiabilidade no desempenho de funções oficiais, servindo como antítese à corrupção ou ao abuso de poder. Transparência refere-se ao acesso irrestrito pela população a informações íntegras e tempestivas das decisões e desempenho no setor público. Prestação de contas refere-se à obrigação de agentes públicos relatarem o uso de recursos públicos, bem como a responsabilidade para atender aos objetivos de desempenho declarados (Armstrong, 2005). Estes são termos que convergirão ao conceito de accountability, uma vez que ela pode ser entendida como a transparência, a prestação de contas pelo poder público, bem como a responsabilização de seus atos (Pinho & Sacramento, 2009).

O artigo 70 da Constituição Federal brasileira expõe que toda pessoa pública ou privada, física ou jurídica, que receba, utilize, arrecade, guarde ou administre recursos públicos, deve prestar contas (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988). Essa prestação de contas é o exercício da accountability daqueles que detêm o poder do Estado e, por conseguinte, precisam dar visibilidade aos seus atos, gerando maior confiabilidade entre governantes e governados (Meneses & Mapurunga, 2016). A accountability é essencial em governos democráticos, dada a necessidade de levar informações sobre a gestão pública ao conhecimento dos cidadãos, para que estes possam realizar julgamentos (Nakagawa et al., 2007).

Logo, o termo accountability é uma peça fundamental na administração pública, e está relacionado a bons níveis de governança democrática, comportamento adequado, justiça social e melhor desempenho (Dubnick & Frederickson, 2011; Schillemans & Busuioc, 2015). Neste estudo, adota-se a perspectiva de boa governança pública envolvendo os atributos explorados por Martins e Peixe (2020), onde relacionam governança pública aos princípios de transparência, prestação de contas, participação e responsabilização dos gestores públicos, considerados essenciais no processo de gestão pública e ao exercício da accountability.

Dessa forma, um dos instrumentos que possibilitam o exercício da accountability no setor público são os pareceres prévios emitidos pelos TCs dos entes governamentais, uma vez que é possível identificar se as contas prestadas estão de acordo com os aspectos normativos vigentes, além de sinalizar o que precisa ser reparado pelos gestores públicos no caso das ressalvas.

Tribunais de Contas e sua atuação

Os TCs são instituições fundamentais ao sistema político brasileiro, dado que a fiscalização da aplicação dos recursos públicos é central no combate à corrupção. Diferentemente de outras instituições públicas de controle, os TCs são instituições que, por excelência, se dedicam à fiscalização dos recursos públicos e ao cumprimento dos princípios da administração pública. Como as instituições de auditoria governamental em outros países, os TCs fiscalizam a arrecadação, gestão e aplicação dos recursos públicos, utilizando critérios de auditoria governamental relativos à legalidade e lisura contábil. Adicionalmente, questionam a aplicação econômica, eficiente e efetiva dos recursos públicos (Speck, 2013).

Aos TCs são atribuídas funções específicas visando regular a utilização do patrimônio público, a fiel execução do orçamento, a probidade dos atos administrativos, entre outras. Esse controle externo é um instrumento social aplicado na busca de uma gestão pública responsável dos recursos arrecadados por intermédio dos tributos. Entre suas funções, destaca-se a apreciação das contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo, mediante a emissão do parecer prévio, o qual tem por fim auxiliar o Poder Legislativo no julgamento dessas contas (Meneses & Mapurunga, 2016).

Tal parecer apresenta, com base em análises de natureza orçamentária, financeira, patrimonial e contábil, a opinião do TC sobre as contas de governo. Também oferece recomendações ao Poder Executivo, almejando a melhoria na arrecadação das receitas e a eficiência no gasto público. Para que os TCs possam exercer sua função constitucional, é necessária a divulgação das informações, bem como dos seus respectivos pareceres prévios, de modo a evidenciar a situação do patrimônio fiscalizado, dos resultados orçamentários e econômicos auferidos e dos fluxos de caixa do período (Meneses & Mapurunga, 2016).

Portanto, os TCs são instituições com competências extraídas diretamente da Constituição Federal que exercem o controle externo da administração pública, não se detendo apenas a aspectos da legalidade, mas também analisam os critérios da legitimidade e da economicidade (Lyra, 2017). Lyra (2017) defende que os TCs, por meio de suas auditorias operacionais, atuam de maneira ativa e relevante na defesa dos direitos fundamentais, avaliando o desempenho das políticas públicas com base em critérios como eficiência, efetividade e economicidade.

