As Origens da Reforma Sanitária e da Modernização Conservadora na Bahia durante a Primeira República

public health reform; State building; modernization "from above"

political parties <FONT FACE=Symbol>¾</FONT> oligarchic power; réforme sanitaire; construction de l’État; modernisation "venant du haut"; partis politiques-pouvoir oligarchique

As Origens da Reforma Sanitária e da Modernização Conservadora na Bahia durante a Primeira República^*

Luiz A. de Castro Santos

Na virada do século XX, o movimento de saúde pública revelava um ímpeto considerável em certas regiões do Estado de São Paulo e na capital federal, mas pouco avançara além do eixo Rio-São Paulo. Se tomarmos como referência o caso bem-sucedido de São Paulo, examinado em ampla produção acadêmica (Blount, 1971; Mehry, 1985; Ribeiro, 1993; Castro Santos, 1993; Telarolli Junior, 1996)¹, põe-se logo uma questão comparativa: por que a maioria dos estados da Federação não desenvolveu um vigoroso movimento de saúde pública durante a Primeira República? Mesmo aqueles que haviam desfrutado posição política de destaque, como a Bahia ¾ que, ademais, se sobressaiu na própria história da medicina ¾ , ficaram em nítida desvantagem em relação aos progressos de São Paulo. Para simplificar, se me for permitido apontar um "caso negativo" da reforma da saúde pública, o exemplo da Bahia parece-me dos mais ricos para a análise histórico-sociológica.

O fracasso da Bahia em partir rapidamente para a reforma coloca um desafio para os estudiosos de saúde pública. Além de sua tradição centenária em educação médica ¾ uma tradição que motivou incontáveis estudos de historiadores brasileiros de medicina ¾ , outros fatores pareciam favorecer a reforma da saúde. Sob o ângulo da economia, ao longo do século XIX, a Bahia manteve uma produção diversificada de açúcar, cacau, fumo e algodão. As atividades de mineração começaram desde 1840 na porção centro-oeste do estado, e a criação de gado formou a base da economia no sertão, ao longo do vale do rio São Francisco (Pang, 1979:47-55). Em segundo lugar, o estado foi o centro da administração por mais de dois séculos. (A cidade de Salvador foi a capital do Brasil de 1549 até 1763, quando o marquês de Pombal mudou a sede do governo para o Rio de Janeiro.) As elites baianas ainda tiveram influência sobre o curso dos eventos nacionais ao longo do século XIX, após a Independência. A Bahia ocupava o segundo lugar entre as províncias, em número de membros nomeados para o Conselho de Estado da Monarquia². Finalmente, a grande população da Bahia era instrumental no jogo político³. O tamanho da população era freqüentemente usado pelos estados mais populosos para exigir um número maior de cadeiras no Congresso Nacional (Love, 1980:138).

Entretanto, apesar da importância política, econômica e cultural da Bahia durante a Primeira República, o estado não conseguiu realizar uma reforma sanitária nos moldes da experiência bem-sucedida de São Paulo. Longe disso. As taxas de mortalidade para a capital, bem como levantamentos e relatórios médicos sobre o interior, revelavam as precárias condições da saúde de todo o estado. Higienistas baianos lutaram para disseminar a idéia da reforma, mas encontraram uma vigorosa resistência da parte de um establishment médico conservador e de um ambiente político e intelectual hostil (ou indiferente) às ações no campo da saúde pública. Só na década de 20 houve progresso do movimento reformista na Bahia, mas aí, graças à intervenção do governo federal e, em segundo plano, à ação sanitária da Fundação Rockefeller.

Que condições impediram o governo estadual de promover a reforma sanitária? Por que a administração estadual foi incapaz de agir decisivamente sem o concurso do governo federal?

Estas questões ¾ relacionadas com aquela mais ampla da inexpressividade do movimento sanitarista na Bahia antes de 1920 ¾ serão enfrentadas nas duas seções seguintes. Dois pontos básicos devem ser antecipados nesse sentido: em primeiro lugar, o alcance limitado das políticas do governo baiano, que raramente chegavam além da área da capital e seus arredores; em segundo lugar, o papel decisivo do governo federal na promoção da incipiente reforma sanitária rural durante os anos 20.

O MOVIMENTO SANITARISTA ANTES DE 1920: UM FALSO COMEÇO

1. Uma Tradição Médica Conservadora

Praticamente nenhum trabalho sobre a história da medicina no Brasil deixa de louvar a tradição de ensino médico da Bahia, datando do início do período monarquista. São também freqüentes as referências à Escola Tropicalista da Bahia como embrião, no século XIX, da pesquisa médica no Brasil (Santos Filho, 1947:245-270, 364; Stepan, 1976:53-54, 112-115, 141-142; Schwartzman et alii, 1979:66-70, 333-446; Peard, 1996).

Que razões se encontram, então, por trás do fracasso da Bahia em cumprir sua "vocação" médica ao longo do período republicano? À parte os obstáculos políticos e econômicos (que serão examinados a seu tempo), o conservadorismo de sua tradição médica representou, como procurarei explicitar, um grande empecilho ao progresso científico. A Escola Tropicalista Baiana constituiu um embrião de pesquisa parasitária no Brasil, mas este foco inovador se extinguiu gradualmente sob as pressões de uma categoria médica predominantemente conservadora.

Em primeiro lugar, do ponto de vista da sociologia da ciência, é difícil classificar o movimento tropicalista como uma "escola". Se este movimento chegou a ser assim considerado, foi devido ao caráter pioneiro de sua contribuição à medicina brasileira. A "escola" foi o primeiro grupo médico formado no Brasil (por volta de 1850) para estudar doenças tropicais. Os médicos baianos alcançaram maior reconhecimento por volta de 1866-1872, com a publicação periódica de a Gazeta Médica da Bahia. Os três membros mais importantes do grupo eram Otto Wucherer (1820-1873), John Patterson (1829-1882) e J. F. da Silva Lima (1826-1910). Wucherer e Silva Lima nasceram em Portugal, Patterson na Escócia. Silva Lima estudou o beribéri, cuja sintomatologia descreveu cuidadosa e precisamente (embora falhasse na compreensão da causa da doença). Foi também um dos primeiros a estudar o ainhum, uma infecção que afetava os dedos dos pés e tinha uma alta incidência nos escravos. Wucherer foi responsável pela identificação de um tipo de filariose que se tornou conhecida como Filaria wuchereri, e por argumentar, contra a opinião consagrada de professores das Escolas de Medicina da Bahia e do Rio de Janeiro, que era um parasita chamado Ancystoloma duodenale o causador da doença do amarelão. (A tradição médica sustentava que a doença era uma conseqüência do clima tropical.) Patterson diagnosticou o primeiro ataque grave de febre amarela em Salvador, em 1849. Neste episódio, os tropicalistas tiveram de lutar contra o ceticismo do corpo docente da Faculdade de Medicina da Bahia, bem como dos funcionários da saúde e dos líderes políticos, que insistiam que a doença invasora era a malária, e não a febre amarela (Cooper, 1975:676)⁴. Algum tempo depois Patterson diagnosticou corretamente uma epidemia de cólera na cidade.

O ceticismo do corpo docente da Faculdade de Medicina em relação aos diagnósticos feitos pela Escola Tropicalista sugere o quanto as visões do establishment médico e da Escola eram divergentes. Nem Silva Lima ¾ que se formara na Faculdade de Medicina da Bahia ¾ nem Wucherer nem Patterson ocuparam cargo de docência na Faculdade de Medicina. Eram freqüentemente criticados como sendo "estrangeiros intrometidos" (idem:676). Além disso, o pequeno grupo de pesquisadores não dispunha de facilidades laboratoriais para a pesquisa, condição necessária, como lembra Ben-David (1960), para a produção de "carreiras regulares em ciência". É verdade que trabalharam no Hospital da Santa Casa de Misericórdia, em Salvador, mas isto não foi suficiente para que atraíssem um grande número de seguidores⁵. Eles louvavam a medicina experimental em uma época em que o ensino da Bahia enfatizava a medicina clínica e o ensino retórico. Na década de 1900 já estava claro que as visões tradicionais da Faculdade de Medicina tinham prevalecido sobre a proposta Tropicalista (ver a discussão da política científica adiante neste capítulo). As novas idéias médicas sobre bacteriologia e imunologia não encontraram na Bahia ¾ diferentemente de São Paulo e Rio de Janeiro ¾ um clima intelectual favorável à sua aceitação⁶. Salvador permaneceu, durante os primeiros anos da República, uma fortaleza do conservadorismo médico.

Os obstáculos colocados pela profissão médica consagrada da Bahia tiveram um efeito perturbador sobre o progresso do sanitarismo e da pesquisa em saúde pública. Dois exemplos podem ser antecipados a esse respeito: em primeiro lugar, a recusa da Assembléia Legislativa a apontar um bacteriologista estrangeiro para chefiar um centro de pesquisa médica em Salvador, baseada no argumento de que a Faculdade de Medicina seria "desacreditada" pela iniciativa; em segundo lugar, a indicação de diretores de saúde pública sem formação acadêmica ou experiência profissional na área⁷.

2. Fragmentação Oligárquica

Já assinalei que a Escola Tropicalista Baiana não deixou muitos seguidores, mas alguns deles, como Antônio Pacífico Pereira (1846-1922), fizeram parte de um pequeno grupo de médicos baianos, profissionais de saúde pública e políticos que lutavam por reformas. Esses reformadores tinham de enfrentar um obstáculo ainda mais difícil do que as visões tradicionais dos médicos de Salvador: a fragmentação oligárquica da Bahia. As oligarquias baianas não tinham coesão política e não conseguiram desenvolver uma sólida organização partidária. Como resultado, os governos da Bahia, mesmo os que propunham novas políticas de saúde, não tiveram o apoio necessário dos legisladores para assegurar a aprovação de leis. Quando a Assembléia Estadual aprovava um projeto de saúde pública, sempre ocorriam problemas de execução ou de consolidação dos programas e serviços.

Para que se avaliem as dimensões básicas da estrutura oligárquica e algumas evidências de suas implicações para a reforma da saúde na Bahia, note-se, desde logo, que a economia regional era fortemente fragmentada. Ao contrário da agricultura paulista, centrada no café, a estrutura econômica baiana apoiava-se em vários produtos de exportação, como o café, o tabaco, o cacau, o açúcar e o algodão, bem como sobre atividades de mineração, igualmente segmentadas e isoladas. No dizer de uma estudiosa dos primeiros tempos da República na Bahia, o cenário produtivo era "diversificado, mas sem dinamismo" (Sampaio, 1979:6-7). As colheitas de exportação e a mineração não foram capazes de gerar um superávit considerável. A despeito de períodos ocasionais de alta demanda por produtos baianos, com efeitos positivos sobre a economia, essas conseqüências não foram duradouras (Souza e Faria, 1980:32). A agroindústria do fumo fornece um exemplo eloqüente: qualquer que fosse o superávit gerado pelo produto, era canalizado para mercados externos. Conseqüentemente, tinha apenas um efeito reduzido sobre o progresso do estado. Outro exemplo importante foi o do cacau, que em 1908 já se tornara a mais importante fonte de receitas. Contudo, como no caso do tabaco, as casas de importação e exportação estrangeiras se apropriavam da parte do leão dos ganhos totais de exportação, de tal modo que o cacau também não impunha um efeito dinâmico à economia regional (Sampaio, 1979:7, 12, 26).

Uma palavra de explicação sobre a imigração, cujo papel na promoção da reforma sanitária em São Paulo foi indiscutível. Hipoteticamente, o progresso da agricultura do cacau poderia ter gerado uma grande demanda pelo trabalho imigrante, de modo parecido com o que o café havia feito em São Paulo. Entretanto, na Bahia deu-se um resultado diferente. Grandes levas de trabalhadores nordestinos afluíram para a região do cacau entre 1890 e 1920, vindos de áreas tão diversas como as lavouras de cana-de-açúcar no Recôncavo, os distritos mineiros das Lavras Diamantinas e os estados vizinhos (idem:25). A mão-de-obra barata fornecida pelos nordestinos era suficiente para atender às necessidades do cultivo do cacau e, nesse sentido, diferentemente do caso paulista, preveniu a formação da "idéia de imigração" entre as elites baianas. O açúcar foi possivelmente a única outra demanda por trabalho importado. Entretanto, a adoção de tecnologia poupadora de mão-de-obra pelos fazendeiros de açúcar chegou mesmo a transferir trabalhadores rurais da área densamente povoada do Recôncavo (Singer, 1968:309-319).

