A Região Metropolitana de Ribeirão Preto: alocação de recursos financeiros em ODS

Resumo

Este trabalho visa propor um método de identificação e mensuração da destinação de recursos financeiros, entre 2016 e 2020, por parte dos 34 municípios da Região Metropolitana de Ribeirão Preto (RMRP) para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODSs). Com o intuito de testar a adequação do método proposto ao objetivo pretendido, selecionou-se o ODS 11 – cidades e comunidades inclusivas, seguras, resilientes e sustentáveis. Como resultado da aplicação do método proposto, foi possível evidenciar, em termos de volume de recursos financeiros alocados, a importância ou a prioridade relativa atribuída pelos municípios da RMRP para o atendimento aos ODSs, em particular, ao ODS 11. Assim, constatou-se que as metas 11.1, 11.3 e 11.a representaram 78,7% do dispêndio total verificado.

região metropolitana; Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS); gestão pública

Abstract

The present work aims to propose a method for identifying and measuring the allocation of financial resources, between 2016 and 2020, by the 34 municipalities in the Ribeirão Preto Metropolitan Region (RPMR) to achieve the Sustainable Development Goals (SDGs). To test the suitability of the proposed method for the intended objective, SDG 11 was selected – inclusive, safe, resilient, and sustainable cities and communities. As a result of the application of the proposed method, it was possible to highlight, in terms of the volume of allocated financial resources, the relative importance or priority attributed by the RPMR municipalities to meeting the SDGs, in particular, SDG 11. Thus, it was found that the goals 11.1, 11.3, and 11.a represented 78.7% of the total expenditure.

metropolitan region; Sustainable Development Goals (SDGs; public administration

Introdução

A história das regiões metropolitanas (RMs) no Brasil remonta aos anos 1970, quando foram instituídas pelo Governo Federal visando alavancar o desenvolvimento do país. Assim, em 1973, foram criadas as primeiras RMs brasileiras: São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Em 1974, foi a vez da Região Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea (2023), o Brasil conta com 77 RMs: três (ou 3,9%) na Região Centro-Oeste; 27 (ou 35,1%) na Região Nordeste; 10 (ou 13,0%) na Região Norte; 13 (16,9%) na Região Sudeste; 24 (ou 31,2%) na Região Sul. O foco de atuação das RMs no Brasil, conforme disposto pela Constituição Federal (Brasil, 1988) em consonância com o Estatuto da Cidade (Brasil, 2001) e o Estatuto da Metrópole (Brasil, 2015), deve se basear nas chamadas Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs).

Mais recentemente, a instituição de RMs tem sido um instrumento de política igualmente utilizado por governos subnacionais. O Governo do Estado de São Paulo, por exemplo, passou a utilizar esse instrumento com maior ênfase a partir de 2011, visando ao estabelecimento de um novo arranjo político-institucional para o planejamento e a promoção do desenvolvimento regional-territorial. O referido Estado, de maior desenvolvimento relativo do Brasil, conta com nove RMs, instituídas entre os anos de 1973 e de 2021. São elas: São Paulo; Baixada Santista; Campinas; Vale do Paraíba e Litoral Norte; Sorocaba; Ribeirão Preto; São José do Rio Preto; Piracicaba; e Jundiaí. A Região Metropolitana de Ribeirão Preto (RMRP), objeto deste estudo, foi instituída em julho de 2016, reúne 34 municípios e conta com uma população de, aproximadamente, 1,65 milhão de habitantes (IBGE, 2022). Contudo, as instâncias de governança, assim como seus principais instrumentos operacionais e financeiros, previstos na Lei Complementar n. 1.290, de 6 de julho de 2016 (São Paulo, 2016) de criação, ainda estão sendo instituídos e/ou implementados.

O objetivo, aqui, é propor um método de identificação e de mensuração da destinação de recursos financeiros para o atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODSs) por parte dos 34 municípios que compõem a RMRP, com base nas respectivas execuções orçamentárias. O intuito deste trabalho é testar a adequação do método proposto ao objetivo pretendido, por meio do ODS 11 – cidades e assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis. Contudo, com adequações, tal método poderá ser aplicado para os demais ODSs.

Como resultado da aplicação do método proposto, ainda que não seja uma mensuração direta, foi possível evidenciar, em termos de volume de recursos financeiros alocados, a importância ou a prioridade relativa atribuída pelos municípios da RMRP ao atendimento dos ODSs, em particular, ao ODS 11. Ao mesmo tempo, a constatação e o acompanhamento do volume de recursos alocados pelos dirigentes municipais e/ou metropolitanos podem conduzir a alterações em sua alocação com vistas a potencializar sua aplicação e maximizar o atendimento aos ODSs.

Para explorar aspectos relevantes dos dispêndios, foram construídos dois indicadores: o Indicador de Esforço Distributivo (IED) per capita, que corresponde ao valor total dos dispêndios associados à determinada meta, dividido pela população total da RMRP – objetiva verificar como se dá a distribuição dos dispêndios municipais em torno das metas associadas ao ODS11; e o Indicador de Capacidade de Alocativa (ICA), que corresponde ao valor total do dispêndio aplicado em determinada meta, dividido pela receita corrente líquida no período considerado, cujo objetivo é avaliar o esforço empreendido pelos municípios da RMRP no cumprimento das metas do ODS 11, considerando sua capacidade de alocação de recursos e denotando a prioridade atribuída pelos municípios a cada uma das metas do ODS 1, como o percentual da receita corrente líquida.

A importância deste trabalho, para além do seu ineditismo, reside na relevância e na pujança econômica da referida região, não apenas no contexto estadual mas também no cenário nacional. Ainda que anedótico em certo sentido, a RMRP, bem antes de se tornar “metropolitana”, ficou conhecida nacionalmente, sobretudo a partir da década de 1980, como a “Califórnia Brasileira”, em função dos elevados índices de crescimento econômico, fortemente baseados no agronegócio, que logrou atingir em décadas passadas, e pelas inúmeras oportunidades de negócios, trabalho e renda então geradas. Ainda que o referido dinamismo econômico tenha se arrefecido sobremaneira nos últimos anos, a recente criação da RMRP renova expectativas quanto à sua capacidade de promover um novo ciclo virtuoso de desenvolvimento regional. Não obstante, cabe considerar que também se alteraram as “regras do jogo”: entraram em cena diversos condicionantes e desafios socioeconômicos e ambientais não presentes de forma tão marcante no momento histórico precedente. Um desses novos elementos, evidentemente, está representado pelos ODSs. Como contribuição, espera-se que este trabalho possa apontar aspectos relevantes, tanto para pesquisadores da temática quanto para gestores públicos – sejam lacunas, potencialidades ou fragilidades – para o aperfeiçoamento da governança e para a tomada de decisões em âmbito regional, não apenas para o caso da RMRP, mas também para outras RMs brasileiras.

Para cumprir com seu objetivo, este trabalho está estruturado em oito seções, incluindo esta Introdução. A segunda seção apresenta uma brevíssima caracterização da RMRP; e a terceira trata das FIPCs e sua relação intrínseca com as RMs brasileiras. Por sua vez, a quarta seção aborda aspectos do orçamento público brasileiro; e a quinta apresenta uma breve contextualização da Agenda 2030 e dos ODSs, com maior ênfase para o ODS 11 – Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis. Já a sexta seção apresenta os procedimentos utilizados para a realização da pesquisa; e a sétima expõe os resultados obtidos. Por fim, a oitava seção tece as considerações finais, com indicações de futuros estudos.