Apesar de tais auditorias ainda estarem em fase de implantação em muitos TCs, essa é uma forma de fiscalização em expansão e que só tem a contribuir para a efetiva implementação dos direitos fundamentais na sociedade brasileira. Um dos instrumentos da sua efetiva atuação é por meio dos pareceres prévios, os quais permitem analisar a conformidade das contas dos gestores públicos. Em outras palavras, os TCs, por meio dos pareceres prévios emitidos, possuem a incumbência de atuar como protetores dos direitos fundamentais dos cidadãos (Lyra, 2017).

Sistema partidário brasileiro

As ideologias políticas, como os conceitos de direita e esquerda, são consideradas “atalhos mentais” compostos por um conjunto de determinados valores que simplificam as formulações individuais de eleitores e eleitos, tornando-se elementos centrais de comunicação, coesão e definição de comportamentos políticos (Jorge et al., 2020).

O uso das categorias “esquerda” e “direita” remonta à Revolução Francesa, na reunião dos Estados Gerais, no final do século XVIII. Delegados identificados com igualitarismo e reforma social sentavam-se à esquerda do rei; delegados identificados com aristocracia e conservadorismo, à direita (Tarouco & Madeira, 2013). Essa distinção aplicada na Europa ao longo do século XIX correspondia à distinção entre liberalismo e conservadorismo, entre a extremidade esquerda (controle governamental pleno) e a extremidade direita (mercado completamente livre). Atualmente, entende-se que a posição assumida por cada partido pode variar conforme a expectativa de preferência do eleitor mediano, de modo que os partidos se movimentam na escala para ganhar votos (Tarouco & Madeira, 2013).

A ideologia da coalizão dominante no poder, como esquerda ou direita, é capaz de influenciar o processo de gestão pública, como na configuração macroeconômica relacionada ao controle da inflação e no nível de desemprego (Hibbs, 1977). Entre as evidências sobre os diferentes comportamentos na gestão pública de acordo com a ideologia política, citam-se inicialmente Veiga e Veiga (2007), que, ao avaliarem o comportamento das finanças públicas de municípios portugueses à luz dos ciclos políticos (em que pesem as diferenças no conceito de município entre Portugal e Brasil - vide Pereira, 2016), identificaram que gestões mais alinhadas à esquerda tendem a se comportar de modo mais oportunista, especialmente pelo aumento de gastos correntes no ano eleitoral.

No Brasil, Sakurai e Menezes-Filho (2011) também identificaram que, nos ciclos políticos municipais, partidos de direita e esquerda tendem a gastar menos do que os partidos centristas. Por outro lado, Guerra et al. (2018), ao avaliarem a existência de evidências empíricas de ciclos político-econômicos para os governos estaduais do Brasil e se os gastos são afetados por razões ideológicas-partidárias, não identificaram uma diferença importante entre grupos ideológicos na política fiscal desses entes.

No que diz respeito aos partidos políticos brasileiros, apesar dos diversos partidos existentes atualmente, a literatura aponta que poucos são, de fato, representativos no sistema político. No período de 1989 a 2002, apenas dois partidos políticos, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e o Partido dos Trabalhadores (PT), foram apontados como significativos no que compõe as preferências dos eleitores (Carreirão & Kinzo, 2004). Já entre 2002 e 2010, a competição eleitoral no Brasil estruturou-se em torno de PT e Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB), concentração delineada a partir da eleição presidencial de 1994 e que, por consequência, controlou as coligações nacionais mais efetivas eleitoralmente e as coalizões governamentais consideradas mais eficientes (Braga & Pimentel, 2011).

Carreirão (2006) utilizou o continuum (eixo) direita-esquerda como referencial para analisar a ideologia e os partidos políticos na esfera estadual, especificamente no Estado brasileiro de Santa Catarina, e identificou que a ocorrência de coligações eleitorais ou coalizões governamentais envolve simultaneamente partidos, formalmente situados, à direita e à esquerda do espectro ideológico. A taxonomia que o autor utilizou para dividir os partidos foi direita, centro e esquerda.

Para este trabalho, alinham-se os partidos em coalizões essencialmente de esquerda e essencialmente de direita, tendo em vista que não há um consenso na literatura a respeito do que caracteriza os vieses partidários. Para tal, utilizou-se matéria publicada no site do jornal O Estado de Minas (2019) para formar as coalizões partidárias em essencialmente de direita e essencialmente de esquerda, conforme Figura 1.

Figura 1
Ideologias partidárias no Brasil – 1995-2022

Alguns partidos divulgados na matéria não compuseram as gestões analisadas (1995-2022), incluindo o Distrito Federal e União, e, por isso, não foram mencionados. Portanto, neste trabalho alinharam-se os partidos em essencialmente de esquerda e essencialmente de direita de acordo com essa perspectiva.