Cada uma das áreas agrícolas e de mineração do estado desenvolveu características semi-autárquicas. A falta de uma rede ferroviária estadual reforçou o isolamento econômico e espacial dos vários centros de produção. Essas zonas geoeconômicas eram, por sua vez, muito pouco integradas à capital. Por exemplo, até 1925 a região das Lavras Diamantinas ligava-se precariamente, por trilhas, à ferrovia distante cerca de 100 quilômetros⁸. O rio São Francisco era a mais importante via de penetração regional. Entretanto, o rio criou ligações comerciais entre o interior baiano e os estados limítrofes, aumentando conseqüentemente o isolamento do interior vis-à-vis as zonas costeiras e Salvador.

As áreas geoeconômicas eram dominadas por poderosas oligarquias, que controlavam uma atividade econômica básica (ou, em alguns casos, uma combinação de duas). Cada centro econômico era um núcleo do poder oligárquico. Historicamente, a primeira área em importância econômica era o Recôncavo, onde a cana-de-açúcar e o tabaco eram cultivados (Lugar, 1977; Pang, 1979:47-55); o Recôncavo era o locus da velha "aristocracia do açúcar". Seus clãs tradicionais forneceram a maior parte dos políticos e governadores da Bahia durante a Primeira República⁹. O Vale do São Francisco era outra região importante, controlada por alguns dos mais poderosos coronéis e oligarcas baianos¹⁰. Uma terceira área centrava-se nos municípios produtores de cacau de Ilhéus e Itabuna. Desde a década de 1900, essa área constituía a mais importante fonte de receitas estadual. Entretanto, a região cacaueira do sul nunca teve influência destacada sobre a política baiana (Sampaio, 1979:24-26)¹¹. A quarta zona geopolítica mais relevante era Lavras Diamantinas. Era uma destacada área de mineração desde meados do século XIX, mas, por causa do seu isolamento geográfico de Salvador, desenvolveu ligações mais estreitas com os estados vizinhos de Minas Gerais, Goiás e Piauí (idem:18). A Chapada Diamantina era a fortaleza de poderosos proprietários de terras e de comerciantes, que organizavam seus próprios exércitos privados e às vezes guerreavam contra tropas estaduais¹².

A excessiva regionalização das elites agrárias criava dificuldades para o efetivo controle político-partidário. Muitos partidos políticos foram fundados na Bahia durante a Primeira República, mas a maioria deles teve pouca duração em razão da falta de coesão política das oligarquias. A inexistência de tradição republicana no ocaso do Império contribuiu também para a fragmentação política. Ao contrário de São Paulo, a Bahia nunca desenvolveu um movimento republicano expressivo ¾ nem mesmo um Partido Republicano ¾ durante o último quartel do século XIX¹³. Em conseqüência desse tipo de vácuo político, o governo federal indicou nada menos que sete governadores baianos entre 1889 e 1892, até que J. Rodrigues Lima, formado pela Faculdade de Medicina da Bahia, foi eleito para o período 1892-1896. Entre 1889 e 1892, a Bahia teve nove partidos políticos e clubes republicanos, todos de vida curta (Sampaio, 1979:51; Tavares, 1963:145-146; Pang, 1979:46).

Só em 1920 os baianos organizaram uma frente política com idéias reformistas. O Partido Republicano da Bahia ¾ PRB, fundado em 1901, foi a primeira tentativa séria das elites de chegar a uma coesão política. O partido esteve em atividade até 1911, mas, ao contrário do Partido Republicano de São Paulo, nunca se tornou uma organização política de atuação eficaz em todo o estado. O Partido Republicano Democrata ¾ PRD, fundado em 1910, teve um papel de liderança na política da Bahia de 1912 até 1924. Contudo, assim como o PRB, fracassou em exercer uma autoridade política efetiva sobre os coronéis do interior. Só depois do nascimento da Confederação Republicana da Bahia ¾ CRB, uma "confederação" de facções políticas criada em 1923, tornou-se possível algum domínio partidário em âmbito estadual (Sampaio, 1979:139-152).

Em suma, a política de facções bloqueou o caminho para a efetiva consolidação de um "governo de partido único" na Bahia e tornou extremamente difícil a execução de leis e políticas públicas. Na ausência de um sólido partido governista, o aparelho de Estado tinha pouco a fazer para assegurar que as leis fossem observadas e postas em prática. A Assembléia Legislativa era sempre capaz de agir independentemente das diretivas do Poder Executivo (como, por exemplo, em relação às propostas contidas nas mensagens dos governadores ao Congresso Estadual), mas freqüentemente os congressistas exerciam suas prerrogativas simplesmente bloqueando os esforços do governo. Assim, o fracasso das elites baianas em consolidar um governo de "partido único" (pelo menos até o final dos anos 20) e a função legislativa eminentemente negativa desempenhada pelas facções partidárias, criaram sérios obstáculos ao progresso do estado.

Nesse período da história republicana nacional, em que as políticas de modernização social e econômica eram tipicamente derivadas de pressões "pelo alto" (na falta de organizações políticas de caráter popular), a incapacidade de coesão partidária das elites baianas deixou marcas profundas na evolução da saúde pública estadual¹⁴. Ainda no início do século, a fraca liderança exercida pelo PRB foi responsável, em grande medida, pelo fracasso da Diretoria de Saúde Pública em manter as autoridades municipais de Salvador em sintonia com as normas de saúde ditadas pelo governo do estado. No restante do território, a fragilidade da liderança partidária impediu as autoridades estaduais de executarem campanhas sanitárias nos centros urbanos do interior, mas o quadro era mais crítico nas áreas rurais. Nestas áreas, a intervenção das autoridades em território oligárquico era impensável até bem avançada a década de 20 ¾ e depois disso, só se tornou possível uma limitada interferência federal.

Parecia que o frágil equilíbrio de poder entre o interior e a capital condizia com o descaso dos políticos de Salvador em relação às condições de saúde das populações rurais. Por exemplo, o legislativo baiano jamais criou um grupo de trabalho encarregado da prevenção do tracoma nas áreas rurais, como o governo de São Paulo foi capaz de criar em 1906. Além do mais, as profundas clivagens no interior da elite baiana também explicam o hiato de oito anos entre a aprovação do código sanitário em São Paulo, em 1917, e a legislação similar na Bahia¹⁵.

A despeito do crescimento das intervenções estadual e federal na saúde pública durante os anos 20, a reforma sanitária na Bahia permaneceu limitada diante da existência do que Eul-Soo Pang (1979) chamou, com propriedade, de "coronelismo não institucionalizado": os potentados rurais comandavam territórios semi-autárquicos, e permaneciam a salvo da cooptação pela autoridade pública.

OS VENTOS DA MUDANÇA NA DÉCADA DE 20

1. Uma Ideologia de Construção Nacional

O final da década de 10 testemunhou novas tendências nacionais que afetaram a evolução da saúde pública na Bahia. A idéia da reforma sanitária no interior brasileiro e o processo de construção nacional tornaram-se estreitamente relacionados. Políticos do Congresso Nacional e sanitaristas do sul do país dedicaram especial atenção ao Estado da Bahia. Por um lado, as condições de saúde das populações rurais, particularmente nas áreas do sertão e do rio São Francisco, eram críticas; por outro, o esforço de modernização na Bahia limitara-se às áreas litorâneas, ampliando conseqüentemente o hiato entre o interior e Salvador, que a tragédia de Canudos, ainda no raiar da República, apenas anunciara. A obra de Euclides da Cunha dera o primeiro sinal. Em 1916, a publicação do Relatório de Viagem dos médicos Arthur Neiva (este, baiano e pesquisador de Manguinhos) e Belisário Pena lançou novas denúncias sobre as condições de isolamento e pobreza das regiões sertanejas da Bahia (Neiva e Pena, 1916).

Assim, as campanhas de saúde pública na Bahia inseriam-se em um "projeto civilizatório" mais amplo¹⁶. Durante toda a década de 20, o movimento de saúde pública da Bahia associou-se fortemente às ideologias de construção do Estado-nação brasileiro¹⁷. A incorporação dos territórios e populações do interior aos centros políticos do país dava o compasso para novas ideologias e práticas institucionais. As campanhas sanitárias do governo federal na Bahia refletiam, dessa forma, uma preocupação nacional com os viventes do sertão e, de modo geral, com toda a gente do interior. Contra a danação de suas vidas secas, o governo da República recomendava grandes campanhas de erradicação de doenças, como se aos serviços de saúde coubesse uma espécie de exorcismo em massa das populações carentes.

2. A Ação do Governo Central

Se as propostas de construção da nacionalidade deixaram marcas profundas do ponto de vista ideológico e simbólico, aqui nos interessa o fato de que essas propostas contribuíram para a formulação concreta de programas e serviços de saúde. No plano das políticas públicas, o movimento sanitário na Bahia reforçou a máquina do governo estadual; por outro lado, contribuiu para o crescimento dos aparelhos administrativos em âmbito nacional. É desta última questão que tratarei agora. (O impacto estadual dos programas sanitários será discutido mais adiante.)

Os poderes bastante ampliados do Estado nacional durante a década de 20 decorreram de forças históricas já bem conhecidas: em primeiro lugar, a chamada "política dos governadores" permitiu que o governo federal tirasse vantagem das disputas de poder entre as oligarquias estaduais; em segundo, o Estado brasileiro consolidou "poderes tutelares" sobre as políticas fiscais em todos os estados (Reis, 1979).

Em 1919, a morte do presidente eleito ¾ o paulista Rodrigues Alves ¾ ajudou a mudar o rumo da política federal em relação ao Nordeste. Epitácio Pessoa foi o primeiro e único nordestino a ocupar a Presidência durante a Primeira República. Sua primeira mensagem ao Congresso apregoava uma completa reorganização do setor de saúde pública, e acentuava que ali estavam em jogo "interesses nacionais". Em 1920, a legislação federal realizou as mudanças institucionais que o presidente solicitara. Um novo código sanitário ¾ proposto pelo cientista e diretor nacional de Saúde Pública Carlos Chagas ¾ permitia que o poder central interviesse nos serviços estaduais de saúde pública. O Nordeste tornou-se o principal alvo da ação federal e a Bahia, em particular, foi bastante afetada pelas políticas nacionais de saúde¹⁸.

O Departamento Nacional de Saúde Pública iniciou uma campanha contra a malária e a febre amarela na Bahia. Contra a ancilostomíase dedicou-se a chamada Comissão Rockefeller no Brasil, que atuou até 1921 em convênio com o governo do estado. Em abril de 1921, o governo federal substituiu o Estado da Bahia no acordo bilateral, que teria prosseguimento durante toda a Primeira República. Em 1924, o funcionário federal que dirigia a Profilaxia Rural na Bahia foi também nomeado diretor estadual da Saúde Pública. As ações sanitárias em todo o estado, incluindo os serviços municipais, passaram à esfera de influência da autoridade federal. (Ainda que campanhas como a da febre amarela fossem delegadas à missão Rockefeller.)¹⁹ Novas e duradouras investidas do governo federal no setor de saúde pública da Bahia ocorreram depois de 1924.