A Região Metropolitana de Ribeirão Preto (RMRP)

A RMRP, instituída pela Lei Complementar n. 1.290, de 6 de julho de 2016 (São Paulo, 2016), está localizada no Estado de São Paulo, região Sudeste do Brasil, reunindo 34 municípios, com população de, aproximadamente, 1,65 milhão de habitantes (IBGE, 2022) e Produto Interno Bruto (PIB) estimado de R$82,5 bilhões – representando cerca de 3,03% do PIB estadual e 0,92% do PIB nacional (IBGE, 2021). Segundo a lei que a instituiu, a RMRP tem por objetivo promover:

I – o planejamento regional para o desenvolvimento socioeconômico e a melhoria da qualidade de vida; II – a cooperação entre diferentes níveis de governo, mediante a descentralização, articulação e integração de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta com atuação na região, visando ao máximo aproveitamento dos recursos públicos a ela destinados; III – a utilização racional do território, dos recursos naturais e culturais e a proteção do meio ambiente, mediante o controle da implantação dos empreendimentos públicos e privados na região; IV – a integração do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum aos entes públicos atuantes na região; V – a redução das desigualdades regionais (Lei Complementar n. 1.290 de 6 de julho 2016). (São Paulo, 2016, artigo 2º)

Integram a RMRP 34 municípios, distribuídos segundo quatro sub-regiões, conforme apresentado no Quadro 1.

Quadro 1
– Sub-regiões da RMRP e respectivos municípios integrantes

Sub-região	Nº de municípios	Municípios integrantes	População (2022)
I	15	Barrinha, Brodowski, Cravinhos, Dumont, Guatapará, Jardinópolis, Luis Antônio, Pontal, Pradópolis, Ribeirão Preto, Santa Rita do Passa Quatro, São Simão, Serrana, Serra Azul e Sertãozinho	1.140.056
II	6	Guariba, Jaboticabal, Monte Alto, Pitangueiras, Taiúva e Taquaral	199.734
III	6	Cajuru, Cássia dos Coqueiros, Mococa, Santa Cruz da Esperança, Santa Rosa do Viterbo e Tambaú	141.272
IV	7	Altinópolis, Batatais, Morro Agudo, Nuporanga, Orlândia, Sales Oliveira e Santo Antônio da Alegria	167.049

São Paulo (2016)IBGE (2022)

FIPCs e regiões metropolitanas

A Constituição Federal Brasileira (Brasil, 1988), ainda que atribua aos Estados a responsabilidade pela criação de RMs, vincula-as obrigatória e estritamente às FPICs, conforme pode ser verificado pelo disposto em seu artigo 25, parágrafo terceiro:

§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. (Ibid.)

Em outras palavras, as FPICs podem ser consideradas a raison d'être e, portanto, elemento indissociável das RMs.

Por sua vez, a Lei n. 13.089, de 12 de janeiro de 2015, que instituiu o Estatuto da Metrópole (Brasil, 2015), representa um avanço no processo de institucionalização das RMs no Brasil. Segundo Santos (2018a, p. 55):

O Estatuto da Metrópole pode ser entendido como diploma normativo inovador para fomentar o desenvolvimento metropolitano e, sobretudo, para estimular e viabilizar, por meio dos instrumentos que apresenta, ações integradas entre a União, os estados e os municípios, visando ao planejamento urbano em territórios que ultrapassem os limites de um único município – as aglomerações urbanas (AUs) e RMs. Retirando seu fundamento da Constituição Federal (CF), explicita o dever de cooperação entre os entes federativos e enseja a revisitação do federalismo brasileiro.

Em seu artigo primeiro, o Estatuto da Metrópole já delimita seu escopo, associando-o às FPICs, ao dispor que:

Art. 1º Esta Lei [...] estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano [...]. (Brasil, 2015; grifos nossos)

O Estatuto da Metrópole, em seu artigo segundo, define função pública de interesse comum como “política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes” (ibid.). A referida lei, em seu artigo quinto, também utiliza o termo “campos funcionais” como equivalente a “funções públicas de interesse comum” (ibid.).

No caso do Estado de São Paulo, as leis complementares de criação das RMs estaduais tratam de aspectos relacionados à estrutura organizacional e de governança, tais como: indicação de campos funcionais ou FPICs; estabelecimento de instâncias de deliberação (Conselhos de Desenvolvimento); instituição de sistema de gestão, de conselhos consultivos e de câmaras temáticas e especiais; e criação de fundo de investimento.

De maneira geral, os campos funcionais ou FPICs definidos nas respectivas leis complementares que instituíram as nove RMs paulistas referem-se: ao planejamento e uso do solo; ao transporte e ao sistema viário regional; à habitação; ao saneamento ambiental; ao meio ambiente; ao desenvolvimento econômico; ao atendimento social; aos esportes e ao lazer; à cultura; ao turismo; e à agricultura e ao agronegócio. Não obstante, chama atenção o fato de a RMRP, reconhecida pela pujança econômica, considerada a “Capital do Agronegócio”, não ter sido contemplada com a FPIC “agricultura e agronegócio” na lei complementar que a instituiu. Com efeito, “cultura” também não foi incluída. De todo modo, reconhecendo sua importância, foram contempladas nas análises conduzidas por este trabalho.

Orçamento público brasileiro

Orçamento é um instrumento de planejamento, seja de entidades públicas ou privadas, e representa o fluxo previsto dos ingressos e das aplicações de recursos em determinado período (Brasil, 2016a, p. 16). No caso específico de orçamento público, ele “[...] reúne, de forma sistemática e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar. Na sua forma, portanto, ele é um documento contábil de receitas e despesas” (Santos, 2015, p. 15). Com efeito, o “[...] orçamento público organiza a programação de gastos por área de atuação governamental, compatibilizando o conteúdo dos planos setoriais com as orientações estratégicas do governo” (Santos, 2016, p. 20).

Classificação da despesa

Na atual estrutura do orçamento público brasileiro, as programações orçamentárias estão organizadas em programas de trabalho que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou financeiras. A programação orçamentária qualitativa é composta pelos seguintes blocos de informação: classificação por esfera (orçamentos fiscal, da seguridade social ou de investimento das empresas estatais); classificação institucional (órgão ou unidade orçamentária); classificação funcional, estrutura programática e principais informações do Programa e da Ação. Já a programação orçamentária quantitativa tem duas dimensões: a física e a financeira. A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues, e a dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento da ação orçamentária de acordo com alguns classificadores. Dentre esses classificadores, encontram-se: Categoria Econômica da Despesa; Grupo de Natureza de Despesa; (GND), Modalidade de Aplicação e Elemento de Despesa (Brasil, 2016a, p. 32). Nas subseções que seguem, serão detalhadas as classificações de maior interesse para este trabalho.

Classificação funcional da despesa

A classificação funcional da despesa é estruturada em funções e subfunções, buscando indicar as áreas de despesa nas quais a ação governamental será realizada. Cada atividade, projeto e operação especial identificará a função e a subfunção às quais se vinculam (ibid., p. 35). A atual classificação funcional brasileira foi instituída pela Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), sendo composta de um rol de 28 funções e de 109 subfunções prefixadas, que serve como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de governo. Ainda de acordo com a referida Portaria, “as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas” (ibid., p. 35). Trata-se de uma classificação de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.

Função e subfunção de governo

A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde [...]. A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar a natureza da atuação governamental. (Ibid., pp. 35-36)

Categoria econômica da despesa

A despesa orçamentária é classificada em duas categorias econômicas, a saber, despesas correntes e despesas de capital.

Despesas correntes

Despesas correntes são aquelas que não contribuem, diretamente, para a formação ou a aquisição de um bem de capital (ibid., p. 57), ou, ainda, são as despesas de prestação de serviços, de conservação e adaptação do patrimônio constituído e de transferências para manutenção de outras entidades (Santos, 2015, p. 111). Integram as despesas correntes três GNDs: pessoal e encargos sociais; juros e encargos da dívida; e outras despesas correntes. Estas referem-se a gastos com aquisição de material de consumo necessário à produção dos bens e serviços entregues à população e à manutenção dos órgãos públicos, pagamento de diárias, contratação de serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, transferências, contribuições, subvenções, obrigações decorrentes da política monetária, auxílios para alimentação e transporte, sentenças judiciais, equalização de preços e de taxas, entre outros (Garcia, 2015, pp. 152-153; Brasil, 2016a, p. 58; Brasil, 2016b, p. 75).