Considerando que diferentes linhas ideológicas, as quais podem ser concentradas essencialmente em direita e esquerda, apresentam diferenças na abordagem sobre o papel do Estado e no processo de gestão pública (Hibbs, 1977; Tarouco & Madeira, 2013; Veiga & Veiga, 2007), e que recentes evidências empíricas recentes sugerem diferenças na qualidade da governança a depender da linha ideológica do partido governante (Bisogno & Cuadrado-Ballestreros, 2022; Cuadrado-Ballestreros & Bisogno, 2021; Tawiah, 2023), a presente investigação parte da hipótese de que há diferenças nos pareceres emitidos pelos TCs em função da ideologia partidária do governo avaliado.

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Os dados correspondem aos pareceres prévios emitidos pelos TCs dos estados brasileiros, Distrito Federal e da União referentes ao período de 1995 a 2022, compreendendo sete ciclos políticos. A partir de 1995, os dados estavam disponíveis nos sites dos TCs brasileiros, e não se utilizaram períodos superiores a 2022 pelo fato de não terem sido completados os pareceres relativos ao último ciclo político. Nota-se que cada ciclo político no Brasil tem a duração de um mandato eleitoral de quatro anos.

As coalizões foram categorizadas em direita (D) e esquerda (E), até mesmo em casos em que houve alternância em um mesmo ciclo político (D e E). A população analisada também considerou períodos em que houve troca da ideologia político-partidária no comando do Poder Executivo. Para esses casos, foram atribuídas as classificações de predominante de direita (PE) ou predominante de esquerda (PE).

Quanto à emissão dos pareceres prévios, foram classificados como “Sem Ressalva (SR)” quando totalmente favoráveis, “Com Ressalva (CR)” quando parcialmente favoráveis e “Desfavorável (DF)” quando desfavoráveis. Por outro lado, foram identificados resultados pouco evidentes ou ainda situações em que os resultados não estão disponíveis (Não Disponível - ND).

A amostra contém 784 observações categóricas, 28 períodos analisados e sete ciclos políticos, bem como 26 estados, o Distrito Federal e a União. Tendo em conta o objetivo de pesquisa, a investigação foi conduzida por meio de dois métodos principais, como demonstrado pela Tabela 1.

Tabela 1
Protocolo de pesquisa

ETAPA	OBJETIVO	FERRAMENTA DE ANÁLISE	REFERÊNCIAS
1.1	Conhecer a composição e comportamento da amostra	Estatísticas descritivas - Distribuição de frequências
1.2	Verificar a independência entre os pareceres e as ideologias político-partidárias entre os diferentes ciclos políticos	Teste Chi-Quadrado (χ2)	Fávero e Belfiore (2017)
2.1	Identificar a variância explicada nas variáveis	Análise de Correspondência Múltipla (ACM)	Le et al. (2008); Hair et al. (2009); Fávero e Belfiore (2017); Kassambara e Mundt (2020); Vaissie et al. (2021); Ossani e Cirillo (2023)
2.2	Verificar a associação entre os conceitos em duas dimensões
2.3	Analisar os mapas perceptuais para análise de relação entre as ideologias político-partidárias, resultados e pareceres e ciclos políticos

Tendo em vista os procedimentos estabelecidos, cabe salientar que o teste Chi-Quadrado corresponde a uma ferramenta não paramétrica, que identifica a independência entre os conceitos, examinando indícios de que as variáveis permeiam mais de uma categoria. Logo, um baixo resultado no χ² aponta a independência entre as variáveis (Fávero & Belfiore, 2017).

Por sua vez, a Análise de Correspondência Múltipla (ACM) é uma técnica multivariada que analisa a associação entre “n” variáveis e ainda permite conhecer a intensidade dessa associação. Cabe salientar que os procedimentos definidos estão relacionados, haja vista que, segundo Fávero e Belfiore (2017), é desejável a independência entre as variáveis para realização da ACM.

ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Em virtude das características das variáveis nominais, a análise dos dados é voltada à descrição das frequências das observações, ao passo que a diferenciação entre grupos mediante o teste χ2 respeita essa característica, o que também é pertinente à ACM.

Estatísticas descritivas

Preliminarmente, observa-se na Tabela 2 a predominância das coalizões de direita nos sete ciclos políticos analisados. Todavia, houve um aumento gradual na participação de partidos de esquerda nos ciclos mais recentes. Também é notada a inexpressividade da alternância de poder em um mesmo ciclo político, o que implicaria a troca da chapa governante, supondo-se que nem o vice deveria ser da mesma coalizão.

