EL PARTIDO DOS TRABAJADORES Y LAS INSTITUCIONES PARTICIPATIVAS: LA INFLUENCIA DE LA DINÁMICA INTRAPARTIDARIA EN LA ADOPCIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

dados Dados Dados rev. ciênc. sociais 0011-5258 1678-4588 Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) RESUMEN El artículo argumenta que la dinámica intrapartidaria del Partido de los Trabajadores (PT) explica la emergencia de políticas públicas participativas en las administraciones municipales de esta organización y que terminaron diferenciándola de la tradición de poco arraigo social de los partidos políticos en Brasil. Utilizando de forma pionera datos del Proceso de Elecciones Directas del PT a nivel local, analizamos cómo la dinámica de las facciones del partido interfiere en la probabilidad de adopción, en sus administraciones municipales, de políticas públicas destinadas a la ampliación de la participación política, a saber, las diversas versiones locales del Presupuesto Participativo (OP). Nuestra hipótesis es que la probabilidad de adopción del OP como política pública en un municipio administrado por el partido es una función positiva de la presencia local de facciones de la izquierda do PT. Probamos nuestra hipótesis estimando diferentes especificaciones de modelos de regresión logística, incluyendo el uso de efectos fijos y modelos jerárquicos para el período de 2005 a 2012. Los resultados evidencian la hipótesis de que la composición interna del PT, medida por sus elecciones internas, importa para la adopción del OP y profundizan nuestro argumento que asocia el PT y su dinámica interna a políticas públicas distintivas y de perfil participativo. INTRODUÇÃO Um dos fenômenos mais debatidos da política brasileira atual é o chamado petismo e sua contraposição a um suposto lulismo. A controvérsia gira em torno de saber o que afinal explicaria as seguidas vitórias eleitorais do Partido dos Trabalhadores (PT) nos pleitos presidenciais além de sua expansão significativa pelo território e esferas de governo, seja de um ponto de vista horizontal – no Executivo e no Legislativo – ou vertical – no âmbito dos distintos níveis da Federação. Seriam tais conquistas decorrência das qualidades políticas de seu fundador e principal liderança, Luiz Inácio Lula da Silva, em especial o seu carisma e a relação direta com os eleitores, ou derivariam de um processo político institucional mais complexo, comparáveis às trajetórias de construção de identidades partidárias observadas nos países de experiências democráticas mais longevas? Na primeira afirmação, a trajetória bem-sucedida do PT seria epifenômeno de um componente mais estrutural na política brasileira, a saber, a relação direta de líderes carismáticos com as massas, sobretudo, as que se veem excluídas dos processos econômico, político e social de construção da democracia no Brasil. Na segunda afirmação, o partido seria uma novidade, algo nunca existente no cenário político institucional do país, sempre escasso de agremiações partidárias sólidas, enraizadas e dotadas de clara identidade vis-à-vis o eleitorado, sendo Lula um entre muitos, embora certamente o principal, de seus artífices. Dentre os trabalhos que exploram e defendem a especificidade do PT, é frequente associá-la a uma prática pioneira e eleitoralmente profícua de envolvimento com a sociedade civil (Keck, 1992; Meneguello, 1989). Desta forma, a eficácia do partido, o seu “segredo eficiente” por assim dizer, repousaria em sua capacidade de vocalizar e reforçar pautas de bases sociais secularmente excluídas pelo conjunto de partidos que, até seu advento, dominavam o cenário da competição político-eleitoral no Brasil. Se é assim, teríamos no quadro partidário brasileiro uma realidade sui generis a qual nenhuma agremiação teria logrado consolidar uma imagem e uma reputação capazes de atrair a adesão mais permanente de eleitores e grupos sociais, com exceção de uma, o PT, que, no entanto, alcança o tento através de um esforço de articulação com a sociedade civil, por assim dizer, de uma dimensão “participativa” da democracia (Pogrebinschi, 2012). Realidade sui generis porque mesmo aquele que teria escapado do vaticínio de fraqueza dos partidos em solo brasileiro, seja por motivos culturais, econômico-estruturais ou institucionais, o fez não por conta de seu programa e de suas políticas, como em outros lugares onde isso ocorreu, mas sim pela contingência histórica de ter sido a sociedade civil o elemento central no processo de transição para a democracia, encontrando-se na raiz mesma de formação do PT (Avritzer, 2002). O objetivo mais geral deste artigo é o de mostrar a importância não só das bases sociais e organizacionais para a distinção do PT das demais experiências partidárias no país, mas também de seu programa político, bem como, principalmente, das políticas públicas adotadas uma vez no governo. Em assim fazendo, pretendemos mostrar que o enraizamento deste partido junto ao eleitorado é um fenômeno político institucional complexo, cujos motivos transcendem a capacidade do ator político Lula, a despeito da habilidade e carisma de seu principal líder, assim como das contingências históricas da transição democrática, vitalizada, como foi, pela sociedade civil. Para ilustrar tal complexidade, esta sendo o nosso primeiro objetivo mais específico, examinaremos a relação entre o partido e a ampliação dos canais de participação política no Brasil, mais especificamente, como as políticas públicas participativas adotadas pelos governos controlados pelo partido permitiram ao eleitor brasileiro associá-lo a uma marca específica. Um segundo objetivo característico, a reforçar a natureza complexa do enraizamento social do PT, consiste em avaliar o papel cumprido pelas clivagens internas ao partido, ou seja, suas facções, na definição tanto das políticas públicas perseguidas, uma vez no controle do Executivo, quanto na dinâmica de articulação com o âmbito participativo da democracia. Neste sentido, mostraremos como a predominância de tendências situadas à esquerda do espectro ideológico foi determinante para a adoção de políticas articuladas aos movimentos sociais, as quais se constituíram ao longo da trajetória do PT como uma de suas características distintivas. O argumento central do artigo gravita, então, ao redor de três vetores distintos de agenciamento político: i) as coalizões societais de apoio ao partido; ii) o conflito interno entre facções; e iii) as políticas públicas realizadas por gestões petistas em nível local, articuladas ao âmbito participativo da democracia, esta última tomada como variável dependente de nossa análise. Formulando de modo explícito, o estudo defende que a dinâmica intrapartidária, em interação com a sociedade civil, explica a emergência de políticas públicas distintivas da marca partidária alcançada pelo PT. Desta forma, analisamos como a dinâmica intrapartidária interferiu na probabilidade de adoção, em administrações municipais controladas por esta agremiação, de políticas públicas destinadas à ampliação da participação política, a saber, as diversas versões locais do Orçamento Participativo (OP). Nossa hipótese é de que a probabilidade de emergência do OP como política pública em um município governado pelo PT é função positiva da presença de facções de esquerda deste partido nessa cidade. Confirmando-se tal hipótese, este trabalho apresenta contribuições inéditas em duas áreas distintas de investigação. No âmbito da literatura sobre a adoção de instituições participativas, avançamos na discussão ao incluirmos uma nova variável explicativa relativa à adoção do OP, desta feita referente à dinâmica intrapartidária (Donaghy, 2011; Pogrebinschi e Santos, 2011; Pogrebinschi e Ventura, 2017; Touchton e Wampler, 2014). No contexto da volumosa literatura sobre o PT, o artigo propõe uma reinterpretação do que se convencionou chamar de “o modo petista de governar” (Samuels, 2004, 2008). Testamos nossa hipótese estimando diferentes especificações de modelos de regressão logística, incluindo uso de efeitos fixos e modelos hierárquicos, para o período de 2005 até 2012, tomando a adoção do OP como variável dependente, e a presença do prefeito do PT e composição interna do partido como principais variáveis independentes no conjunto de modelos. Para identificar a composição das facções do PT, utilizamos dados de suas eleições internas agregados em âmbito municipal. Ao que é de conhecimento dos autores, este é o primeiro artigo a fazer uso destes dados. Nossos resultados indicam que a sobrevivência da identidade petista referente à adoção de novas formas de participação política esteve conectada às facções da esquerda do PT mais do que à agenda política de sua principal facção, o Campo Majoritário. Segundo nossa análise, tal interpretação pode levar a um melhor entendimento das razões pelas quais o OP não foi adotado no nível nacional após a chegada de Lula à Presidência da República em 2003. Este artigo é composto por quatro seções, além desta Introdução e de uma Conclusão. A seção O Partido dos Trabalhadores e o Orçamento Participativo realizará uma revisão na literatura sobre o PT e o OP. A segunda, O Faccionalismo no Partido dos Trabalhadores abordará o faccionalismo no PT, introduzindo a facção Campo Majoritário como potencial influenciadora da adoção do OP nos municípios. A terceira, Tratamento de Dados e Métodos descreverá os dados e os métodos que foram utilizados. A seção Resultados apresentará os principais resultados deste trabalho. Por fim, a Conclusão sintetizará os principais achados deste artigo e as suas implicações para uma agenda de pesquisa em andamento. O PARTIDO DOS TRABALHADORES E O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO Introduzido pela primeira vez em 1989 na cidade de Porto Alegre sob a prefeitura de Olívio Dutra, do PT, o Orçamento Participativo (OP) acabou sendo amplamente disseminado, tornando-se até a conquista da presidência por Lula, em 2002, a principal política pública a distinguir o partido e a definir seu modo específico de conduzir o governo, o assim chamado “modo petista de governar”. O OP foi também o formato principal de articulação de políticas públicas com o âmbito participativo da democracia, tudo isto ocorrendo no contexto municipal brasileiro e fortemente conectado às administrações do PT – embora não exclusivo de suas prefeituras (Amaral, 2010; Goldfrank, 2011; Gurza Lavalle, Romão e Zaremberg, 2015; Samuels, 2004; Wampler, 2008b). Por estes motivos, certamente, tanto o PT quanto o OP tornaram-se objeto privilegiado de investigação, seja na análise política nacional ou na literatura internacional. Vasto volume de dissertações, teses, livros e artigos têm gerado explicações para a emergência do partidarismo no Brasil, encarnado no PT, visto como uma singularidade no sistema político brasileiro (Anderson, 2011), assim como para o OP, espécie de híbrido de política pública e instituição participativa responsável, segundo os próprios petistas, por alcançar uma verdadeira “inversão de prioridades” na agenda dos governos locais, através da “promoção da participação” (Amaral, 2011; Amaral e Power, 2016; Avritzer, 2009; Bezerra, 2014; Pontual e Silva, 1999; Samuels, 2004). Argumentamos no artigo que o exame de tais fenômenos vem, até muito recentemente, ocorrendo de maneira desconexa, sendo nosso objetivo contribuir para os esforços envidados no sentido de conectar o fenômeno do partidarismo no Brasil com a produção de políticas públicas de caráter participativo (Avritzer, 2009; Romão, 2010; Touchton e Wampler, 2014; Wampler, 2008b). Em outras palavras, neste trabalho acompanhamos a sugestão de Amaral e Power1 (2016) de investigar o PT da perspectiva de sua organização, além de sua estrutura interna, e relacioná-lo às políticas públicas e às instituições participativas em diversos contextos locais. Contribuímos, assim, para a análise da conexão entre o PT e o OP, ao propor uma hipótese de trabalho em que estes parâmetros encontram-se articulados, ademais de um desenho de pesquisa, dados e análise empírica para o entendimento do fenômeno. Com vistas a contextualizar o debate acadêmico, promovemos, nas seções presente e seguinte, breve comentário da literatura pertinente à adoção e disseminação do OP como política pública local e sobre a estrutura, organização e disputas internas ao PT, respectivamente. Wampler (2008a), ao analisar a adoção do OP nos municípios brasileiros com população superior a 100 mil habitantes entre 1989 e 2004, verifica três ondas em relação à sua adoção: a primeira, entre 1989 e 1996, verifica que 76% dos municípios que adotaram o OP nesse período eram administrados pelo PT; a segunda, entre 1997 e 2000, registra queda substantiva e constata que 32% dos municípios que adotaram o OP eram administrados pelo PT, fazendo com que esta instituição participativa saísse do domínio exclusivo das administrações municipais do partido; a terceira, entre 2001 e 2004, registra uma pequena elevação deste percentual, verificando-se que 36% dos municípios que adotaram o OP eram administrações petistas. O que explicaria a adoção do OP pelas administrações municipais do PT e a sua ampliação para municípios administrados por outros partidos? Para Wampler, a adoção do OP na primeira onda justifica-se pela presença do PT na prefeitura e a materialização de um esforço partidário em adotar o programa. Na segunda onda, a adoção do OP justifica-se, não pela presença do PT no município, visto que o partido teve um tímido desempenho eleitoral nas eleições de 1996, mas sim pelo aumento considerável dos demais partidos à esquerda do espectro político na época – o Partido Comunista do Brasil (PCdoB), o Partido Socialista Brasileiro (PSB) e o Partido Verde (PV) – no controle de cadeiras nas Câmaras de Vereadores. É relevante, todavia, também identificar a busca de prefeitos por participação em redes nacionais de políticas públicas, aperfeiçoando as suas gestões e potencializando as suas chances de serem reeleitos. Na terceira onda, a presença do PT na prefeitura retorna à cena explicativa, tendo em vista o sucesso da agremiação em 2000 relativamente a 1996 (Wampler, 2008a). Em investigação destinada a aferir a capacidade do OP em gerar bem-estar social, Touchton e Wampler (2014) dão continuidade à agenda de investigações de Wampler (2008a), creditando às instituições participativas o mérito de impactar positivamente indicadores sociais relevantes. Os resultados apresentados pelos autores demonstram que o OP gerou melhores resultados sociais em municípios administrados pelo PT. Desta forma, os autores associam o OP aos dois pilares do “modo petista de governar”, efetivando não apenas a promoção da participação através da adoção do programa nos municípios brasileiros, mas também a inversão de prioridades através da melhoria dos serviços públicos no país (Touchton e Wampler, 2014:1460). Do ponto de vista macro, essas investigações apresentam resultados suficientes para justificar a importância de se analisar a relação entre o PT e OP em nível nacional, apontando também para a necessidade de realização de análises com metodologias mais robustas. Por exemplo, todos os municípios administrados pelo PT com população superior a 100 mil habitantes adotaram o OP entre 1989 e 2004. Nesse sentido, pode-se dizer que Leonardo Avritzer (2009) produz a investigação pioneira que realiza a conexão entre o PT e a experimentação com a democracia participativa no Brasil. Para o autor, a conexão entre sociedade civil e sociedade política teria sido subestimada nas investigações relacionadas à adoção