Os programas de saneamento de responsabilidade federal, por um lado, e as campanhas contra a ancilostomíase e a febre amarela patrocinadas pela Fundação Rockefeller, por outro, representaram os principais eventos na saúde pública baiana durante a década de 20. Tanto a criação de serviços de saúde como as campanhas realizadas no interior da Bahia contribuíram para a expansão da máquina administrativa e dos serviços públicos e, de modo mais lento, para a penetração da autoridade pública em território coronelista. Sob a supervisão do Departamento Nacional de Saúde Pública, os projetos levados a cabo pelas equipes de saúde pública da Fundação Rockefeller também exerciam, indiretamente, um papel considerável na expansão dos serviços públicos e da presença governamental no interior. Tal papel tornou-se possível pela maneira como o trabalho da Rockefeller estava organizado: a) os postos sanitários eram geralmente ocupados por brasileiros; b) com muita freqüência, os postos eram transferidos a autoridades federais da Profilaxia Rural. Em resumo, os novos serviços e instituições criados na Bahia alteraram o padrão, anterior a 1920, de não-intervenção no interior do Estado. Note-se que isto não significou, de modo algum, que os serviços deixassem de se concentrar na capital e arredores.

3. A Influência Crescente do Governo Estadual

A década de 20 ¾ particularmente sua segunda metade ¾ testemunhou uma crescente participação do governo baiano no campo da saúde. A despeito do limitado alcance dos serviços no interior, o governo estadual adotou importantes medidas contra doenças endêmicas e epidêmicas na capital, organizou um bem integrado Serviço Sanitário e decretou o primeiro Código Sanitário da Bahia.

Que condições tornaram possível o papel mais ativo desempenhado pelo governo estadual? As condições financeiras da Bahia não fornecem uma resposta satisfatória. De fato, as finanças estaduais não passaram por nenhuma melhora significativa em relação aos anos pré-1920 (Sampaio, 1979:126-128, 263). Se não é a economia, a política do período fornece uma resposta à questão aludida acima. As elites baianas foram capazes de conformar uma frente política que de algum modo restringiu a atuação das facções. À medida que as oligarquias estaduais chegaram a um acordo sobre a utilização dos escassos recursos públicos, as políticas de saúde tornaram-se menos sujeitas às disputas de facções no Congresso Estadual. Durante a segunda metade da década de 20 algo semelhante a um sistema político de "partido único" tornou-se possível na Bahia (Pang, 1979:163). O segundo PRB, fundado pelo governador Góis Calmon, foi capaz de estender a autoridade pública até importantes áreas do interior: "A autonomia dos chefes locais havia sido limitada pela primeira vez [...] pela estreita dependência dos comitês municipais em relação ao órgão central do partido na capital" (Sampaio, 1979:162, tradução do autor). Durante o período calmonista (1924-1930), os governadores tiveram seguidores fiéis entre a aristocracia "ilustrada" e europeizada do Recôncavo. Já os Mangabeira ¾ que rivalizavam com os Calmon em poder político ¾ destacaram-se na política baiana com o apoio da classe média de Salvador e Ilhéus, sendo esta ligada à exportação de cacau (Pang, 1979:150-152).

A preeminência dos Calmon e dos Mangabeira na política baiana criou condições favoráveis à disseminação das idéias reformistas. Sob o controle desses clãs, partidos como a Concentração Republicana da Bahia ¾ CRB, e mais tarde o PRB, executaram as políticas de modernização conservadora no estado. A onda reformista alcançou várias áreas, além da saúde pública e do saneamento. A reforma do sistema educacional, a construção de estradas e o progresso agrícola foram outras prioridades estabelecidas durante o final da década de 20 (Sampaio, 1979:163, 271).

Entretanto, mesmo o final da década não esteve inteiramente livre da política de facções. Rivalidades entre os clãs eram muito freqüentes na capital. No interior, em duas ocasiões a autoridade pública foi seriamente desafiada pelos coronéis. Em 1925, irrompeu nas áreas de mineração uma violenta batalha de três meses, a chamada Batalha de Lençóis, entre o exército privado de um coronel e tropas estaduais, em razão de uma disputa sobre a distribuição de empregos públicos. Em 1928, uma disputa eleitoral na cidade de Carinhanha evoluiu para uma guerra prolongada entre o governo e os potentados rurais do médio Vale do São Francisco (idem:144; Pang, 1979:157, 169-171). O movimento de tropas e os choques armados ¾ a que se somaram os embates da Coluna Prestes com os destacamentos governistas ¾ impediram a operação dos serviços e campanhas sanitárias ao longo do território baiano, ao mesmo tempo que surtos epidêmicos exigiam a presença das autoridades de saúde pública nas áreas afetadas.

PROBLEMAS E CONQUISTAS DO MOVIMENTO SANITARISTA

1. A Modernização Institucional

As questões de saúde pública faziam parte do debate político baiano desde o início do período republicano²⁰, não obstante a ausência de progresso significativo das ações de governo propostas no interior daquele debate. As questões relativas à criação das instituições e serviços de saúde pública, à intervenção federal em assuntos estaduais, à centralização ou à descentralização administrativa, todas intimamente relacionadas, atraíam o interesse das elites políticas. A profissão médica, internamente dividida, forneceu não só os maiores defensores como também os mais fortes opositores da reforma da saúde pública da Bahia. Os médicos, deve-se sublinhar, ocupavam um alto status na sociedade urbana da Bahia, e uma grande parte dos intelectuais e políticos de projeção era formada na prestigiosa Faculdade de Medicina.

Como professor de medicina legal na Faculdade de Medicina e editor-chefe da Gazeta Médica da Bahia entre 1890-1893, o maranhense Nina Rodrigues, intelectual de expressão nacional, tornou-se um importante porta-voz de círculos de saúde pública baianos, escrevendo e debatendo exaustivamente sobre a necessidade de centralização administrativa nessa área. Na verdade, Nina Rodrigues inicialmente defendia uma "centralização parcial", que preferia à centralização "asfixiante" do governo federal. Mas se deu conta do duplo risco de sua escolha comedida: em primeiro lugar, a autonomia concedida aos estados ¾ mesmo em escala reduzida ¾ poderia resultar em um hiato mais amplo entre estados ricos como São Paulo, com uma sólida capacidade fiscal derivada dos impostos de exportação, e unidades mais pobres como a Bahia, com receitas estaduais reduzidas. Em segundo lugar, a "municipalização" dos serviços poderia expor qualquer tentativa de saneamento ao boicote das oligarquias locais, no momento em que se sentissem invadidas ou ameaçadas em seus domínios por idéias científicas "exóticas" (Gazeta Médica da Bahia, fev. de 1890:341-342; set. de 1891:97-108).

Por essas razões, Nina Rodrigues passou a denunciar a autonomia municipal e a estadual. Afirmava que, com a autonomia municipal, o poder dos coronéis, assim como a falta de recursos financeiros e de pessoal qualificado, impediriam a execução de códigos e posturas sanitários. Com relação aos serviços estaduais, ponderava que se haviam tornado uma mera fonte de apadrinhamento para os políticos baianos. As agências sanitárias eram apenas restos das organizações ineficientes criadas durante a Monarquia. Descrevia o sistema da saúde pública existente como "caótico": a Bahia tinha uma Inspetoria Federal encarregada da inspeção portuária, duas agências do governo estadual (a Junta de Higiene e a Junta Vacínica) operando como corpos totalmente independentes, e um sistema municipal de saúde pública na capital, ainda em forma embrionária. Essas unidades administrativas estavam em disputa permanente sobre princípios, práticas e jurisdição territorial. Nina Rodrigues deplorava a "absurda" separação dos serviços sanitários em Salvador entre um sistema "marítimo" e um "terrestre" (o primeiro, federal, e o segundo, estadual). Responsabilizou o vacilante governador Leal Ferreira (1891-1892) por sua impotência em face dos problemas de saúde pública, particularmente diante da ameaça de febre amarela em Salvador. A reforma do sistema, argumentava Nina Rodrigues, deveria centrar-se em duas questões básicas: em primeiro lugar, o governador deveria criar um Conselho de Higiene para assisti-lo na elaboração de políticas; em segundo, o estado deveria indicar um diretor sanitário para coordenar, sob sua autoridade, todos os corpos e serviços administrativos (Gazeta Médica da Bahia, jan. de 1892:289-295; fev. de 1892:348, 354; mar. de 1892:423-425).

As idéias de Nina Rodrigues sobre saúde pública representavam os esforços reformistas de um pequeno grupo de médicos baianos. Cientes da relevância das questões institucionais e organizacionais para o futuro da saúde pública na Bahia, julgavam que o estado deveria primeiro iniciar a construção de seu próprio sistema de instituições e serviços, a fim de que campanhas de saneamento pudessem ser realizadas com sucesso. Ao contrário de São Paulo ¾ que nos últimos anos da Monarquia já havia avançado alguns passos em matéria de saneamento e higiene ¾ a Bahia tinha de começar do início.

Um primeiro esforço legislativo aconteceu durante a administração do governador J. M. Rodrigues Lima, formado pela Faculdade de Medicina da Bahia. Um projeto regulando o sistema de saúde pública na Bahia foi submetido ao Legislativo, tornou-se lei e foi sancionado pelo governador em 1892. Os defensores da saúde elogiaram a criação de um Conselho Superior de Higiene Pública da Bahia pela nova legislação. O Conselho incluía alguns dos melhores nomes do corpo médico baiano: J. F. da Silva Lima, o renomado precursor da medicina experimental (Wucherer e Patterson, seus colegas pesquisadores, tinham morrido em Salvador muitos anos antes), Antônio Pacífico Pereira e Nina Rodrigues, entre outros. Pacífico Pereira, como Nina, era editor da Gazeta Médica e um prolífico escritor sobre saúde pública e saneamento. Para diminuir o hiato ainda existente entre a administração estadual e os serviços federais no porto de Salvador, o inspetor federal de saúde tornou-se um membro permanente do Conselho de Saúde Pública.

Os editoriais da Gazeta Médica não pouparam críticas às novas regulamentações, particularmente por terem concedido excessiva flexibilidade ao poder municipal (Gazeta Médica da Bahia, out. de 1892:144-146). A legislação procurava revitalizar uma instituição semi-adormecida ¾ o Instituto de Vacinação ¾ , conferindo a ela as vitais funções de desenvolver estudos epidemiológicos, preparar vacinas e ser responsável pela vacinação ou revacinação. Em um artigo na Gazeta, Nina Rodrigues afirmava que era inútil dar ao Instituto tarefas que este não seria capaz de cumprir, porque era mal-equipado e tinha pessoal insuficiente. Além do mais, insistia que a Bahia não tinha um bacteriologista competente e com boa formação para assumir a chefia da instituição (Gazeta Médica da Bahia, maio de 1892:499-503; jul. de 1892:1-3; ago. de 1892:49-55; set. de 1892:95-103).

Nina Rodrigues solicitou ao governador que indicasse um profissional experiente para dirigir todo o sistema de higiene preventiva. O sistema, sustentava ele, não deveria permanecer descentralizado sob múltiplas autoridades, o que acabaria por impedi-lo de enfrentar os surtos epidêmicos (Gazeta Médica da Bahia, abr. de 1895:361-363). Nina sugeria um sistema semelhante ao adotado em São Paulo: desde 1893 Adolfo Lutz havia sido o diretor do Instituto Bacteriológico de São Paulo, e em 1898 Emílio Ribas tornou-se o chefe do sistema sanitário. Um laboratório bacteriológico na Bahia, ou um Instituto de Vacinação com funções de certa forma expandidas, seria capaz de repetir o papel crucial desempenhado pela instituição de Lutz nas campanhas sanitárias de São Paulo. Silva Lima, para citar apenas um, lutou para promover a capacitação da Bahia em pesquisa bacteriológica. Mas a oposição ao pequeno grupo do decano Silva Lima era muito ampla. O exemplo dado abaixo ilustra a reação do establishment médico ao progresso da política científica na Bahia.

Em 1894, Silva Lima, presidente do Conselho de Higiene Pública, manteve acalorado debate com membros do Comitê de Saúde do Congresso Estadual. O Conselho havia sugerido ao governador que criasse um instituto bacteriológico em Salvador, mas o Comitê rejeitou a proposta, em uma sucessão de eventos que acabou por prejudicar o sistema de higiene baiano por quase três décadas.

