Desafios da gestão municipal para redução das desigualdades na cidade de São Paulo

RESUMO

O artigo traz uma contribuição à discussão sobre os desafios da cidade de São Paulo e das cidades brasileiras com relação às diferentes dimensões das desigualdades. Para tanto são mobilizadas ferramentas desenvolvidas pelo Instituto Cidades Sustentáveis em nível local, como o mapa da desigualdade, e nacional, como o Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades (IDSC-BR). Além da análise de indicadores e apresentação em mapas, os autores apontam possibilidades de avanços na agenda da redução das desigualdades na cidade de São Paulo por meio de políticas públicas redistributivas.

PALAVRAS-CHAVE:
Desigualdades socioterritoriais; Objetivos de Desenvolvimento Sustentável; Eleições 2024; São Paulo

ABSTRACT

The article makes a contribution to the discussion about the challenges of the city of São Paulo and Brazilian cities in relation to the different dimensions of inequalities. To this end, tools developed by the Sustainable Cities Institute are mobilized at local level, such as the inequality map, and at national level, such as the Sustainable Cities Development Index (IDSC-BR). In addition to the analysis of indicators and presentation on maps, the authors point out possibilities for advances in the agenda of reducing inequalities in the city of São Paulo through redistributive public policies.

KEYWORDS:
Socio-territorial inequalities; Sustainable Development Goals; 2024 elections; São Paulo

As desigualdades sociais no Brasil são assunto(s) complexo(s) e de grande amplitude, tendo em vista as várias facetas do fenômeno, indo desde suas razões históricas até as expressões econômicas, sociais e ambientais na contemporaneidade, bem como a partir de marcadores sociais como raça e gênero. Neste sentido a gênese colonial foi traço fundante de nossa estrutura social dividida inicialmente em estamentos (Fernandes, 1965, p.37), e que mesmo com a posterior emergência de uma sociedade burguesa, mantém suas representações coletivas “fora do lugar”, na expressão consagrada de Schwarz (2000, p.15). Com mais de um terço da história nacional sob a égide de trabalho escravo, a modernização social no Brasil não permitiu a integração completa dos ex-escravizados, consolidando a inserção precária da maior parte da população negra na cidadania regulada brasileira (Santos, 1979, p.82).

A formação territorial do país e o desenvolvimento de suas cidades foram fortemente marcados pelo modelo dependente de desenvolvimento, marcado por processos de industrialização incompleta e a manutenção de uma estrutura agrária concentrada, dando origem a cidades com grande contingente populacional e precário acesso à urbanidade. As grandes cidades do país atraíram por décadas dezenas de milhões de trabalhadores vindos das áreas rurais do país, que buscavam acessar a proteção social que lhes havia sido negada em seus lugares de origem. Desde os anos 1940 até os anos 1980, os direitos de cidadania estiveram atrelados à inserção no mercado de trabalho formal, e a formação das extensas periferias urbanas foi a tônica da expansão das grandes cidades do país (Bonduki; Rolnik, 1982, p.117).

Enquanto isso, a questão fundiária rural, marcada pela concentração da propriedade, ausência de reforma agrária ampla e baixa inserção da agricultura familiar no circuito econômico ampliado relegaram grande parte das áreas rurais brasileiras, especialmente nas regiões de ocupação mais antiga (como a região Nordeste) a um sistema de dominação política de tipo tradicional e oligárquica, tão bem caracterizada por Leal (1976, p.120), ao tratar do fenômeno do coronelismo e sua relação com a estrutura de dominação local. O fenômeno, característico da estrutura política do país desde a colônia, se coaduna com as análises realizadas por autores como Cano (2007, p.201), Furtado (2007, p.32), entre outros, sobre a questão regional brasileira, a partir da análise do desenvolvimento econômico (desigual) entre as regiões do país. As causas estruturais do desenvolvimento desigual regional, assim, estariam associadas a questões como estruturas de dominação da renda (gerando pobreza crônica), da propriedade, do controle político e do acesso ao Estado.