Tabela 2
Comparação entre os ciclos político e as coalizões partidárias

CICLO	D	Δ%	E	Δ%	PD		PE	Δ%
Ciclo_1	94	83,93%	18	16,07%
Ciclo_2	87	77,68%	24	21,43%			1	0,89%
Ciclo_3	74	66,07%	37	33,04%	1	0,89%
Ciclo_4	69	61,61%	41	36,61%	2	1,79%
Ciclo_5	60	53,57%	50	44,64%	1	0,89%	1	0,89%
Ciclo_6	64	57,14%	45	40,18%	1	0,89%	2	1,79%
Ciclo_7	68	60,71%	44	39,29%
Total geral	516	65,82%	259	33,04%	5	0,64%	4	0,51%

• Nota: D = Coalizão de Direita; E = Coalizão de Esquerda; PD = Predominante de Direita; PE = Predominante de Esquerda. Os valores e variações percentuais (Δ%) referem-se à quantidade de coalizões em cada ciclo político.

Em análise similar, na Tabela 3, os primeiros ciclos políticos apresentavam predominância de pareceres “Não Disponíveis”. Indica-se um implemento gradual de transparência nas contas públicas, decorrente da adoção de mecanismos de accountability (Dubnick & Frederickson, 2011; Schillemans & Busuioc, 2015), já que, ao longo do período analisado, os casos de pareceres não publicados se reduziram. Enquanto aumenta a publicação dos resultados dos pareceres com o passar dos anos, é revelado que as contas públicas comumente foram sujeitas a parecer favorável com ressalvas. As principais ressalvas nos pareceres estaduais dizem respeito a aspectos contábeis e normativos das contas dos governos como distorções de valores, classificação, apresentação ou divulgação das contas governamentais não apresentando materialidade ou gravidade suficiente para opinião desfavorável. De mesmo modo, percebe-se uma baixa incidência de pareceres desfavoráveis.

Tabela 3
Comparação entre os ciclos políticos e as categorias de pareceres

CICLO	CR	Δ%	ND	Δ%	DF		SR	Δ%
Ciclo_1	8	7,14%	101	90,18%			3	2,68%
Ciclo_2	26	23,21%	79	70,54%			7	6,25%
Ciclo_3	37	33,04%	69	61,61%			6	5,36%
Ciclo_4	45	40,18%	56	50,00%	4	3,57%	7	6,25%
Ciclo_5	59	52,68%	47	41,96%	2	1,79%	4	3,57%
Ciclo_6	50	44,64%	49	43,75%	9	8,04%	4	3,57%
Ciclo_7	58	51,79%	44	39,29%	5	4,46%	5	4,46%
Total geral	283	36,10%	445	56,76%	20	2,55%	36	4,59%

• Nota: CR = Parecer Com Ressalva; ND = Parecer Não Disponível ou Inconclusivo; DF = Parecer Desfavorável; SR = Parecer Sem Ressalva. Os valores e as variações percentuais (Δ%) referem-se à quantidade de ocorrência das categorias de parecer em cada ciclo político.

Na Tabela 4, tem-se a frequência dos pareceres divulgados por região geográfica nos sete ciclos analisados, de modo a verificar se há diferenças regionais tanto da divulgação quanto nos tipos de pareceres divulgados.

Tabela 4
Distribuição geográfica dos pareceres divulgados

REGIÃO	NORTE	NORDESTE	CENTRO-OESTE	SUDESTE	SUL	TOTAL
Com ressalva	37	68	61	32	16	262
ND	146	163	44	72	64	441
Desfavorável	5	2	2	6	4	19
Sem ressalva	8	19	5	2	0	34
Total geral	196	252	112	112	84	756

• Nota: Excluíram-se 28 observações referentes à União por se tratar do país, impossibilitando a alocação a uma região específica.

Observa-se na Tabela 4 que a região com o maior número de pareceres desfavoráveis corresponde à região Sudeste, especificamente os Estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais, com duas opiniões desfavoráveis cada. Coincidentemente, são os estados brasileiros com os maiores déficits fiscais e dívida pública. As regiões Norte e Nordeste obtiveram o maior número de pareceres não divulgados, o que denota a necessidade de desenvolvimento e do fortalecimento de mecanismos de accountability nessas regiões.

A partir do exposto na Tabela 5, não são observadas, a partir das frequências, distinções importantes entre as coalizões, o que pode indicar uma inexistência de associação entre a situação dos pareceres e a ideologia político-partidária do governo avaliado. Entretanto, as frequências indicam uma pequena inclinação para pareceres favoráveis com ressalvas e desfavoráveis no espectro à esquerda quando em comparação aos pareceres favoráveis sem ressalva, onde se indica uma inclinação ao espectro à direita.