Vejamos os episódios com algum detalhe. O Conselho propôs a criação de uma instituição de pesquisa bacteriológica governamental. O Comitê da Câmara dos Deputados optou, em vez disso, por uma organização médica privada. O Conselho sugeriu que os profissionais poderiam ser trazidos do exterior para organizar um instituto bacteriológico, "como São Paulo havia feito". Na visão dos congressistas, liderados pelos médicos Rodrigo Brandão e Ramiro Azevedo, a sugestão do Conselho era um "desabono" à Escola de Medicina da Bahia, em cujos cursos de fisiologia, assinalavam, a bacteriologia havia sido ensinada desde 1892. Propunham que dois baianos ¾ um professor de fisiologia e outro membro do corpo docente da Escola de Medicina (um político de renome) ¾ deveriam dirigir o laboratório bacteriológico em Salvador²¹. As credenciais do professor de fisiologia, de acordo com os deputados, eram o trabalho científico publicado e recebido favoravelmente na "Europa". Não se apresentavam evidências das pesquisas conduzidas pelo professor, nem se citavam as fontes européias de reconhecimento da obra do brasileiro. Os argumentos do Comitê eram frágeis. Um porta-voz do Conselho replicou que não haveria nenhum descrédito para a Bahia de contratar um cientista de fora. Ao contrário, os baianos corriam o risco de cair em descrédito por se atrasarem na adoção de inovações científicas "com a presunção de saber aquilo que ainda ignoramos profundamente" (Gazeta Médica da Bahia, jun. de 1894:532-536).

As visões do Comitê Legislativo eram compartilhadas pelo governador Rodrigues Lima. A decisão do governador teve um impacto negativo e duradouro sobre a organização da ciência no estado. Só na década de 20, como se verá, a Bahia lançou as bases da pesquisa em medicina experimental e saúde pública, mas já sob os auspícios do governo federal. A discussão a seguir revê os acontecimentos posteriores à derrota da proposta do Conselho de Higiene Pública.

Em dezembro de 1901 o governador Severino Vieira (1900-1904) decretou os "passos preliminares" para organizar os serviços de pesquisa bacteriológica em Salvador, que se referiam ao início da construção de um pequeno laboratório, com recursos e pessoal limitados²². As administrações seguintes não avançaram muito. O debate sobre o laboratório bacteriológico transformou-se em uma arenga interminável. Cada novo período governamental começava com declarações oficiais sobre a necessidade de recursos para a pesquisa experimental na Bahia. Entretanto, esses recursos não foram fornecidos até 1915, exceção feita ao pequeno e mal-equipado laboratório da época de Severino Vieira.

Em 1915, o governador J.J. Seabra concluiu a construção do sempre prometido e continuamente adiado Instituto Bacteriológico (na verdade, um composto com uma unidade bacteriológica, uma vacinogênica e uma anti-rábica). A instituição estava no mínimo quinze anos atrasada em relação ao Instituto Bacteriológico de São Paulo (1892) e ao Instituto Soroterápico Federal do Rio de Janeiro (1900). Era supostamente bem equipada para a pesquisa bacteriológica e a preparação de vacinas e soros²³, mas não parecia talhada para um papel de liderança na reforma da saúde pública: nem Seabra nem seu sucessor indicaram bacteriologistas de alto calibre para encabeçar o Instituto, ou o municiaram com um grupo de pesquisadores formados em medicina experimental. O soro antiofídico ainda era importado dos laboratórios de São Paulo, em uma época em que jornais relatavam casos fatais de vítimas de serpentes venenosas na periferia de Salvador (A Tarde, Salvador, 22/1/1918). ²⁴

O novo instituto bacteriológico, vacinogênico e anti-rábico começou a funcionar em abril de 1916. Em 1917 o governador Moniz de Aragão deu ao Instituto o nome de Oswaldo Cruz. O alcance do trabalho científico feito no "Instituto Oswaldo Cruz da Bahia" afastou-se do exemplo dado pelo Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro. A instituição baiana não carecia apenas de suporte financeiro, mas, acima de tudo, de uma administração inovadora e voltada para a pesquisa. Arthur Neiva, conhecedor das necessidades de pesquisa científica em seu estado natal, irritou particularmente seus colegas ao referir-se à "retórica" e ao academicismo do corpo docente da Faculdade de Medicina da Bahia (A Tarde, 10/4/1918).

Havia, como ao tempo de Silva Lima e, mais tarde, de Pacífico Pereira, figuras que se colocavam à frente de seu próprio ambiente intelectual, como Pirajá da Silva. Pirajá da Silva (1873-1961), quase trinta anos mais jovem que Pacífico Pereira, era docente da Faculdade de Medicina da Bahia e, como médico voltado para a pesquisa, distanciava-se amplamente das visões conservadoras do ensino médico de Salvador. As descobertas de Pirajá sobre o Schistosoma mansoni eram produto de um pesquisador engenhoso, um artesão, como apontou o historiador da medicina Lycurgo Santos Filho²⁵. Sem formar escola, Pirajá lutou contra as condições financeiras adversas e a falta de equipamentos de laboratório adequados na Faculdade de Medicina da Bahia²⁶.

Entretanto, a última década da Primeira República testemunhou uma mudança na política científica do estado. O Instituto Oswaldo Cruz da Bahia fortaleceu-se durante o período calmonista. Em grande medida, os novos desenvolvimentos científicos refletiram os ventos de mudança a que me referi antes, isto é, a promoção da ciência e do saneamento pelo governo federal e pela Fundação Rockefeller.

Em outubro de 1925 o governador Calmon demitiu o diretor do Instituto Bacteriológico Baiano e convocou um membro do Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro para dirigi-lo²⁷. A renovação do pessoal técnico tornou-se um dos maiores compromissos da nova administração. Dois médicos baianos foram enviados aos Estados Unidos para estudar anatomia patológica e preparação de soros e vacinas. Um médico do serviço de proteção à infância foi enviado à Europa para estudar outros sistemas de puericultura. Oito médicos do Serviço Sanitário foram ao sul do Brasil, alguns deles para se familiarizarem com as instituições de saúde pública do Rio de Janeiro, de São Paulo e de Belo Horizonte, um para participar de um curso sobre microbiologia no Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro, outro para participar de um curso sobre malária ministrado pela Fundação Rockefeller no Rio, e outros ainda para entrar em contato direto com os sistemas de higiene escolar do Rio e de São Paulo²⁸. À medida que a Primeira República ia chegando ao fim, a instituição bacteriológica do estado tornava-se gradualmente um instrumento essencial do sistema de saúde, particularmente no fornecimento de soros e vacinas à população baiana.

Se o painel que se procurou montar sobre o desenvolvimento das instituições de pesquisa revelou sérias deficiências ao longo da Primeira República, as instituições administrativas não tiveram melhor sorte. Tema recorrente nos discursos dos governadores baianos, a construção de uma base administrativa para os serviços de saúde pública pareceria, ao observador ligeiro, uma alta prioridade de governo. Entretanto, houve pouco progresso antes da década de 20. Analisei antes o primeiro esforço legislativo da Bahia republicana, isto é, a criação de um Conselho de Higiene Pública em 1892. Os conselheiros pouco fizeram, no entanto, diante do descaso do governo e do Legislativo. Sobretudo, os serviços de saúde permaneceram fragmentados e mal-organizados, a despeito das diretivas do Conselho para a criação de um sistema unificado.

O Conselho de Higiene interrompeu suas atividades em 1897, e não retomou seu trabalho até 1901, quando a legislação confirmou suas funções consultivas. A lei de 1901 indicou um diretor para os serviços de saúde do estado, e Pacífico Pereira tornou-se seu primeiro diretor; Silva Lima recebeu a presidência do Conselho Consultivo. A indicação destes destacados médicos e defensores da saúde pública poderia ser interpretada, à primeira vista, como um prenúncio da reforma sanitária. Contudo, o difícil manejo, por parte do governo, da política no interior baiano limitou a influência desses defensores da saúde pública, quando muito, à cidade de Salvador. Além disso, a falta de instituições de pesquisa sólidas interrompeu o fornecimento de "sangue novo" aos círculos de saúde pública. Em 1907 o pequeno grupo reformista sofreu a perda do emérito Silva Lima, que renunciou à presidência do Conselho de Higiene e se retirou da vida pública. O governador indicou Pacífico Pereira para substituí-lo na chefia do Conselho²⁹. Lídio de Mesquita, um bem-sucedido médico de Salvador, tornou-se o novo diretor sanitário do estado, mas faltava-lhe experiência em pesquisa médica e em assuntos administrativos.

Por vezes, as autoridades governamentais tentaram, sem sucesso, fazer chegar a influência do serviço sanitário ao interior da Bahia. Em tais ocasiões, interpunha-se a questão da autonomia municipal; em outras, surgiam interpretações conflitantes sobre direitos e obrigações dos municípios. Por exemplo, em 1909 o governador Araújo Pinho lembrou aos deputados baianos que, apesar de a disposição legal conferir tarefas específicas às municipalidades tanto em termos de higiene como de assistência pública, tais funções estavam sendo cumpridas com recursos estaduais. (De fato, deveria ter observado o governador, esses recursos raramente eram dirigidos para a efetiva prestação de serviços de saúde.) De acordo com o governador, caberia ao estado não o provimento de recursos, mas orientar e formar as municipalidades para a realização de uma reforma administrativa e fiscal. Cautelosamente, afirmou que deixaria ao julgamento do Legislativo ¾ onde o partido do governo, o PRB, não tinha maioria ¾ a decisão final sobre a ação a ser adotada³⁰. Diante do débil comando do PRB sobre a política estadual, o governador baiano não obteve a aprovação do Legislativo para sua proposta.

Uma nova coalizão política de antigos opositores do Partido Republicano da Bahia levou o Partido Republicano Democrata ¾ PRD ao poder em 1912. J.J. Seabra, governador recém-eleito e fundador do partido, era um político influente entre as classes médias de Salvador. A máquina partidária estadual tirou vantagem de sua crescente ascendência política e fez alguns progressos na administração da saúde pública. Um projeto de reforma sanitária tornou-se lei em novembro de 1912. A reforma refletia em grande parte a legislação federal que autorizara o presidente Rodrigues Alves a modernizar a capital da nação, à discrição e à toque de caixa. A reforma baiana invadiu a jurisdição municipal na inspeção sanitária de edifícios públicos e privados e na vacinação. Esses serviços, até então uma tarefa municipal, tornaram-se uma responsabilidade estadual³¹. De fato, a lei aprovada objetivava a organização dos serviços de saúde na capital, apesar de o projeto referir-se aos "municípios" e não apenas a Salvador. A reforma permitiu a abertura de um serviço de verificação de óbitos para melhorar a qualidade dos dados sobre mortalidade, e a dupla checagem dos atestados de óbito teve início em Salvador em janeiro do ano seguinte.

Assim, o sistema de saúde pública permaneceu limitado, basicamente, à capital. A grande maioria dos municípios baianos não dispunha de serviços de higiene pública e os poucos que os possuíam, contavam apenas com uma organização rudimentar. Um projeto de lei que reduzia o poder dos coronéis do interior foi aprovado em 1915, determinando que os prefeitos baianos (intendentes) deveriam ser nomeados pelo governador. Estipulava-se ainda que relatórios anuais das contas municipais tinham de ser submetidos ao Executivo estadual, supostamente com o propósito de prevenir o mau uso de recursos pelas elites locais. O resultado ¾ à parte o propósito declarado do artigo ¾ foi o aumento do poder do governo estadual no interior baiano (Sampaio, 1979:95-97).

A coligação política que apoiou o PRD era a condição necessária para que o governo baiano pudesse estender os serviços públicos para além da capital. Mas a coalizão governamental entrou em colapso antes que fosse consolidada. O governador Seabra foi longe demais em sua tentativa de interferir na política dos "sertões", e enfrentou a oposição de várias facções dentro de seu próprio partido (idem:98). Antigos opositores do PRD começaram a reorganizar suas forças no interior.