de instituições participativas, sendo a sociedade política responsável pelo estabelecimento desta conexão representada por um partido político específico: o PT. Esta conexão teria sido estabelecida, segundo o autor, através da transformação de demandas da sociedade civil por participação em instituições participativas organizadas pelo Estado nas administrações municipais deste partido. As variáveis centrais de Avritzer (2009), extraídas do exame não só da experiência do OP, mas também da adoção de Conselhos de Saúde e criação de Planos Diretores em municípios exemplares, são o grau de unidade da sociedade política em torno do tema da participação e a maior ou menor presença do PT como força atuante na cidade (Avritzer, 2009:173). Por isso, ainda segundo o autor, Porto Alegre e Belo Horizonte, cidades donas de sociedade civil forte e relativo consenso da sociedade política em relação à temática da participação, seriam ideais para a adoção do OP, enquanto que, em São Paulo, cidade também dotada de sociedade civil forte, todavia cindida em sua sociedade política dividida com relação à temática da participação – em especial pela presença de facções do PT em que esta temática não teria tanta relevância –, o OP seria relativamente fraco e ineficiente. Por último, Salvador, cidade na qual a sociedade civil seria frágil e a sociedade política, hostil à participação – com uma esquerda tradicional liderada pelo PCdoB e avessa às instituições participativas –, sendo, ademais, o sistema político hegemonizado pelo Partido da Frente Liberal (PFL), o OP não encontraria solo fértil para sua implantação e desenvolvimento (Avritzer, 2009:173). O fracasso de determinadas experiências do OP ocorreria, portanto, devido à tentativa de sua efetivação em contextos refratários à política e nos quais a conexão entre a sociedade civil e a sociedade política não teria ocorrido de maneira virtuosa. O êxito das experiências de Porto Alegre e de Belo Horizonte são creditados, pelo autor, à forte presença do PT nestes municípios, tendo sido Porto Alegre administrada pelo partido entre 1989 e 2004, o mesmo ocorrendo em Belo Horizonte entre 1993 e 2012. Em ambos os casos, o consenso em relação à temática da participação entre as distintas facções do PT teria sido fundamental para o êxito do OP. Argumentamos que a investigação de Avritzer (2009) acerta ao inserir os partidos políticos em sua análise, mas é insuficiente para suas pretensões: além de privilegiar enquanto sociedade política apenas um partido político, o PT, o autor pressupõe que a dinâmica da sociedade política é análoga à da sociedade civil, abrindo mão de realizar uma investigação que privilegie as dinâmicas próprias da sociedade política. A crítica a este artigo reside, assim, e sobretudo, no fato do autor pressupor que a unidade do PT – ou seja, a harmonia intrapartidária (Romão, 2010) – é condição necessária para o êxito do OP, sem levar em conta possíveis interferências do faccionalismo e da dinâmica intrapartidária na adoção do OP nos municípios. Motivado pelo incômodo com a abordagem realizada por Avritzer (2009), Romão (2010) irá investigar quais são as dinâmicas próprias da sociedade política e como elas interferem na adoção do OP. Através de um estudo de caso do OP na cidade de Osasco, o autor irá demonstrar como as dinâmicas da sociedade civil e da sociedade política são distintas, realçando como o OP se relaciona às dinâmicas partidárias próprias da competição política: ao invés de ser uma instituição participativa sob o domínio da sociedade civil, o OP é permeado por pessoas com intensas conexões e atividades nos partidos políticos. Destacando a participação majoritária de pessoas filiadas ao PT, a principal contribuição do autor consiste em demonstrar como o OP possui um sentido estratégico para os governos e para a dinâmica intrapartidária do PT, sobretudo no que concerne à formação de quadros partidários para o partido (Romão, 2010b:202). Do ponto de vista micro, essas investigações demonstram que o faccionalismo e a dinâmica intrapartidária do PT são importantes para a adoção do OP, seja pela valorização da harmonia intrapartidária para o êxito do programa (Avritzer, 2009) seja pelo sentido estratégico dado a este pelas prefeituras petistas (Romão, 2010). No entanto, defendemos que ainda existe um gap nesta literatura no que diz respeito à relação entre o faccionalismo do partido e o desenvolvimento de políticas públicas participativas em um nível macro, considerando a expansão nacional do programa e a importância de produzir inferências causais mais generalizantes, sem limitar as análises a alguns estudos de caso. A importância da identificação de efeitos macros tem marcado a literatura recente sobre a efetividade das políticas públicas, instituições participativas e partidarismo e é no contexto deste debate que este artigo pretende avançar, principalmente através do exame das causas da emergência do OP e como estas interagem com o faccionalismo e a composição interna do PT. O exame da literatura sobre a política interna do partido será o tema da próxima seção. Vale ressaltar que este artigo não tem o objetivo de mensurar fatores que determinam a qualidade do processo participativo promovido pelo OP. Tal tema foi amplamente investigado na literatura comparada sobre o OP, em que variáveis como a composição da Câmara de Vereadores, o nível de descentralização do país e consequentemente da gestão municipal e os padrões associativos possuem forte capacidade explicativa (Baiocchi, Heller e Silva, 2011; Dias, 2002; Goldfrank, 2011). Além disso, por optarmos pela identificação de efeitos macros da dinâmica intrapartidária que interferem na adoção do OP, não há, até onde é de nosso conhecimento, indicadores sobre a qualidade dos processos participativos que englobem o amplo leque de experiências as quais analisamos. Apesar desta limitação, acreditamos teoricamente que o conflito político por trás do OP e seus desdobramentos entre atores na arena eleitoral importam para a qualidade desta política pública de corte participativo. O FACCIONALISMO NO PARTIDO DOS TRABALHADORES A temática do faccionalismo e da dinâmica intrapartidária ainda carece de maior desenvolvimento teórico e empírico na Ciência Política, em especial no que diz respeito à análise de como disputas internas interferem nas políticas públicas realizadas quando determinados partidos passam a controlar a chefia do Executivo em diferentes níveis de governo. O faccionalismo é, contudo, característico dos partidos políticos de esquerda da América Latina e da Europa (Boucek, 2009; Panitch e Leyes, 2001; Rand Smith, 1998), sendo refletido na dinâmica intrapartidária através da composição das direções partidárias e interferindo, consequentemente, em suas estratégias mais centrais. As investigações relacionadas ao PT destacam, em geral, os diversos atores sociais que deram origem ao partido, tendo atenção especial a convergência entre uma intelectualidade universitária localizada principalmente em São Paulo, as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) da Igreja Católica e um novo sindicalismo em emergência no “ABC”2 paulista (Keck, 1992; Meneguello, 1989). Todavia, deve-se destacar que o PT é marcado, desde a sua origem, por um notável faccionalismo: o partido reuniu diversas organizações de esquerda do país, dentre as quais algumas que compunham o Movimento Democrático Brasileiro3, notadamente em desavença com a linha de oposição ao regime militar, possuindo, assim, composição interna bastante diversificada e em constante disputa no que diz respeito à configuração de sua direção partidária (Lacerda, 2002). De acordo com Lacerda (2002:7) as facções do PT divergiram, desde a sua fundação, em duas questões: quanto aos objetivos de longo prazo ou ideologicamente fundacionais do partido; e quanto aos programas de políticas públicas oferecidas pelo partido ao eleitorado. Para fins do presente artigo, releva questionar se as divergências internas das facções do PT interferiram, e até que ponto, nos ideais de participação explicitada no “modo petista de governar” e apresentada mediante a adoção do OP nos municípios administrados pelo PT. A nosso ver, tais divergências organizaram-se através de dois blocos principais: i) num primeiro bloco, composto por facções ideologicamente à esquerda do PT; ii) e num segundo, compreendido pelo assim chamado Campo Majoritário. Dado o seu evidente protagonismo no desenvolvimento histórico do partido, esta facção comporá o núcleo de nossas hipóteses atinentes à adoção e à continuidade do OP em municípios brasileiros. É de se notar que desde 1983 o PT contou com esta facção majoritária. Inicialmente chamada de Articulação dos 113, passando a ser denominada por Articulação Unidade na Luta e consolidada enquanto Campo Majoritário4, este grupo marca o surgimento da primeira facção dominante da história do partido (Ribeiro, 2010). Salvo breve interregno entre 1993 e 1995, em que uma coalizão de esquerda obteve maioria em sua composição interna, o Campo Majoritário sempre obteve maioria nos processos eleitorais do PT, sendo, consequentemente, principal responsável pela condução política do partido em âmbito nacional. A origem e o desenvolvimento histórico do Campo Majoritário tiveram como objetivo refrear as facções de esquerda do PT, que vinham cada vez mais se tornando relevantes na dinâmica intrapartidária, dificultando os objetivos estratégicos dos dirigentes políticos representados neste campo. Neste sentido, o Campo Majoritário desenvolveu uma feição guarda-chuva, agrupando lideranças partidárias e militância desprovidas de vínculos com facções à esquerda do partido. Acrescente-se a isso a derrota sistemática de facções de esquerda nas eleições internas da agremiação, favorecendo a adoção de estratégias eleitorais mais flexíveis, em especial no que diz respeito às concepções de democracia e de participação do partido e à opção pela priorização da luta parlamentar como metodologia de ação partidária (Lacerda, 2002; Ribeiro, 2010). Até 2001, a dinâmica da competição política do PT no que tange à composição das direções partidárias ocorria através do Encontro Nacional. Este processo iniciava-se através de Encontros Municipais, responsáveis por eleger representantes para os Encontros Estaduais, que por sua vez deveriam eleger representantes ao Encontro Nacional, nos quais era eleita a direção nacional do PT (Lacerda, 2002). A partir de 2001, o PT tornou-se o primeiro partido político do Brasil a realizar a escolha de suas direções através de um Processo de Eleições Diretas (PED), em que todos os filiados e as filiadas em dia com as suas obrigações partidárias são convocados a eleger a pessoa que ocupará a presidência do partido e a chapa de sua preferência para a composição de seus diretórios municipais, estaduais e nacional. O PED insere-se em um calendário eleitoral antecedido por período de campanhas eleitorais marcadas por intensos debates políticos, culminando em um dia único de votação, nos moldes das eleições gerais no Brasil. A escolha dos filiados e das filiadas à presidência e a composição dos diretórios ocorre, respectivamente, a partir das candidaturas e das chapas inscritas nos três níveis da Federação. A despeito das análises positivas ou negativas em relação ao PED, o fato é que a sua introdução significou um novo período no que diz respeito à composição interna do PT, marcado pela hegemonia do Campo Majoritário (Ribeiro, 2010:282) em especial na composição do Diretório Nacional. Entretanto, no nível municipal a dinâmica das disputas intrapartidárias não acompanhou o movimento de hegemonização do partido pelo Campo Majoritário em âmbito nacional, pelo simples fato de que, em diversos municípios, as facções internas de esquerda mantiveram presença expressiva na composição dos diretórios. Sendo assim, releva questionar em que medida a ascensão do Campo Majoritário impactou na decisão de seções municipais do partido quanto à adoção e continuidade do OP como política pública uma vez estando este no controle da prefeitura. É, portanto, a relação entre tamanho relativo de facções e o desenvolvimento de políticas públicas participativas que compõe a preocupação central do artigo, a ser examinada na seção que se segue. MÉTODOS E DADOS Seria o tamanho relativo de facções no nível municipal determinante para a adoção do OP em uma cidade qualquer? Esta é a nossa questão central. Para respondê-la, contudo, deve-se atentar para questionamento, básico, já presente na literatura (Abers, 2000; Avritzer, 2009; Goldfrank, 2011; Wampler, 2008a): seria o PT, em si mesmo, elemento necessário e suficiente para a explicação da emergência do OP no nível municipal e em escala nacional? Em torno destas duas questões encontram-se organizados os testes empíricos sumarizados a seguir. O campo de estudos de instituições participativas é caracterizado pelo uso de estudos de casos ou comparação de poucos experimentos como sua principal ferramenta de pesquisa empírica. Este quadro vem se alterando no último período em decorrência de três elementos centrais: i) o espraiamento de experiências locais cobrindo a maior parte do território brasileiro e a expansão para o nível nacional de instituições participativas; ii) um giro da literatura na área em busca da identificação da efetividade destas experiências no nível macro; iii) e a crescente onda na Ciência Política internacional em torno da identificação de efeitos causais. Como resultado desta tendência, há uma crescente no campo de estudos brasileiros sobre instituições participativas do uso de técnicas quantitativas e de bancos de dados com altos números de casos para identificação dos efeitos e das características das instituições participativas no país (Lavalle, Voigt e Serafim, 2016; Pogrebinschi e Santos, 2011; Pogrebinschi e Ventura, 2017; Touchton e Wampler, 2014). Nosso argumento se insere nesta tendência recente em identificar causas e efeitos no nível macro da adoção de instituições participativas no Brasil. Para isso, usaremos um conjunto de modelos econométricos5 para identificar se a presença de prefeito filiado ao PT e a composição interna das facções políticas do PT alteram a probabilidade de um município em adotar o OP. Estimaremos modelos distintos para ambas as hipóteses relativas ao impacto do PT e ao impacto das facções. Primeiramente, estimamos modelos logísticos com estimadores de máximo-verossimilhança. Tais modelos são usados de forma recorrente pela Ciência Política por tomarem variáveis binárias como dependentes. Os coeficientes dos modelos devem ser lidos como unidades logit de cada variável, tendo interpretação intuitiva somente no que se refere à significância estatística e direção do impacto de cada variável. A interpretação substantiva destes coeficientes ocorre a partir da razão de chance de cada coeficiente, obtida simplesmente por seus valores exponenciados. Em segundo lugar, no caso exclusivo do modelo para análise do impacto do PT, buscou-se uma segunda forma de controle a fim de tornar os coeficientes menos enviesados. Será adicionada uma nova especificação para este modelo utilizando o efeito fixo nos estados, com vistas a controlar a inferência por características específicas de cada unidade da Federação. Em síntese, a introdução de efeito fixo permite ao modelo seccionar a análise a partir de características que são consideradas fixas no tempo dentro de cada unidade de análise (Angrist e Pischke, 2009). Neste caso, ao controlar por estados, os modelos passam a comparar os municípios somente dentro de cada estado, tornando