Preservação, gerenciamento e governança arquivísticos na Justiça Eleitoral de Minas Gerais

Archival preservation, management and governance in the Electoral Justice of Minas Gerais

Resumo

Este artigo discute a preservação arquivística e suas imbricações com políticas, governança e gerenciamento arquivísticos no âmbito do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais. Foram analisados os instrumentos norteadores dessas políticas, como resoluções e portarias, publicados pelo próprio Tribunal e por suas instâncias superiores. Argumenta-se que a preservação, como função arquivística, tem potencial para contribuir para os objetivos institucionais desde que atendidas as exigências técnico-científicas, gerenciais e políticas necessárias à sua adequada execução. Nesse sentido, a noção de governança arquivística institucional é apresentada como elo possível e necessário entre os planos mais elevados da instituição e a área de negócios, responsável pelos documentos arquivísticos e pelos arquivos.

Palavras-chave:
governança arquivística; gerenciamento arquivístico; políticas arquivísticas; preservação; Justiça Eleitoral

Abstract

This article discusses archival preservation and its intertwining with archival policies, governance, and management, within the scope of the Regional Electoral Court of Minas Gerais. The instruments guiding these policies, such as resolutions and ordinances published by the Court itself and by its higher levels, were analyzed. It is argued that preservation, as an archival function, has the potential to contribute to institutional objectives, provided that the technical-scientific, managerial, and political requirements necessary for its proper execution are met. In this sense, the notion of institutional archival governance is presented as a possible and necessary link between the highest levels of the institution and the business area responsible for archival documents and archives.

Keywords:
archival governance; archival management; archival policies; preservation; electoral justice

1 Introdução

O exame das questões arquivísticas tende a subdividi-las em duas perspectivas, com limites nem sempre claros. Uma ampla, geral ou holística, voltada para o plano político e estratégico; e uma outra, reduzida, específica, focada no “chão de fábrica” ou no plano operacional dos arquivos. Relacionar essas duas instâncias é desafiador, pois ora as conexões são evidentes, por se ligarem “até à medula”, ora são bastante indefinidas e turvas. O desafio complexifica-se pelas próprias características dos objetos das ciências sociais, sempre sujeitos a mudanças a cada novo fenômeno ou exigência social

Na Arquivologia brasileira, alguns temas estão em tela há um tempo considerável. É o caso das políticas públicas de arquivos, cujas discussões sempre foram, destacadamente, conduzidas pelo Professor José Maria Jardim. Outros temas, como a governança arquivística, trazido à baila pelo mesmo autor, estão marcados pelo ineditismo e reclamam aprofundamento, dada sua relevância e potencial de contribuição para a área, tanto do ponto de vista teórico quanto do prático.

A proposta deste artigo é discutir a preservação arquivística a partir de sua perspectiva política, que se impõe em razão do caráter contínuo que essa função exige para efetivo cumprimento de seus objetivos. Debate-se as relações dessa função com temáticas que já desenvolveram substancial corpus teórico, assim como com outras que surgem entre contornos de originalidade no horizonte do pensamento arquivístico. Trata-se de uma pesquisa exploratória pautada em levantamentos bibliográficos e documental, em que se deu ênfase a normativos editados pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e pelo Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais (TRE-MG), configurando-se esta como um estudo de caso.

Em outros termos, o objetivo deste trabalho é analisar a preservação arquivística a partir de um contexto institucional, o TRE-MG, empreendendo-se esforços para tentar identificar não apenas seu papel em uma estrutura arquivística gerencial, como também suas interseções com governança e políticas arquivísticas. Busca-se entender, ao analisar resoluções e portarias, como a preservação é afetada pelo gerenciamento, pela governança e pelas políticas arquivísticas e em que medida essa função pode contribuir para os objetivos institucionais do Tribunal.