Após 1916, o PRD perdeu gradualmente o controle da situação. O sucessor de Seabra também atraiu o descontentamento dos coronéis baianos (idem:98, 107-108; Pang, 1979:104-105). Em 1918 houve violentos choques armados no interior, entre clãs locais pró e contra a política intervencionista do PRD³². Em 1920 Seabra foi reeleito governador, mas a base política do PRD no interior havia-se despedaçado e, com isso, fracassaram os esforços do governo do estado para construir um sistema de saúde pública que penetrasse em território coronelista.

Se os rumos da relação entre saúde, política e sociedade na Bahia sofreram uma inflexão a partir de 1920, isto decorreu de uma alteração no relacionamento entre centro e periferia. Desde os primeiros anos da República havia escaramuças freqüentes entre o governo federal e o governo baiano. Deve-se lembrar que um inspetor federal de saúde controlava o porto de Salvador. A invasão da capital baiana pela peste bubônica, em 1906-1907, foi creditada pelo governador José Marcelino ao governo federal, com críticas ao próprio diretor geral de saúde pública, Oswaldo Cruz³³.

Na mesma linha de ataques, em 1913 as autoridades estaduais culparam o governo federal pela contínua penetração da febre amarela e da peste no território baiano. O diretor do serviço sanitário, Pinto de Carvalho³⁴, pedia maiores poderes (e menos interferência federal) nas ações de saneamento e supervisão do porto, ainda que solicitasse ajuda financeira para a saúde pública. (Como se verá adiante, a Bahia recebeu recursos da União durante a década de 20, mas o pacote incluiu uma maior intervenção federal nos serviços estaduais.) Em 1913 nem o governo baiano nem a Diretoria Geral de Saúde Pública estavam em condições de melhorar as condições de saúde em Salvador. Por um lado, a Bahia ainda não tinha meios administrativos e recursos científicos para atacar os problemas de saúde; por outro, o governo federal não se envolveria efetivamente na construção de uma política nacional de saúde até o final da década.

Este ponto é fundamental. Depois dos passos incertos dos governos baianos em direção à reforma sanitária, a ação federal veio na onda de uma tendência geral de intervenção federal na administração pública e na legislação social (e sanitária) dos estados (Love, 1980:xiii-xx). O Departamento Nacional de Saúde Pública iniciou uma nova fase administrativa sob a liderança de Carlos Chagas³⁵. A reforma empreendida por Chagas em 1921, amparada em decreto presidencial de Epitácio Pessoa, criou as condições institucionais básicas para a intervenção federal em saúde pública (Luz, 1979:56). O governo federal engajou-se no controle das epidemias na maior parte das capitais brasileiras, incluindo Salvador; além disso, a erradicação de endemias rurais em todo o país tornou-se a partir de então um objetivo federal, no plano ideológico e das políticas públicas (Castro Santos, 1985).

Na Bahia, como em outros estados do Nordeste e do Norte, os serviços de profilaxia da febre amarela passaram para a responsabilidade financeira e administrativa do Departamento Nacional de Saúde Pública. Gonçalo Moniz, secretário do Interior da Bahia e ex-diretor sanitário durante 1915-1916, criticou o governo federal pelo que julgava ser uma intervenção em assuntos internos da Bahia³⁶.

Em 1920, a Fundação Rockefeller ¾ desde 1916 atuando no Brasil no combate à ancilostomíase ¾ , em convênio com o governo central e com os estados, assinou um acordo com a Bahia para fornecer recursos e pessoal médico para o controle e tratamento da enfermidade³⁷. Mas o governo da República logo ampliou seu papel na região, ao substituir a Bahia no convênio, em abril de 1921, e, em dezembro do mesmo ano, ao nomear um médico do DNSP para a direção dos serviços da Comissão Rockefeller na Bahia. Os trabalhos de saúde pública tornaram-se cada vez mais centralizados sob a autoridade federal.

Na trilha aberta pelo governo federal, o Serviço Sanitário estadual passou pelas mais importantes mudanças administrativas da Primeira República. Em 1924 o chefe de profilaxia rural ¾ um funcionário federal ¾ tornou-se o diretor geral da saúde pública da Bahia. Em discurso à legislatura em abril de 1925, o governador Góis Calmon anunciou as modificações que pretendia introduzir no setor. A responsabilidade dos municípios pela construção e operação do sistema de esgoto, pelo abastecimento de água e pela remoção de lixo deveria ser transferida ao Estado, pelo menos temporariamente. No interior, para completar o trabalho dos postos de saúde sob responsabilidade federal, o governador recomendou a criação de centros de saúde localizados nas áreas mais densamente povoadas. Além disso, duas novas divisões sanitárias deveriam ser instituídas, uma voltada para os problemas de saúde infantil e a outra para as questões de higiene nas indústrias³⁸.

Em julho de 1925, nova legislação (nº 1811) reorganizava o sistema de saúde pública, de acordo com as propostas de Góis Calmon no discurso de abril. Uma importante modificação foi a criação de uma Subsecretaria de Saúde e Assistência Pública subordinada diretamente ao governador e independente da Secretaria do Interior. Em novembro desse ano, o governador Calmon editou o decreto 4144, que fornecia o primeiro código sanitário da história do estado. Em junho de 1927, uma lei estadual (nº 1993) criou uma Secretaria de Saúde e Assistência Pública. Antônio Luís Barros Barreto, o chefe da profilaxia rural que passara a ser subsecretário estadual de Saúde Pública em 1925, tornou-se o secretário estadual em 1927 (O Imparcial, Salvador, 29/3/1928, Suplemento).

Esse conjunto de desenvolvimentos institucionais refletia uma crescente concentração do poder nas mãos do governo estadual vis-à-vis as municipalidades, assim como uma clara tendência à racionalização e modernização das funções de governo. É importante notar que tais processos resultaram, em boa parte, de pressões federais. No caso da saúde pública, três elementos justificam essa afirmação. Primeiro, a indicação de Barros Barreto para encabeçar tanto o Serviço de Profilaxia Rural Federal quanto o Serviço Sanitário Estadual e, mais tarde, a Secretaria de Saúde, refletia diretamente as preferências do governo federal³⁹. Segundo, uma função meramente burocrática era agora conferida aos conselheiros da Higiene Pública Estadual, um órgão com autoridade em declínio mas ainda ativo durante os anos 10. O papel reduzido do Conselho Sanitário adequava-se muito bem ao novo cenário de tomada de decisões: em lugar de corpos autônomos aconselhando o governo do estado, o poderoso Departamento Nacional de Saúde Pública assumia tais prerrogativas. Terceiro, o código sanitário da Bahia era em grande medida baseado na legislação federal. Esta aproximação, afirmava o governador baiano, permitia o fim de regulamentações municipais independentes, a maior parte delas "em completo desacordo" com leis estaduais e federais⁴⁰. Por fim, havia a contrapartida da ajuda financeira do governo federal, que financiou parcialmente ¾ com o apoio da Divisão Sanitária Internacional da Fundação Rockefeller ¾ as campanhas sanitárias no interior e deu total cobertura à campanha contra a tuberculose e à assistência à saúde infantil em Salvador⁴¹.

2. Campanhas Sanitárias

O pequeno alcance das campanhas sanitárias impressiona o estudioso do movimento sanitarista baiano. Os serviços de saúde não se estenderam além do município de Salvador até a década de 20 (exceto ocasionalmente, como em 1913). Embora tenha havido algum progresso durante os anos 20 no que diz respeito ao saneamento do interior, as atividades continuaram a se concentrar fortemente na capital e em sua periferia, ainda que Salvador reunisse menos de 10% da população do estado em 1920. Obedecendo a essa dicotomia, farei a discussão das campanhas em dois tempos, analisando em primeiro lugar os serviços de saúde pública na capital e, em seguida, as tentativas de organização sanitária no interior da Bahia.

A capital. Salvador estava entre as cidades litorâneas que experimentaram surtos epidêmicos desde o século XIX. A capital baiana foi o primeiro porto brasileiro atingido pela febre amarela em 1849, que irrompeu de novo nos primeiros anos da República (Gazeta Médica da Bahia, jan. de 1897, vol. 7:295-297, 303-304; fev. de 1897, vol. 8:370). A varíola atingiu a população de Salvador em 1892. Em 1897 e 1898, apesar dos anúncios oficiais de vacinação⁴², a doença reapareceu em proporções epidêmicas. A malária e a tuberculose permaneceram causas importantes de morte ao longo de toda a Primeira República.

A peste invadiu a cidade em 1904. As autoridades federais e estaduais tentaram sem sucesso estabelecer um cordão sanitário em volta do porto. Pacífico Pereira, diretor de Saúde Pública, recomendou a adoção de medidas defensivas na cidade, tais como o extermínio dos ratos, a recuperação de velhos edifícios no centro de Salvador, o fechamento de porões e sótãos e a completa remoção do lixo. De acordo com a legislação existente, essas medidas tinham de ser realizadas pela municipalidade, sobre a qual o governo estadual exercia pouco controle. Isso constituía um obstáculo à adoção de medidas sanitárias, pois as autoridades municipais sempre evitaram entrar em choque com os interesses comerciais locais, ameaçados pelos planos de renovação urbana⁴³. Depois de ter invadido o porto, a doença espalhou-se livremente até os arredores de Salvador⁴⁴. Em 1909, o governador Araújo Pinho assinalou que só uma melhora geral nas condições sanitárias de velhos cortiços e edifícios públicos, especialmente na parte da cidade próxima do porto, poderia reduzir a infestação de ratos⁴⁵.

A peste bubônica atacou repetidas vezes a cidade de Salvador até 1915, quando a Lei Municipal de 1915 autorizou o governo do estado a adotar uma série de medidas de saneamento na capital, em especial na Cidade Baixa. Em 1928, outra vez a cidade esteve sob ameaça (O Imparcial, 20/3/1928:3), mas o Código Sanitário de 1925 deu às autoridades sanitárias as condições de debelar o surto epidêmico, com o estabelecimento de cordões sanitários e o uso de vacinas e soros.

A varíola retornou a Salvador em 1904, alcançou proporções epidêmicas entre 1908 e 1910 e assolou a cidade outra vez em 1919 e 1920. Só em 1909 os serviços municipais de saúde começaram uma campanha de vacinação, financiada com recursos do estado⁴⁶. Entretanto, as campanhas eram apenas esporádicas e grande parte da população permanecia sem vacinação. O ano de 1919 testemunhou uma devastadora epidemia de varíola ¾ a mais trágica da história do estado⁴⁷. O governo federal interveio. Como a legislação federal de vacinação compulsória de 1904 não vigorava devido à resistência popular, as autoridades federais anunciaram que só as pessoas portadoras de um certificado de vacinação seriam autorizadas a viajar entre os portos brasileiros. O primeiro posto federal de vacinação na Bahia foi aberto em setembro de 1919⁴⁸. Os casos de varíola desapareceram gradativamente do estado durante a década de 20.

Depois dos primeiros surtos no início da República, a febre amarela assolou repetidamente a capital entre 1909 e 1919. Desde a década de 1900, as campanhas sanitárias no Estado de São Paulo e no Distrito Federal estavam centradas na eliminação de mosquitos. Entretanto, a política sanitária baiana ateve-se a medidas tradicionais de desinfecção e isolamento total até a década de 10. Quase duzentos casos foram reportados no ano de 1909 em Salvador, cerca de metade deles fatais. O governo baiano criticou os meios de comunicação por publicarem informações sobre a epidemia, protestando contra essa "atoarda desabonadora" que repercutia lá fora em descrédito da Bahia⁴⁹. Como argumentavam Arthur Neiva e Belisário Pena, em seu Relatório da missão científica de 1912, as estatísticas da febre amarela, na verdade, subestimavam os reais níveis de morbidez e mortalidade (Neiva e Pena, 1916:127). Pinto de Carvalho, diretor de Saúde Pública da Bahia de 1912 a 1914, tentou controlar a epidemia na cidade por meio de uma equipe médica auxiliada por uma brigada antimosquito⁵⁰, mas a doença retornou em dois anos em conseqüência de um relaxamento nas medidas sanitárias. O governador chegou a dispensar trabalhadores do serviço especial contra febre amarela, com a justificativa de cortar despesas "desnecessárias". No entanto, à medida que os casos de febre cresciam vertiginosamente, o governo foi forçado a restabelecer os serviços de combate à doença⁵¹. Logo a ação federal encampou os serviços de saúde estaduais, como parte de uma estratégia geral ¾ montada pela Rockefeller ¾ para eliminar a febre amarela do Nordeste. As campanhas sanitárias reduziram a prevalência da doença durante os anos seguintes, mas sua erradicação só ocorreu depois da descoberta de uma vacina na década de 30⁵².