os parâmetros de comparação mais equilibrados e diminuindo possível viés dos estimadores. Em síntese, com o efeito fixo por estado busca-se comparar municípios mais semelhantes, concentrando a diferença na variável de interesse. Essa técnica econométrica consiste basicamente em incluir uma dummy para cada um dos 27 estados brasileiros no modelo6. Em terceiro lugar, estimaremos modelos logísticos hierárquicos, ou multiníveis, ainda para verificar o efeito do PT na adoção do OP. Modelos hierárquicos consistem em explicitamente modelar seus estimadores em diferentes níveis, no caso de se terem dados agrupados em determinada unidade. Em se tratando da pergunta relativa às motivações de criação do OP no nível municipal, têm-se dados agrupados – municípios – em um segundo nível – estados, portanto, motivando o uso de modelos hierárquicos. Além de se adequar à estrutura dos dados, apresentamos duas justificativas principais ao uso de modelos hierárquicos neste artigo. Do ponto de vista estatístico, modelos hierárquicos são um remédio mais eficiente para balancear variação interna – within variation – de cada grupo com o total da variação entre os grupos – between variation (Gelman e Hill, 2007). Portanto, esta nova especificação acrescenta robustez estatística aos nossos resultados. Teoricamente, modelos hierárquicos acrescentam à nossa pesquisa por permitir identificar diferença no impacto de cada estado em adotar o OP enquanto política pública, e como a presença de prefeito do PT varia nestes grupos. Tais modelos permitem estimar explicitamente parâmetros como variáveis aleatórias, portanto, identificando pontos médios para cada grupo de seus dados. Este artigo assume um intercepto aleatório para cada estado e o impacto da filiação do prefeito ao PT como coeficiente aleatório, ambos seguindo distribuição normal. Objetivamente, estimaremos se há estados mais ou menos propensos à adoção do OP e se há estados nos quais a filiação do prefeito ao PT importa mais ou menos. As duas últimas famílias de modelos não serão utilizadas no caso dos modelos para aferir o impacto das facções do PT, visto o reduzido número de casos deste modelo, restrito somente às prefeituras do PT, e por conseguinte menor grau de liberdade deste modelo, reduzindo a sua eficiência. Será utilizado um banco de dados composto por todos os municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, resultando em 253 municípios, e representando mais da metade do total da população. Este grupo de municípios consiste também em representação razoável da população urbana brasileira, que soma 85% do total do país, e se encontra em sua maioria nas metrópoles incluídas neste grupo de análise. No entanto, vale registrar que esta limitação do número de municípios é decorrente exclusiva da disponibilidade de dados sobre a existência de OP7. Para cada município utilizaram-se dados de dois ciclos eleitorais no nível local: 2005-2008 e 2009-2012, somando, portanto, um banco de dados de painel com 506 unidades de análise8. A) O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO VARIÁVEL DEPENDENTE A adoção do OP pela prefeitura de município i, em que i representa cada município brasileiro com mais de 100 mil habitantes, no ciclo eleitoral t, será a variável dependente dos modelos logísticos a serem estimados. Para o período de 2005-2008, 46 dentre os 253 municípios adotaram OP, tendo crescido, no período 2009-2012, para o total de 54 municípios. B) O PT COMO VARIÁVEL EXPLICATIVA O primeiro grupo de modelos a ser testado neste artigo buscará responder se a presença de um prefeito ou uma prefeita do PT importa para a adoção do OP. Como já apontado anteriormente, no decorrer dos anos 1990 as experiências do OP se expandiram nacional e internacionalmente. Tendo a sua adoção saído do domínio exclusivo do PT, a discussão sobre a resiliência da importância do PT na adoção do OP em escala macro torna-se uma nova agenda de pesquisa na política brasileira. Wampler (2008a) elaborou o principal estudo neste tema, utilizando dados de painel para os municípios brasileiros nos ciclos eleitorais de 1989-1996, 1997-2000 e 2001-2004, concluindo sobre o impacto positivo do PT somente em relação ao primeiro e ao terceiro período. Neste artigo, buscaremos expandir a análise proposta por Wampler (2008a) para os dois ciclos eleitorais seguintes, de 2005-2009 e 2010-2013. Será testado se a filiação partidária do prefeito ao PT altera a probabilidade de adoção de orçamento participativo. Os dados da filiação partidária dos prefeitos foram conseguidos junto ao Tribunal Superior Eleitoral e serão introduzidos no modelo econométrico como uma variável binária. C) A COMPOSIÇÃO INTERNA DO PT COMO VARIÁVEL INDEPENDENTE O segundo grupo de modelos a ser testado neste artigo buscará medir o impacto da composição interna do PT na adoção do OP, utilizando um banco de dados inédito do PED do PT em 2005 e 2009, quando foram eleitas as direções municipais, estaduais e nacional do PT. Ao que é de conhecimento dos autores, este é o primeiro artigo a fazer uso destes dados, logrados a partir de solicitação à Secretaria de Organização do PT (SORG)9. A principal hipótese deste trabalho é de que, em municípios nos quais as facções localizadas à esquerda da competição política intrapartidária possuem maior representação nas direções municipais, maior será a probabilidade de adoção do OP. Ao contrário, em municípios em que as facções localizadas ao centro ou à direita forem dominantes, menor será a probabilidade de adoção do OP. Para a realização do teste desta hipótese é necessário identificar duas variáveis: a da composição interna das forças partidárias no nível municipal e a definição ideológica das facções internas do PT. A composição interna das facções do PT no nível municipal será identificada a partir do resultado das votações para as chapas nacionais no PED de 2005 e de 2009. O resultado do PED é a melhor medida disponível para identificação da composição interna do PT. A partir destes dados é possível saber aproximadamente o tamanho de cada facção existente em nível nacional em cada um dos municípios nos quais o PED ocorreu. Este conjunto de dados é uma representação valiosa da dinâmica e da competição intrapartidária, uma vez que a votação obtida por uma chapa irá definir a sua capacidade de intervenção nos diretórios municipais. A identificação do tamanho de cada facção no nível municipal foi realizada utilizando a votação das chapas inscritas ao Diretório Nacional em nível municipal, fundamentalmente por duas razões explicadas a seguir. Em primeiro lugar, a votação das candidaturas e das chapas nacionais encontra-se disponível de forma sistematizada pela Direção Nacional do PT, enquanto a votação das candidaturas e das chapas municipais dependeria de coleta de dados com cada Direção Municipal do PT em municípios com mais de 100 mil habitantes. Em segundo lugar, o faccionalismo faz parte da tradição e da história política do PT e a sua estruturação ocorre de forma coerente em todos os níveis federativos. Nesse sentido, apesar de ocorrer com votos distintos, a votação de uma facção no nível nacional é uma excelente proxy da presença deste grupo na direção municipal, permitindo, portanto, o seu uso para medir a composição interna do PT no nível municipal10. A identificação da presença de facções à esquerda nas direções municipais do PT foi realizada através de uma solução relativamente simples e direta. Ao invés do hercúleo trabalho de identificar a localização ideológica de cada facção do PT, definindo quais as facções de esquerda no espectro político e ideológico e sua variação temporal, optou-se por utilizar a votação da chapa do Campo Majoritário do PT como proxy para a presença ou a ausência das facções de esquerda no nível municipal. A lógica desta estratégia de mensuração é de que, em municípios nos quais o Campo Majoritário obteve uma votação maior, a presença das facções de esquerda é menor, uma vez que esta facção foi vitoriosa em neutralizar a presença das facções de esquerda do PT (Ribeiro, 2010)11. Por fim, optou-se por limitar o escopo de análise desta hipótese somente aos municípios onde os prefeitos são filiados ao PT, reduzindo o banco de dados para 100 casos considerando os dois ciclos eleitorais. Esta opção é de cunho teórico, uma vez que a hipótese deste artigo é de que a composição interna será influenciada pela presença de uma prefeitura do PT no município, não interferindo de forma isolada na adoção do OP. Neste caso, em que não há efeito condicional, faz mais sentido empírico reduzir o banco de dados do que modelar o impacto desta variável de forma interativa à presença do PT na prefeitura (Brambor, Clark e Golder, 2006). D) CONTROLANDO POR EXPLICAÇÕES ALTERNATIVAS Nos dois modelos acima discutidos, serão incluídas diversas variáveis a fim de controlar o valor dos coeficientes por explicações alternativas. Estas variáveis são referentes às expectativas teóricas da literatura sobre as motivações relacionadas à adoção do OP, assim como variáveis socioeconômicas no nível municipal capazes de reduzir o viés dos estimadores dos modelos para os casos das variáveis de interesse da filiação partidária do prefeito ou da prefeita e da composição interna das facções do PT. Em primeiro lugar, serão incluídas como variáveis de controle: os valores do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) municipal para o ano de 2000; a porcentagem da população urbana; e o logaritmo do Produto Interno Bruto (PIB) per capita dos municípios. Estas variáveis permitem controlar por hipóteses em que a adoção do OP é explicada através do nível do desenvolvimento local. Em segundo lugar, será adicionado o número de organizações da sociedade civil no nível municipal, com dados oriundos da pesquisa sobre as Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos (FASFIL), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para os anos de 2006 e 2010, com vistas a controlar a explicação da adoção do OP pela densidade da sociedade civil no nível local. Deve-se destacar que este conjunto de variáveis é recorrentemente utilizado na literatura recente que busca explicar a adoção do OP e seus efeitos em escala macro, assim como os efeitos de outras instituições participativas no ciclo de políticas públicas do Brasil (Donaghy, 2011; Touchton e Wampler, 2014; Wampler, 2008b). RESULTADOS O PT importa para a adoção do Orçamento Participativo? Para responder a esta pergunta, foram estimadas duas especificações ao modelo acima descrito, cujos coeficientes e seus intervalos de confiança são apresentados na Figura 1. Seguindo as sugestões de Kastellec e Leoni (2007) optou-se por apresentar os coeficientes e intervalos de confiança a partir de gráficos, tornando a interpretação mais intuitiva ao leitor12. Figura 1 Coeficientes dos modelos para impacto do PT na adoção do Orçamento Participativo Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE, IBGE, e dados originais sobre adoção do orçamento participativo. Os modelos apresentados nos indicam três informações importantes. Em primeiro lugar, há três variáveis com impacto robusto entre as diferentes especificações: PIB municipal, população urbana e a filiação do prefeito ou da prefeita ao PT. As outras variáveis oscilam entre os modelos, portanto, não indicando efeito consistente. Dentre as três, aquela de impacto estatisticamente significativo com 95% de intervalo de confiança e com valores absolutos de maior intensidade é a filiação do prefeito ao PT, confirmando, portanto, a primeira hipótese deste artigo. No que se refere ao PIB e à população urbana, os resultados não possuem significância estatística, ultrapassando, portanto, a linha vertical no ponto zero. No entanto, seus efeitos são robustos e consistentes entre diferentes especificações, sendo a limitação de significância estatística devida ao número de casos e ao fato de o banco de dados ser limitado somente a municípios com mais de 100 mil habitantes, reduzindo a variação dos dados. Em resumo, considerando os ciclos eleitorais de 2005-2008 e 2009-2012, a probabilidade de adoção do OP é maior em municípios mais urbanos, com maior PIB e com prefeitos filiados ao PT. Qual a interpretação substantiva destes resultados? Ou, em outras palavras, qual o efeito marginal de cada uma destas variáveis na adoção do OP? A forma mais intuitiva para os resultados de modelos logísticos é a partir da análise da probabilidade predita de diferentes cenários dos modelos. Estes dados indicam qual o aumento de probabilidade de adoção do OP sob diferentes cenários. A Figura 2 apresenta o efeito da filiação do prefeito ou da prefeita ao PT. Para calcular esta quantidade de interesse, utilizamos o método de valores observados sugerido por Hanmer e Ozan Kalkan13 (2013), comparando a probabilidade predita para prefeituras não administradas pelo PT. Figura 2 Probabilidade predita para impacto do PT na adoção do Orçamento Participativo Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE, IBGE, e dados originais sobre adoção do orçamento participativo. De acordo com a Figura 2, no primeiro cenário, com as outras variáveis independentes em seus valores médios, a probabilidade de adoção do OP é de 14% quando o prefeito ou a prefeita não é filiado ao PT. No cenário dois, quando o prefeito ou a prefeita é filiado ao PT, a probabilidade de adoção do OP salta para 80%. Em outras palavras, a filiação do prefeito amplia em 73% a probabilidade de adoção do OP. Os intervalos de confiança não se alcançam, demonstrando, que essa diferença é estatisticamente significativa a 95% de confiança. Por fim, investigamos os efeitos heterogêneos dos estados e do PT entre os estados. Esta é a principal contribuição teórica do uso de modelos hierárquicos neste artigo. A Figura 3 apresenta os coeficientes aleatórios para cada estado enquanto a Figura 3.1 apresenta o efeito do PT em cada estado. Os coeficientes estão representados como diferenças a partir da média (componente fixo do modelo) de cada variável. Portanto, a linha vertical no centro do gráfico representa este ponto médio de cada parâmetro. Centramos tal ponto no valor zero quando do intercepto aleatório por estado para facilitar a interpretação dos dados, sendo que por construção este valor já é centrado em zero no caso dos coeficientes (Gelman e Hill, 2007). Assim, a leitura dos gráficos deve ser feita como quanto em cada estado a presença do PT aumenta a probabilidade de adoção do OP quando comparado ao coeficiente médio, apresentado na Figura 1 para os modelos hierárquicos. Figura 3 nterceptos aleatórios dos modelos hierárquicos Figura 3.1 Estimadores aleatórios dos modelos hierárquicos Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE, IBGE, e dados originais sobre adoção do orçamento participativo As Figuras 3 e 3.1 nos indicam dois resultados principais. Em primeiro lugar, reforça a relevância de nossos achados na medida em que demonstra haver uma variação razoável por estados no que diz respeito ao impacto da adoção do OP. Desta forma, demonstra-se que os nossos resultados não são dependentes de um número reduzido de estados, ou que um estado esteja direcionando exclusivamente os resultados calculados como impactos médios nos modelos. Os resultados indicam que o OP é uma instituição participativa e uma política pública adotada em todo o território nacional e que, portanto, é perfeitamente adequado relacionar a sua adoção ao PT e à sua dinâmica intrapartidária. Vale ressaltar que os coeficientes não possuem significância estatística a 95% de confiança, o que é uma consequência do baixo