Tabela 5
Comparação entre as coalizões partidárias e as categorias de pareceres

PARECER	D	Δ%	E	Δ%	PD	Δ%	PE	Δ%
Com ressalva	180	63,60%	101	35,69%	2	0,71%
ND	294	66,07%	145	32,58%	3	0,67%	3	0,67%
Desfavorável	12	60,00%	7	35,00%			1	5,00%
Sem ressalva	30	83,33%	6	16,67%
Total geral	516	65,82%	259	33,04%	5	0,64%	4	0,51%

• Nota: D = Coalizão de Direita; E = Coalizão de Esquerda; PD = Predominante de Direita; PE = Predominante de Esquerda; ND = Parecer Não Disponível ou Inconclusivo. Os valores e as variações percentuais (Δ%) referem-se à quantidade de ocorrência das categorias de parecer perante as coalizões partidárias.

Quanto à diferença entre os conceitos do ciclo político, dos resultados dos pareceres e das coalizões dominantes, os testes Chi-Quadrado apresentam condições satisfatórias para criação dos mapas perceptuais mediante ACM em função da significância dos testes (Fávero & Belfiore, 2017). Logo, há indícios de que a ideologia político-partidária e os pareceres emitidos pelos TCs são independentes entre si, pressuposto necessário para responder ao problema de pesquisa (Tabela 6). Tal achado pode ser atribuído a um possível comportamento específico no julgamento de contas de governos estaduais, em que a ocorrência de pareceres desfavoráveis pode ser considerada rara.

Tabela 6
Teste Chi-Quadrado

CONCEITOS ENVOLVIDOS	TESTE CHI-QUADRADO	RESULTADO
Ciclo x Parecer	χ2 (18) = 118.22, p.valor < 0.0000	Há associação entre os conceitos
Ciclo x Ideologia Político-Partidária	χ2 (18) = 46.233, p.valor = 0.0002
Ideologia Político-Partidária x Parecer	χ2 (9) = 15.721, p.valor = 0.07294	As variáveis são independentes entre si

• Nota: Hipótese Nula (H₀) = Não há diferença significativa entre as frequências observadas e esperadas (Fávero & Belfiore, 2017).

O resultado do teste χ² reporta que os ciclos políticos estão relacionados com os pareceres e com as ideologias político-partidárias. No entanto, não é possível afirmar que há relação direta entre os resultados dos pareceres e as ideologias político-partidárias. De acordo com Sakai e Paiva (2016), a relação entre o Poder Legislativo e o Executivo no Brasil possui características relativas a conflitos de interesses, de modo que é comum a indicação de magistrados da corte de contas para a análise das contas governamentais. Além disso, conforme Cardoso (2017), ocorre a prática de abertura de créditos suplementares e especiais durante o exercício financeiro para fins de equilíbrio das contas públicas. Entende-se que tais fatos podem conduzir à emissão de pareceres favoráveis às contas, diminuindo a possibilidade de captura de diferenças dos resultados dos julgamentos de contas no cenário brasileiro de acordo com a ideologia político-partidária do governo analisado, o que poderia explicar a rejeição da hipótese da pesquisa.

Análise de Correspondência Múltipla (ACM)

Para criação dos mapas perceptuais bidimensionais, inicialmente é identificada a variância explicada pela ACM. A Tabela 7 aponta que 21,94% da variância acumulada pode ser explicada pelos mapas. Para explicação completa da associação entre as variáveis, seriam necessárias 12 dimensões.

Tabela 7
Autovalores

	AUTOVALOR	% VARIÂNCIA	% VARIÂNCIA ACUMULADA
Dim1	0,4777	11,9434	11,9434
Dim2	0,3998	9,9952	21,9386
Dim3	0,3667	9,1685	31,1071
Dim4	0,3566	8,9142	40,0213
Dim5	0,3465	8,6614	48,6827
Dim6	0,3339	8,3482	57,0310
Dim7	0,3200	7,9994	65,0303
Dim8	0,3190	7,9755	73,0058
Dim9	0,3084	7,7106	80,7164
Dim10	0,2949	7,3725	88,0889
Dim11	0,2794	6,9860	95,0749
Dim12	0,1970	4,9251	100,0000

Entretanto, ao considerar as dimensões com autovalores superiores a 0,02 (Hair et al., 2009), assume-se que a dependência entre as relações é explicada com o uso de 11 dimensões, as quais explicam cerca de 95% da variância existente entre as variáveis analisadas.

Em atenção à questão de pesquisa e correspondendo aos indícios apresentados pelas estatísticas descritivas e pelo teste Chi-Quadrado, a Tabela 8 demonstra a proximidade entre os conceitos, não sendo evidente sua associação.