Hoje, Minas Gerais é o segundo maior colégio eleitoral do país, com 16.290.870 eleitores, 10,41% do eleitorado nacional (Brasil, 2022d). O Estado possui 304 zonas eleitorais, das quais 18 estão em Belo Horizonte. O TRE-MG dispõe, atualmente, de uma estrutura organizacional complexa e é classificado, de acordo com critérios estabelecidos pelo CNJ, como um tribunal de grande porte,¹ sendo o segundo maior no ranking dos tribunais da Justiça Eleitoral.

A instituição conta, para seu funcionamento, com força de trabalho que totaliza 3.305 profissionais. Destes, segundo dados de 2021, 311 (9,4%) são magistrados, 2.203 (67,7%) são servidores efetivos, requisitados e comissionados, e 791 (23,9%) são força de trabalho auxiliar (Brasil, 2021b). Além disso, para o primeiro turno das Eleições de 2020, foi necessária a convocação de 1.491 técnicos de apoio e 177.368 mesários (Brasil, 2020d). Toda essa estrutura e as atribuições inerentes aos tribunais regionais exigem a produção/acumulação de documentos e arquivos para cumprimento de suas funções administrativas, consultivas, jurisdicionais e normativas.

2 Preservação, gerenciamento e governança arquivísticos na Justiça Eleitoral de Minas Gerais

As eleições no Brasil, do período colonial até a adoção das urnas eletrônicas, a partir de 1996, foram fundamentalmente marcadas por exclusões e fraudes. Os processos eleitorais² realizados até a Primeira República eram eivados das mais variadas burlas, o que impeliu, juntamente a outros fatores sociopolíticos, o surgimento da Justiça Eleitoral, em 1932, com funções contenciosas e administrativas. Na primeira década do século XXI, esse ramo especializado da justiça brasileira contava com grande prestígio por parte da sociedade. Uma pesquisa realizada pelo Instituto Nexus, em 2008, apontou a Justiça Eleitoral como a instituição brasileira com maior credibilidade do país. Setenta e três por cento (73%) dos dois mil entrevistados confiavam totalmente ou em parte na Justiça (Justiça [...], 2009). Segundo Vale (2009, p. 69), não era comum, àquela época, “[...] duvidar da lisura dos processos eleitorais [...]”, pois, se o assunto fosse Justiça Eleitoral, concordava-se que se tratava de “[...] instituição bastante sedimentada e idônea [...]”.

Todo esse prestígio, no entanto, sofreria revés na década seguinte. A urna eletrônica adotada em 1996, justamente para conter as fraudes que ocorriam com o voto analógico, teve sua confiabilidade posta em xeque. O mesmo ocorreu com a própria Justiça Eleitoral, com questionamentos sobre a necessidade de sua existência. Campanhas massivas de desinformação motivaram a criação, em 2020, da página de internet “Fato ou Boato”³ e a implementação do “Programa de Enfrentamento à Desinformação com Foco nas Eleições de 2020” (Brasil, 2020b). Porém, como as ações de desinformação não se limitam aos períodos de campanha eleitoral, o programa passou a ser permanente a partir de 2021.

Na esfera regional, espelhando o Tribunal Superior, o TRE-MG instituiu o “Programa de Enfrentamento à Desinformação” (PED), de caráter permanente, por meio da Portaria PRE n. 56/2022 (Brasil, 2022a). O desenvolvimento e execução do PED deve observar quatro eixos:

1. eixo judicial - relacionado ao “desenvolvimento de protocolos em casos de necessidade de atuação judicial relacionada à desinformação no processo eleitoral, estudo de jurisprudências relacionadas e afins”;

2. eixo prevenção - relacionado à “promoção de ações de organização, capacitação, comunicação e orientação com o objetivo de prevenir a disseminação da desinformação”;

3. eixo reação - relacionado à “definição e construção de procedimentos e ações para contestar rapidamente boatos ou desmentir informações ou notícias falsas”;

4. eixo parcerias - relacionado à “atuação na construção de parcerias para a execução das ações relacionadas ao programa, mediante termos de cooperação técnica com instituições públicas e privadas”.⁴

O Planejamento Estratégico do TRE-MG (PETRE), sexênio 2016-2021 (Brasil, 2015), trazia como um de seus objetivos estratégicos o fortalecimento da governança. Um Sistema de Governança e Gestão (Figura 1), considerando as boas práticas de governança estabelecidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em seu “Referencial Básico de Governança” (Brasil, 2020c), foi então instituído pela Resolução TRE-MG n. 1.074, de 16 de abril de 2018 (Brasil, 2018b).

