Indicadores para monitoramento de pesquisa em saúde no Brasil

Indicators for monitoring health research in Brazil

RELATOS DE EXPERIÊNCIA

Indicadores para monitoramento de pesquisa em saúde no Brasil

Indicators for monitoring health research in Brazil

Flávia Silva Elias^I; Luis Souza^II

^IMestre em saúde coletiva.E-mail: [e-mail]

^IIDoutorado em saúde pública – Universidade de Montreal em 2002.E-mail: [e-mail]

RESUMO

No Brasil, o Ministério da Saúde é importante financiador e usuário de pesquisas e projetos de desenvolvimento tecnológico. No entanto, os mecanismos formais de acompanhamento do fomento a pesquisas são incipientes. O objetivo do trabalho foi propor indicadores para monitorar o fomento das pesquisas financiadas. As necessidades de informação foram identificadas, e os indicadores foram formulados baseados em visitas a órgãos de fomento à pesquisa no Brasil, revisão de literatura e reuniões técnicas. Os indicadores informam quais pesquisas são financiadas e qual a correlação com as prioridades da política de saúde; como ocorre a distribuição do financiamento; quais externalidades foram produzidas pela pesquisa. Discute–se a importância do monitoramento para designar recursos em pesquisas prioritárias. O uso dos indicadores pode guiar a construção de base de dados no Ministério da Saúde.

Palavras–chave: Gestão em ciência e tecnologia em saúde. Indicadores de monitoramento do fomento à pesquisa.

ABSTRACT

In Brazil, the Ministry of Health is an important financier and consumer of research and projects on technological assessment. However, the formal mechanisms of accompaniment of the promotion to research are incipient. The aim of this work was to propose indicators to monitor the promotion of the financed researches. Information needs were identified and indicators were elaborated based on visits to institutions for research promotion in Brazil, literature review and technical meetings. The indicators answer witch research are financed and what is the correlation to priorities to health polities; how the financing distribution occurs, witch externalities were produced by research.. It is discussed the importance of monitoring to designate resources within priority research. The use of indicators can guide the construction of a database for the Ministry of Health.

Keywords: Management on science and technology in health. Monitoring indicators to promote research.

INTRODUÇÃO

No contexto internacional, há crescente percepção de que as informações provenientes de investigações científicas podem subsidiar o processo de formulação de políticas de saúde (WHO/ACHR, 1998; WHO, 1996, COHRED, 2000).

As discussões têm enfatizado os meios de estimular o uso de pesquisas na formulação de políticas de saúde. Há, no entanto, o reconhecimento de que o processo de utilização de conhecimento é complexo e envolve responsabilidades de pesquisadores, gestores e usuários de serviços (WEISS, 1979; TROSTLE et al.,1999; ALMEIDA, 2000; OPS, 2001a; 2001b).

Em particular, a interação entre gestores e pesquisadores tem sido apontada como essencial para promover maior uso de informações científicas. Kitua e outros (2000), em estudo realizado na Tanzânia, identificaram que o papel do gestor em definir temas de investigação e integrar grupos de pesquisadores foi importante para promover o uso de pesquisas nas políticas para redução de agravos.

Frenk (1992), no México, ressaltou que a participação dos órgãos executivos de saúde, desde a fase de elaboração dos projetos de pesquisa, foi fundamental para proporcionar o uso dos resultados nas intervenções. O estudo de Trostle e outros (1999), também realizado no México, identificou que prioridades de pesquisa estabelecidas entre governantes e pesquisadores e mecanismos formais e informais de disseminação de resultados estavam entre os fatores de promoção do uso de pesquisa em políticas de saúde.

Souza e outros (2004) ressaltam que reconhecer a existência de diferentes linguagens, significados e interesses dos formuladores de políticas e de pesquisadores pode facilitar o uso de pesquisas e propõem intensificar as parcerias entre os atores criando mecanismos para socializar o conhecimento.

No Brasil, o incremento ao desenvolvimento científico e tecnológico na área de saúde está entre as atribuições do Sistema Único de Saúde (Lei 8.080/90). Atuam o Departamento de Ciência e Tecnologia (Decit), na Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos, a Fundação Oswaldo Cruz e os institutos Nacional do Câncer, Evandro Chagas, entre outros. Todos são atores institucionais importantes para implantar uma política de ciência, tecnologia e inovação em saúde e ampliar o papel do Ministério da Saúde na coordenação da pesquisa em saúde no Brasil (Guimarães, 2004). O orçamento entre 2001 e 2004 cresceu cerca de 163%, de 105 milhões para 267 milhões de reais. As políticas e programas gover–namentais de saúde incluem diretrizes e prioridades em pesquisas (BRASIL, 2002 a; 2001 b; 2000 b, c; 1999 a, b).