Dessa forma as desigualdades se cristalizaram na formação territorial brasileira e atravessam diuturnamente as condições de vida da população a partir do entrecruzamento de dimensões econômicas, de gênero, raciais, educacionais, de saúde, entre outras. Neste artigo serão apresentadas algumas análises desenvolvidas pelo Instituto Cidades Sustentáveis com relação aos desafios da desigualdade no Brasil e mais especialmente na cidade de São Paulo, considerando o contexto eleitoral deste ano.

Como avançar na agenda do desenvolvimento sustentável reduzindo desigualdades?

No ano 2015, durante a Assembleia Geral da ONU, foram aprovados por mais de 190 países os chamados Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), consolidados na Agenda 2030 das Nações Unidas. Os ODS trazem um conjunto de 17 Objetivos e 169 metas, que tratam de questões como erradicação da fome, combate à pobreza, acesso à educação de qualidade, promoção de cidades sustentáveis, acesso à justiça, entre outros temas.¹ Desde então, uma série de esforços vêm sendo realizados internacionalmente para alcançar os ODS em escala global, nacional, regional e local.

Desde então, o Instituto Cidades Sustentáveis tem atuado na promoção dos ODS nas cidades brasileiras, e além de uma série de ferramentas, plataformas e ações de incidência e mobilização, por meio do Programa Cidades Sustentáveis,² desenvolveu um Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades (IDSC-BR), em parceria com a UN-Sustainable Development Solutions Network, rede que faz o monitoramento dos avanços dos países na Agenda 2030. O Índice possibilita a análise de um conjunto de 100 indicadores nas 17 temáticas dos ODS, disponibilizando, assim, informações sobre as 5570 cidades brasileiras.³ As informações são organizadas a partir de cada cidade e também podem ser visualizadas em formato de mapa, a partir dos temas, dos biomas, dos estados, ou a partir de cada indicador, trazendo, assim, uma visão das desigualdades regionais brasileiras em cada um deles, a partir do desempenho dos municípios nos indicadores. O Mapa 1 ilustra a desigualdade regional da pobreza no país.

O Mapa 1, extraído do Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades, é uma das visualizações dos 100 indicadores disponíveis na plataforma do IDSC. O Índice é uma ferramenta, desenvolvida pelo Instituto Cidades Sustentáveis em parceria com a Sustainable Development Solutions Network (UN-SDSN) que permite identificar desigualdades em diferentes escalas entre as cidades brasileiras. Alinhado aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU (ODS), a ferramenta consolida informações oficiais sobre os 5.568 municípios brasileiros, possibilitando a análise por cidade, por indicador (como no exemplo acima), ou mesmo de acordo com cada um dos 17 ODS.

Mapa 1
Pessoas com renda de até ¼ do salário-mínimo por município do Brasil.

Além dos indicadores temáticos, como de renda, meio ambiente, escolaridade, violência, entre outros diversos temas, o Índice possibilita a visão a partir dos resultados do índice sintético, no Mapa 2.

Como resultado, é possível visualizar o baixo desempenho das cidades das regiões Norte e Nordeste no país, na comparação com as cidades da região Centro-Sul, onde estão concentradas as cidades com nível médio e alto de desenvolvimento sustentável (nenhuma cidade brasileira encontra-se no nível muito alto). Tais mapas demonstram o tamanho do desafio a ser enfrentado por gestores públicos, e o IDSC-BR pode ser uma ferramenta de análise integrada de cada cidade brasileira, uma vez que possibilita a identificação dos avanços e desafios em cada um dos 100 indicadores, nos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Mapa 2
Pontuação Geral dos municípios brasileiros no IDSC 2023.

São Paulo

Como a maior cidade do país, São Paulo também apresenta desigualdades nas mesmas dimensões, com regiões que apresentam indicadores de qualidade de vida muito acima da média da cidade, e especialmente, mais altos do que as regiões mais pobres da cidade - majoritariamente nas periferias, mas nem sempre. A desigualdade intramunicipal tem origens distintas da questão regional em nível nacional, mas também podem ser apontados aspectos estruturais e escolhas políticas que determinam a trajetória de desenvolvimento urbano das grandes cidades.