Tabela 8
Associação entre as variáveis

	DIM 1	DIM 2	DIM 3	DIM 4	DIM 5	DIM 6	DIM 7	DIM 8	DIM 9	DIM 10	DIM 11
Ciclo_1	22,67	1,08	6,00	1,95	11,75	3,88	8,41	1,84	0,00	0,59	2,05
Ciclo_2	6,69	0,07	7,88	0,52	24,90	1,84	18,12	12,16	2,66	0,82	3,78
Ciclo_3	0,56	4,84	1,03	1,62	0,90	63,52	0,54	0,43	3,76	5,47	2,51
Ciclo_4	0,86	0,70	0,88	30,91	6,65	9,11	14,38	6,91	0,03	12,73	1,46
Ciclo_5	6,08	3,02	7,57	1,74	17,45	13,83	12,63	7,43	1,16	0,18	8,47
Ciclo_6	5,83	20,21	0,02	0,35	0,03	4,67	3,07	0,60	35,55	2,70	6,91
Ciclo_7	5,24	1,05	6,80	15,94	15,56	0,00	0,80	9,64	19,15	4,68	1,37
Com ressalva	17,90	5,72	0,92	0,66	0,09	0,43	3,18	3,53	2,20	9,35	2,56
ND	13,32	0,87	7,67	0,00	0,02	0,08	4,03	0,00	0,34	1,27	0,06
Desfavorável	5,00	32,76	2,07	0,22	5,06	0,02	0,00	0,92	1,96	0,08	45,55
Sem ressalva	0,49	0,71	35,77	4,74	1,89	0,58	4,10	20,19	1,15	23,19	2,05
D	5,24	0,00	7,11	0,02	0,15	0,38	7,31	1,28	0,39	7,62	0,71
E	9,56	0,30	11,66	0,47	0,00	0,99	17,42	5,51	0,00	13,68	0,48
PD	0,32	0,33	4,43	40,83	0,00	0,66	5,98	29,55	4,15	12,26	0,33
PE	0,24	28,34	0,21	0,01	15,54	0,02	0,02	0,00	27,50	5,39	21,71

• Nota: D = Coalizão de Direita; E = Coalizão de Esquerda; PD = Predominante de Direita; PE = Predominante de Esquerda; ND = Parecer Não Disponível ou Inconclusivo. Considerando os autovalores superiores a 0,2 (Hair et al, 2009), foram estabelecidas 11 dimensões para verificar a associação entre as variáveis.

Em outras palavras, nota-se que não é clara uma eventual associação entre os resultados dos pareceres emitidos pelos TCs brasileiros e a ideologia político-partidária, o que está em consonância com evidências obtidas por Guerra et al. (2018) e contraria a hipótese definida a partir dos resultados de Bisogno e Cuadrado-Ballestreros (2022), Cuadrado-Ballestreros e Bisogno (2021), Tawiah (2023) e Veiga e Veiga (2007).

A Figura 2 oferece continuidade à discussão por meio da análise dos mapas perceptuais relativos às associações entre as variáveis analisadas. A aparente proximidade entre os ciclos e os pareceres deve ser observada com reservas, haja vista que o gráfico apresenta apenas uma análise bidimensional, cujas dimensões da variável “parecer” estão aproximadas.

Figura 2
Associação entre os conceitos

A ausência de associação entre os três conceitos reitera os resultados encontrados que apontam para a rejeição da hipótese. Do mesmo modo, não é percebida associação gráfica entre as categorias. Por meio da Figura 3, nota-se que não é evidente a predominância de determinadas categorias em um determinado campo do gráfico. Isto é, em que pese a limitação de dimensões presentes na análise gráfica, torna-se visível a inexistência de associação entre as categorias.

Figura 3
Associação entre as categorias

No caso do terceiro e quarto ciclos, nota-se uma associação entre pareceres favoráveis sem ressalva (de 2003 a 2006) e de coalizões de esquerda (de 2007 a 2010), respectivamente. Quanto a esse aspecto, Figueiredo (2001) menciona que partidos de esquerda desempenham importante papel na fiscalização da execução do orçamento, trazendo-a para o debate público. Percebe-se, portanto, a mudança nas coalizões dominantes nos ciclos anteriores, indicando uma alteração no perfil das demandas públicas e no posicionamento político de modo generalista.

O quinto ciclo mostrou-se inclinado a pareceres favoráveis com ressalvas, possivelmente pelo momento político que atravessava o País entre 2011 e 2014, quando uma série de alternativas de expansão do crescimento foram implementadas, requerendo novos dispositivos administrativos para auxiliar a demanda crescente por novos serviços. Em consequência, em diversos casos, alguns dispositivos contábeis ou de administração financeira e orçamentária podem não ter sido observados.

Apesar da inexistência de associação entre os conceitos e entre as categorias analisadas, por meio da Figura 4 observa-se que houve uma predominância de ideologias de direita no período analisado (65,82%) e que 56,76% dos pareceres não estão disponíveis. Contudo, é preciso frisar que essa incidência de observações presentes no mapa perceptual não representa uma associação entre a ideologia de direita e a ausência de resultados pelos tribunais, tendo em conta que as demais análises não corroboram essa afirmação.