As conferências nacionais de saúde, em especial a 12ª Conferência Nacional de Saúde (Brasil, 2003), a 1ª e 2ª Conferência de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde, respectivamente em 1994 e 2004, recomendaram o incremento do financiamento de pesquisa, a criação de mecanismos de monitoramento e avaliação do financiamento e a difusão das informações científicas, como estratégias de apropriação do conhecimento pelos gestores e usuários dos serviços de saúde (BRASIL, 1994, 2003, 2005).

Os processos de acompanhamento do financiamento de pesquisa e de disseminação de resultados são elementos facilitadores da articulação entre a produção de pesquisa e a sua utilização (PELLEGRINI, 2000, HAINES e outros, 1994).

Em 1990, o estudo da Comissão para Pesquisa e Desenvolvimento em Saúde (Commission on Health Research and Development) e do Comitê ad hoc de Pesquisa em Saúde da Organização Mundial da Saúde (WHO Ad Hoc Committee on Health Research) demonstrou que somente 10% dos recursos financeiros mundiais para pesquisa em saúde são direcionados para estudos em doenças e agravos que afetam 90% da população. Para superar esse desequilíbrio, recomendou–se aplicação de recursos a partir da definição de prioridades de pesquisa e criação de mecanismos para monitorar os fluxos de recursos financeiros aplicados em pesquisa em saúde (WHO/ ACHR, 1996; GFHR, 2001).

O Ministério da Saúde do Brasil, como instituição usuária e financiadora de pesquisas, necessita desenvolver os processos de gestão do fomento à pesquisa. No entanto, ele não dispõe de mecanismos de acompanhamento sistemático das pesquisas e projetos de desenvolvimento tecnológico financiados no conjunto de suas áreas institucionais. A não ser que se realize um trabalho de investigação, não há como obter informações sobre a origem das demandas por pesquisas, quais estão sendo realizadas, quanto exatamente tem sido investido, quais estados e instituições são beneficiados e qual o estágio atual de desenvolvimento das pesquisas, os resultados e/ou recomendações das pesquisas, sua divulgação e impactos gerados.

Martins e Lourenço (2000), ao analisar a viabilidade de um sistema de informações sobre pesquisa científica e tecnológica em saúde a partir do uso dos bancos de dados do Diretório de Grupos de Pesquisa no Brasil, gerenciado pelo CNPq e Coleta de Dados Datacapes, gerenciado pela Capes, apontaram particularidades do fomento à pesquisa inerentes ao Ministério da Saúde que ratificam a necessidade de monitoramento específico. Os argumentos dos autores são os seguintes:

a) o planejamento, o acompanhamento e a avaliação de atividades de pesquisas possuem características distintas entre os diversos órgãos do sistema de ciência e tecnologia brasileiro e, no caso do Ministério da Saúde, além de manter instituições de pesquisa especializadas, estabelece contratos com agências de fomento e com instituições executoras de pesquisas;

b) a gestão do setor saúde requer grande volume de informações com acesso rápido confiável e atualizado;

c) os sistemas de informação estudados possuem limitações no componente de financiamento, gestão e acompanhamento de projetos de pesquisa.

Para que as pesquisas possam ser fonte importante de informação para subsidiar a formulação e a implementação de políticas de saúde, é necessário, inicialmente, realizar a gestão da informação, por meio do monitoramento sistemático da situação de fomento que auxilie o processo de definição de prioridades.

Neste trabalho, relata–se experiência, desenvolvida em 2002, de elaboração de indicadores para monitoramento do fomento a pesquisas e projetos de desenvolvimento tecnológicos financiados por órgãos gestores do sistema de saúde. Eles são responsáveis pela formulação, implementação e avaliação de políticas de saúde. Com o conjunto de indicadores propostos, será possível monitorar os investimentos em pesquisas correlacionando–os às prioridades da política de saúde, aprimorar o processo de fomento e de alocação de recursos e, principalmente, organizar e disseminar informações científicas e tecnológicas provenientes das pesquisas e projetos de desenvolvimento tecnológico do próprio Ministério da Saúde.