Despesas de capital

Despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou a aquisição de um bem de capital (Brasil, 2016a, p. 57). Ou seja, destinam-se à realização de obras e à compra de equipamentos, além da concessão de empréstimos e da amortização da dívida (Santos, 2015, pp. 105-111). As despesas de capital são desagregadas nos seguintes GNDs: investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida. Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (Brasil, 2016b, p. 75), o item investimentos refere-se às despesas orçamentárias com softwares, com planejamento e execução de obras – inclusive com aquisição de imóveis considerados necessários à sua realização – e com aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. As inversões financeiras constituem-se em despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; com a aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou de entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe em aumento do capital; e com a constituição ou o aumento do capital de empresas, além de outras despesas. Por fim, amortização da dívida diz espeito às despesas orçamentárias com pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial das dívidas públicas interna e externa, contratual ou mobiliária (Brasil, 2016a, p. 58; Brasil, 2016b, p. 75).

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODSs)

Os ODSs integram uma agenda global construída por meio de uma ampla negociação, envolvendo representantes e governos de 193 Estados-Membros da Organização das Nações Unidas (ONU), que teve início em 2013, sendo oficialmente adotada em setembro de 2015, durante a Cúpula das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável (ONU, 2015).

O documento referencial, denominado “Transformando Nosso Mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável” tem a função de orientar as ações da comunidade internacional nos próximos anos, sendo, também, um plano de ação para colocar o mundo em um caminho mais sustentável e resiliente até 2030 (ONU, 2015). A Agenda 2030 propõe atingir 17 objetivos e 169 metas de ação global, subdivididas em quatro áreas de atuação: social, ambiental, econômica e institucional. Os ODSs são o núcleo da Agenda e deverão ser alcançados até o ano de 2030 (ibid.).

O ODS 11 e suas metas

Dentre os 17 ODSs, o foco de atenção deste trabalho está centrado no ODS 11 – Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis – e em suas 10 metas, a seguir relacionadas:

11.1) Garantir o acesso de todos à habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas;

11.2) Proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros, acessíveis, sustentáveis e a preço acessível para todos, melhorando a segurança rodoviária por meio da expansão dos transportes públicos, com especial atenção para as necessidades das pessoas em situação de vulnerabilidade, mulheres, crianças, pessoas com deficiência e idosos;

11.3) Aumentar a urbanização inclusiva e sustentável, e as capacidades para o planejamento e gestão de assentamentos humanos participativos, integrados e sustentáveis, em todos os países;

11.4) Fortalecer esforços para proteger e salvaguardar o patrimônio cultural e natural do mundo;

11.5) Reduzir significativamente o número de mortes e o número de pessoas afetadas por catástrofes e substancialmente diminuir as perdas econômicas diretas causadas por elas em relação ao produto interno bruto global, incluindo os desastres relacionados à água, com o foco em proteger os pobres e as pessoas em situação de vulnerabilidade;

11.6) Reduzir o impacto ambiental negativo per capita das cidades, inclusive prestando especial atenção à qualidade do ar, gestão de resíduos municipais e outros;

11.7) Proporcionar o acesso universal a espaços públicos seguros, inclusivos, acessíveis e verdes, particularmente para as mulheres e crianças, pessoas idosas e pessoas com deficiência;

11.a) Apoiar relações econômicas, sociais e ambientais positivas entre áreas urbanas, periurbanas e rurais, reforçando o planejamento nacional e regional de desenvolvimento;

11.b) Aumentar substancialmente o número de cidades e assentamentos humanos adotando e implementando políticas e planos integrados para a inclusão, a eficiência dos recursos, mitigação e adaptação às mudanças climáticas, a resiliência a desastres; e desenvolver e implementar, de acordo com o Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015-2030, o gerenciamento holístico do risco de desastres em todos os níveis;

11.c) Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de assistência técnica e financeira, para construções sustentáveis e resilientes, utilizando materiais locais. (Ibid., pp. 30-31)

Procedimento de pesquisa

Esta pesquisa consistiu em duas etapas com duas abordagens distintas: qualitativa e quantitativa. A primeira etapa, com uma abordagem qualitativa, consistiu em estabelecer uma correspondência (matching) analítico-qualitativa entre 11 FPICs¹ e 28 funções de governo.² Dessa análise, foram selecionadas 17 funções de governo com correspondência com as FPICs.³ Na sequência, procedeu-se a um novo matching analítico-qualitativo, desta vez, entre as 17 funções, as 109 subfunções correspondentes e as dez metas ODS 11, resultando em um conjunto de 47 subfunções,⁴ selecionadas com potencial correspondência com as metas do ODS 11. Na Figura 1, é apresentado, de maneira sintética, o esquema analítico empregado na etapa qualitativa da pesquisa.

Figura 1
– Correspondência analítico-qualitativa entre FPICs, funções de governo, subfunções de governo e metas ODSs 11

Finalizada a primeira etapa, de natureza qualitativa, passou-se para a segunda, de natureza quantitativa. Nessa etapa, buscou-se, com base nas 47 subfunções selecionadas na etapa anterior, identificar o valor empenhado⁵ nos exercícios de 2016 a 2020 pelos 34 municípios que integram a RMRP.

As funções e subfunções de governo integram, obrigatoriamente, a estrutura orçamentária pública brasileira nos três âmbitos de governo (federal, estadual e municipal) e estão diretamente vinculadas às despesas, em suas diversas classificações, além de estarem vinculadas a diversos outros elementos – órgão, programa, número do empenho, identificador da despesa, descrição da despesa, data da emissão da despesa, dentre outros.

Assim, os dados da execução orçamentária de 2016 a 2020, de cada um dos 34 municípios que compõem a RMRP, foram obtidos no repositório eletrônico do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo –TCESP, denominado Portal da Transparência Municipal.⁶ Os arquivos eletrônicos, de acesso público, referentes à execução orçamentária anual de cada município jurisdicionado ao TCESP são disponibilizados pelo Órgão no formato “CSV”, os quais foram transformados pelo autor em planilha de dados no formato “XLSX” compatível com o software MS Excel. Posteriormente, foram processados e tabulados utilizando-se o software de business inteligence, denominado Tableu. As colunas das planilhas disponibilizadas pelo TCESP representam as 23 variáveis relacionadas à execução orçamentária⁷ e as linhas representam as despesas orçamentárias dos municípios. Após a consolidação das 170 planilhas individuais (34 municípios vezes cinco anos cada) referentes aos 34 municípios da RMRP, procedeu-se, em uma planilha única, à seleção das variáveis de interesse para a pesquisa. Assim, as variáveis utilizadas foram: 1) nome do órgão; 2) tipo de despesa; 3) valor da despesa; 4) subfunção de governo; e 5) elemento de despesa. Já os dados referentes à receita corrente líquida dos 34 municípios da RMRP, também para o período de 2016 a 2020, foram obtidos por meio do acesso ao banco de dados Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios (Finbra), de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda. Os dados utilizados foram extraídos do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO).⁸

Quanto aos órgãos, foram considerados apenas dados da execução orçamentária das prefeituras municipais, excluindo-se, portanto, dados referentes às autarquias, às fundações, aos fundos e às câmaras municipais. Com relação ao tipo de despesa, foi considerado o valor empenhado nos exercícios de 2016 a 2020. No tocante as subfunções de governo, foram consideradas, inicialmente, as 47 subfunções selecionadas na etapa qualitativa da pesquisa que, após submetidas ao processo de cotejamento com a execução orçamentária dos municípios analisados, conforme procedimento de pesquisa utilizado, foram reduzidas para 27. Quanto à classificação da despesa, foi utilizado apenas o primeiro dígito da classificação completa (de oito dígitos), referentes, portanto, à categoria econômica da despesa (despesas correntes e despesas de capital). Os valores das despesas empenhadas, assim como os da receita corrente líquida dos municípios, foram atualizados monetariamente para dezembro de 2020 por meio do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), produzido pelo IBGE em 2020. Os dados foram tabulados com auxílio do software Tableau, utilizando-se procedimentos de estatística descritiva básica, de forma a evidenciar aspectos relacionados ao potencial cumprimento das metas do ODS 11 pelos 34 municípios integrantes da RMRP.

Resultados

Na seção seguinte, são apresentados os resultados obtidos pela pesquisa. No Quadro 2, está representado o resultado da etapa qualitativa da pesquisa, qual seja, a correspondência analítico-qualitativa entre FPICs, função e subfunção de governo e metas ODS 11.