Torres et al. (2003, p.97) resumem algumas das principais explicações sobre os fatores que geram o padrão de urbanização das grandes cidades brasileiras, a partir das contribuições de outros autores, como Valladares e Coelho (1987), Ribeiro (1997) e Marques e Bichir, (2001):

• o mercado de trabalho e a estrutura social, a partir da fraca e “marginal” inserção do trabalhador pobre (e de baixa escolaridade) na dinâmica mais avançada da economia;

• a dinâmica do mercado imobiliário e a questão da moradia, considerando que o controle de grandes glebas de terras, ou de localizações estratégicas e valorizadas da cidade por determinados grupos econômicos, acaba gerando especulação e lucratividade a partir das mudanças no uso do solo;

• as políticas estatais por si também seriam agentes importantes na determinação do padrão de produção espacial urbano do país, tendo em vista seu papel regulador do uso do solo, por meio do zoneamento e dos investimentos estatais em infraestrutura urbana a partir das obras públicas (viárias, de saneamento etc.).

O mapa da desigualdade, produzido pela Rede Nossa São Paulo e Instituto Cidades Sustentáveis desde 2012, apresenta indicadores sobre diferentes temas (como acesso à saúde, educação, violência, entre outros) para os 96 distritos da cidade, trazendo luz às desigualdades territoriais a partir de dados oficiais.

As Figuras 1 e 2 trazem uma primeira e imediata análise de uma das dimensões da desigualdade na cidade de São Paulo: a idade média ao morrer e a concentração da população negra nas regiões periféricas da cidade. A diferença na idade média ao morrer entre os 96 distritos da cidade chega a 23 anos entre dois distritos localizados na região mais rica da cidade (Jardim Paulista e Itaim Bibi) e um distrito na região do extremo Noroeste da cidade (Anhanguera). Esses distritos também se distanciam absolutamente quando se analisa o percentual de população negra residente (8,3% no Itaim Bibi, 8,5% no Jardim Paulista, e 50,1% em Anhanguera, comparados a uma média de 37% de população negra na cidade). Esse grau de desigualdade se repete em muitos outros indicadores da mesma publicação, e aponta alguns temas que ainda precisam de estratégias específicas com políticas públicas voltadas à redução das desigualdades.

Infelizmente, o padrão se repete em diversos outros indicadores (o mapa, realizado anualmente, reúne cerca de 50 indicadores dos distritos da cidade), com concentração de casos de gravidez na adolescência, mortalidade infantil, maior tempo de espera por exames e consultas, menor taxa de ocupação, menor acesso a internet e menor renda principalmente nos distritos da periferia da cidade, enquanto na região sudoeste da cidade há concentração dos melhores resultados nos indicadores.

Uma importante fonte de informação sobre os desafios da cidade de São Paulo são as pesquisas de opinião pública realizadas anualmente por meio da parceria entre a Rede Nossa São Paulo/Instituto Cidades Sustentáveis e o Ipec. No mês de janeiro/2024 foram apresentados os resultados da pesquisa de qualidade de vida, na qual, entre outros temas, a população da cidade de São Paulo, com 16 anos ou mais, foi questionada sobre quais devem ser as prioridades de um político na cidade:

Figura 1
Mapa da desigualdade da cidade de São Paulo - Idade média ao morrer, por distrito (2023).

As Figuras 1 e 2 trazem uma primeira e imediata análise de uma das dimensões da desigualdade na cidade de São Paulo: a idade média ao morrer e a concentração da população negra nas regiões periféricas da cidade. A diferença na idade média ao morrer entre os 96 distritos da cidade chega a 23 anos entre dois distritos localizados na região mais rica da cidade (Jardim Paulista e Itaim Bibi) e um distrito na região do extremo Noroeste da cidade (Anhanguera). Esses distritos também se distanciam absolutamente quando se analisa o percentual de população negra residente (8,3% no Itaim Bibi, 8,5% no Jardim Paulista, e 50,1% em Anhanguera, comparados a uma média de 37% de população negra na cidade). Esse grau de desigualdade se repete em muitos outros indicadores da mesma publicação, e aponta alguns temas que ainda precisam de estratégias específicas com políticas públicas voltadas à redução das desigualdades.