METODOLOGIA

Neste trabalho considera–se que o ciclo de utilização de pesquisa parte do princípio que os resultados de pesquisas subsidiam a formulação de políticas de saúde (figura 1). A partir dessas políticas, os gestores identificam temas e problemas que necessitam de informações científicas para aprimoramento das ações programáticas de saúde. Induzem e interagem com pesquisadores para financiar as pesquisas por meio de uma agenda comum. Contratam, financiam e acompanham a execução para obter os resultados em tempo hábil e as recomendações claramente elucidadas. Essas são organizadas e disseminadas em linguagem própria de forma a possibilitar o uso para avaliação das políticas existentes e elaboração de novas ações e programas de saúde.

Adaptaram–se os conceitos de pesquisa da WHO (1996) e de Guimarães (2003) e de projeto de desenvolvimento tecnológico da Finep (1996), por serem de amplo uso pelo setor saúde e pelo setor de ciência e tecnologia brasileiro.

• Pesquisa em saúde: processo sistemático e metodologicamente definido de geração de conhecimento que busca respostas para subsidiar a resolução de problemas de saúde ou de serviços de saúde. Caracteriza um setor de aplicação, e não uma área de conhecimento.

• Projetos de desenvolvimento tecnológico: desenvolvimento de produtos e processos por intermédio de um processo autônomo ou pela transferência de tecnologias desenvolvidas por outros países.

A definição de indicador adotada foi a proposta por Moraes (1994), Pereira (1995) e Mota (1999): indicador é a unidade de análise, quantitativa ou qualitativa, utilizada para representar ou medir um problema, condição, tema ou evento que necessita ser observado em uma situação real.

Na concepção dos indicadores, foram respondidas cinco questões básicas identificadas por Moraes (1994): por que registrar a informação, para que será utilizada, quem a utilizará, como será empregada, por quanto tempo será útil.

O processo de concepção de indicadores e do monitoramento tem caráter político e deve estar condizente com as diretrizes, os interesses e as necessidades dos atores institucionais. Assim, a caracterização dos indicadores foi elaborada conjuntamente com os setores que produzirão e utilizarão a informação. O propósito é atender às necessidades de informação e construir a legitimidade política indispensável à implantação da estratégia de monitoramento.

Utilizou–se a definição de fomento da Abrasco (2002). Fomento à pesquisa é o conjunto de ações que buscam fortalecer, tanto em termos de recursos como da qualidade da gestão, a pesquisa em saúde.

Neste trabalho, definiu–se que o processo de fomento inclui os componentes de indução, análise e seleção de projetos, contratação e financiamento, monitoramento da execução, avaliação e promoção do uso de resultados. Ele pode ser operacionalizado por intermédio de órgãos de fomento a pesquisas ou diretamente pelo Ministério da Saúde (BRASIL, 2002 a). O propósito do fomento é atender às prioridades políticas de saúde e promover o uso das informações científicas.

Para orientar a formulação de indicadores, adota–se o conceito de monitoramento empregado pelo Projeto Vigisus (Funasa, 1999), por ter sido amplamente debatido entre os gestores do SUS e reunir diversas referências para sua consecução. O monitoramento é uma ação contínua de acompanhamento de processos, produtos e resultados de qualquer atividade. Faz parte do processo avaliativo e permite acompanhar prioritariamente os processos de desenvolvimento das atividades programadas e/ou realizadas. Neste trabalho, considerou–se que, por meio do monitoramento dos investimentos em pesquisa, avalia–se a capacidade de alocação de recursos em pesquisas em função de prioridades da política de saúde.

As estratégias metodológicas adotadas para a construção dos indicadores foram as seguintes:

• Realização de ampla revisão dos indicadores utilizados pela Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e pelos principais órgãos de ciência e tecnologia do Brasil: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Financiadora de Estudos e Pesquisas (Finep) e Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp). Essa estratégia foi fundamental, pois talvez não fosse necessário formular novas propostas, e sim adaptar as existentes às necessidades peculiares do Ministério da Saúde.

• Participação institucional dos produtores e usuários da informação no processo de construção dos indicadores. Identificaram–se as necessidades e os indicadores para monitorar o processo e resultado do fomento à pesquisa. Está bem estabelecido que a participação dos atores que produzem e utilizam as informações e a consonância com o contexto político institucional são fatores–chave para a implantação do sistema (Moraes, 2002; Branco, 2001).