Quadro 2
– Correspondência qualitativa entre FPICs, função, subfunção e metas ODS11

Cód.	FPIC	Função	Função + Metas ODS#11	Subfunção + Metas ODS#11
I	Planejamento e Uso do Solo	Administração	| 11.3 | 11.5 | 11.a | 11.b |	Planejamento e Orçamento | 11.3 | 11.a | 11.b | Ordenamento Territorial | 11.3 | 11.5 | 11.a | 11.b | Comunicação Social | 11.3 | 11.5 |
		Urbanismo	| 11.1 | 11.2 | 11.3 |	Infraestrutura Urbana | 11.1 | 11.3 | Serviços Urbanos | 11.1 | 11.3 | Transportes Coletivos Urbanos | 11.2 |
II	Transporte e Sistema Viário Regional	Transporte	| 11.2 |	Transporte Ferroviário | 11.2 | Transporte Hidroviário | 11.2 | Transporte Rodoviário | 11.2 | Transportes Especiais | 11.2 |
III	Habitação	Habitação	| 11.1 |	Habitação Urbana | 11.1 | Habitação Rural | 11.1 |
IV	Saneamento Ambiental	Saneamento	| 11.1 |	Saneamento Básico Urbano | 11.1 |
V	Turismo	Comércio e Serviços	| 11.a |	Promoção Comercial | 11.a | Comercialização | 11.a | Turismo | 11.a |
VI	Meio Ambiente	Gestão Ambiental	|11.3 | 11.4 | |11.5 | 11.6 | |11.7 | 11.a | |11.b |	Preservação e Conservação Ambiental | 11.3 | 11.4 | 11.5 | 11.6 | 11.7 | 11.a | 11.b | Controle Ambiental | 11.3 | 11.4 | 11.5 | 11.6 | 11.7 | 11.a | 11.b | Recuperação de Áreas Degradadas | 11.3 | 11.4 | 11.5 | 11.6 | 11.7 | 11.a | 11.b | Recursos Hídricos | 11.3 | 11.4 | 11.6 | 11.7 | 11.a | |11.b |
		Energia	| 11.6 |	Conservação de Energia | 11.6 | Energia Elétrica | 11.6 | Combustíveis Minerais | 11.6 | Biocombustíveis | 11.6 |
VII	Desenvolvimento Econômico	Relações Exteriores	| 11.c |	Cooperação Internacional | 11.c |
		Indústria	| 11.a |	Promoção Industrial | 11.a | Produção Industrial | 11.a | Mineração |11.a | Propriedade Industrial | 11.a | Normalização e Qualidade | 11.a |
		Comércio e Serviços	| 11.a |	Promoção Comercial | 11.a | Comercialização | 11.a | Comércio Exterior | 11.a | Turismo | 11.a |
		Energia	| 11.a |	Conservação de Energia | 11.a | Energia Elétrica | 11.a | Combustíveis Minerais | 11.a | Biocombustíveis | 11.a |
VIII	Atendimento Social	Segurança Pública	| 11.1 | 11.4 11.5 | 11.7 | 11.b |	Policiamento | 11.7 | Defesa Civil | 11.1 | 11.4 | 11.5 | 11.7 | 11.b | Informação e Inteligência | 11.7 |
		Direitos da Cidadania	| 11.1 | 11.2 | 11.5 | 11.b |	Direitos Individuais, Coletivos e Difusos | 11.1 | 11.2 | 11.5 | 11.b |
IX	Esportes e Lazer	Desporto e Lazer	| 11.7 |	Lazer | 11.7 |
X	Cultura	Cultura	| 11.4 |	Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico | 11.4 |
XI	Agronegócio	Agricultura	| 11.a |	Abastecimento | 11.a | Extensão Rural | 11.a | Irrigação | 11.a | Promoção da Produção Agropecuária | 11.a | Defesa Agropecuária | 11.a |
		Organização Agrária	| 11.a |	Reforma Agrária | 11.a | Colonização | 11.a |

Fonte: elaboração própria.

Além das 16 funções e das 44 subfunções relacionadas no Quadro 2, por suas características, a função “ciência e tecnologia” e suas respectivas subfunções (Desenvolvimento Científico; Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia; e Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico), foram consideradas conexas, ou transversais, a todas as FPICs, com expressivo potencial de contribuição para o seu desenvolvimento e para o alcance das metas associadas ao ODS 11; por esse motivo, também foram consideradas. Portanto, foram selecionadas 17 funções e 47 subfunções de governo com potencial correspondência com as 10 metas do ODS 11. Não obstante, como será mostrado, o número de subfunções selecionadas para análise deste estudo será ainda menor.

Utilizando-se a relação de 47 subfunções – previamente selecionadas na etapa qualitativa da pesquisa – como parâmetro para consulta aos dados da execução orçamentária (despesa empenhada) dos 34 municípios que compõem a RMRP, foram observados resultados para 27 subfunções. Ou seja, 20 subfunções não estavam contempladas nos referidos orçamentos municipais, não resultando, portanto, em ocorrências de dispêndios (valor empenhado) por parte dos municípios da RMRP. No Quadro 3, estão relacionadas as subfunções não contempladas nos orçamentos dos municípios que integram a RMRP e, portanto, excluídas das análises.

Quadro 3
– Subfunções sem ocorrência de dispêndios nos orçamentos municipais

Cód.	Subfunções	Cód.	Subfunções
126	Transporte Ferroviário	632	Colonização
183	Irrigação	661	Recursos Hídricos
212	Cooperação Internacional	692	Comercialização
481	Informação e Inteligência	693	Comércio Exterior
481	Habitação Rural	722	Transporte Hidroviário
512	Serviços Urbanos	751	Conservação de Energia
543	Reforma Agrária	753	Combustíveis Minerais
571	Desenvolvimento Científico	754	Biocombustíveis
572	Desenvolvimento Tecnol. e Engenharia	783	Transportes Especiais
608	Propriedade Industrial	813	Mineração
609	Defesa Agropecuária

Fonte: elaboração própria.

Na Tabela 1, são relacionados os dispêndios efetuados pelos 34 municípios que compõem a RMRP, segundo categoria econômica (despesas correntes e despesas de capital), pelo conjunto de subfunções contempladas pelos orçamentos municipais e pelas 27 subfunções selecionadas.

Tabela 1
– Despesas segundo categoria econômica (correntes e de capital), por subfunção (2016-2020)

Categoria Econômica	Todas Subfunções		Subfunções Selecionadas		Part. Rel. (%) [c/a	Part. Rel. (%) [d/b]
	Valor (103 R$) [a]	Part. Rel. (%) [a/b]	Valor (103 R$) [c]	Part. Rel. (%) [c/d]
Despesas Correntes	23.496.946	91,4	1.795460	67,8	7,6	–
Despesas de Capital	2.220.591	8,6	851.719	32,2	38,4	–
Total	25.717.365 [b]	100	2.647.179 [d]	100	–	10,3

Fonte: elaboração própria.

Do total de 109 subfunções constantes na Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999 (Brasil, 1999), os orçamentos dos 34 municípios da RMRP contemplam 76 delas, representando 69,7% do total. Consideradas no seu conjunto, observa-se que 91,4% dos dispêndios dessas 76 subfunções se relacionam a despesas correntes, ou seja, para custeio das atividades da gestão municipal, sendo apenas 8,6% relacionados a despesas de capital. Considerando as 27 subfunções selecionadas, quais sejam, aquelas que mantêm potencial relação com o ODS 11, tem-se uma participação de despesas correntes de 67,8% do total e uma participação de despesas de capital de 32,2% – representando, portanto, uma participação cerca de 3,7 vezes maior do que no caso da mesma rubrica para todas as subfunções.