Figura 2
Percentual de população negra por distrito na cidade de São Paulo (2010).

Infelizmente, o padrão se repete em diversos outros indicadores (o mapa, realizado anualmente, reúne cerca de 50 indicadores dos distritos da cidade), com concentração de casos de gravidez na adolescência, mortalidade infantil, maior tempo de espera por exames e consultas, menor taxa de ocupação, menor acesso a internet e menor renda principalmente nos distritos da periferia da cidade, enquanto na região sudoeste da cidade há concentração dos melhores resultados nos indicadores.

Uma importante fonte de informação sobre os desafios da cidade de São Paulo são as pesquisas de opinião pública realizadas anualmente por meio da parceria entre a Rede Nossa São Paulo/Instituto Cidades Sustentáveis e o Ipec. No mês de janeiro/2024 foram apresentados os resultados da pesquisa de qualidade de vida, na qual, entre outros temas, a população da cidade de São Paulo, com 16 anos ou mais, foi questionada sobre quais devem ser as prioridades de um político na cidade:

Figura 3
Quais devem ser as prioridades de um político na cidade de São Paulo?

A questão do emprego, a redução das desigualdades sociais e o combate às diferentes formas de preconceito aparecem como as principais respostas da população. As três principais respostas têm a desigualdade como plano de fundo ou como tema diretamente mencionado. Exemplo disso é a desigualdade na taxa de emprego formal, por distrito, na cidade de São Paulo, que é um dos indicadores mais expressivos da concentração de oportunidades.

Enquanto o distrito de Barra Funda, localizado na porção central da cidade (Zona Oeste) possui uma taxa de 70 empregos para cada 10 habitantes acima de 16 anos, o distrito de Cidade Tiradentes, no extremo leste da cidade, possui apenas 0,3 emprego para cada 10 habitantes. As áreas mais claras do mapa demonstram as regiões de maior concentração de empregos, principalmente na porção sudoeste da cidade e no centro.

Caminhos

Tendo em vista os desafios identificados no mapa da desigualdade e as pesquisas de opinião pública realizadas pela Rede Nossa São Paulo/Instituto

Figura 4
Oferta de emprego formal por distrito na cidade de São Paulo - 2021.

Cidades Sustentáveis em parceria com o Ipec, nas últimas eleições municipais de 2020 foi desenvolvido o projeto (Re)Age SP - Virando o jogo das desigualdades na cidade. O projeto foi realizado em conjunto com a Fundação Tide Setubal, e apresentou uma série de propostas para a próxima gestão municipal (2021-2024), como um conjunto de 50 metas de referência, em 10 temas prioritários,⁴ além de ações nas áreas de governança e de participação social.

Figura 5
Capas das publicações do projeto (Re)Age SP - Virando o jogo das desigualdades na cidade.

As propostas foram reunidas em três eixos: “Criar oportunidades e construir uma nova economia”, “Cuidar e educar” e “Conviver e aproximar”. O projeto visava traçar uma linha de referência para os principais desafios da cidade de São Paulo, sempre com foco na redução de desigualdades. O ano 2030, como marco global para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), da ONU, foi estabelecido como marco temporal por possibilitar o monitoramento de cada meta ao longo de três gestões municipais (2021-2024, 2025-2028 e 2029-2032).

Desta maneira, cada uma das 50 metas trazia o título, o indicador a ser utilizado, uma meta proporcional para a próxima gestão municipal (2021-2024), o “ponto de partida” (como a cidade estava naquele momento em relação ao indicador), e a fonte para cálculo do indicador. Além das metas de referência (que poderiam ser usadas nos programas de governo e no programa de metas da candidatura vencedora), a publicação propunha outras etapas para implementação do projeto: a adoção de um “índice de redistribuição do orçamento municipal” a partir de critérios de vulnerabilidade nos territórios da cidade, a definição de um “plano de ação quadrienal por subprefeitura”, a ser discutido de maneira participativa, e a estruturação de uma “governança compartilhada com coordenação intersetorial no território”.