• Preparou–se uma matriz de seleção de perguntas e indicadores para acompanhar o fomento à pesquisa segundo os componentes do processo de fomento. A cada pergunta seguiram–se itens contendo informações a serem coletadas para compor os indicadores e seus objetivos. A matriz continha ainda uma coluna para priorização das perguntas. Empregou–se, como critério de priorização, a relevância que a pergunta e as informações a serem coletadas para compor os indicadores tinham no processo de monitorar o fomento à pesquisa.

• Foram realizadas 25 reuniões com diversas áreas técnicas do Ministério da Saúde, secretarias de Estado da Saúde, universidades. Promoveu–se oficina de trabalho com objetivo de identificar as informações necessárias e discutir estratégias para o acompanha–mento do processo de fomento e das pesquisas financiadas. As necessidades de informação subsidiaram a formulação dos indicadores.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

As necessidades de informação dos setores institucionais do Ministério da Saúde foram obtidas com a interpretação da matriz de seleção de perguntas e indicadores apreciada na oficina de trabalho. Destacaram–se as seguintes:

• identificação dos objetivos e produtos das pesquisas realizadas, comparando–os com as prioridades da política de saúde vigente. O objetivo final é saber se a alocação de recursos financeiros em pesquisas é coerente com as prioridades da política de saúde;

• identificação dos setores que demandam pesquisas e dos principais mecanismos de fomento adotados, visando à disseminação e compartilhamento das informações obtidas;

• conhecimento dos critérios de relevância e aplicabilidade de resultados adotados pelos setores que demandam pesquisas, visando à padronização e qualidade no processo de análise e seleção de projetos de pesquisas;

• obtenção de informações sobre os pagamentos realizados e o valor investido em pesquisas, visando à otimização desses recursos financeiros;

• identificação das principais instituições executoras de pesquisas e dos mecanismos adotados para acompanhar a execução dos projetos. O objetivo é identificar meios de assegurar a entrega dos produtos pactuados entre a instituição executora e o setor demandante;

• comparação entre os produtos esperados e os obtidos e avaliação dos impactos gerados pelas pesquisas financiadas, seja na prática do serviço no nível local ou no processo de trabalho do setor demandante da pesquisa;

• identificação dos principais mecanismos de disseminação dos resultados e das estratégias de promoção do uso das pesquisas financiadas pelo Ministério da Saúde.

A proposição dos indicadores utilizou o formato adaptado da ficha de qualificação de indicadores da Rede Interagencial de Informação para Saúde (Ripsa, 2002).

No componente indução foram selecionadas duas perguntas:

– Quais pesquisas são realizadas com recursos financeiros do Ministério da Saúde? (quadro 1)

O registro da informação permite conhecer o que é finan–ciado como pesquisa e se ela está condizente com as prioridades da política de saúde, definidas nos instrumentos normativos vigentes. As informações provenientes dessa pergunta serão úteis para buscar a adequação entre as pesquisas e as prioridades da política de saúde. Serão utilizadas pelos setores responsáveis pela demanda e pelo acompanhamento de pesquisas, pela área de ciência e tecnologia e pelos dirigentes. A informação será empregada, por tempo indeterminado, na orientação da alocação de recursos para pesquisas.

– Quais são os produtos esperados de pesquisas demandados no termo de referência de contratação? (quadro 1)

A pergunta é importante para avaliar a clareza da demanda por pesquisa ou projeto de desenvolvimento tecnológico. Deverá ser útil para subsidiar a sistematização do processo de fomento no Ministério da Saúde e auxiliar o acompanhamento da execução da pesquisa. As informações serão empregadas, por tempo indeterminado, no aprimoramento do processo de fomento. A área de ciência e tecnologia e os setores responsáveis pela demanda e acompanhamento de pesquisas são os interessados pela informação.

Em relação ao componente contratação e financiamento de pesquisas ou projetos de desenvolvimento tecnológico, selecionaram–se duas perguntas:

– As etapas do processo de contratação foram cumpridas? (quadro 2)

A pergunta é importante para identificar o cumprimento das etapas do processo de contratação. Serão úteis para aprimorar o processo de fomento e serão empregadas, por tempo indeterminado, como subsídio ao processo de sistematização dos mecanismos de fomento a pesquisas adotados. A área de ciência e tecnologia e os setores responsáveis pela demanda e acompanhamento de pesquisas são os usuários das informações.