Destaca-se a heterogeneidade dos dispêndios efetuados por municípios da RMRP nas subfunções selecionadas neste estudo. Observa-se que nenhuma das subfunções recebeu aportes dos 34 municípios da RMRP de forma concomitante. A subfunção que recebeu aporte do maior número de municípios foi Infraestrutura urbana, com 28 municípios (ou 82,4% do total), seguida por Preservação e conservação ambiental e Saneamento básico urbano, por 26 municípios (ou 76,5%). Na sequência estão Transporte rodoviário, com 24 municípios (ou 70,6%), e o Policiamento e Turismo, com 20 municípios ou 58,8% do total de municípios integrantes da RMRP. Chamam a atenção, ademais, as subfunções Direitos individuais, coletivos e difusos; Normalização e qualidade; Ordenamento territorial; Produção industrial e Recuperação de áreas degradadas. Todas que tiveram dispêndios efetuados por apenas um município da RMRP.

Na Tabela 3, são listadas, de forma desagregada, as 27 subfunções selecionadas com potencial correspondência com as metas do ODS 11 e respectivos dispêndios (valor liquidado) nos exercícios de 2016 a 2020, segundo categoria econômica da despesa (correntes e de capital).

Tabela 3
– RMRP: dispêndio associado às subfunções com potencial correspondência com o ODS 11, segundo categoria econômica da despesa (2016-2020)

Cód.	Subfunções Selecionadas	Despesas						Pos.
		Correntes (103 R$) [a]	Part. Rel. [a/c] (%)	De Capital (103 R$) [b]	Part. Rel. [b/c] (%)	Total (103 R$) [c]	Part. Rel. [c/d] (%)
605	Abastecimento	14.680	90,7	1.497	9,3	16.177	0,6	13
131	Comunicação Social	36.942	99,9	31	0,1	36.973	1,4	10
542	Controle Ambiental	2.840	64,5	1.560	35,5	4.399	0,2	19
182	Defesa Civil	57.790	96,7	1.972	3,3	59.762	0,3	7
153	Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico	1.183	99,7	3	0,3	1.186	0,0	21
811	Direitos Individuais, Coletivos e Difusos	235	98,9	3	1,1	237	0,0	25
392	Energia Elétrica	34.600	95,2	1.729	4,8	36.330	1,4	11
365	Extensão Rural	12.046	98,1	232	1,9	12.278	0,5	15
363	Habitação Urbana	1.535	4,1	36.123	95,9	37.658	1,4	9
128	Infraestrutura Urbana	589.845	47,3	657.087	52,7	1.246.933	47,6	1
482	Lazer	8.196	77,7	2.354	22,3	10.550	0,4	16
451	Normalização e Qualidade	419	97,3	12	2,7	431	0,0	23
545	Ordenamento Territorial	249	100,0	0	0,0	249	0,0	24
665	Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico	271	21,5	986	78,5	1.257	0,0	20
845	Planejamento e Orçamento	122.107	91,4	11.448	8,6	133.555	5,1	5
846	Policiamento	133.520	94,3	8.089	5,7	141.610	5,4	4
181	Preservação e Conservação Ambiental	191.271	94,3	11.641	5,7	202.912	7,7	3
121	Produção Industrial	227	100,0	0	0,0	227	0,0	26
272	Promoção Comercial	4.635	98,6	67	1,4	4.703	0,2	18
274	Promoção da Produção Agropecuária	462	69,5	203	30,5	664	0,0	22
601	Promoção da Produção Vegetal	24.372	95,6	1.124	4,4	25.496	0,96	12
662	Promoção Industrial	7.885	63,8	4.474	36,2	12.359	0,5	14
691	Recuperação de Áreas Degradadas	9	88,0	1	12,0	10	0,0	27
601	Saneamento Básico Urbano	399.389	84,1	75.747	15,9	475.136	18,1	2
332	Transporte Rodoviário	116.346	94,1	7.286	5,9	123.632	4,7	6
847	Transportes Coletivos Urbanos	8.228	87,2	1.204	12,8	9.432	0,4	17
781	Turismo	26.177	49,4	26.847	50,6	53.024	2,0	8
	Total	1.795.460	67,8	851.719	32,2	2.647.179 [d]	100	–
	Máximo	589.845	95,6	657.087	1,0	1.246.933	0,4	–
	Mínimo	9,0	0,0	0,0	0,0	10,0	0,0	–
	Média	66.498	4,3	31.545	0,2	98.044	–	–
	Mediana	8.228	0,9	1.497	0,1	12.359	–	–

Fonte: elaboração própria.

No tocante a despesas correntes, que, em conjunto, representam 67,8% do total, o maior valor aportado associa-se à subfunção Infraestrutura Urbana, com R$589,8 milhões (ou 47,3% do total aportado na subfunção); e o menor valor observado refere-se à subfunção Recuperação de Áreas Degradadas, com R$9 mil. A média observada de aporte para despesas correntes foi de R$66,5 milhões; e a mediana, de R$8,2 milhões.

No que concerne à despesa de capital, que, em conjunto, representa 32,2% do total, o maior valor está associado à Infraestrutura Urbana, com R$657 milhões, ou 52,7% do valor total aplicado na subfunção; o valor mínimo de dispêndio em despesas de capital, com alocação zero de recursos, foi verificado em Ordenamento Territorial e Produção Industrial. A média observada dos dispêndios relacionados a despesas de capital foi de R$3,5 milhões; e a mediana, de R$900 mil.

Com relação ao dispêndio total, observa-se que, entre 2016 e 2020, foram aportados, pelas 34 prefeituras que compõem a RMRP, R$2,6 bilhões, distribuídos em despesas correntes, com um total de R$1,8 bilhão, correspondendo a 67,8% do total, e em despesas de capital, com R$852 milhões – representando 32,2% do total das despesas liquidadas no período em análise.

Observa-se, ademais, que a subfunção com maior dispêndio relativo foi Infraestrutura Urbana, com R$1,2 bilhão, sendo R$590 milhões em despesas correntes – representando 47,3% do total aportado na subfunção – e R$657 milhões em despesas de capital – representando 52,7% do total aportado na subfunção. Por sua vez, o menor aporte está relacionado à subfunção Recuperação de Áreas Degradadas, com R$10 mil, sendo R$9 mil em despesas correntes – representando 88%, – e R$1 mil (ou 12%) em despesas de capital. A média observada foi de R$98 milhões; e a mediana, de R$12,4 milhões. Na Tabela 4 são relacionadas as metas ODS 11, as subfunções correspondentes e os respectivos dispêndios.

Primeiramente, cumpre mencionar um aspecto metodológico importante, cujas implicações devem estar presentes na interpretação dos resultados. No caso de subfunções comuns a mais de uma meta, também denominadas subfunções recorrentes, os respectivos dispêndios foram igualmente distribuídos pelo número de metas conexas, por exemplo: no caso da subfunção Defesa Civil, comum a cinco metas (11.1, 11.4, 11.5, 11.7 e 11.b), o dispêndio total (R$59,7 milhões) foi divido por cinco e o resultado (R$11,9 milhões) foi distribuído igualmente entre as cinco metas.

Assim, em consonância com a metodologia aqui empregada, verifica-se que a meta 11.1 [... habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas...] foi potencialmente contemplada com o maior aporte de recursos, ou seja, cerca de R$1,1 bilhão, representando 43,4% do total, distribuídos entre seis subfunções, perfazendo, na média, R$191 milhões para cada subfunção correlata. Em segunda posição, quanto ao aporte de recursos, tem-se a meta 11.3 [...urbanização inclusiva e sustentável, e as capacidades para o planejamento e gestão de assentamentos humanos participativos, integrados e sustentáveis...], contemplada com R$716 milhões, representando 27,1% do total, distribuídos em oito subfunções, perfazendo, na média, R$89,5 milhões por subfunção correlata. Na terceira posição, tem-se a meta 11.a [Apoiar relações econômicas, sociais e ambientais positivas entre áreas urbanas, periurbanas e rurais, reforçando o planejamento nacional e regional de desenvolvimento] com R$218 milhões, representando 8,2% do total, distribuídos entre 16 subfunções, perfazendo, na média, R$13,6 milhões para cada subfunção correlata. Juntas, essas três metas contemplam 78,7% do dispêndio total. As demais metas foram contempladas com aportes que variam de R$194 milhões, ou 7,3% do total, a R$118 mil, ou 0,004% do total.