Desses pontos, a atual gestão municipal (2021-2024) adotou o Índice de redistribuição do orçamento municipal no atual Plano Plurianual (2022-2025)

Figura 6
Exemplo de meta.

no Plano Plurianual da cidade, e estabeleceu o compromisso de adotar uma distribuição dos investimentos proporcional à posição ocupada por cada subprefeitura no índice, destinando assim cerca de 20% dos recursos para investimentos previstos no quadriênio (estimados em R$ 20 bilhões) a partir do seguinte cálculo (Quadro 1):

Quadro 1
Componentes do Índice de Distribuição Regional do Gasto Público Municipal

Dimensão	Variáveis	Peso
Vulnerabilidade Social Peso total: 60%	Famílias inscritas no CadÚnico (ponderado por faixa de renda)	20%
	Taxa de empregos formais por habitante	20%
	Mortes por causas externas	20%
Infraestrutura urbana Peso total: 30%	Falta de acesso à coleta de esgoto	15%
	Domicílios em favelas	15%
Demografia	População	10%

• Fonte: Anexo V do Plano Plurianual (2022-2025) da cidade de São Paulo. Disponível em: <https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/governo/planejamento//plano_plurianual/index.php?p=330209>. Acesso em: 2 mar. 2024.

Dessa forma, os recursos de investimento para cada subprefeitura seguiriam a distribuição conforme Tabela 1.

Tabela 1
Distribuição regional dos R$ 5 bilhões conforme o índice

Subprefeitura	Participação no índice	Distribuição R$ 5 bi (em R$ mi)	População
Capela do Socorro	7,1%	353,8	594.930
M’Boi Mirim	7,1%	353,0	563.305
Campo Limpo	6,2%	308,2	607.105
São Mateus	5,1%	255,7	426.794
Itaquera	4,9%	243,4	523.848
Cidade Ademar	4,8%	241,5	410.998
Freguesia/Brasilândia	4,6%	228,1	407.245
São Miguel Paulista	4,2%	209,5	369.496
Itaim Paulista	4,1%	203,2	373.127
Pirituba	3,8%	188,6	437.592
Parelheiros	3,7%	186,8	139.441
Jaçanã/Tremembé	3,6%	181,9	291.867
Penha	3,5%	172,8	474.659
Guaianases	3,5%	173,0	268.508
Sapopemba	3,5%	176,5	284.524
Ipiranga	2,9%	145,7	463.804
Casa Verde/Cachoeirinha	2,7%	134,8	309.376
Cidade Tiradentes	2,8%	138,9	211.501
Butantã	2,5%	124,9	428.217
Perus	2,6%	128,9	146.046
Ermelino Matarazzo	2,1%	104,8	207.509
Sé	1,8%	89,7	431.106
Vila Maria/Vila Guilherme	1,7%	83,6	297.713
Vila Prudente	1,8%	91,3	246.589
Mooca	1,5%	75,1	343.980
Jabaquara	1,5%	74,8	223.780
Aricanduva/V. Formosa/Carrão	1,5%	78,7	267.702
Santana/Tucuruvi	1,5%	73,0	324.815
Lapa	1,1%	56,4	305.526
Santo Amaro	0,9%	46,8	238.025
Vila Mariana	0,9%	42,8	344.632
Pinheiros	0,7%	34,0	289.743
TOTAL	100%	5.000	11.253.503

• Fonte: Anexo V do Plano Plurianual (2022-2025) da cidade de São Paulo. Disponível em: <https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/governo/planejamento//plano_plurianual/index.php?p=330209>. Acesso em: 2 mar. 2024.

Com isso, durante a gestão municipal atual (2021-2024) a Rede Nossa São Paulo vem monitorando a execução territorializada dos investimentos municipais, tendo em vista esta ser a principal ação da prefeitura no sentido de redução das desigualdades municipais. Ainda há muitos desafios para aprimoramento de sua execução, como o fato de que, atualmente, é a própria prefeitura quem determina o que entrou no índice aplicado em cada subprefeitura (ou seja, investimentos que já estavam previstos na região podem estar sendo contabilizados como algo realizado especificamente com os recursos do índice). Além disso, são poucas as secretarias que vêm tendo recursos destinados via índice, quando a expectativa é a de que todos as ações da prefeitura na área de cada subprefeitura sejam identificadas e que a aplicação do índice seja um direcionador da ação municipal. Por isso a participação popular seria um componente importante para controle social desta destinação de recursos, e este talvez seja um dos principais desafios da cidade neste momento.