– Quanto é investido em pesquisa ou projeto de desenvolvimento tecnológico? (quadro 2)

A pergunta é necessária para analisar a importância do investimento em pesquisa ou projeto de desenvolvimento tecnológico e para acompanhar a execução orçamentária dos recursos financeiros provenientes do Tesouro e das fontes externas, como empréstimos e doações internacionais. As informações serão úteis para implementar as ações de fomento e para aprimorar execução orçamentária. Serão empregadas, por tempo indeterminado, como subsídio ao processo de elaboração de prioridades de pesquisa e no monitoramento orçamentário, pelos dirigentes da área de ciência e tecnologia dos setores responsáveis pela demanda e acompanhamento de pesquisas do Conselho Nacional de Saúde, dos pesquisadores e do público em geral.

Foram selecionadas duas perguntas relativas ao componente monitoramento da execução de pesquisa ou projeto de desenvolvimento tecnológico:

– Qual o estágio atual de execução da pesquisa ou do projeto de desenvolvimento tecnológico? (quadro 3, a seguir).

– Quais produtos foram obtidos pela pesquisa ou projeto de desenvolvimento tecnológico? (quadro 3, a seguir).

As perguntas são necessárias para avaliar o cumprimento do cronograma e a entrega dos produtos da pesquisa e para conhecer os produtos obtidos. Serão úteis, por tempo indeterminado, para medir o desempenho da instituição contratada, analisar a vigência do projeto e prever a divulgação dos produtos e resultados. Serão empregadas na definição de estratégias para obtenção dos produtos em tempo hábil e no formato esperado. Os principais interessados pela informação são a área de ciência e tecnologia, os setores responsáveis pela demanda e acompanhamento da pesquisa e os segmentos de controle social.

Para o componente avaliação de resultados e pesquisas, foram selecionadas as perguntas:

– Quais resultados e recomendações foram obtidos pela pesquisa ou projeto de desenvolvimento tecnológico? (quadro 3)

– Quais requisitos técnicos e custos operacionais são necessários para implantação dos resultados e recomendações? (quadro 3)

Será importante para a organização e divulgação dos resultados. Seu emprego subsidiará a divulgação, favorecerá o uso dos resultados e das recomendações da pesquisa e permitirá identificar a produção científica e as patentes geradas com os resultados. Os interessados pela informação são a área de ciência e tecnologia, os setores demandantes da pesquisa, os dirigentes do órgão financiador, o Conselho Nacional de Saúde, os pesquisadores e o público em geral.

A proposta apresentada oferece subsídios importantes para estabelecer um programa coordenado de fomento no âmbito do Ministério da Saúde e para estruturar um sistema de informação capaz de abranger as ações e demanda por pesquisas dos diversos setores institucionais do Ministério da Saúde.

Os indicadores propostos estão condizentes com a Plataforma Internacional de Datos para la Gestión en Ciencia e Tecnologia en Salud, desenvolvida pela OPS (OPS, 2001; BRASIL, 2001 b). Esse projeto considera que os sistemas elaborados por instituições financiadoras de pesquisas devam responder às seguintes perguntas: Os recursos para projetos de pesquisas respondem às prioridades políticas? Como se comporta a distribuição do financiamento por regiões do país, áreas de conhecimento, instituições? Quais as instituições que mais participam da obtenção de recursos? Quanto é invertido em produção científica e produtos patenteados? Essas perguntas correspondem às mesmas necessidades identificadas no presente trabalho.

Os próximos passos são a validação dos indicadores e a criação de parâmetros de avaliação, analisando–o à luz dos requisitos para promoção da utilização de pesquisa em saúde. A finalidade será a associação dos indicadores propostos com os critérios elaborados por Elias e Patroclo (2005), na construção do modelo teórico para avaliação do uso de pesquisa em políticas de saúde.

No cenário atual do Ministério da Saúde, o Departamento de Ciência e Tecnologia da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos estratégicos vem implementando as ações preconizadas na Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (BRASIL, 2005). Dentre elas, destaca–se a construção da Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde, que estabelece as necessidades temáticas de pesquisa em saúde (BRASIL, 2005 a).

Nesse cenário favorável no campo da pesquisa em saúde, reitera–se a possibilidade de monitorar os investimentos em pesquisas e correlacioná–los com as prioridades da política de saúde. Contribuir para o aprimoramento do processo de fomento à pesquisa e desenvolvimento tecnológico em saúde e organizar as informações científicas provenientes das pesquisas financiadas pelo próprio Ministério da Saúde, construindo sistema de informação, de modo a facilitar sua disseminação.

Artigo submetido em 27/01/2006 e aceito em 06/02/2007.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  01 Out 2007
• Data do Fascículo
  Dez 2006

Histórico

• Recebido
  27 Jan 2006
• Aceito
  06 Fev 2007