Destaca-se, ademais, que o total de dispêndios (R$2,65 bilhões) relacionado para as 27 subfunções selecionadas representa cerca de 10,3% do dispêndio total realizado pelos 34 municípios da RMRP, considerando todas as 79 subfunções de governo contempladas nos respectivos orçamentos, cujo montante é da ordem de R$25,7 bilhões. Na Tabela 5 são relacionadas as subfunções recorrentes, ou comuns, a mais de uma meta ODS 11.

Tabela 5
– Subfunções recorrentes, ou comuns, a mais de uma meta do ODS 11

Subfunções Recorrentes	Metas Conexas
Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico	10
Controle Ambiental	7
Preservação e Conservação Ambiental	7
Recuperação de Áreas Degradadas	7
Defesa Civil	5
Direitos Individuais, Coletivos e Difusos	4
Ordenamento Territorial	4
Planejamento e Orçamento	3
Infraestrutura Urbana	2
Comunicação Social	2
Energia Elétrica	2

Fonte: autor.

Observa-se que 11 subfunções de um total de 27, representando 40,7% do total, são recorrentes, ou comuns, a mais de uma meta do ODS 11, com destaque para a subfunção Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico, considerada comum a todas as metas, tendo, portanto, seus respectivos dispêndios distribuídos igualmente entre as dez metas, seguindo o procedimento adotado.

Seguem as subfunções Controle Ambiental, Preservação e Conservação Ambiental e Recuperação de Áreas Degradadas, comuns a sete metas do ODS 11; Defesa Civil, comum a cinco metas; Direitos Individuais, Coletivos e Difusos e Ordenamento Territorial, a quatro metas; Planejamento e Orçamento, a três metas; Infraestrutura Urbana, Comunicação Social e Energia Elétrica, a duas metas cada. As demais subfunções (Abastecimento, Extensão Rural, Habitação Urbana, Lazer, Normalização e Qualidade, Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico, Policiamento, Produção Industrial, Promoção Comercial, Promoção da Produção Agropecuária, Promoção da Produção Vegetal, Promoção Industrial, Saneamento Básico Urbano, Transporte Rodoviário, Transportes Coletivos Urbanos, Turismo) não são recorrentes, ou seja, mantém correspondência com apenas uma meta cada. Na Tabela 6, são relacionadas as metas associadas ao ODS 11 e a respectiva classificação econômica da despesa empenhada (despesas correntes e de capital).

Tabela 6
– Metas ODS 11 e classificação econômica da despesa: despesas correntes e de capital (2016-2020)

Metas ODS 11	Despesas					[a/d] %	[b/e] %	[c/f] %	[a/f] %	[b/f] %
	Correntes [a] (103 R$)	[a/c] %	De Capital [b] (103 R$)	[b/c] %	Total [c] (103 R$)
11.1	707.582	61,6	440.809	38,4	1.148.390	39,4	51,8	43,4	26,7	16,7
11.2	124.750	93,6	8.491	6,4	133.242	6,9	1,0	5,0	4,7	0,3
11.3	382.008	53,3	334.261	46,7	716.269	21,3	39,2	27,1	14,4	12,6
11.4	39.678	92,4	3.267	7,6	42.945	2,2	0,4	1,6	1,5	0,1
11.5	58.000	96,2	2.297	3,8	60.297	3,2	0,3	2,3	2,2	0,1
11.6	45.150	94,3	2.751	5,7	47.901	2,5	0,3	1,8	1,7	0,1
11.7	181.124	93,4	12.724	6,6	193.848	10,1	1,5	7,3	6,8	0,5
11.a	176.818	81,2	41.022	18,8	217.840	9,8	4,8	8,2	6,7	1,5
11.b	80.231	92,9	6.097	7,1	86.328	4,5	0,7	3,3	3,0	0,2
11.c	118	100	0,30	0,3	119	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Total	1.795.459 [d]	67,8	851.720 [e]	32,2	2.647.179 [f]	100	100	100	67,8	32,2
Máximo	707.582	–	440.809	–	1.148.390	–	–	–	–	–
Mínimo	118	–	0,3	–	118	–	–	–	–	–
Média	179.546	–	85.172	–	264.718	–	–	–	–	–
Mediana	102.491	–	7.294	–	109.785	–	–	–	–	–

Fonte: autor.

Conforme mencionado anteriormente, cabe reiterar que, no caso das 11 subfunções recorrentes ou comuns a mais de uma meta (Tabela 5), os respectivos dispêndios foram distribuídos igualmente pelo número de metas conexas. Para a distribuição, em cada meta conexa desses valores ajustados na categoria econômica da despesa, respeitou-se o percentual verificado originalmente para cada subfunção (Tabela 3). Por exemplo, a subfunção Infraestrutura Urbana é comum a duas metas, 11.1 e 11.3, sendo que, do seu dispêndio total, 47,3% referem-se a despesas correntes; 52,7% referem-se a despesas de capital. Portanto, o dispêndio total de R$1,25 bilhão (Tabela 4) foi divido entre as duas metas (R$623,5 milhões por meta), sendo esse valor também alocado na proporção entre despesas correntes (47,3%) e despesas de capital (52,7%) em ambas as metas.

Com relação à categoria econômica da despesa, observa-se que o aporte máximo em despesas correntes está relacionado a meta 11.1 [...habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas...], com R$707,6 milhões, representando 61,6% da meta, 39,4% do total dessa categoria econômica e 26,7% do dispêndio total. O valor mínimo observado para a mesma categoria foi de R$119 mil, relacionado à meta 11.c. A média observada foi de R$179,5 milhões; a mediana, de R$102,5 milhões.

No que concerne à categoria despesas de capital, tem-se que o maior dispêndio está relacionado também à meta 11.1 [...habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas...], com R$440,8 milhões, representando 38,4% da meta, 51,8% do total da categoria econômica e 16,7% do dispêndio total. Por sua vez, o menor valor observado para a categoria em análise diz respeito à meta 11.c, com R$300 mil. A média foi de R$85,2 milhões; a mediana, de R$7,3 milhões.

Considerando o dispêndio total (despesas correntes e despesas de capital), da ordem de R$2,6 bilhões, tem-se que 67,8% (ou R$1,8 bilhão) referem-se à categoria despesas correntes e 32,2% (ou R$852 milhões) à categoria econômica despesas de capital. No tocante a despesas de capital, é relevante mencionar que apenas 1,0% do total foi destinado para amortização da dívida e inversões financeiras, sendo, portanto, 99% do total destinado a investimentos.

Com o objetivo de verificar como ocorre a distribuição dos recursos municipais em relação às metas associadas ao ODS 11, considerando como proxy as subfunções de governo selecionadas, foi elaborado o IED, que corresponde ao valor total dos dispêndios associados à determinada subfunção, dividido pela população do conjunto de municípios que realizou o dispêndio. Ou seja, esse indicador expressa o aporte de recursos realizado pelo conjunto dos municípios da RMRP nas subfunções correlatas às metas do ODS 11 por habitante, projetado pelo IBGE para o ano de 2010. A unidade utilizada, portanto, é reais per capita.

Por seu turno, com o objetivo de avaliar o esforço empreendido pelos municípios da RMRP no cumprimento das metas do ODS 11, considerando sua capacidade alocativa, foi elaborado o Indicador ICA, que corresponde ao valor total do dispêndio aplicado em determinada meta, também considerando como proxy as subfunções de governo selecionadas, dividido pela receita corrente líquida do conjunto de municípios que realizou o dispêndio no período considerado (2016-2020). De certa forma, o ICA denota a prioridade atribuída pelos municípios a cada uma das metas ODS 11. Sua unidade de medida é percentual. Para ambos os indicadores, quanto maior o quociente, melhor. Na Tabela 7 são relacionados os Indicadores de Esforço Distributivo (IED) e de Capacidade de Alocativa (ICA) aplicados às metas ODS 11, nos exercícios 2016-2020, pelos 34 municípios que integram a RMRP.