número de casos quando separada a análise a partir de cada estado. Mais uma vez, este resultado somente reforça a ideia de que não há um grupo específico de estados onde nossos resultados estão concentrados. Em segundo lugar, amplia esta agenda de pesquisa, em especial no que diz respeito a como o faccionalismo se relaciona com distintos contextos regionais. As investigações sobre o PT dedicaram-se, até o presente momento, à sua análise em contextos municipais, regionais, nacional e também em perspectiva comparada com outros partidos, em especial da América Latina. Entretanto, ainda há uma carência de pesquisas que analisem as estratégias do PT em perspectiva comparada, levando em consideração as distintas dinâmicas que podem ser estabelecidas de acordo com o município ou o estado no qual o PT atua, bem como a influência do faccionalismo sobre estas dinâmicas intrapartidárias – seja no que diz respeito à adoção do OP seja no que diz respeito a outras políticas públicas ou mesmo estratégias eleitorais do partido. Como um primeiro apontamento, e uma vez entendido o OP enquanto uma política pública, é interessante observar como a dinâmica intrapartidária – e o predomínio de uma facção em um determinado contexto municipal ou regional – implica distintas prioridades do programa de políticas públicas ofertado pelo partido às suas bases sociais e eleitorais, como por exemplo, o PT do Rio Grande do Sul e o PT de São Paulo. No Rio Grande do Sul, espaço reconhecido pelo predomínio de esquerda partidária e onde o Campo Majoritário praticamente não existe, têm-se o pioneirismo na adoção do OP em nível municipal e também em nível estadual, durante o governo de Olívio Dutra (1999-2002), bem como um efeito superior sobre a adoção do OP em relação à maioria dos estados do Brasil. Por outro lado, em São Paulo, um dos poucos coeficientes em que o OP possui impacto negativo e estatisticamente diferente de zero, estado no qual se origina o Campo Majoritário e onde os seus principais dirigentes atuam, como José Dirceu e José Genoíno, o PT tem um efeito inferior sobre a adoção do OP em relação ao Rio Grande do Sul e diversos outros estados observados na Figura 3.1. Por fim, indica-se a realização de uma pesquisa qualitativa para uma melhor compreensão das razões pelas quais o OP não foi adotado pelo PT no Governo Federal como o seu programa de governo originalmente propunha. Aqui, sugere-se que isto deve-se tanto ao fato de Olívio Dutra ter sido rapidamente substituído enquanto ministro das Cidades por Marcio Fortes, do Partido Progressista, quanto ao fato de que a facção a ocupar os principais ministérios no Governo Federal serem de São Paulo – onde, além do efeito inferior em relação ao efeito do PT no estado, o êxito do OP em nível municipal foi moderado (Avritzer, 2009) – e pertencentes ao Campo Majoritário, facção que, como nossos resultados indicam, nunca teve a adoção do OP enquanto prioridade. Os resultados acima expandem e resolvem dúvidas remanescentes sobre o protagonismo do PT na expansão nacional do OP. Em sentido semelhante ao discutido em diversos estudos de caso (Abers, 2000; Avritzer, 2009; Marquetti, Campos e Pires, 2008), ter prefeitos ou prefeitas filiados ao PT é fundamental para a adoção do OP. Mais importante, os resultados da Hipótese 1 deste artigo expandem os achados de Wampler (2008b) para os ciclos eleitorais mais recentes, confirmando a relação entre o PT e a adoção do OP no nível macro. Resta agora investigar qual tipo, ou qual composição interna de facções do PT, é mais ativa na adoção de experiências do OP. O tamanho das facções à esquerda do PT nas direções municipais do partido altera a probabilidade de adoção do OP? Em outras palavras, considerando a diversidade de facções do PT, as facções localizadas à esquerda do espectro ideológico político-partidário são mais comprometidas com os ideais participativos e com as políticas públicas propagadas pelo PT? A Figura 4 apresenta o modelo estimado para responder tal questão, utilizando como universo todas as prefeituras dirigidas pelo PT nos dois ciclos eleitorais em análise. A variável de interesse para esta Hipótese 2 é denominada facções do PT e representa a votação da chapa nacional do denominado Campo Majoritário do PT no nível municipal em uma escala de 0 a 100. Figura 4 Coeficientes do modelo para impacto das facções da esquerda do PT na adoção do Orçamento Participativo14 Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE, IBGE, dados originais sobre adoção do orçamento participativo e dados da SORG-P. Os coeficientes do modelo apresentado acima apresentam indicativos interessantes. Em primeiro lugar, no que se refere ao sentido no impacto das variáveis independentes. Considerando somente os municípios administrados pelo PT, o impacto do PIB, do IDH e da presença de governador do PT são positivos, o impacto da porcentagem da população urbana é negativo e o impacto do número de organizações da sociedade civil é próximo a zero. No entanto, nenhuma destas variáveis possui significância estatística a 95% de intervalo de confiança. A única variável a ultrapassar o limite da confiança estatística, o que permite maior robustez na direção deste coeficiente por se tratar de uma amostra reduzida de apenas 100 casos, é a proxy utilizada para medir a presença de facções de esquerda do PT no nível local. Em outras palavras, quanto maior a votação do Campo Majoritário no nível local, menor a probabilidade de adoção do OP por uma prefeitura do PT. Assim como nos modelos anteriores, estimou-se a probabilidade predita do impacto da variável de interesse neste modelo utilizando o método dos valores observados. A Figura 5 apresenta este cenário, considerando todas as outras variáveis independentes nos seus valores médios, e oscilando de 0% a 100% a votação do Campo Majoritário do PT no nível local. Os resultados expostos na Figura 4 apresentam de forma sintética a confirmação da Hipótese 2 deste artigo sobre a importância da composição interna do PT para a adoção do OP. Há uma distinta mudança na probabilidade da adoção do OP de acordo com o crescimento da votação do Campo Majoritário do PT no nível municipal. Figura 5 Probabilidade predita para impacto das facções da esquerda do PT na adoção do Orçamento Participativo Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE, IBGE, dados originais sobre adoção do orçamento participativo e dados da SORG-P. Em municípios nos quais o Campo Majoritário teve menos de 10% dos votos no PED do PT, a probabilidade média de adoção do OP está acima de 90%. Por outro lado, em municípios em que esta votação ultrapassou os 80%, ou seja, onde as facções ao centro e à direita da composição interna do PT possuem ampla maioria no Diretório Municipal, a probabilidade de adoção do OP é reduzida para menos de 50% de probabilidade predita. Assim, os resultados demonstram, em linha com a hipótese central do artigo, que o OP, paradigma do “modo petista de governar” e do perfil participativo das políticas públicas do partido, não pertence ao conjunto do PT: em municípios onde há uma maior presença das facções de esquerda, eleva-se significativamente a probabilidade do OP ocupar espaço relevante na administração municipal. CONCLUSÃO Este artigo teve como objetivo contribuir para as investigações que buscam analisar a relação entre o PT e a adoção de políticas públicas de perfil participativo nos municípios brasileiros. Com base nas investigações pregressas que buscaram analisar esta relação (Avritzer, 2009; Romão, 2010; Touchton e Wampler, 2013; Wampler, 2008a), trazemos nova variável explicativa para o fenômeno: a dinâmica estabelecida nas disputas intrapartidárias. Nossa hipótese principal é de que a probabilidade de adoção do OP por prefeituras controladas pelo PT aumenta com a presença nos municípios de facções localizadas à esquerda do partido. O artigo contribui, dessa forma, no âmbito dos estudos sobre as instituições participativas em dois aspectos centrais: expandindo para o nível nacional as expectativas teóricas apresentadas nos estudos de caso comparados realizados por Avritzer (2009) e utilizando dados das eleições internas do PT para aferir como a dinâmica intrapartidária afeta na adoção de instituições participativas. Até onde segue nosso conhecimento, em ambos os casos trata-se de proposta de pesquisa pioneira na temática relacionada às instituições participativas. Duas contribuições foram dadas para esta análise: foram atualizados os dados de Wampler (2008a), demonstrando que, para os ciclos eleitorais subsequentes aos de sua análise – 2005-2008 e 2009-2012 –, a presença de um prefeito ou de uma prefeita do PT é fundamental para a adoção do OP, beirando os 80%; através de utilização de banco de dados inédito do PED do PT demonstramos a relevância da composição interna do PT para a adoção do OP, uma vez que, quanto maior a presença do Campo Majoritário, menor a possibilidade de adoção do OP, registrando uma probabilidade média acima de 90%. Além de contribuir com a literatura sobre as instituições participativas, este artigo apresenta também duas contribuições à literatura sobre o PT. Em primeiro lugar, demonstra que a promoção da participação, um dos pilares do “modo petista de governar”, no mínimo na década mais recente e em que realizamos nossas análises, esteve progressivamente mais conectado às facções da esquerda do PT, redimensionando, portanto, a aplicação deste conceito à ideia de unidade da agenda política do partido. Em segundo lugar, nossos resultados contribuem para uma melhor compreensão das razões pelas quais o OP não foi expandido para o nível nacional com a vitória do PT à Presidência da República em 2003. Por fim, nossos achados ajudam a compreender as razões pelas quais o OP não se expandiu localmente e regionalmente em ritmo semelhante ao crescimento do PT nos executivos locais nas últimas duas décadas. Dada a centralidade do Campo Majoritário na administração nacional do PT, e sua preponderância nas novas prefeituras conquistadas pelo PT quando chefiava o Poder Executivo nacional (Ribeiro, 2010; Amaral, 2011), a opção pela não adoção e expansão do OP é compatível com os resultados encontrados neste trabalho para o nível municipal. Assim, apresentamos evidências suficientes sobre a necessidade de relacionar os partidos políticos às instituições participativas, na expectativa de que estas duas temáticas caminhem de forma menos apartada na literatura sobre instituições participativas no Brasil. Por fim, inserindo este artigo em uma agenda de pesquisa em andamento, sugerimos duas questões para dar continuidade à análise: a atualização dos dados referentes ao tamanho da esquerda nas Câmaras de Vereadores e a sua influência na adoção do OP, agregando a análise sobre a relação entre estes dados e os resultados recém-encontrados relacionados à influência da dinâmica intrapartidária do PT na adoção do OP e a realização de pesquisas qualitativas, com o objetivo de fornecer maiores elementos para a análise do faccionalismo e da composição interna do PT e a sua influência nas experiências de políticas públicas de perfil participativo, em geral, e do OP, em específico, adotadas no Brasil. REFERÊNCIAS ABERS, Rebecca Neaera. (2000), Inventing local democracry: grassroots politics in Brazil. Boulder: Lyenne Rienner. ABERS Rebecca Neaera 2000 Inventing local democracry: grassroots politics in Brazil Boulder Lyenne Rienner AMARAL, Oswaldo. 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Comparative Politics, v. 41, no 1, pp. 61-81. WAMPLER Brian 2008b When does participatory democracy deepen the quality of democracy? Lessons From Brazil Comparative Politics 41 1 61 81 NOTAS 1 . Nesse artigo, os autores realizam uma revisão das análises acadêmicas sobre o PT nos últimos 35 anos, verificando tanto os principais enfoques conferidos às análises do PT quanto realizando sugestões para futuras agendas de pesquisa sobre o PT. 2 . A região do ABC, também conhecida como ABC Paulista, é uma região tradicionalmente industrial, localizada no estado de São Paulo, que integra a Área Metropolitana de São Paulo. 3 . O Movimento Democrático Brasileiro (MDB) é um partido político brasileiro centrista. 4 . Desde 2007 esta facção é denominada por Construindo um Novo Brasil. Esta mudança não revela nenhuma transformação substantiva nas lideranças ou nos objetivos da facção, motivo pelo qual ela será chamada, neste trabalho, Campo Majoritário, denominação que expressa a hegemonia desta facção na composição interna do PT. 5 . As análises estatísticas e os gráficos apresentados neste artigo utilizaram o software R versão 3.5.0. O banco de dados e rotina de códigos estão disponíveis mediante solicitação aos autores. 6 . Modelos com a referida especificação podem ser replicados também usando a diferença entre a observação e o valor médio em cada unidade de análise, alcançando-se resultados numericamente equivalentes. 7 . Agradecemos a Brian Wampler por ter gentilmente cedido estes dados referentes à adoção do Orçamento Participativo nos municípios brasileiros. 8 . Os dados relativos ao ciclo eleitoral de 2013-2016 para adoção do Orçamento Participativo ainda não se encontram disponíveis. 9 . Os autores gostariam de agradecer ao SORG-PT por fornecer prontamente os dados e outras informações. 10 . Reconhecemos que esta estratégia de mensuração simplifica a diversidade da política interna do PT, sobretudo no nível local, em que tendências nacionalmente não aliadas ao Campo Majoritário possuem um posicionamento em relação à participação mais conservadora do que esta facção. No entanto, argumentamos que tal estratégia representa a forma mais factível de estimar nossa hipótese, visto que não existem dados oficiais do PT disponíveis para a realização deste refinamento no nível local. Além disso, o erro de mensuração adicionado em nossos modelos por tal estratégia teria efeito negativo em nossos coeficientes, o que torna os resultados mais conservadores e os testes realizados aqui mais rigorosos. 11 . Dando prosseguimento à referência anterior, destacamos, na esquerda partidária, o protagonismo da Democracia Socialista na promoção do OP, observado através de sua disseminação particular no Rio Grande do Sul, onde a facção tem uma força interna considerável e superior à do Campo Majoritário. Ver, por exemplo, Dias (2002) e Romão (2010). 12 . As tabelas de regressão com valores numéricos estão disponíveis no apêndice deste artigo. 13 . A maior parte das pesquisas empíricas ao analisar probabilidades preditas constrói suas estimativas assumindo que todas as covariáveis dos modelos estão em seus valores médios variando somente cenários hipotéticos de interesse. No método dos valores observados proposto por Hanmer e Ozan Kalkan, utilizam-se os valores presentes nos bancos de dados alterando somente as variáveis de interesse, em nosso caso a filiação do prefeito ao PT. A partir disso, constrói-se a probabilidade predita para cada unidade com valores de fato presentes no banco de dados. Repete-se tal processo usando simulação dos coeficientes para alcançar um ponto médio e intervalos de confiança. Em nosso caso, utilizamos 1.000 simulações. 