As condições gerais de saúde em Salvador só começaram a melhorar quando as primeiras medidas de prevenção de doenças transmissíveis foram tomadas na década de 20⁵³. Mas os sanitaristas não conseguiram remover importantes obstáculos à melhora geral das condições de saúde locais. O Relatório publicado em 1921 por Gonçalo Moniz, no tempo em que ocupava a chefia da Secretaria do Interior, relaciona alguns obstáculos: a infra-estrutura de esgoto e abastecimento de água continuava a ser totalmente insatisfatória; os brejos e pântanos ainda constituíam perfeitos terrenos de procriação para mosquitos e parasitas; bairros muito antigos, muitos deles datando do período colonial, estavam em flagrante violação dos modernos princípios de higiene⁵⁴.

Todos esses problemas permaneciam sem solução ao findar a Primeira República.

O interior da Bahia. Se o balanço das condições de saúde na capital mostra algum progresso, o interior da Bahia ¾ tanto as áreas urbanas quanto as rurais ¾ ficou claramente para trás. Por um lado, o interior continuou a abrigar freqüentes surtos epidêmicos até o final da década de 20. (A capital também, embora sujeita a epidemias menos freqüentes.) Ainda mais ameaçadoras, por outro lado, eram as chamadas "grandes endemias dos sertões", amplas, crônicas e virtualmente fora de controle ao longo da década de 20, como ocorria desde os tempos pré-republicanos. Na variada lista de endemias tinham destaque a malária, a ancilostomíase, o tracoma, a leishmaniose, a bouba, a filariose e a doença de Chagas.

A situação deplorável das populações do interior foi retratada no Relatório de Viagem de Belisário Pena e Arthur Neiva, aludido anteriormente. Ambos não pouparam críticas aos poderes constituídos e às oligarquias locais, sem fugir, em sua exposição, aos imperativos do "rigor científico" da época, marcado por indisfarçável darwinismo social (Neiva e Pena, 1916)⁵⁵. A equipe médica, apesar de receber apoio dos prefeitos e coronéis aliados do governo estadual⁵⁶, lançava, de fato, as sementes da intervenção federal na saúde pública da Bahia. Além disso, a missão era, então, e foi por muitas décadas seguintes, a única fonte de dados epidemiológicos sobre o interior, para uso das autoridades de saúde pública. Neiva e Pena apontaram as sérias deficiências de recursos médicos nas localidades do interior (como Juazeiro), além da inexistência de estatísticas vitais confiáveis, particularmente quanto às mortes, grande número das quais permanecia sem registro. O relatório era igualmente crítico da qualidade das estatísticas da febre amarela. A ancilostomíase foi encontrada em Juazeiro e em inúmeras outras localidades. A missão diagnosticou sérias infecções dos olhos na população do interior, como o tracoma. A malária era largamente disseminada. A mortalidade entre as crianças alcançava níveis altíssimos (idem:127, 130, 150-152).

A reação do governo baiano ao Relatório Neiva-Pena foi a abertura de postos de saúde em um punhado de municípios. Contudo, as medidas foram tópicas e insuficientes⁵⁷. Os postos forneciam vacinação antivariólica, mas não estavam equipados para o controle de outras doenças infecciosas. Durante o restante da década apenas em duas ocasiões, 1916 e 1919, o estado enviou equipes médicas para alguns núcleos urbanos do interior, mas nenhuma ação foi realizada nas áreas rurais.

Em 1919, a varíola e a peste bubônica espalharam-se por todo o estado. O Serviço de Saúde estabeleceu comissões temporárias nas localidades afetadas pelas epidemias. Muitas dessas comissões sanitárias haviam supostamente cumprido suas tarefas e não existiam mais quando o governo estadual mudou de mãos em março de 1920⁵⁸.

Os "anos heróicos": esperança e frustração. Em abril de 1921, em parte como reação às "impressionantes narrativas" de Neiva e Pena (1916) sobre as condições de vida do sertão baiano (Pena, 1918), o governo federal assumiu a responsabilidade do Estado da Bahia no acordo firmado com a missão médico-sanitária da Rockefeller⁵⁹. Essa ampliação da presença federal na saúde pública da Bahia refletia os novos rumos de intervenção nos estados. Nesse ano, o presidente Epitácio Pessoa assinou, com a Comissão Sanitária Internacional da Fundação Rockefeller, acordo de cooperação para o combate à ancilostomíase em todo o país. Para que as campanhas sanitárias fossem iniciadas, cada estado deveria homologar o acordo, assumindo uma parte das despesas. Em 1923, a febre amarela tornou-se o alvo mais importante dos trabalhos da Profilaxia Rural (um braço do governo federal) e da Comissão Rockefeller, ficando a União responsável por metade das despesas do Serviço da Febre Amarela nos estados do Norte e Nordeste. A princípio, os trabalhos abrangeram somente os Estados da Bahia e do Ceará.

Mas as perspectivas para a década de 20 eram sombrias. Décadas de negligência haviam deixado um pesado encargo para as autoridades da Saúde. As endemias, em todo o estado, continuaram a cobrar um alto custo em vidas humanas. Em 1921 e 1922 surtos de peste bubônica assolaram o interior. Equipes médicas federais e estaduais foram enviadas aos municípios de Serrinha (ligado à capital por ferrovia), Feira de Santana (importante centro comercial), Camisão e Castro Alves, a oeste da capital. Campo Formoso, a noroeste, sofreu uma segunda epidemia de peste. A febre amarela irrompeu em vários municípios que tinham até então sido poupados pela doença⁶⁰.

Na capital da nação, o clima político tornava-se cada vez mais favorável ao movimento de saúde pública no interior do Brasil, e a Bahia, por sua posição de destaque, ganhava tratamento especial. À medida que o saneamento dos sertões se transformava em idéia-força de salvação nacional⁶¹, não só as campanhas sanitárias na Bahia se tornaram mais intensas entre 1923 e 1925, mas aumentaram os recursos para a saúde pública durante o mesmo período. Como salientei anteriormente, o chefe da Profilaxia Rural de Saúde, subordinado ao DNSP, foi nomeado diretor de Saúde Pública da Bahia em 1924, fato que expressava a influência do governo federal no movimento de reforma sanitária da Bahia. Por outro lado, o Serviço de Febre Amarela ampliou sobremaneira o papel da Rockefeller em toda a região.

Desde outubro de 1924 havia oito postos de profilaxia rural em operação. No início de 1926 já eram dezesseis⁶², que se incumbiam de atividades tais como a ampla distribuição de medicamentos contra a ancilostomíase e a malária, exames de fezes, vacinação contra a varíola e educação sanitária. A campanha contra a febre amarela era organizada e parcialmente financiada pela Comissão Rockefeller, embora muito fosse feito, nesse sentido, pelos novos serviços estaduais e federais, agora unificados na Profilaxia Rural⁶³.

Entre fevereiro e agosto de 1926 a Coluna Prestes cruzou o interior da Bahia com vários destacamentos, perseguida por tropas federais e baianas. Os Serviços de Saúde Pública foram seriamente prejudicados pelos deslocamentos, em território baiano, das forças rebeldes e leais ao governo (Macaulay, 1974:184-185)⁶⁴. O Serviço Sanitário foi pressionado a ajudar as forças governistas com remédios, vacinas e soros, o que significou para a população uma escassez de remédios como o quinino. A população também sofreu com a falta de atendimento médico. Em Juazeiro, o Exército requisitou o posto de profilaxia e transformou-o em uma clínica de emergência para as forças governistas. Em Alagoinhas e Bonfim, o movimento de tropas afetou seriamente as atividades dos postos e paralisou completamente o posto de Barra do Rio Grande⁶⁵.

Os Serviços Sanitários recuperaram-se quando os revolucionários da Coluna e seus perseguidores deixaram o interior. Quarenta e quatro equipes médicas foram enviadas aos sertões antes do término do ano de 1926. Várias se deslocaram para as localidades ao longo do rio São Francisco, afligidas pela malária. Quatro equipes dirigiram-se para a região de Lavras Diamantinas para combater novos surtos de peste. Quatro outras delegações médicas alcançaram o longínquo município de Barreiras e as áreas de criação de gado do oeste da Bahia.

Embora sérios esforços fossem feitos durante a década de 20 para o saneamento do interior baiano, a região permaneceu exposta a freqüentes surtos de varíola e "febres" geralmente associadas à malária. Pesquisa conduzida no sertão pela Liga das Nações, nessa época, revelou um "cenário horroroso" de mortalidade infantil, em grande parte causada por infecções intestinais⁶⁶. Por último, mas igualmente importante, as "endemias dos sertões" ¾ particularmente a ancilostomíase e a doença de Chagas, além da malária ¾ permaneceram como uma ferida aberta, até os dias de hoje.

O SURGIMENTO TARDIO DA MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA

Se procurasse remeter o leitor aos pontos principais da discussão precedente e às razões históricas de uma reforma sanitária relativamente tardia, teria de enfatizar as seguintes dimensões econômicas, sociopolíticas e culturais que conformaram a estrutura social e a saúde pública da Bahia durante a Primeira República. A saber: a) uma economia regionalmente fragmentada; b) no plano social, a existência de múltiplos grupos oligárquicos; c) no plano político, marcada tendência ao surgimento de facções; e d) um ambiente cultural desfavorável, em particular, uma tradição médica conservadora.

Quando aponto o surgimento tardio da política de modernização da saúde na Bahia, faço-o em referência à reforma sanitária que se desenvolvia em São Paulo muito cedo (e em ritmo mais rápido), desde os primeiros anos da República. Mas há três outros paralelos importantes com o caso paulista. Em primeiro lugar, a reforma sanitária na Bahia limitou-se às áreas urbanizadas do litoral ¾ particularmente à capital ¾ e a um punhado de localidades do interior. Ao contrário das políticas e programas de São Paulo, a Bahia avançou pouco nas áreas sob controle dos coronéis do sertão. Já um outro paralelo refere-se ao recorte centro-periferia. No caso da Bahia, o movimento de saúde pública resultou em grande parte das pressões e da atuação direta do governo federal, particularmente durante a década de 20 ¾ os "anos heróicos" da reforma sanitária. Em contraste, foi a partir do governo e da política estaduais que tomou impulso o movimento reformista no Estado de São Paulo. Há, por fim, um contraste com respeito ao significado do movimento nos dois estados. O movimento sanitário paulista teve um impacto considerável sobre a redução das doenças endêmicas, e avançou significativamente na institucionalização da pesquisa biomédica e na formação de pesquisadores, em laboratórios públicos e privados. O significado do movimento de saúde pública na Bahia foi, por assim dizer, muito mais ideológico e institucional do que epidemiológico⁶⁷. Com isso quero sugerir que, se não lograram alcançar resultados significativos do ponto de vista dos níveis de saúde da população, as campanhas contra as epidemias e endemias fizeram surgir e conformaram uma organização pública de serviços e de profissionais da administração pública em saúde, bem como novas instituições de pesquisa, que influenciaram, por sua vez, o aparelhamento de setores burocráticos. Além disso, as campanhas contribuíram para a cristalização das idéias de reforma sanitária, que sacudiam o sul do país, particularmente o Distrito Federal, desde a década de 10, mas ainda não haviam logrado expandir-se para a Bahia.