Tabela 7
– Indicadores de Esforço Distributivo (IED) e de Capacidade de Alocativa (ICA) aplicados às metas ODS 11 (2016-2020)

Meta ODS 11	Municípios com Dispêndios no ODS	População (2020	RCL (103 R$) (2016-2020)	Dispêndio ODS (103 R$) (2016-2020)	IED (R$)	Pos.	ICA (%)	Pos.
11.1	34	1.738.000	28.835.887	1.148.390	660,8	1	3,98	1
11.2	26	827.912	12.865.273	133.242	160,9	3	1,04	3
11.3	31	1.687.026	28.163.197	716.269	424,6	2	2,54	2
11.4	30	1.677.003	28.001.426	42.945	25,6	9	0,15	9
11.5	30	1.677.003	28.001.426	60.297	36,0	8	0,22	8
11.6	27	850.554	13.861.579	47.901	56,3	6	0,35	6
11.7	31	1.687.026	28.163.197	193.848	114,9	5	0,69	5
11.a	33	1.692.356	28.314.016	217.840	128,7	4	0,77	4
11.b	30	1.677.003	28.001.426	86.328	51,5	7	0,31	7
11.c	5	297.983	5.197.916	119	3,9	10	0,02	10

Fonte: autor.

Observa-se que a meta com maior Indicador de Esforço Distributivo IED refere-se à meta 11.1 [...habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas...], com um dispêndio de R$660,8 por habitante da RMRP, seguido pela meta 11.3 [...aumentar a urbanização inclusiva e sustentável...], com IED igual a R$424,6 per capita, considerando, no cálculo, os 31 municípios da RMRP que efetuaram dispêndios nas subfunções correspondentes à referida meta. Segue, na terceira posição, a meta 11.2 [...proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros, acessíveis, sustentáveis e a preço acessível...], com um IED igual a R$160,9 per capita, considerando no cálculo os 26 municípios da RMRP que efetuaram dispêndios nas subfunções correspondentes à referida meta. Na última posição, tem-se a meta 11.c [Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de assistência técnica e financeira, para construções sustentáveis e robustas...] com um IED de R$3,9 per capita, considerando os cinco municípios que efetuaram dispêndios nas subfunções correspondentes.

Já com relação ao ICA, a ordem das metas se repete. Assim, na primeira posição, tem-se a meta 11.1, com um ICA de 3,98%; na segunda posição, a meta 11.3, com um ICA de 2,54%; e na terceira posição, a meta 11.2, com um ICA de 1,04%. Na décima e última posição, tem-se a meta 11.c, com um ICA de 0,02%.

Considerações finais

Ainda que preliminar e passível de ajustes e aperfeiçoamentos, o método proposto se mostrou capaz de identificar e mensurar a destinação de recursos financeiros por parte dos 34 municípios que compõem a RMRP em atendimento às FPICs e que também se relacionam com os ODSs – em especial, com as metas do ODS 11. Ainda que não seja uma mensuração direta, foi possível evidenciar, em termos de volume de recursos financeiros alocados, a importância ou prioridade relativa atribuída pelos municípios da RMRP ao atendimento aos ODSs, em particular, ao ODS 11.

De maneira geral, os resultados apontaram que a meta 11.1 [... habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas...] apresentou o maior dispêndio por parte dos municípios da RMRP, representando 43,4% do total, seguida pela meta 11.3 [... aumentar a urbanização inclusiva e sustentável...], com 27,15% e pela meta 11.a [Apoiar relações econômicas, sociais e ambientais positivas entre áreas urbanas, periurbanas e rurais...], com 8,2%. Juntas, as três metas responderam por 78,7% do dispêndio total realizado pelos municípios da RMRP nas metas relacionadas ao ODS 11.

As subfunções de governo que mais influenciaram esse resultado foram, sobretudo, Infraestrutura Urbana, com um dispêndio total de R$1,25 bilhão, representando 47,6% do total, seguida por Saneamento Básico Urbano, com R$475 milhões (ou 18,1% do total). Juntas, as duas subfunções de governo responderam por 65,7% do dispêndio total (R$2,65 bilhões) realizado pelos municípios da RMRP nas 27 subfunções de governo relacionadas ao ODS11 no período de 2016 a 2020. Outra evidência derivada do estudo refere-se à constatação que, do dispêndio total efetuado pelos municípios nas metas do ODS 11, 67,8% referem-se a despesas correntes; e 32,2% referem-se a despesas de capital.

Com relação à continuidade da pesquisa, um dos temas a ser aprofundado diz respeito à análise do impacto das despesas correntes vis-à-vis às despesas de capital para o alcance das metas do ODS 11. Ainda que despesas de capital, em especial aquelas referentes a investimento, sejam consideradas dispêndios públicos de maior qualidade ou mais “desejáveis”, despesas correntes, por sua vez, constituem a base para a prestação de serviços públicos. Nesse sentido, certas despesas correntes podem ser fundamentais para o atingimento das metas ODS pelos municípios ou pelas regiões metropolitanas. Outro aspecto a ser explorado em futura pesquisa diz respeito ao maior nível de detalhamento e implicações dos dispêndios efetuados por meta referentes a cada um dos municípios da RMRP. Conforme evidenciado (Tabela 7), há municípios que não efetuaram dispêndios em determinadas metas, à exceção da meta 11.1, para a qual todos os 34 municípios efetuaram dispêndios. Representativa dessa heterogeneidade é a meta 11.c, para a qual apenas cinco municípios efetuaram dispêndios. Outra possibilidade para os próximos estudos seria realizar análises desagregadas por município, incluindo demais órgãos do poder executivo municipal, como fundos, fundações e/ou autarquias – e, quiçá, estender o estudo para outras regiões metropolitanas do Estado de São Paulo e do Brasil.

Ademais, outro aspecto relevante para um futuro refinamento dos resultados desta pesquisa diz respeito à verificação da correspondência entre as 27 subfunções, os programas de governo e suas respectivas ações, constantes nos planos plurianuais municipais, a fim de se promover maior compreensão acerca dos potenciais impactos das referidas subfunções sobre as metas do ODS 11. Dispêndios crescentes na subfunção Policiamento, por exemplo, significam que as cidades estão ficando mais “seguras” como decorrência do aumento de gastos ou que houve aumento dos índices de violência e criminalidade e, por isso, verifica-se o aumento nos dispêndios como uma medida reativa? Ou seja, as cidades podem estar ficando mais violentas, e não o contrário. Portanto, é importante, para uma análise mais acurada da realidade, cotejar os dados da execução orçamentária com outros indicadores sociais, econômicos e ambientais. Adicionalmente, seria oportuno explorar, em futuros estudos, as questões urbanas associadas às metas do ODS 11 e os seus desdobramentos nas gestões urbana e metropolitana, além da proposição de um método para o acompanhamento sistemático dos resultados das ações e das deliberações da instância de governança metropolitana, bem como o monitoramento e a avaliação das transformações engendradas no cotidiano dos cidadãos metropolitanos por meio do cumprimento ou não das referidas metas. Outro esforço em pesquisa futura seria replicar o método aqui utilizado para os demais ODSs. Nesse sentido, outro desafio a ser enfrentado refere-se à verificação dos impactos cruzados entre as subfunções e as metas dos demais ODSs. Certamente, há subfunções comuns a outras metas de outros ODSs que necessitam ser identificadas e terem seus dispêndios adequadamente rateados dentre as metas conexas.

Por último, mas não menos importante, cabe reconhecer as limitações deste estudo em função, sobretudo, da subjetividade relacionada ao processo de cotejamento das subfunções de governo com as metas do ODS 11. A fim de mitigar esse aspecto, reduzindo o viés individual, recomenda-se que, em um ambiente organizacional real, esse processo se dê de forma coletiva e participativa, envolvendo dirigentes, gestores e técnicos das prefeituras, de modo a estimular o debate, favorecer a troca de ideias, promover o aporte de visões distintas a fim de alcançar a convergência das distintas opiniões.