Para dar conta do desafio de reduzir desigualdades tão profundas no interior da cidade de São Paulo, se faz necessário reconhecer o problema, criar uma estratégia geral de inversão de prioridades (agenda que consideramos em andamento, mas que merece aperfeiçoamentos), e, por fim, mas de maneira igualmente importante, é necessário fortalecer estratégias de desenvolvimento territorial regionalizadas, com descentralização de gestão (alocação de recursos) e participação cidadã territorializada.

Os atuais Conselhos Participativos Municipais (CPM), existentes nas 32 subprefeituras, podem ser instâncias de envolvimento da população com as políticas públicas em nível local, mas para tanto precisam também um maior suporte institucional da gestão municipal, o que não ocorre atualmente por parte da gestão central, nem muito menos das esvaziadas estruturas das subprefeituras.

Fortalecer, assim, processos de planejamento territorializados, com ação integrada da gestão municipal e participação efetiva da população na gestão democrática da cidade é um dos caminhos apontados para promover o desenvolvimento mais equânime da maior cidade da América Latina, possibilitando assim o reconhecimento de desigualdades de gênero, raça, deficiências, entre outras, a partir da realidade local dos cidadãos e cidadãs.

Referências

• BONDUKI, N.; ROLNIK, R. Periferia da Grande São Paulo: reprodução do espaço como expediente de reprodução da força de trabalho. In: MARICATO, E. (Org.) A produção capitalista da casa e da cidade do Brasil Industrial. São Paulo: Alfa-ômega, 1982, p.117-54.
• CANO, W. Desequilíbrios regionais e concentração industrial no Brasil: 1930- 1970. São Paulo: Editora Unesp, 2007.
• FERNANDES, F. A integração do negro na sociedade de classes. São Paulo: Dominus; Editora Universidade de São Paulo, 1965. v.1 - O legado da raça branca.
• FURTADO, C. Formação econômica do Brasil. São Paulo: Cia. das Letras, 2007.
• LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto. São Paulo: Alfa-Omega, 1976.
• MARQUES, E.; BICHIR, R. Estado e espaço urbano - Revisitando criticamente as explicações correntes sobre as políticas estatais urbanas: Padrões espaciais de ação estatal na infraestrutura urbana em São Paulo 1978/1998”. Revista de Sociologia e Política, v.1, n.15, p.9-30, mar. 2001.
• _______. Investimentos públicos, infraestrutura urbana e produção da periferia em São Paulo. Revista Espaço e Debates, n.42, p.9-30, 2002.
• RIBEIRO, L. Dos cortiços aos condomínios fechados: as formas de produção da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1997.
• SANTOS, W. G. Cidadania e justiça: a política social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1979.
• SCHWARZ, R. Ao vencedor as batatas: forma literária e processo social nos inícios do romance brasileiro. São Paulo: Duas Cidades; Ed. 34, 2000.
• TORRES, H. da G. et al. Pobreza e espaço: padrões de segregação em São Paulo. Estudos Avançados. São Paulo, v.17, n.47, p.97-128, jan. 2003.
• VALLADARES, L.; COELHO, M. Pobreza urbana e mercado de trabalho: uma análise bibliográfica. In: O que se deve ler em Ciências Sociais no Brasil, n.2. São Paulo, Anpocs; Córtex, 1987.

Notas

• 1
  Mais informações sobre os ODS e a lista completa de temas disponível em: <https://brasil.un.org/pt-br/sdgs>.
• 2
  Disponível em: <www.cidadessustentaveis.org.br>.
• 3
  5.568 municípios, além de Brasília e Fernando de Noronha.
• 4
  Educação, saúde, cultura, meio ambiente, habitação, mobilidade, segurança pública, trabalho e renda, gestão democrática e direitos humanos.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  30 Ago 2024
• Data do Fascículo
  May-Aug 2024

Histórico

• Recebido
  04 Abr 2024
• Aceito
  25 Jun 2024