14 . Para aperfeiçoar a visualização, alteramos a escala das variáveis IDH, PIB e população urbana. * Agradecemos os pareceres anônimos pelas contribuições ao aprimoramento desta pesquisa, bem como à Carla Bezerra, Fernando Guarnieri, Julio Canello, Thamy Pogrebinschi, Wagner Romão, Brian Wampler e André Oliveira pelas contribuições às diferentes versões deste artigo. APÊNDICE I CIDADES COM PREFEITO DO PT INCLUÍDAS NO MODELO 4 Ciclo eleitoral 2005-2008: Abaetetuba, Aracaju, Araraquara, Bagé, Belo Horizonte, Botucatu, Cachoeirinha, Camaçari, Cariacica, Conselheiro Lafaiete, Contagem, Coronel Fabriciano, Diadema, Dourados, Embu das Artes, Fortaleza, Gravataí, Guarulhos, Hortolândia, Itaboraí, Itajaí, Jacareí, Jandira, Lauro de Freitas, Londrina, Macapá, Mesquita, Niterói, Nova Iguaçu, Osasco, Palmas, Porto Velho, Recife, Rio Branco, Santa Maria, Santarém, Santo André, São Carlos, São Leopoldo, Sumaré, Suzano, Teófilo Otoni, Varginha, Várzea Paulista, Viamão, Vitória da Conquista. Ciclo eleitoral 2009-2012: Anápolis, Araçatuba, Araras, Bagé, Belford Roxo, Bento Gonçalves, Betim, Cachoeiro de Itapemirim, Camaçari, Canoas, Carapicuíba, Cariacica, Colatina, Contagem, Coronel Fabriciano, Cubatão, Diadema, Embu das Artes, Fortaleza, Francisco Morato, Governador Valadares, Gravataí, Hortolândia, Itapevi, Jacareí, Joinville, Juazeiro do Norte, Lauro de Freitas, Mauá, Mesquita, Nova Iguaçu, Novo Hamburgo, Osasco, Petrópolis, Pinhais, Porto Velho, Pouso Alegre, Recife, Rio Branco, Santarém, Santo André, São Bernardo do Campo, São Carlos, São Leopoldo, Sapucaia do Sul, Sumaré, Suzano, Teófilo Otoni, Teresópolis, Varginha, Várzea Paulista, Viamão, Vitória da Conquista, Votorantim. APÊNDICE II RESULTADO NUMÉRICO DOS MODELOS DE REGRESSÃO LOGÍSTICA Modelo Logístico Modelo Logístico com Efeitos Fixos Modelos Logísticos Hierárquicos Modelo Logístico (Facções do PT) (1) (2) (3) (4) PIB Per Capita 0.287** 0.203 0.158 0.003 (0.142) (0.170) (0.183) (0.004) População Urbana (%) 2.326 3.583* 3.329 -0.094* (1.798) (2.102) (2.229) (0.055) IDH (2000) -0.272 1.055** -0.164 0.014 (0.283) (0.445) (0.351) (0.009) Prefeito do PT 2.372*** 2.674*** 3.516*** (0.276) (0.313) (0.607) Esquerda do PT -0.026** (0.012) ONGs -0.0001 -0.0001 0.001 -0.0001 (0.0001) (0.0001) (0.0004) (0.001) Governador do PT 0.118 -1.576** -0.498 0.385 (0.450) (0.711) (0.983) (1.211) Constante -5.422*** -15.284*** -5.383** -3.856 (2.087) (3.432) (2.456) (7.472) Observações 492 492 492 98 Probabilidade Logística -266.433 -232.603 -257.907 -45.997 Notas: Erro padrão entre parênteses *p<0.1; **p<0.05; ***p<0.01 ARTIGOS ORIGINAIS The Workers’ Party and Participatory Institutions: The Influence of Intra-party Dynamics in the Adoption of Participatory Budgeting* 0000-0002-6661-7666 Santos Fabiano 1 0000-0002-5511-4844 Tanscheit Talita 2 0000-0003-2162-814X Ventura Tiago 3 1 Brasil Professor Associado do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ), Rio de Janeiro, RJ. Brasil. E-mail: [e-mail]. 2 Brasil Professora Substituta no Departamento de Ciência Política do Instituto de Filosofia e Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IFCS-UFRJ), Rio de Janeiro, RJ. Brasil. E-mail: [e-mail]. 3 Estados Unidos Doutorando em Governo e Política na Universidade de Maryland, College Park, Maryland, Estados Unidos.E-mail: [e-mail]. ABSTRACT This article examines how the internal dynamics of the Brazilian Workers’ Party (Partido dos Trabalhadores – PT) influences the adoption of participatory public policies by municipal administrations, differentiating PT from the tradition of little social participation maintained by other political parties in Brazil. Drawing on data from the Workers’ Party direct internal elections, the article analyzes how the party’s internal factions interfere with the adoption of participatory policies in municipal administrations, especially the participatory budget (PB). The hypothesis is that the adoption of a participatory budget by a PT administration becomes more likely when the party’s left-wing factions have a stronger presence in municipalities. This hypothesis is tested by estimating different specifications of logistic regression models, including fixed effects and hierarchical models for the 2005-2012 period. Results indicate that the internal composition of the Workers’ Party – as defined by its internal elections – does influence the adoption of PB, corroborating the argument that the Workers’ Party, its internal dynamics, and the adoption of distinctive and participatory public policies are strongly linked. Workers’ Party participatory budget party factions INTRODUCTION One of the most debated phenomena in current Brazilian politics is what is referred to as petismo, and its opposition to alleged lulismo. The question revolves around potential explanations for the continued victories of the Workers‘ Party (Partido dos Trabalhadores – PT) in presidential elections, and its significant expansion in the Executive and Legislative powers at different Federation levels. Are these achievements due to the political qualities of its founder and main leader, Luiz Inácio Lula da Silva – in particular his charisma and close relationship with voters? Or are they derived from a more complex institutional political process, comparable to trajectories of party identity building observed in countries of longer democratic experience? In the first hypothesis, PT’s successful trajectory would be an epiphenomenon of a more structural component of Brazilian politics: the direct relationship between charismatic leaders and the masses, especially those excluded from the economic, political and social structuring processes of democracy in Brazil. In the second case, PT would be considered a novelty in the institutional political landscape, previously lacking in solid political parties rooted and endowed with a clear identity before their electorates. In that case, Lula would be one factor among many – although a certainly significant one. Works which explore and defend the specific nature of PT often associate it with a pioneering practice of involvement with civil society (Keck, 1992; Meneguello, 1989). They define its effectiveness – or its “efficient secret” – as the ability to voice the demands of social sectors which had been secularly excluded by the parties which previously dominated Brazil’s political landscape. The Workers’ Party would then characterize a sui generis reality in the Brazilian political framework as the first organization to be able to consolidate an image and reputation which attracts the more permanent adherence of voters and social groups through an effort to articulate civil society in a “participatory” dimension of democracy (Pogrebinschi, 2012). A sui generis reality because, even if it escaped the usual weakness of other Brazilian parties – due to either cultural, economic-structural or institutional reasons –, the party did so not because of its program or policies, as was the case in other countries. In Brazil, civil society was the main element in the transition to democracy, and it was deeply rooted in the foundation of the party (Avritzer, 2002). This article emphasizes the importance not only of the social and organizational bases setting PT apart from other Brazilian parties, but also its political program and, especially, the public policies adopted once the party took office. It explores the complex institutional phenomenon which characterizes the close relationship between party and electorate as one that transcends Lula’s political figure – notwithstanding his ability and charisma. It also analyzes the historical contingencies of the transition to democracy embodied by the involvement of civil society in the political sphere. Our first goal is to illustrate this complexity by analyzing the relationship between PT and the expansion of channels for political participation in Brazil. The analysis focuses on how participatory public policies adopted by the party’s administrations allowed Brazilian voters to associate PT with a specific brand. The second specific goal consists in evaluating the role played by PT’s factions and internal divisions in defining the public policies pursued by the Executive Power and in the interaction with the participatory sphere of democracy. We argue that the presence of left-wing factions in the party’s internal ideological divisions is decisive for the adoption of participatory policies built in close dialogue with social movements, which have become a staple of the Workers’ Party along its trajectory. The main argument here revolves around three distinct political agency vectors: i) societal coalitions of support to the party; ii) internal conflict between its factions; and iii) the participatory public policies adopted by its local administrations. Vector iii) is the main object of the present analysis. We propose that intra-party dynamics, in interaction with civil society, explains the adoption of public policies which have become an important part of the PT “brand”. Our analysis explores the way intra-party dynamics interfered in the adoption of public policies which expand political participation – especially the adoption of several local versions of participatory budget (PB). Our hypothesis states that the adoption of PB by a PT administration becomes more likely the more present the leftist factions of the party are in a given municipality. Should our hypothesis be confirmed, our contributions concern two different areas of research. The first relates to the literature on the adoption of participatory institutions, including a new variable: the adoption of PB and intra-party dynamics (Donaghy, 2011; Pogrebinschi and Santos, 2011; Pogrebinschi and Ventura, 2017; Touchton; Wampler, 2014). The second considers the existing volume of literature about the party and proposes a reinterpretation of what has been referred to as the “PT way of governing” (Samuels, 2004; 2008). The tested hypotheses estimated different specifications of logistic regression models, including the use of fixed effects and hierarchical models for the 2005-2012 period. The adoption of PB is the dependent variable, whereas the presence of a mayor from PT and the internal composition of the party are the main independent variables in the set of models. Data about PT’s internal elections at municipal level were used to identify the composition of internal factions. To the best of the authors’ knowledge, this is the first article to use this information. Results indicate that the survival of PT’s identity, related to the adoption of new forms of political participation, is connected to its more leftist factions rather than to the political agenda of its main faction, the Majority Camp. This interpretation may lead to a better understanding of the reasons why PB was not adopted at national level after Lula took office in 2003. This article is divided into four sections, in addition to this Introduction and a Conclusion. The The Workers’ Party and the participatory budget section reviews the literature on the theme. Factionalism in the Workers’ Party addresses the factionalism within the Worker’s Party, introducing the Majority Camp as a potential driver of the adoption of PB in municipalities. The Data Processing and Methods section describes the data and methods used. Results presents the main results achieved. Finally, the Conclusion summarizes the main findings of the study and their implications for an ongoing research agenda. THE WORKERS’ PARTY AND THE PARTICIPATORY BUDGET First introduced in 1989, in the city of Porto Alegre, under the local administration of Olívio Dutra (PT), the participatory budget was widely adopted by PT administrations in Brazil up until Lula’s election in 2002. It is the main distinguishing public policy adopted by the party, and marks what is known as the “PT way of governing”. PB was also the main form of joining municipal public policies with the participatory sphere of democracy, and has always been strongly connected to PT administrations (Amaral, 2010; Goldfrank, 2011; Gurza Lavalle; Romão and Zaremberg, 2014; Samuels, 2004; Wampler, 2008b). Both the Workers’ Party and the participatory budget have become a privileged object of investigation in national and international literature. A large volume of papers, theses, books and articles have provided explanations for the rise of partisanship in Brazil, of which PT stands out as a singular example amongst the national political system (Anderson, 2011). The adoption of participatory budget – a mix between public policy and participatory institution – was responsible, according to PT members, for achieving a true “reversal of priorities” in local government agendas through the “promotion of participation” (Amaral, 2011; Amaral and Power, 2016; Avritzer, 2009; Bezerra, 2014; Pontual and Silva, 1999; Samuels, 2004). Until very recently, these analyses used to approach each of these phenomena in an isolated manner. The objective here is to contribute to connecting the phenomenon of partisanship in Brazil with the implementation of participatory public policies (Avritzer, 2009; Romão, 2010a; Touchton and Wampler, 2014; Wampler, 2008b). In line with Amaral and Power1 (2016), we investigate PT from the perspective of its internal organization and structure, relating these characteristics to participatory public policies and institutions in various local contexts. This study proposes to analyze the relationship between the PT and PB based on the hypothesis that both are strongly connected. This hypothesis will be further supported by research, data and an empirical analysis aimed at understanding this phenomenon. In order to contextualize the academic debate, the present and following sections respectively make a brief commentary on the relevant literature about the adoption and dissemination of the participatory budget as a local public policy, and on structure, organization and disputes internal to the Brazilian Workers’ Party. Wampler’s (2008a) analysis indicates the adoption of PB by municipalities with a population of over 100,000 inhabitants between 1989 and 2004 occurred in three waves. The first lasted from 1989 to 1996, when 76% of the municipalities which adopted PB were governed by PT. The second, between 1997 and 2000, when only 32% of the municipalities that adopted PB were governed by PT, recorded a significant drop, demonstrating that this participatory institution was no longer under the party’s exclusive domain. The third, between 2001 and 2004, when 36% of the municipalities that adopted PB were governed by PT, points to a small increase. What explains the adoption of PB by municipal administrations governed by the Workers’ Party and its expansion to municipalities governed by other parties? Wampler proposes that the presence of a Workers’ Party mayor and the materialization of a party effort to adopt the program justifies the adoption of the participatory budget in the first wave. In the second wave, the adoption of PB is no longer related to the presence of the Workers’ Party in municipal administrations, since the party had a poor performance in 1996 elections, but rather due to the considerable growth of other parties to the left of the political spectrum – the Communist Party of Brazil (Partido Comunista do Brasil – PCdoB), the Brazilian Socialist Party (Partido Socialista do Brasil – PSB) and the Green Party (Partido Verde – PV) –, which then held many seats in city councils. However, it is also important to note that mayors began to seek participation in national public policy networks to improve their administration and increase their chances of being re-elected. In the third wave, the Workers’ Party’s is once again present in the municipal administration due to the success the party had in 2000 elections in comparison with 1996 (Wampler, 2008a). Touchton and Wampler (2014) continue the research agenda initiated by Wampler (2008a), crediting participatory