A questão do ritmo da mudança é outro ponto fundamental. Se a Bahia "chega tarde", por assim dizer, isto não significa que o compasso das mudanças fosse necessariamente lento. De fato, o início foi lento e incerto, mas o impulso dos acontecimentos da década de 20 foi de tal modo decisivo, que os três ou quatro últimos anos da década revelaram um ritmo particularmente impressionante de inovações e agitação reformista no campo da saúde.

Na década de 20, como procurei indicar, o movimento de saúde pública baiano deu claros sinais de progresso no terreno da legislação de saúde, no aparelhamento institucional e administrativo e na política sanitária. Os primeiros passos foram dados com a criação de condições favoráveis à pesquisa. Essas conquistas em saúde pública estavam estreitamente relacionadas com o padrão de reestruturação da política republicana na Bahia e com o próprio crescimento dos aparelhos de Estado, resultantes de processos políticos mais gerais da República brasileira no período pós-1920. Além disso, os sinais de mudança refletiram a prioridade conferida à saúde pelo governo federal, com o surgimento do Departamento Nacional de Saúde Pública e dos programas de combate às endemias ¾ particularmente os serviços de profilaxia rural ¾ , tudo sob o ímpeto modernizador de Carlos Chagas e Clementino Fraga à frente do DNSP.

Não há como subestimar, nesse contexto, o papel da Divisão Sanitária da Rockefeller. Neste ponto, constata-se claramente um "efeito não antecipado" das campanhas da febre amarela, coordenadas pelos norte-americanos com menor grau de autonomia no sul do país e maior no Nordeste. Essas campanhas, longe de criar um poder paralelo da Rockefeller, ou grupos profissionais brasileiros subalternos, terminaram por reforçar a tendência geral de consolidação dos aparelhos institucionais e das idéias de reforma sanitária, tendência que já se esboçava antes da vinda da Rockefeller ao Brasil, em 1916. Assim, a própria existência de correntes nacionalistas (que forjaram o ideal de reforma) e a marca de nossas tradições de pesquisa, operaram como uma espécie de anteparo às aspirações de dominação profissional, ou de qualquer outra ordem, por parte dos "Rockefeller medicine men" no Brasil. No caso particular da Bahia, a dupla delegação de funções e poderes dos governos estadual e federal à missão norte-americana produziu efeitos "não antecipados" ainda mais evidentes, já que, na falta de organização institucional na área de saúde ou de tradição consolidada de pesquisa experimental (em contraste com São Paulo ou com o Distrito Federal), a Rockefeller e o DNSP viram-se obrigados a um esforço redobrado de formação de profissionais, criação de laboratórios e de órgãos de saneamento. Note-se, ademais, que o Departamento Nacional de Saúde Pública operava, nesse contexto, como um escudo político-institucional de defesa da "independência" da Bahia, no plano das políticas públicas, caso a missão exorbitasse de suas funções. (Havia aqui um papel de agente duplo, pois também sucedia, não raro, que o DNSP fizesse chegar a visão da International Health Division a autoridades governamentais, políticos e lideranças profissionais do estado.) Assim é que os aparelhos administrativos da saúde passaram por nítido processo de modernização, culminando com a própria criação ¾ pioneira no Brasil ¾ de uma Secretaria Estadual da Saúde, em 1927, como se o DNSP submetesse a teste, na Bahia, um arranjo institucional para difusão posterior em outros estados.

Ao findar a Primeira República, forças de mudança levaram a Bahia a avançar no terreno institucional da saúde. À primeira vista, poderia dizer-se que tudo estava pronto para uma profunda reforma sanitária, mas dificilmente um governo de base oligárquica, regional ou nacional, teria condições de realizar um projeto modernizador ousado. Não cabe aqui traçar, no contexto das políticas de saúde pós-1930, a história das esperanças frustradas de aprofundamento das reformas na Bahia, sob o horizonte político centralizador do getulismo. Nesse período, novas prioridades estratégicas e um modelo econômico de feitio urbano-industrial fizeram do ideal de reforma sanitária nas capitais e da bandeira do "saneamento dos sertões" um plano de governo, de cunho mais técnico do que político-ideológico, na Bahia como em todo o país.

(Recebido para publicação em março de 1998)

NOTAS:

The analysis focuses on an unsuccessful case of public health reform during Brazil’s first republican period. Why did Bahia, a state boasting a century-old tradition in medical education, medical societies, and scientific journals, fail to develop a statewide system of public health research and "medical police" during the early twentieth century? Bahia had no strong political machine, it lacked a favorable intellectual climate among medical and public health professionals, the state’s economic basis was fragile, and therefore sanitary programs developed at a slow pace. The first signs of sanitary reform came during the 1920s and were triggered by the national government apparatus, which was absolutely essential to the formulation and implementation of plans to "rescue the backlands" in Bahia.

Keywords: public health reform; State building; modernization "from above"; political parties ¾ oligarchic power

RÉSUMÉ

Les Origines de la Réforme Sanitaire et de la Modernisation Conservatrice à Bahia, Pendant la Première République

L’article examine le cas d’une réforme sanitaire ratée dans le Brésil de la Première République. La question posée est de savoir pourquoi Bahia, un État ayant une tradition séculière en matière d’enseignement de la médecine, des sociétés de médecine et des publications scientifiques, n’a-t-il pas réussi à mettre en place des recherches et une politique de santé publique au début du XXe siècle. Selon l’hypothèse proposée, l’absence à Bahia non seulement d’un appareil politique assez entraînant mais aussi d’un climat intellectuel favorable chez les médecins et agents sanitaires, alliée à la fragilité des bases économiques de cet État, ont déterminé la lenteur de l’application des programmes sanitaires. Les premiers signes de réforme sanitaire, pendant les années 20, ont été fournis par le gouvernement fédéral, ce qui a été primordial dans la conception et l’implantation des projets pour "le sauvetage de l’arrière-pays" à Bahia.

Mots-clé: réforme sanitaire; construction de l’État; modernisation "venant du haut"; partis politiques–pouvoir oligarchique

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^*

Este ensaio é uma versão, substancialmente revista, de um capítulo de minha tese de doutorado defendida junto à Universidade de Harvard. Alunos e colegas sugeriram que este capítulo merecia uma circulação mais ampla em português. Agradeço a todos pelo estímulo, em especial à amiga Guaraci Adeodato de Souza, professora da Universidade Federal da Bahia e baiana da melhor cepa.

1

. Para uma análise do avanço do papel do Estado na saúde e do "efeito bumerangue" entre saúde e s

tate-building na Primeira República, e do modo pelo qual esse processo foi afetado pelo progresso paulista no campo sanitário, ver Castro Santos (1987, caps. 2 e 3) e Hochman (1998).

2

. A Bahia era superada apenas pela província do Rio de Janeiro em número de conselheiros indicados pelo monarca entre 1842 e 1889. Ver Russell-Wood (1968:78-79); Sampaio (1979:

xxiii); Burns (1970:153).

3

. Em 1823, a Bahia liderava todas as províncias em tamanho de população, sendo ultrapassada apenas por Minas Gerais em 1872-1890, colocando-se em terceiro lugar, atrás de Minas Gerais e São Paulo, em 1900-1920. (Os dados são de levantamentos de população e de censos, reproduzidos em Lopes e Patarra, 1975, Tabela 1.)

4

. Um ministro do Império, o Visconde de Monte Alegre, insistia que o diagnóstico de Patterson estava incorreto.

5

. Muito embora Antonio Pacífico Pereira (1846-1922), que muitos consideram um expoente da segunda geração de "tropicalistas", tenha sido professor da Faculdade de Medicina e tenha lutado pela reforma sanitária na Bahia, tudo indica que sua militância teve impacto

nacional, mas não em seu próprio estado. Paradoxalmente, exerceu, ali, pouca influência na formação de um ambiente de pesquisa e de reforma da saúde pública. As indicações de Peard (1996:51) são esclarecedoras neste ponto, ao lembrar que o grupo não logrou institucionalizar "por completo" seu projeto de trabalho científico. Em resenha crítica recente, defendo a realização de mais pesquisas que esclareçam o modo pelo qual o grupo tropicalista interagia com a comunidade acadêmica, cultural e política local (ver Castro Santos, 1997).

6

. A vida intelectual de São Paulo beneficiou-se de atividade de positivistas reformistas. O ambiente receptivo do Rio de Janeiro, por sua vez, resultou da luta de intelectuais e administradores para modernizar a capital da nação.

7

. Foi esse o caso de Lidio de Mesquita, um renomado cirurgião de Salvador, que chefiou o Serviço Sanitário de 1906 até 1912, apesar de não ser um sanitarista. Ver discussão adiante neste capítulo.

8

. Ver o mapa da Fundação Rockefeller, "Yellow Fever: Situation West of Bahia" (1925),

in Rockefeller Archive Center, Comissão Internacional de Saúde, Série 305, Caixa 24, Pasta 144.

9

. Os clãs tradicionais da Bahia, tais como os Araújo Pinho, os Calmon, os Mangabeira e os Moniz, vieram do Recôncavo (Pang, 1979:49).

10

. Por exemplo, Franklin Lins, da cidade de Pilão Arcado, e Abílio Wolney, da região do extremo oeste do Vale.

11

. Antônio Pessoa foi um dos mais poderosos potentados rurais da zona cacaueira. Eul-Soo Pang (1979:39-40, 53) afirma que o fracasso dos fazendeiros de cacau em obter ascendência sobre a política estadual deve ser atribuído a fatores geográficos e demográficos. Fundamentalmente, porque havia grande mobilidade e diversificação entre as populações dos principais municípios, o que pulverizava a influência política entre diversos coronéis-fazendeiros, comerciantes, advogados e médicos da região.

12

. Por exemplo, o chefe regional Horácio de Matos e seus aliados sublevaram-se em armas para combater as autoridades de Salvador em duas ocasiões importantes. Em uma delas, a revolta só terminou após intervenção federal, em 1920. Horácio de Matos pertencia a um clã de proprietários de terra e comerciantes estabelecido na cidade de Chapada Velha desde 1840 (Pang, 1979:54-55, 110, 122; Sampaio, 1979:18-20; Macaulay, 1974:215).

13

. Mesmo um José Joaquim Seabra (mais tarde, ministro de Rodrigues Alves), de tendências antimonarquistas, permaneceu filiado ao velho Partido Conservador, em vez de se juntar às fileiras republicanas (Pang, 1979:42, 91).

14

. Sobre a modernização "pelo alto" no caso paulista, durante a Primeira República, ver Castro Santos (1993).

15

. O Código Sanitário Baiano foi aprovado durante a administração Góis Calmon (decreto 4144, novembro de 1925).

16

. Em outra ocasião discuti a força das idéias de saneamento como ideologia de

nation-building (Castro Santos, 1985). Para uma análise recente das missões civilizatórias – inclusive a Missão Rondon – e seu impacto nas ideologias da nação brasileira, ver Lima (1998).

17

. O clima político favorável a

ideologias de salvação para o interior brasileiro foi ainda alimentado pelos revolucionários da Coluna Prestes, movidos por idéias de maior força do que as propugnadas pelas ligas e campanhas de saneamento rural. Voltarei a este ponto mais adiante.

18

. Além dos programas de saúde pública, o governo federal levou a cabo a construção de estradas, ferrovias e açudes para irrigação. Entretanto, a maioria dos projetos iniciados na gestão de Epitácio Pessoa (à exceção dos serviços sanitários) foi interrompida em 1925, supostamente por causa das dificuldades financeiras do país (Hirschman, 1973:32-34).

19

. Consulte-se a Mensagem apresentada à Assembléia Legislativa pelo governador José Joaquim Seabra (Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:452-458; 1922:39-48,

passim); e a Mensagem apresentada à Assembléia Legislativa pelo governador Francisco M. de Góis Calmon (Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1926:180).

20

. Decretos federais estabeleceram, entre 1891 e 1893, a descentralização do sistema de saúde. (Em todo caso, as tentativas de montagem de um sistema centralizado, por meio de uma Inspetoria Geral de Higiene criada por Dom Pedro em 1886, nunca haviam se concretizado. A própria Inspetoria jamais exerceu qualquer papel significativo, salvo no Distrito Federal e em São Paulo.) A legislação federal republicana concedeu aos estados o controle dos serviços, exceto os portuários (Barbosa e Barbosa de Resende, 1909:97-108).