Figura 2
– Esquema descritivo do procedimento de pesquisa em duas etapas: qualitativa e quantitativa

Tabela 2
– Subfunções de governo por municípios da RMRP

Subfunção	Munic.	Part. Rel.	Subfunção	Munic.	Part. Rel.
Infraestrutura urbana	28	82,4	Energia elétrica	6	17,6
Preservação e conservação ambiental	26	76,5	Lazer	6	17,6
Saneamento básico urbano	26	76,5	Difusão do conhec. científico e tecnol.	5	14,7
Transporte rodoviário	24	70,6	Promoção comercial	5	14,7
Policiamento	20	58,8	Controle ambiental	4	11,8
Turismo	20	58,8	Patrimônio histórico, artíst. e arqueol.	4	11,8
Habitação urbana	18	52,9	Promoção da produção agropecuária	4	11,8
Extensão rural	13	38,2	Transportes coletivos urbanos	4	11,8
Promoção industrial	13	38,2	Direitos individuais, coletivos e difusos	1	2,9
Planejamento e orçamento	12	35,3	Normalização e qualidade	1	2,9
Comunicação social	11	32,4	Ordenamento territorial	1	2,9
Defesa civil	11	32,4	Produção industrial	1	2,9
Abastecimento	10	29,4	Recuperação de áreas degradadas	1	2,9
Promoção da produção vegetal	7	20,6

Fonte: elaboração própria.

Tabela 4
– Metas ODS 11, subfunções associadas e dispêndio por meta (2016-2020)

Metas ODS 11	Subfunções Associadas às Metas	Subfunções	Total Meta (103 R$)	Part. Rel (%) [a/b]	Dispêndio por subfunção (103 R$)
11.1	6	Defesa Civil	11.952	43,4	191.398
		Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico	119
		Direitos Individuais, Coletivos e Difusos	59
		Habitação Urbana	37.658
		Infraestrutura Urbana	623.466
		Saneamento Básico Urbano	475.136
		Total Meta 11.1	1.148.390
11.2	4	Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico	119	5,0	33.311
		Direitos Individuais, Coletivos e Difusos	59
		Transporte Rodoviário	123.632
		Transportes Coletivos Urbanos	9.432
		Total Meta 11.2	133.242
11.3	8	Comunicação Social	18.487 628 119 623.466 62 44.518 28.987 1,4	27,1	89.534
		Controle Ambiental
		Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico
		Infraestrutura Urbana
		Ordenamento Territorial
		Planejamento e Orçamento
		Preservação e Conservação Ambiental
		Recuperação de Áreas Degradadas
		Total Meta 11.3	716.269
11.4	6	Controle Ambiental Defesa Civil Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico Preservação e Conservação Ambiental Recuperação de Áreas Degradadas Total Meta 11.4	628 11.952 119 1.257 28.987 1,4 42.945	1,6	7.158
11.5	8	Comunicação Social Controle Ambiental Defesa Civil Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico Direitos Individuais, Coletivos e Difusos Ordenamento Territorial Preservação e Conservação Ambiental Recuperação de Áreas Degradadas Total Meta 11.5	18.487 628 11.952 119 59 62 28.987 1,4 60.297	2,3	7.537
11.6	5	Controle Ambiental Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico Energia Elétrica Preservação e Conservação Ambiental Recuperação de Áreas Degradadas Total Meta 11.6	628 119 18.165 28.987 1 47.901	1,8	9.580
11.7	7	Controle Ambiental Defesa Civil Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico Lazer Policiamento Preservação e Conservação Ambiental Recuperação de Áreas Degradadas Total Meta 11.7	628 11.952 119 10.550 141.610 28.987 1,4 193.848	7,3	27.693
11.a	16	Abastecimento Controle Ambiental Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico Energia Elétrica Extensão Rural Normalização e Qualidade Ordenamento Territorial Planejamento e Orçamento Preservação e Conservação Ambiental Produção Industrial Promoção Comercial Promoção da Produção Agropecuária Promoção da Produção Vegetal Promoção Industrial Recuperação de Áreas Degradadas Turismo Total Meta 11.a	16.177 628 119 18.165 12.278 431 62 44.518 28.987 227 4.703 664 25.496 12.359 1,4 53.024 217.840	8,3	13.615
11.b	8	Controle Ambiental Defesa Civil Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico Direitos Individuais, Coletivos e Difusos Ordenamento Territorial Planejamento e Orçamento Preservação e Conservação Ambiental Recuperação de Áreas Degradadas Total Meta 11.b	628 11.952 119 59 62 44.518 28.987 1,4 86.328	3,3	12.333
11.c	1	Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico	119	0,0	118
		Total Meta 11.c	119
		Total	2.647.179	100	–

Fonte: elaboração própria.

Referências

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Notas

• 1
  São nove as FPICs constantes da Lei Complementar n. 1.290, de 6 de julho de 2016, que institui a RMRP; a elas foram somadas mais duas (cultura; agricultura e agronegócio) que, embora não constem na referida Lei, são reconhecidamente relevantes em termos regionais (Brasil, 2016).
• 2
  Conforme estabelecido pela Portaria do Ministério do Orçamento e Gestão n. 42, de 14 de abril de 1999 (Brasil, 1999).
• 3
  São elas: Administração, Agricultura, Ciência e Tecnologia, Comércio e Serviços, Cultura, Desporto e Lazer, Direitos da Cidadania, Energia, Gestão Ambiental, Habitação, Indústria, Organização Agrária, Relações Exteriores, Saneamento, Segurança Pública, Transporte e Urbanismo.
• 4
  Abastecimento, Biocombustíveis, Colonização, Combustíveis Minerais, Comercialização, Comércio Exterior, Comunicação Social, Conservação de Energia, Controle Ambiental, Cooperação Internacional, Defesa Agropecuária, Defesa Civil, Desenvolvimento Científico, Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia, Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico, Direitos Individuais, Coletivos e Difusos, Energia Elétrica, Extensão Rural, Habitação Urbana, Habitação Rural, Informação e Inteligência, Infraestrutura Urbana, Irrigação, Lazer, Mineração, Normalização e Qualidade, Ordenamento Territorial, Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico, Planejamento e Orçamento, Policiamento, Preservação e Conservação Ambiental, Produção Industrial, Promoção Comercial, Promoção da Produção Agropecuária, Promoção Industrial, Propriedade Industrial, Recuperação de Áreas Degradadas, Recursos Hídricos, Reforma Agrária, Saneamento Básico Urbano, Serviços Urbanos, Transporte Ferroviário, Transporte Hidroviário, Transporte Rodoviário, Transportes Coletivos Urbanos, Transportes Especiais e Turismo.
• 5
  Valor empenhado: valor resultante do estágio de empenho da despesa. Nesse estágio, é criada a obrigação de pagamento da despesa pelo governo ao credor. Consiste na reserva de dotação orçamentária, ou seja, reserva de valores monetários autorizados para atender um fim específico. O empenho é registrado no momento da contratação do serviço, aquisição do material ou bem, obra ou amortização da dívida (Dicionário de Dados – Execução da Despesa, s/d).
• 6
  Disponível em: https://transparencia.tce.sp.gov.br/. Acesso em: 20 mar 2020.
• 7
  Identificação da Despesa; Ano do Exercício; Nome do Município por Extenso; Nome do Órgão por Extenso; Mês Referência da Despesa; Nome do Mês Referência da Despesa; Tipo de Despesa; Número do Empenho; Identificador da Despesa; Descrição da Despesa; Data da Emissão da Despesa; Valor da Despesa; Descrição da Função de Governo; Descrição da Subfunção de Governo; Código do Programa Orçamentário; Descrição do Programa Orçamentário; Código da Ação Orçamentária; Descrição da Ação Orçamentária; Código e descrição da Fonte de Recurso; Código e descrição do Código de Aplicação Fixo; Descrição da Modalidade de Licitação; Código e Descrição do Elemento de Despesa; Histórico da Despesa.
• 8
  O Finanças do Brasil (Finbra) é o nome do banco de dados formado com informações contábeis, orçamentárias e financeiras enviadas pelos entes da federação ao Tesouro Nacional, em atendimento ao art. 51 da Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/pages/public/consulta_finbra/finbra_list.jsf.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  30 Set 2024
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2024

Histórico

• Recebido
  7 Jun 2021
• Aceito
  20 Fev 2023