Figura 4
Distribuição das categorias entre as observações

Todavia, em que pese não se ter observado associações entre as categorias, conforme as análises anteriores, há que se mencionar a predominância de interação na interseção entre os quadrantes. Isto é, as observações presentes na amostra concentram-se em um determinado espaço do mapa perceptual.

Discussão

Diante do exposto pelas análises, alguns pontos merecem ser frisados. Quanto às estatísticas descritivas, destaca-se o aumento na divulgação dos resultados dos pareceres pelos TCs. Isso reforça a importância do interesse social sobre as atividades governamentais, assim como a relevância dos TCs como ferramenta de coerção social nas contas públicas (Dubnick & Frederickson, 2011; Schillemans & Busuioc, 2015). O interesse social é vinculado à ideia de controle social, atributo exercido pela sociedade numa democracia participativa, visando aperfeiçoar as escolhas dos gestores públicos de acordo com as necessidades dos munícipes, contribuindo para a efetiva governança municipal (Maretti, 2023). O papel dos TCs enquanto ferramentas de coerção social manifesta-se na sua importância em conduzir o gestor à aplicação efetiva dos dispositivos legais, dadas as prerrogativas de efetuar ações de fiscalização e de aplicação de sanções (Nunes et al., 2019).

Os resultados das estatísticas descritivas também denotam consonância ao movimento de fortalecimento da accountability no setor público, demonstrado principalmente pelo aumento de evidenciação de pareceres a partir do Ciclo 5. A ampliação das discussões acerca do implemento de accountability, que cresceram desde a década de 1980, incentivam melhorias administrativas e em níveis de governo, decorrentes também do aumento da prestação de contas e da qualidade na gestão de finanças públicas (Hoek, 2010). Esse comportamento pode ser associado ao advento da Lei n. 12.527/11, conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI) ou Lei de Transparência, criada para garantir amplo acesso às informações disponibilizadas pelo setor público, sobre a qual os TCs possuem especial atuação (Ribeiro et al., 2020).

Portanto, as análises não identificaram diferenças significativas entre a linha ideológica da coalizão governante e o parecer exarado pelo TC. Assim, não é possível afirmar que há diferenças nos pareceres emitidos pelos TCs em função da ideologia partidária do governo avaliado. Tais resultados, que rejeitam a hipótese de pesquisa, surpreendem ao considerar evidências de estudos recentes acerca das diferenças na qualidade da governança a depender da linha ideológica do partido governante (Bisogno & Cuadrado-Ballestreros, 2022; Cuadrado-Ballestreros & Bisogno, 2021; Tawiah, 2023), subsídios de estudos empíricos acerca de diferenças no comportamento dos gastos públicos a depender da linha ideológica do governo (Sakurai & Menezes-Filho, 2011; Veiga & Veiga, 2007), e prescrições teóricas acerca da relevância da ideologia partidária no desenvolvimento de estruturas de governança (Bertelli, 2006; Soguel et al., 2024).

Tal resultado mantém-se mesmo considerando os ciclos políticos analisados, onde houve um crescimento das coalizões de esquerda nos governos. Mesmo com a alternância entre ciclos políticos, em que, pelo fator oportunista, políticos poderiam assumir manobras gerenciais, orçamentárias e financeiras para auferir maior popularidade e manter o poder (Nordhaus, 1975; Rogoff & Sibert, 1988), isso não se traduziu em pareceres desfavoráveis pelos TCs de governos de determinada linha ideológica.

Dado que os resultados rejeitam a hipótese de pesquisa, acabam por trazer novos caminhos para uma investigação sobre o fenômeno no cenário brasileiro. Dado o cenário indicado na literatura quanto à influência político-partidária na atuação dos TCs brasileiros (Lino & Aquino, 2020; Lino et al., 2022), muitas vezes materializada nas indicações de seus magistrados (Sakai & Paiva, 2016), este resultado pode não significar necessariamente, no aspecto técnico, independência ou imparcialidade dos TCs de acordo com o aspecto ideológico.

O fato de que os pareceres desfavoráveis em nível estadual se demonstraram uma exceção na presente análise pode indicar um comportamento de autocontenção entre Poderes, independentemente da ideologia político-partidária do governo em avaliação. Por outro lado, também pode indicar que as deliberações colegiadas que envolvam atores de diversas linhas ideológicas, característica do funcionamento dos TCs, tenham a capacidade de neutralizar determinadas inclinações em termos mais amplos. Desse modo, uma melhor compreensão sobre o fenômeno, de modo a explorar as possíveis causas para a rejeição dessa hipótese, poderá ser beneficiada a partir de abordagens de pesquisa em profundidade.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O desenvolvimento de mecanismos de accountability possui o objetivo de fortalecer a transparência e a prestação de contas no setor público. Tal fato pode ser avaliado ao analisar a associação entre as linhas ideológicas das coalizões dominantes, materializadas pelos sete ciclos políticos analisados, e os pareceres prévios emitidos pelos TCs brasileiros.