21

. O professor da Faculdade de Medicina que ensinava bacteriologia era Augusto César Viana; o político e membro do corpo docente era Aurélio Rodrigues Viana (Moniz de Aragão, 1923:465).

22

. Governador Severino Vieira, Mensagens ao Legislativo de 1902, 1903 e 1904.

23

. Cf. discurso do governador J.J. Seabra à legislatura em 1915, pp. 62-70.

24

. Como os meios de comunicação com o sul do país eram precários, a necessidade de contar com as importações de soro de São Paulo (ou do Rio de Janeiro) constituía um grave problema.

25

. Comunicação pessoal ao autor, por escrito, em 17/9/1982.

26

. Para um exemplo da aguda percepção de Pirajá da Silva dos problemas sanitários no interior e nas áreas de ocorrência da malária no litoral da Bahia, ver sua entrevista a

A Tarde, 8/5/1918.

27

. Carlos Burle de Figueiredo assumiu a direção do Instituto Oswaldo Cruz da Bahia, sendo substituído por Eduardo de Araújo. Araújo estudou anatomia patológica nos Estados Unidos a convite da Fundação Rockefeller.

28

. Ver as

Mensagens apresentadas à Assembléia Legislativa pelo governador Francisco M. de Góis Calmon (Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1926:68; 1927:100).

29

. Governador José Marcelino,

Mensagem à Assembléia Legislativa do Estado da Bahia. Oficinas da Imprensa "A Bahia", 1908:29-30.

30

. Ver a

Mensagem ao Congresso Estadual pelo governador Araújo Pinho, 1909:20-25.

31

.

Mensagem apresentada à Assembléia Geral Legislativa do Estado da Bahia pelo governador José Joaquim Seabra. Bahia, Seção de Obras da

Revista do Brasil, 1914:48-53.

32

. No noroeste da Bahia ¾ nas localidades de Pilão Arcado e Remanso ¾ irrompeu uma guerra aberta entre os coronéis do PRD e as poderosas oligarquias de Franklin Lins de Albuquerque e Anfilófio de Castelo Branco. Os choques espalharam-se por outros municípios no vale do São Francisco. Em novembro de 1918, a guerra havia sido ganha pelos coronéis anti-PRD. "Para todos os efeitos práticos", escreve Eul-Soo Pang, "a presença do governo baiano não foi sentida no Vale durante os dois anos seguintes" (1979:108).

33

. Governador José Marcelino,

Mensagens apresentadas à Assembléia Legislativa do Estado da Bahia (Bahia, Oficinas do

Diário da Bahia, 1907:18-25; 1908:25-30). Houve também responsabilidade estadual pela invasão da peste. Depois de ter invadido o porto, a peste atingiu os arredores de Salvador e o interior: Cachoeira e Maragogipe, no Recôncavo, e Alagoinhas, no nordeste do estado.

34

. Pinto de Carvalho, professor na Faculdade de Medicina da Bahia, foi diretor Sanitário de 1912 a 1914. (Ver José Joaquim Seabra

et alii,

Pela Bahia. Defesa do seu Nome, Honra e Crédito (Discursos Proferidos no Senado da República pelo Dr. J.J. Seabra ...). Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1918:241-248.

35

. Durante a presidência de Epitácio Pessoa, Chagas foi também indicado diretor do Instituto Oswaldo Cruz.

36

. Gonçalo Moniz, "Relatório (Apresentado ao Secretário do Interior, Justiça e Instrução Pública do Estado da Bahia)",

in J.J. Seabra,

Mensagem à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:416-417.

37

. O contrato foi assinado pelo Dr. Paes de Azevedo, representando a Fundação Rockefeller, e pelo Dr. Gonçalo Moniz, secretário do Interior. Em dezembro de 1921, Sebastião Barroso, médico da profilaxia rural do governo federal, substituiu Mário Jansen de Farias, diretor da Comissão Rockefeller na Bahia, na função de chefe dos serviços contra a ancilostomíase. (Ver Gonçalo Moniz, "Relatório",

in J.J. Seabra,

Mensagem à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:452-458; ver, ainda, José Joaquim Seabra,

Mensagem apresentada à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1922:39-48; Francisco M. de Góis Calmon,

Mensagem de 1926 , pp. 170-185.)

38

. Francisco M. de Góis Calmon,

Mensagem de 1925, pp. 20-40.

39

. O cargo não podia ser ocupado por alguém com postura independente em relação às autoridades federais. Nesse sentido, Barros Barreto foi um nome conveniente, apesar de não ser um administrador experiente ou pesquisador da área. Por outro lado, seu nome agradava aos baianos, pois era membro de uma prestigiosa família do Nordeste, e sua esposa, aparentada com o governador Góis Calmon (

O Imparcial, 29/3/1928, pp. 5-6;

Diário da Bahia, 18/8/1927, p. 1).

40

. Governador Francisco M. de Góis Calmon,

Mensagem de 1925, p. 39.

41

. Governador Francisco M. de Góis Calmon,

Mensagens de 1926, pp. 170-188; 1927, pp. 221-223;

O Imparcial, 5/6/1928, p. 1.

42

. A varíola também atingiu o interior do estado. Ver Luiz Viana,

Mensagem apresentada à Assembléia Legislativa, 1897. Bahia, Tipografia do

Correio de Notícias, p. 12.

43

. Ver Apêndice de

Organização Sanitária da Bahia, Lei 1231, de 31 de agosto de 1917, e

Mensagem de 1905 à Legislatura Estadual, pp. 9-10, do governador José Marcelino.

44

. José Marcelino,

Mensagem apresentada à Assembléia Geral Legislativa. Bahia, Oficinas de

A Bahia, 1908, pp. 25-30.

45

. João Ferreira de Araújo Pinho,

Mensagem apresentada à Assembléia Legislativa. Oficinas de

A Bahia, 1911, pp. 11-13.

46

. João Ferreira de Araújo Pinho,

Mensagem apresentada à Assembléia Legislativa do Estado da Bahia. Oficinas de

A Bahia, 1909, pp. 20-25;

Mensagens, 1910, pp. 31-33; 1911, pp. 11-13.

47

. As estatísticas disponíveis indicam 4.612 casos de varíola em 1919 e um total de 2.804 mortes (citado em Gonçalo Moniz, "Relatório",

in J.J. Seabra,

Mensagem à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:420).

48

. Gonçalo Moniz, "Relatório",

in J.J. Seabra,

Mensagem à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:413. Em 1926, o número de pessoas vacinadas quadruplicou e em 1930, a Secretaria de Saúde Pública realizou uma campanha de vacinação de porta em porta em toda a Salvador (

A Tarde, 21/8/1926, p. 1; 17/9/1930, p. 3).

49

. João F. de Araújo Pinho,

Mensagem de

1910, pp. 231-233.

50

. José Joaquim Seabra,

Mensagem de 1914, pp. 48-53.

51

. A. F. Moniz de Aragão,

Mensagens de 1917, pp. 28-47;

1918, pp. 64-86,

passim;

1919, pp. 59-68.

52

. Dedicou-se muito esforço à descoberta da vacina, tanto no Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro, onde uma equipe de pesquisadores era liderada pelo Dr. Henrique Beaurepaire Aragão, como em um laboratório de pesquisas mantido pela Fundação Rockefeller em Salvador (outros dois laboratórios funcionavam em Lagos e em Nova Iorque). Ver R. B. Fosdick (1952); Fundação Rockefeller,

Annual Report, 1930; O

Imparcial, Bahia, 17/1/1929 e 14/3/1929.

53

. Governador Góis Calmon,

Mensagem de 1927, p. 216;

O Imparcial, 29/3/1928, pp. 5-6. As taxas de mortalidade geral em Salvador cresceram durante a década de 20, mas tudo indica que essa tendência refletiu melhores estatísticas vitais, e não uma queda dos níveis de saúde da população.

54

. Ver Gonçalo Moniz, "Relatório",

in J. J. Seabra,

Mensagem à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:369-370. Os bairros deteriorados de Salvador, citados no Relatório Moniz, eram Pilar, Preguiça e Taboão.

55

. A missão médica viajou de trem de Salvador a Juazeiro, na margem direita do rio São Francisco. A partir daí seguiu a cavalo, percorrendo uma extensa área ao longo do curso médio do rio e alguns de seus afluentes. Lembremos que o Relatório, publicado em 1916, teve impacto no clima político e na formação de movimentos pró-saneamento do país.

56

. Aprígio Duarte, prefeito e comerciante da cidade de Juazeiro, era um dos seguidores do governador J. J. Seabra e apoiou a expedição.

57

. A

Mensagem de 1913 (pp. 33-37), do governador José Joaquim Seabra, menciona a ajuda do governo baiano à missão científica do Instituto Oswaldo Cruz. A passagem da expedição causou alguma comoção na vida política do estado durante o ano de 1912.

58

. Quinze municípios foram atingidos por surtos de varíola e um (Campo Formoso) foi atacado pela peste bubônica (Gonçalo Moniz, "Relatório",

in J.J. Seabra,

Mensagem à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:442-452).

59

. A Comissão Rockefeller havia aberto dois postos para o controle da ancilostomíase: o primeiro, em dezembro de 1920, no distrito rural de Pirajá, na periferia de Salvador. O segundo, em Santo Amaro, município de agricultura de cana-de-açúcar no Recôncavo (Gonçalo Moniz, "Relatório",

in J.J. Seabra,

Mensagem à Assembléia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:452-458).

60

. José Joaquim Seabra,

Mensagem de 1922, pp. 39-48;

Mensagem de 1923, pp. 20-21.

61

. Ver notas 16 e 17.

62

. Os postos de saneamento funcionavam nas cidades de Esplanada, Bonfim, Juazeiro, Jequié, Nazaré, Santo Amaro, Canavieiras, São Félix, Valença, Ilhéus, Itabuna, Belmonte, Cachoeira, Alagoinhas, Cruz das Almas e Barra do Rio Grande.

63

. Governador Góis Calmon,

Mensagem de 1926, pp. 170-185;

Mensagem de 1927, p. 216;

O Imparcial, 29/3/1928, pp. 5-6. Sobre o trabalho da Comissão Rockefeller, ver "Yellow Fever Situation West of Bahia", Rockefeller Archive Center, IHB, Series 305, Brazil, Box 24, Folder 144; "Report", 5 de setembro de 1926, Comissão de Febre Amarela, Departamento de Saúde Pública, in Rockefeller Archive Center, IHB, Séries 305, Box 26, Folder 158. Ver, ainda, os documentos coletados em Luiz A. de Castro Santos e Lina R. de Faria (orgs.), Arquivo Rockefeller, Banco de Dados: 1920-1925. Série

Estudos em Saúde Coletiva, nº 143, Instituto de Medicina Social, UERJ, dezembro de 1996.

64

. Cerca de mil revolucionários da Coluna deslocaram-se pelo interior sem assistência médica, vitimados pela malária e outras enfermidades e suportando faltas freqüentes de comida. Ressalte-se um resultado paradoxal da atuação da Coluna Prestes: se, de um lado, os revoltosos contribuíram para a desorganização dos serviços de saúde ainda incipientes, de outro, reforçaram as bandeiras políticas do movimento sanitário, ao atrair a atenção nacional para uma área miserável e uma população de sobreviventes.

65

. Governador Góis Calmon,

Mensagem de 1927, pp. 105-107, 205.

66

. Governador Vital Soares,

Mensagem de 1929, pp. 37-39;

O Imparcial, 5/4/1929, p. 1.

67. Doyal (1979) faz uma interessante referência à política de saúde colonial na África, cujo impacto seria tipicamente

ideológico

.

ABSTRACT

The Origins of Sanitation Reform and Conservative Modernization in Bahia during the First Republic

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  04 Fev 1999
• Data do Fascículo
  1998

Histórico

• Recebido
  Mar 1998