institutions with the merit of positively impacting relevant social indicators. The results presented by the authors demonstrate that PB has generated better social results in municipalities governed by PT. Therefore, they associate the participatory budget with the two pillars of the “PT way of governing”: not only promoting participation through the adoption of the program in Brazilian municipalities, but also promoting an inversion of priorities through the improvement of public services in the country (Touchton and Wampler, 2014:1460). For example, all municipalities with a population of over 100,000 inhabitants and under a PT administration have adopted PB between 1989 and 2004. From a macro standpoint, their research provides enough results to justify the importance of analyzing the relationship between PT and PB at the national level, while also indicating the need for more robust methodologies. Leonardo Avritzer (2009) pioneered the analysis of the connection between the Workers’ Party and the experimentation with participatory democracy in Brazil. According to the author, the connection between civil society and political society had been underestimated in studies about the adoption of participatory institutions. He defends that the political society responsible for this connection is represented by a specific party: PT. This connection would have been established through the transformation of civil society claims for participation in participatory institutions organized by the state in the municipal administrations governed by PT. Based on the examination of participatory budget experiences, municipal health councils, and municipal master plans, the main variables presented by Avritzer (2009) were the degree of adhesion to participation shown by local political society, and the greater or lesser presence of PT in that municipality (Avritzer, 2009:173). For this reason, Porto Alegre and Belo Horizonte – both cities with a strong civil society and a relative consensus amongst the political society concerning participation – would be ideal for the adoption of the participatory budget. São Paulo, a city which also had a strong civil society, had, however, a divided political society when it came to participation – especially due to the presence of PT factions which did not value the theme. Adopting PB in São Paulo, therefore, would be relatively weak and inefficient. In Salvador, the implementation and development of PB could find no breeding ground. The city’s civil society was fragile, while political society was hostile to participation – with a traditional leftist administration led by PCdoB and opposed to participatory institutions, following the political system implemented by the rightist Liberal Front Party (Partido da Frente Liberal – PFL) (Avritzer, 2009:173). Avritzer argues that the failure of participatory budget experiences is inevitable if the policy is implemented in contexts which are not conducive to broad dialogue between civil and political society. The author also credits the success of Porto Alegre’s and Belo Horizonte’s experiences to the strong presence of PT in these municipalities. Porto Alegre was governed by the party between 1989 and 2004, and Belo Horizonte between 1993 and 2012. In both cases, consensus about participation amongst different party factions would have been fundamental to the success of PB. While Avritzer (2009) is right to include political parties in his analysis, the author’s research does not sufficiently support his claims: in addition to favoring one political party –PT – in the description of “political society”, the author assumes that the dynamics of political society are the same as those of civil society, giving way to an investigation which favors the former. The author assumes that the unity of PT – i.e. intra-party harmony – is a necessary condition for the success of PB, not taking into account the party’s factions and dynamics potential interference with its adoption (Romão, 2010a). Motivated by his criticism to Avritzer’s approach (2009), Romão (2010b) investigates the specific dynamics of political society and the way they influence the adoption of participatory budget. He uses a case study of PB in the city of Osasco (São Paulo) to indicate how PB is guided by dynamics strongly connected to the idea of political competition: instead of being a participatory institution under civil society, PB tends to be influenced by people with strong connections to political parties. The author indicates the significant participation of PT members in these participatory channels. As his main contribution, Romão demonstrates that the participatory budget has a strategic role for the Workers’ Party’s administrations and internal dynamics, especially in the selection of electoral candidates (Romão, 2010b:202). From a micro standpoint, these works show that the party’s factionalism and internal dynamics are important for the adoption of PB, either due to the influence of intra-party harmony on the program’s success (Avritzer, 2009) or to the strategic component it represents for PT administrations (Romão, 2010a; 2010b). However, there is still a gap in the literature when it comes to the relationship between party factionalism and the development of participatory public policies at macro level, considering the national expansion of the program and the importance of producing more generalized causal inferences, without limiting the analysis to a few case studies. The importance of identifying macro effects has marked the recent literature on the effectiveness of public policies, participatory institutions and partisanship. The present examination of the causes underlying the adoption of PB and of the way they interact with factionalism and the internal composition of PT is inserted in this debate. The next section examines existing literature on PT’s internal politics. It is worth noting that this article does not aim to measure factors which determine the quality of the participatory process promoted by PB. This theme has been extensively investigated in comparative literature on PB, which focus on variables such as the composition of city councils, the level of decentralization of the country – and, consequently, of municipal management – and association patterns as strong explanations (Baiocchi, Heller and Silva, 2011; Dias, 2002; Goldfrank, 2011). Besides, since we opted for identifying macro effects of intra-party dynamics which interfere with the adoption of PB, to the best of the authors’ knowledge there are also no indicators on the quality of participatory processes which encompass the wide range of experiences analyzed here. In spite of this limitation, we believe the political conflict behind PB and its unfolding among actors in the electoral arena are factors which influence the quality of this participatory public policy. FACTIONALISM IN THE WORKERS’ PARTY Factionalism and intra-party dynamics are themes which still lack deeper conceptual and empirical development in Political Science, especially when it comes to how internal disputes interfere with the public policies adopted when certain parties hold the executive branch at different levels of government. Factionalism is a characteristic of left-wing political parties in Latin America and Europe (Boucek, 2009; Panitch and Leyes, 2001; Rand Smith, 1998), and is reflected in intra-party dynamics through the composition of party chairpersons, interfering in their more central strategies. Analyses related to the Workers’ Party generally highlight the various social actors which gave rise to the party, focusing on the convergence between academic sectors mainly located in São Paulo, base ecclesial communities (BECs) of the Catholic Church, and a new trade unionism emerging in the ABC2 region of São Paulo (Keck, 1992; Meneguello, 1989). PT is marked by strong factionalism from its outset: the party brought together a variety of the country’s left-wing organizations. These include some which had previously been a part of the Brazilian Democratic Movement3, but left the party due to their clear disagreement with its methods of opposing the military regime. The party’s composition thus is highly diverse and constantly disputing its direction (Lacerda, 2002). According to Lacerda (2002:7), the party’s factions have diverged on two issues ever since the party was founded. The first is the party’s long-term – or ideologically foundational – objectives. The second are the public policy programs it offers the electorate. For the purposes of this article, it is worth questioning if and to what extent internal disagreements between these factions interfered in the ideals of participation expressed in the “PT way of governing” embodied by the adoption of PB in municipalities it managed. These differences were organized into two main blocks: i) factions ideologically identified as left wing; ii) what is referred to as the Majority Camp. Given its obvious leading role in the party’s historical development, the Majority Camp is at the center of the hypotheses regarding the adoption and continuity of PB in Brazilian municipalities. This majority faction has existed ever since 1983, and was initially referred to as the “Articulation of the 113” (Articulação dos 113), later renamed “Unity in the Struggle” (Unidade na Luta), and finally consolidated as the Majority Camp (Campo Majoritário)4, the first dominant faction in the history of the party (Ribeiro, 2010). Except for a brief interregnum between 1993 and 1995, in which a left-wing coalition obtained a majority in the party’s internal composition, the Majority Camp has always had a majority in the Workers’ Party’s internal elections, and is primarily responsible for the political behavior adopted by the party at national level. The Majority Camp was formed as a strategy to limit the growth of leftist factions, which had become increasingly relevant in intra-party dynamics, hindering the majority’s leaders’ strategic objectives. Thus, the Majority Camp developed an “umbrella” character, grouping party leaders and activists which had no ties the leftist factions. As a result, the party’s left-wing factions suffered systematic defeats in internal assembly elections, which favored their adoption of more flexible electoral strategies, especially with regard to the concepts of democracy and participation, and the prioritization of parliamentary activity as a method of action (Lacerda, 2002; Ribeiro, 2010). Until 2001, political competition to elect PT’s chair used to occur at its National Meeting. The process was initiated in municipal meetings, responsible for electing representatives for state meetings, which in turn would elect representatives for the National Meeting, which elected the national chair (Lacerda, 2002). In 2001, PT became the first political party in Brazil to choose its chair through a direct election process, in which all members and affiliates who fulfilled their party obligations were called to elect the party’s chair and the ticket of their preference for leading municipal, state, and national committees. This process is part of an electoral calendar preceded by a period of campaigns marked by intense political debates, culminating in a single day of voting, along the lines of the Brazilian general elections. The choice of members for chair and committee positions is based on candidates and tickets at all three state levels. Regardless of positive or negative opinions about the party’s internal elections, the fact is that its introduction represented a new age for PT’s composition, marked by the Majority Camp’s hegemony (Ribeiro, 2010:282), especially in the national committee. However, intra-party disputes at municipal level did not corroborate this hegemony. Leftist factions maintained an expressive presence in the composition of several municipal committees, thus leading to the question: to what extent did the rise of the Majority Camp impact the decision of the party’s municipal administrations to adopt and maintain PB as a public policy? The relationship between the relative size of the factions and the development of participatory public policies is the main object of this article, to be examined in the following section. METHODS AND DATA Is factions’ relative size at municipal level decisive for the adoption of a participatory budget in a given city? In order to answer this question, one must look at the basic question already asked by other studies (Abers, 2000; Avritzer, 2009; Goldfrank, 2011; Wampler, 2008a): is the Workers’ Party a necessary and sufficient element to explain the emergence of PB at municipal level and on a national scale? The empirical tests summarized below focus on these two main questions. Research on participatory institutions tends to use case studies or comparisons between a few experiments as main empirical tools. However, three key elements have been changing this: i) the expansion of local experiences, which now cover most of the country, and the expansion of national-level participatory institutions; ii) an increase in research about the effectiveness of participatory institutions at macro level; and iii) the current popularity of studies which focus on causal effects in international political science. These pre-conditions have resulted in the current trend studying participatory institutions through quantitative techniques and databases which contain a large number of case studies in order to identify their effects and characteristics in Brazil (Lavalle, Voigt and Serafim, 2016; Pogrebinschi and Santos, 2011; Pogrebinschi and Ventura, 2017; Touchton and Wampler, 2014). The present study is part of this recent trend, and it seeks to identify the causes and effects of the adoption of participatory institutions in Brazil at macro level. To this end, it deploys a set of econometric models5 to identify whether the presence of a PT mayor and the internal composition of the party’s political factions alter the probability of a municipality adopting PB. It estimates different models for both hypotheses. First of all, our process estimates logistic models by maximum-verisimilitude estimators. These models are commonly used in Political Science for considering binary variables as dependent. The coefficients of the models must be read as logit units of each variable, and intuitive interpretation is used only when dealing with each variable’s statistical significance and effect direction. The substantive interpretation of these coefficients is based on their odds ratio, simply obtained by its exponentiated values. A second form of control was adopted exclusively in the case of the model used to analyze the Workers’ Party’s impact, in order to make coefficients less biased. A new specification was added to this model by using the fixed effect in the states, so as to control the interference of characteristics specific to each municipality. The introduction of fixed effects allows the model to section the analysis based on characteristics considered fixed in time within each unit of analysis (Angrist and Pischke, 2009). In this case, controlling by state enables the comparison between municipalities within each state, making comparison parameters more balanced and controlling potential biases in estimators. Fixing effects by state is an attempt to compare similar municipalities by stressing differences in variables of interest. This econometric technique basically consists of including a dummy for each of the 27 Brazilian