Não se observou, de maneira geral, distinções nos pareceres emitidos em relação às linhas ideológicas das coalizões nos ciclos eleitorais analisados. Em termos estritos, essa evidência denota que, independentemente dos arranjos políticos em vigor, a avaliação do Poder Executivo no que se refere à emissão dos pareceres pelos TCs não tem demonstrado, em amplitude, uma inclinação por determinada linha ideológica.

É importante ressaltar que os resultados obtidos na presente análise se tornam particularmente interessantes ao considerar o cenário empírico abordado, onde se observaram mudanças no sentido de um aumento gradual de coalizões de esquerda nos governos nos ciclos mais recentes, com alternâncias de poder partindo de um predomínio de coalizões de direita ao longo dos sete ciclos políticos analisados, possibilitando uma análise de pareceres emitidos sobre governos com diferentes linhas ideológicas e em diferentes concentrações de poder ao longo dos ciclos eleitorais.

Tais resultados surpreendem a partir da hipótese elaborada para a pesquisa. Apesar de pressupostos teóricos indicarem diferentes comportamentos de gestão a depender da linha ideológica e estudos empíricos recentes apontarem estruturas de governança mais fracas em governos de esquerda, a análise realizada com base nos pareceres exarados pelos TCs brasileiros não revelou diferenças significativas a depender do espectro político. Mesmo as frequências indicando uma pequena inclinação para pareceres favoráveis com ressalvas e desfavoráveis no espectro à esquerda, notou-se, por outro lado, um incremento de pareceres prévios favoráveis sem ressalvas na situação de predominância de coalizões de esquerda no poder, mais especificamente nos ciclos 3 e 4.

Ressalva-se que os resultados aqui obtidos se limitam aos pareceres aos quais foi possível obter acesso para análise, havendo maiores lacunas nos ciclos eleitorais mais antigos. Frisa-se, ainda, que a presente análise é limitada a governos estaduais, distrital e União, de modo que as conclusões não podem ser estendidas a governos municipais, sobretudo àqueles de menor porte. Ademais, deve-se frisar que a definição das linhas ideológicas dos partidos brasileiros pode variar a depender dos métodos utilizados para classificação (Jorge et al., 2020). Entretanto, os resultados aqui obtidos podem ser considerados relevantes ao agregar divergências, a partir de uma análise documental, quanto ao julgamento de diferenças na qualidade da governança em função da linha ideológica no poder.

A emissão de pareceres prévios desfavoráveis foi observada como excepcional na amostra de pesquisa, independente das coalizões dominantes ou dos ciclos políticos em que se encontravam. Assim, a rejeição da hipótese traz oportunidades de pesquisas em profundidade para melhor compreensão do fenômeno da influência política ou ideológica na atuação dos TCs do Brasil. Sugere-se que um aprofundamento da análise considere o alinhamento ideológico dos conselheiros relatores em relação aos governos examinados. Essa abordagem poderia considerar como ponto de partida o voto do Magistrado Relator e sua relação com o ponto de origem de sua indicação (parlamento, do Executivo, do Ministério Público de Contas ou do corpo de Magistrados Substitutos), o voto do Ministro ou Conselheiro e sua relação com o partido ao qual era filiado ou então com determinadas bases territoriais, ou mesmo considerar o fluxo processual que culmina nas apreciações das contas dos governos.

Ainda, a análise da forma como se materializa a influência político-ideológica na atuação dos TCs poderia ser beneficiada ao avaliar a existência de situações coincidentes que levaram a pareceres distintos, ou mesmo a ocorrência de pareceres favoráveis sem ressalvas na ocorrência de eventos que levariam a ressalvas, fatos que poderiam examinar uma hipótese de autocontenção. Entende-se que tais abordagens poderiam avaliar com mais detalhes a alegada influência político-partidária nos resultados das atividades realizadas pelos TCs e acrescentar explicações adicionais para esse comportamento que, em termos amplos, culmina em não inclinação de rejeição de contas a depender do ideologia político-partidária do governo examinado.

Avaliadores/as

Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo.

Avaliadores/as: Sandro Trescastro Bergue https://orcid.org/0000-0002-1878-8479, Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, Escola Superior de Gestão e Controle, Porto Alegre, RS, Brasil. O/A segundo/a não autorizou a divulgação de sua identidade e relatório de avaliação por pares.

O relatório de avaliação por pares está disponível neste link.

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Editado por

Editor Associado: Fabiano Maury Raupp

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Ago 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  23 Nov 2023
• Aceito
  23 Maio 2024