states listed in the model6. Third, we estimate hierarchical logistic – or multilevel – models so as to verify the effect of PT on the adoption of PB. Hierarchical models consist in explicitly modeling estimators at different levels if pieces of data have been grouped into a given unit. When analyzing the reasons behind the implementation of PB at municipal level, data was grouped – municipalities – at a second level – states –, which explains the use of hierarchical models. In addition to the fact that they adapt to data structure, there are two other justifications for the use of hierarchical models in this article. From a statistical point of view, hierarchical models are a more efficient remedy for balancing within and between variation (Gelman and Hill, 2007). This new specification adds statistical robustness to the results. Theoretically, hierarchical models contribute to the study by enabling the identification of the difference in the impact of each state that adopted PB as a public policy and how the presence of a PT mayor varies in these groups. These models inform an explicit estimation of parameters as random variables, thus identifying average points for each group of data. The present study also assumes a random interception for each state and the impact of the mayor’s affiliation to the PT as a random coefficient, both following normal distributions. The resulting estimation shows whether there are states are more or less prone to adopting PB, as well as whether there are states where mayors’ affiliation to PT matters more or less. These final two families of models are not be used to measure the impact of PT factions, given the small number of cases in this model – which is restricted to municipal administrations governed by PT – and its lesser degree of freedom, which reduces its efficiency. We use a database composed of all Brazilian municipalities with over 100,000 inhabitants, which encompasses 253 municipalities representing over half the total population. These municipalities are also an appropriate representation of the Brazilian urban population, which accounts for 85% of the country’s population and is mostly found in the cities included in this group of analysis. It is also worth noting, however, that this restriction in the number of municipalities is exclusively due to the availability of data on the adoption of PB7. For each municipality, we use data from two local election cycles: 2005-2008 and 2009-2012. The resulting database panel includes 506 units of analysis8. A) THE PARTICIPATORY BUDGETING AS A DEPENDENT VARIABLE The adoption of PB by a municipal government i (where i represents each Brazilian municipality with over 100,000 inhabitants) in electoral cycle t is the dependent variable for the logistical models to be estimated. During the 2005-2008 cycle, 46 out of 253 municipalities adopted PB, with an increase to 54 municipalities in the 2009-2012 period. B) THE WORKERS’ PARTY AS AN EXPLANATORY VARIABLE The first group of models to be tested here attempt to ascertain whether the presence of a PT mayor matters for the adoption of PB. As mentioned, PB experiences had been nationally and internationally expanding throughout the 1990s. Once its adoption was no longer under the exclusive domain of PT, the discussion over whether PT was still important for the adoption of the PB at macro level became a new research agenda in Brazilian politics. Wampler (2008a) wrote the main study about the topic, using panel data for Brazilian municipalities in the 1989-1996, 1997-2000 and 2001-2004 electoral cycles. He concludes there is a positive impact of PT only during the first and third periods. The present study seeks to expand the analysis proposed by Wampler (2008a) into the two following electoral cycles, 2005-2009 and 2010-2013. The study tests whether mayors’ affiliation to PT changes the probability of their city adopting PB. Data on mayors’ affiliation was obtained from the Superior Electoral Court (Tribunal Superior Eleitoral – TSE) and will be introduced into the econometric model as a binary variable. C) THE INTERNAL COMPOSITION OF THE WORKERS’ PARTY AS AN INDEPENDENT VARIABLE The second group of models to be tested here attempts to measure the impact of PT’s internal composition on the adoption of PB by using data from the party’s internal direct elections in 2005 and 2009, when its municipal, state and national committees were elected. To the best of the authors’ knowledge, this is the first article to use these data, which were obtained through a request made to Workers Party’s National Organization Secretariat (Secretaria Nacional de Organização – SORG-PT)9. Our main hypothesis proposes that the adoption of PB is more likely in municipalities where left-wing factions of the party are more significantly present. In the opposite case – municipalities dominated by right-wing and centrist factions of the party –, the adoption of PB would be less likely. Testing this hypothesis requires identifying two variables: the internal composition of the party at municipal level and the ideological position of the party’s internal factions. The internal composition of PT factions at municipal level is here identified based on the results of the party’s internal direct elections for national committees in 2005 and 2009. These voting results are the best data available to ascertain the internal composition of PT. These data show the approximate size of each faction both at national level and in each of the municipalities where internal elections took place. This information is a valuable representation of the party’s internal competition dynamics, since the votes obtained by a ticket define its influence on municipal committees. We used municipal votes on tickets competing for the national committee as a representation of each faction’s size at municipal level. This occurred for two reasons: first, votes for national candidates and tickets are available and systematized by the party’s national committee, while votes for municipal candidates and tickets depend on the collection of data by each municipal committee of municipalities with over 100,000 inhabitants. Second, factionalism is a part of the party’s tradition and political history, and is a consistent characteristic across all jurisdiction levels. Therefore, even though these are separate votes, the vote for a given faction at national level is an excellent proxy for the presence of this group in the municipal committee, which enables its use to measure PT’s internal composition at municipal level10. Leftist factions in the Workers’ Party’s municipal committees were identified through a relatively simple and direct solution. Instead of undertaking the herculean task involved in identifying the ideological position of each faction and defining which factions were positioned to the left of the political and ideological spectrum and their temporal variation, we used the votes for the Majority Camp ticket as proxy for the presence or absence of left-wing factions at municipal level. The reasoning behind this strategy is that, in municipalities where the Majority Camp obtained a larger vote, the presence of left-wing factions is weaker, since the camp was successful in neutralizing it (Ribeiro, 2010a; 2010b)11. The scope of analysis of this hypothesis is restricted to municipalities where mayors were affiliated to PT, which reduced the database to a hundred cases, considering the two electoral cycles. This was a theoretical choice based on the hypothesis of this article, i.e., the party’s internal composition is influenced by the presence of a PT mayor in the municipality and does not interfere by itself with the adoption of PB. In this case, since there is no conditional effect, it makes more empirical sense to reduce the database than to model the impact of this variable in interaction with the presence of PT in municipal administrations (Brambor, Clark and Golder, 2006). D) CONTROLLING FOR ALTERNATIVE EXPLANATIONS Several variables are added to the two aforementioned models in order to control for the value of coefficients of alternative explanations. These variables refer to the expectations expressed in the literature about the reasons behind the adoption of PB, as well as socioeconomic variables at municipal level which are able to reduce the bias of model estimators in the case of variable of interest regarding the affiliation of the mayor and the internal composition of the factions. First, the main control variables included are: the municipal human development index (HDI) in 2000, cities’ urban population percentage and the logarithm for cities’ gross domestic product (GDP) per capita. These variables enable controlling for hypotheses in which the adoption of PB is explained by the level of local development. In order to control for the influence of the density of local civil society representation on the adoption of PB, we included the number of cities’ civil society organizations, based on data from a survey on private foundations and non-profit organizations conducted by the Brazilian Institute of Geography and Statistics (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE) for the 2006-2010 period. It should be noted that this set of variables has already been used in recent literature attempting to explain the adoption of PB and its macro effects, as well as the effects of other participatory institutions on Brazilian public policy cycles (Donaghy, 2011; Touchton and Wampler, 2014; Wampler, 2008b). RESULTS Is the presence of the Workers’ Party important for the adoption of the participatory budget? To answer this question, two specifications were estimated according to the aforementioned model. Its coefficients and confidence intervals are shown in Figure 1. Following the suggestions of Kastellec and Leoni (2007), coefficients and confidence intervals are presented in the form of graphs, which makes their interpretation more intuitive to the reader12. Figure 1 Coefficients of the models representing the impact of the Workers’ Party in the adoption of the participatory budget Source: Prepared by the authors based on data from TSE, IBGE, and original data on adoption of the participatory budget. These models contain three important pieces of information. First, three variables have a robust impact amongst different specifications – namely municipal GDP, urban population and the affiliation of the mayor to the PT. Other variables oscillate between the models and do not indicate a consistent effect. The affiliation of the mayor to the Workers’ Party has the most statistically significant impact of the three variables, with a 95% confidence interval and absolute values of greater intensity. This confirms the study’s hypothesis. With regard to GDP and urban population variables, results do not have statistical significance and therefore exceed the vertical line at the zero point. However, their effects are robust and consistent in different specifications and the limitation of their statistical significance is explained by the number of cases and the fact that the database is limited to municipalities with over 100,000 inhabitants, reducing data variation. Thus, considering the electoral cycles of 2005-2008 and 2009-2012, municipalities which are more urbanized, have a higher GDP and mayors from the Workers’ Party are more likely to adopt PB. What is the substantive interpretation of these results? Or, in other words, what is the marginal effect of each of these variables on the adoption of PB? The most intuitive manner to interpret the logistic models’ results is analysing the predicted probability for different scenarios. Data indicates an increase in the probability of adoption of PB under different scenarios. Figure 2 presents the effects of a PT mayor. The “observed values” method suggested by Hanmer and Ozan Kalkan13 (2013) is used to calculate the value of interest by comparing the probability predicted for municipalities not governed by the PT. Figure 2 Predicted probability of impact of the Workers’ Party in the adoption of a Participatory Budget Source: Prepared by the authors based on data from TSE, IBGE, and original data on adoption of the participatory budget. According to Figure 2, in the first scenario, if other independent variables keep their average values, the probability of adopting PB without a PT mayor is 14%. In the second scenario, the probability of adopting PB with a PT mayor jumps to 80%. In other words, the mayor’s affiliation to the Workers’ Party increases the probability of adoption of the participatory budget by 73%. Confidence intervals are not reached, demonstrating that this difference is statistically significant at 95% confidence. Finally, we investigate the heterogeneous effects of the states and of the Workers’ Party among the states. This is the main theoretical contribution of the use of hierarchical models in this article. Figure 3 presents random coefficients for each state, whereas 3.1 presents the impact of PT in each state. Coefficients are represented as differences based on each variable’s average (fixed component of the model). Therefore the vertical line in the center of the graph represents this average point for each parameter. This point is set at zero when the random interception by state is adopted in order to make data interpretation easier. This value was already set at zero for coefficients (Gelman and Hill, 2007). Thus, the graphs should be interpreted as answers to how PT’s presence increases the probability of adoption of PB when compared to the average coefficient of hierarchical models presented in Figure 1. Figure 3 1 Random estimators of hierarchical models Source: Prepared by the authors based on data from TSE, IBGE, and original data on adoption of the participatory budget. Figures 3 and 3.1 indicate two main results. First, it reinforces the relevance of the findings, to the extent that it demonstrates a reasonable variation by state when it comes to the impact of PB’s adoption. This indicates that results are not dependent on a small number of states, or that a single state is not exclusively directing the results calculated as average impacts on the models. Results show that PB is a participatory institution and a public policy adopted throughout the national territory and that, therefore, it is perfectly appropriate to link its adoption to PT and its intra-party dynamics. It is worth noting that coefficients do not have statistical significance at 95% confidence, which is a consequence of the low number of cases when each state is analyzed in an isolated manner. Once again, this only corroborates the idea that there is no specific group of states where results are concentrated. Secondly, it expands this research agenda, especially when it comes to how factionalism relates to different regional contexts. Most studies on the Workers’ Party have focused on analyzing municipal, regional and national contexts, and also on comparing PT to other parties, especially in Latin America. However, we still lack analyses which approach the party’s strategies under a comparative lens, taking into account the different processes that may be established depending on the municipality or state in which it operates and the influence of factionalism on its intra-party dynamics – whether with regard to the adoption of a PB, the analysis of other government policies, or even the election strategies adopted by the party. Figure 3 Random intercepts of hierarchical models Considering that PB is understood as a public policy, it is interesting to observe how intra-party dynamics – and the predominance of a faction in a given municipal or regional context – implies different priorities in the public policies offered by PT to its social and electoral bases. Several differences between PT administrations in the state of Rio Grande do Sul and in São Paulo may be used as examples. The state of Rio Grande do Sul – where the predominance of leftist factions is recognized and the Majority Camp is virtually non-existent – pioneered the adoption of PB at municipal and state levels during the Olívio Dutra administration (1999-2002). This state’s adoption of PB is also more impactful than most other states’. On the other hand, in the state of São Paulo – one of the few coefficients where PB has a negative impact and is statistically different from zero, also where the Majority Camp originated and where its main leaders (e.g. José Dirceu and José Genoíno) operate –, the adoption of PB was less impactful in comparison with Rio Grande do Sul and several other states, as observed in Figure 3.1. Qualitative research is recommended for a better understanding of the reasons why the participatory budget has not been adopted at federal level, as originally proposed by the party’s government program. This might be explained by the fact that Olívio Dutra was quickly replaced as Minister for Cities by Marcio Fortes, from the Progressive Party (Partido Progressista – PP). Also, most ministers in the Federal Government were from São Paulo – a city where not only was the effect of PT weaker than on the state, but also the success of PB was only moderate (Avritzer, 2009) – and belonged to the Majority Camp, a faction that never prioritized adopting PB, as indicated by the results. The results presented above expand the scope of research and answer the remaining questions about the Workers’ Party’s role in the national expansion of PB. As several case studies have already discussed, (Abers, 2000; Avritzer, 2009; Marquetti, Campos e Pires, 2008), having a PT mayor is fundamental for the adoption of PB. Even more importantly, the results of hypothesis 1 expand Wampler’s (2008b) findings to the most recent electoral cycles, confirming the relationship between PT and the adoption of PB at macro level. What remains to be investigated is which type – or which internal composition of PT factions – is more efficient in adopting PB policies. Does the size of leftist factions in municipal PT committees alter the probability of a city’s adopting PB? In other words, considering the diversity of factions, are the factions located to the left of the party’s political-ideological spectrum more committed to the ideal of participation and to participatory public policies? Figure 4 presents the model estimated to answer this question, using all municipal administrations led by PT in the two electoral cycles under analysis as reference. The variable of interest for hypothesis 2 is referred to as “PT factions” and represents the vote on the Majority Camp’s national ticket at municipal level on a scale from 0 to 100. Figure 4 Coefficients of the model of the impact of the Workers’ Party’s left-wing factions on the adoption of the participatory budget14 Source: Prepared by the authors based on data from TSE, IBGE, original data on adoption of the participatory budget and data from SORG-P. The coefficients of the model presented above show some interesting pieces of information. With regard to the impact of independent variables: when only municipalities led by PT are considered, the impact of GDP, HDI, and the presence of a PT mayor are all positive, the impact of the percentage of urban population is negative and the impact of the number of civil society organizations is close to zero. However, none of these variables has a 95% statistical significance in the confidence interval. The only variable that exceeds the limit of statistical confidence – allowing for greater robustness in this coefficient’s direction since it is a reduced sample of only 100 cases – is the proxy used to measure the presence of left-wing PT factions at local level. In other words, the stronger the Majority Camp vote at the local level, the less likely is the adoption of PB by a PT municipal administration. As done in previous models, we used the observed values method to estimate the predicted probability of the impact of the variable of interest in this model. Figure 5 presents this scenario, considering all other independent variables in their average values, and oscillating the Majority Camp vote from 0% to 100% at local level. The results presented in Figure 4 summarize the confirmation of hypothesis 2 regarding the impact of PT’s internal composition on the adoption of PB. The Majority Camp’s popularity at municipal level makes a clear difference in the probability of adoption of PB. Figure 5 Predicted probability of the impact of the Workers Party’s left-wing factions in the adoption of the participatory budget Source: Prepared by the authors based on data from TSE, IBGE, original data on adoption of the participatory budget and data from SORG-P Municipalities where the Majority Camp had less than 10% of the votes in the party’s internal direct elections have an average probability of adopting PB above 90%. On the other hand, municipalities where this vote exceeded 80% – that is, where factions to the center and to the right of the party’s internal ideological-political spectrum had a large majority in the municipal committee –, have a probability of adopting PB below 50%. These results corroborate the central hypothesis of this article and show that PB, widely recognized as a staple of the “PT way of governing” and as a token of the participatory profile of the public policies adopted by the party, does not represent a consensus within the Workers’ Party. Municipalities with a greater presence of leftist factions have a significantly increased probability of assigning a relevant role to PB in the municipal administration. CONCLUSION This study aimed to contribute to investigations that analyze the relationship between the Workers’ Party and the adoption of participatory public policies in Brazilian municipalities. Based on previous research (Avritzer, 2009; Romão, 2010; Touchton and Wampler, 2013; Wampler, 2008a), a new explanatory variable was added to this phenomenon: intra-party competition dynamics. The main hypothesis was that the probability of a PT administration’s adopting PB increases with the presence of its left-wing factions in the municipality. This article makes two main contributions to research on participatory institutions: it expands the hypotheses presented in the comparative case studies carried out by Avritzer (2009) to the national level, and uses data from the PT’s internal elections to determine how intra-party dynamics affect the adoption of participatory institutions. To the best of the authors’ knowledge, this is a pioneering study on the theme of participatory institutions. Two contributions were made to this analysis: Wampler’s (2008a) data were updated, demonstrating that, in election cycles subsequent to the author’s analysis – 2005-2008 and 2009-2012 –, the presence of a PT mayor was fundamental for the adoption of PB (almost 80% of correspondence). The relevance of the internal composition of the party to the adoption of PB was proven by the unprecedented use of the party’s direct internal elections database, demonstrating that the greater the presence of the Majority Camp, the less likely is the adoption of the participatory budget, with an average probability of over 90%. This work also presents two contributions to the literature on the Workers’ Party. First, it demonstrates that the promotion of participation, one of the staples of the “PT way of governing”, was progressively more connected to the party’s left-wing factions, at least in the decades under analysis. This fact challenges the belief according to which this value represents a unified agenda inside the party. Secondly, results contribute to a better understanding of the reasons why PB was not expanded to national level when the party took office in 2003. Finally, these findings contribute to the understanding of the reasons why PB has not been locally and regionally expanded at a pace similar to the party’s growing presence in local executive powers over the past two decades. Given the fact that Majority Camp was central to the Workers’ Party federal administration at federal level, as well as to municipalities conquered recently, when the party occupied the presidency (Ribeiro, 2010; Amaral, 2011), the non-adoption and non-expansion of the participatory budget is compatible with the results found at municipal level. The evidence presented sufficiently corroborates the relationship between political parties and participatory institutions, in the hopes that the two become increasingly linked in the literature on participatory institutions in Brazil. Lastly, considering this study as part of an ongoing research agenda, two issues deserve further analysis. The first is updating the data about the presence of the left in city councils and its influence on the adoption of participatory budgets, adding value to the analysis of the relationship between these data and the influence of the Workers’ Party’s internal dynamics on the adoption of PB. The second is the development of qualitative research to provide more elements for analyzing factionalism within the Workers’ Party and its influence on Brazilian experiences with participatory public policies in general and with the participatory budget in particular. NOTES * We would like to acknowledge anonymous contributions to the improvement of this study, as well as the suggestions made by Carla Bezerra, Fernando Guarnieri, Julio Canello, Thamy Pogrebinschi, Wagner Romão, Brian Wampler and André Oliveira to the different versions of this article. Translation of Tathiana Abreu and Jun Shimada. 1 . Their work reviews academic analyses about the Workers’ Party in the previous 35 years, verifying their main approaches and making suggestions for future research agendas. 2 . The ABC region of São Paulo, also known as ABC Paulista, is a traditionally industrial region located in the state of São Paulo, which integrates the Metropolitan Area of São Paulo. 3 . The Brazilian Democratic Movement (Movimento Democrático Brasileiro – MDB) is a Brazilian centrist political party. 4 . Ever since 2007, this faction has been referred to as “Building a New Brazil” (Construindo um Novo Brasil). This name change did not alter the faction’s leadership or goals, which is why this article will continue refer to it as the Majority Camp – a denomination which expresses its hegemony in the party’s internal composition. 5 . Statistical analyses and graphs presented in this article used the R software, version 3.5.0. The database and code routine are available upon request to the authors. 6 . Models with this specification can also be replicated using the difference between the observation and the average value in each unit of analysis, achieving numerically equivalent results. 7 . The authors would like to thank to Brian Wampler for kindly providing the data regarding the adoption of the participatory budget in Brazilian municipalities. 8 . Data on the adoption of the participatory budget during the 2013-2016 electoral cycle is not yet available. 9 . The authors would like to thank SORG-PT for promptly providing the data and other information. 10 . We recognize that this measurement strategy simplifies the diversity of PT’s internal politics, especially at local level, where trends not nationally allied to the Majority Camp have an even more conservative position on participation. However, it is argued that such strategy represents the most practical way of estimating this hypothesis, since there are no official data available to refine this information at local level. Furthermore, measurement errors added to the model by such strategy would have a negative effect on coefficients, making results more conservative and test implementation even stricter. 11 . One may notice the leading role of the Socialist Democracy faction in the promotion of PB amongst the party’s left in the policy’s particular dissemination in the state of Rio Grande do Sul, where the left-wing faction is considerably stronger than the Majority Camp. See, for example, Dias (2002) and Romão (2010). 12 . Regression tables with numerical values are available in the Annex. 13 . When analyzing predictive probabilities, most empirical research builds estimates assuming that all models’ covariates are in their average values and only vary in hypothetical scenarios of interest. In the “observed values” method proposed by Hanmer and Ozan Kalkan, values present in databases are applied and only the variables of interest are changed (in this case, the mayor’s affiliation to the Workers’ Party). Then, the predicted probability is ascertained for each unit based on the de facto values present in the database. This process is repeated using a simulation of coefficients to reach an average point and confidence intervals. 1,000 simulations were used in this case. 14 . In order to improve visualization, the scales of HDI, GDP and urban population variables were altered. Annex I MUNICIPALITIES WITH A WORKERS’ PARTY MAYOR INCLUDED IN MODEL 4 2005-2008 election cycle: Abaetetuba, Aracaju, Araraquara, Bagé, Belo Horizonte, Botucatu, Cachoeirinha, Camaçari, Cariacica, Conselheiro Lafaiete, Contagem, Coronel Fabriciano, Diadema, Dourados, Embu, Fortaleza, Gravataí, Guarulhos, Hortolândia, Itaboraí, Itajaí, Jacareí, Jandira, Lauro de Freitas, Londrina, Macapá, Mesquita, Niterói, Nova Iguaçu, Osasco, Palmas, Porto Velho, Recife, Rio Branco, Santa Maria, Santarém, Santo André, São Carlos, São Leopoldo, Sumaré, Suzano, Teófilo Otoni, Varginha, Várzea Paulista, Viamão, Vitória da Conquista. 2009-2012 election cycle: Anápolis, Araçatuba, Araras, Bagé, Belford Roxo, Bento Gonçalves, Betim, Cachoeiro de Itapemirim, Camaçari, Canoas, Carapicuíba, Cariacica, Colatina, Contagem, Coronel Fabriciano, Cubatão, Diadema, Embu, Fortaleza, Francisco Morato, Governador Valadares, Gravataí, Hortolândia, Itapevi, Jacareí, Joinville, Juazeiro do Norte, Lauro de Freitas, Mauá, Mesquita, Nova Iguaçu, Novo Hamburgo, Osasco, Petrópolis, Pinhais, Porto Velho, Pouso Alegre, Recife, Rio Branco, Santarém, Santo André, São Bernardo do Campo, São Carlos, São Leopoldo, Sapucaia do Sul, Sumaré, Suzano, Teófilo Otoni, Teresópolis, Varginha, Várzea Paulista, Viamão, Vitória da Conquista, Votorantim. Annex II NUMERICAL RESULT OF LOGISTIC REGRESSION MODELS Logistic model Logistic model with fixed effects Hierarchical logistic models Logistic model (PT factions) (1) (2) (3) (4) GDP per capita 0.287** 0.203 0.158 0.003 (0.142) (0.170) (0.183) (0.004) Urban population (%) 2.326 3.583* 3.329 -0.094* (1.798) (2.102) (2.229) (0.055) HDI (2000) -0.272 1.055** -0.164 0.014 (0.283) (0.445) (0.351) (0.009) PT mayor 2.372*** 2.674*** 3.516*** (0.276) (0.313) (0.607) Leftist factions of PT -0.026** (0.012) NGOs -0.0001 -0.0001 0.001 -0.0001 (0.0001) (0.0001) (0.0004) (0.001) PT governor 0.118 -1.576** -0.498 0.385 (0.450) (0.711) (0.983) (1.211) Constant -5.422*** -15.284*** -5.383** -3.856 (2.087) (3.432) (2.456) (7.472) Observations 492 492 492 98 Logistical Probability -266.433 -232.603 -257.907 -45.997 Notes: Standard error in brackets *p<0.1; **p<0.05; ***p<0.01