Figura 1 -
Sistema de Governança e Gestão do TRE-MG

De acordo com o artigo 1º da Resolução, o Sistema de Governança e Gestão “compreende os processos de trabalho, os documentos, as ferramentas, o fluxo de informações, as instâncias e o modo como estas interagem para que a missão da organização seja cumprida”. Nota-se o destaque dado, logo de início, para elementos que são objetos do fazer arquivístico, evidenciando o papel estratégico da área para a instituição e seus objetivos. Também se pode conjecturar, de acordo com a Figura 1, que a Comissão Permanente de Avaliação de Documentos de Arquivo (CPAD) integra as “Instâncias internas de apoio à Governança”, em relações diretas com a Administração Executiva, que está no nível estratégico.

A Resolução TRE-MG n. 1.074 (Brasil, 2018b) estabelece como princípios da boa governança: legitimidade, equidade, responsabilidade, eficiência, probidade, transparência e accountability. O dispositivo determina que as funções da governança são: definir o direcionamento estratégico; supervisionar a gestão; envolver as partes interessadas; gerenciar riscos estratégicos; gerenciar conflitos internos; auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e a transparência. Determina também, como funções da gestão: implementar programas; garantir a conformidade com as regulamentações; revisar e reportar o progresso de ações; garantir a eficiência administrativa; manter a comunicação com as partes interessadas; avaliar o desempenho e implementar melhorias.

No PETRE 2021-2026 (Brasil, 2021d), a matriz SWOT⁵ apontou, dentre 23 ameaças, a “desinformação, disseminação de notícias falsas ou descontextualizações relacionadas ao processo eleitoral” como a principal preocupação. Em terceiro lugar está a “perda da credibilidade da Justiça Eleitoral devido aos questionamentos crescentes sobre a segurança do voto eletrônico. ”.

O PETRE anterior, 2016-2021 (Brasil, 2015), trazia como missão “garantir a legitimidade do processo eleitoral” e, como visão do futuro, “consolidar a credibilidade da Justiça Eleitoral, especialmente quanto à efetividade, transparência e segurança”. No planejamento vigente (Figura 2), a missão, além da legitimidade do processo eleitoral, é garantir que ele seja também confiável e imparcial. Já a visão atual da instituição é “ser reconhecida como instituição de alta credibilidade e indispensável para a democracia”. Os valores institucionais são a acessibilidade, a confiabilidade, a transparência, a segurança, a imparcialidade, a integridade (ética) e a celeridade.

Os objetivos estratégicos são convergentes com os elementos direcionadores (missão, visão e valores) e foram elencados a partir de quatro perspectivas:

1. Da sociedade:

2. assegurar direitos de cidadania;

3. garantir a transparência da instituição e do processo eleitoral;

4. fortalecer o relacionamento com a sociedade.

5. Dos processos internos:

6. assegurar agilidade e produtividade na prestação jurisdicional;

7. aprimorar os mecanismos de governança e gestão;

8. fortalecer as ações de sustentabilidade;

9. zelar pela integridade administrativa e pelo enfrentamento aos ilícitos eleitorais.

10. Da aprendizagem e do crescimento:

11. aprimorar a gestão de pessoas;

12. aprimorar a gestão orçamentária e financeira;

13. fortalecer a estratégia de TIC, de segurança da informação e de proteção de dados.

14. Dos recursos:

15. garantir a infraestrutura apropriada às atividades institucionais.

Figura 2 -
Mapa estratégico TRE-MG (2021-2026)

Em quaisquer das perspectivas é possível vislumbrar relações com objetos que são caros à Arquivologia, que podem contribuir para colimar os resultados esperados. Documentos digitais, atividades de gestão documental, preservação arquivística e acesso aos documentos, por exemplo, podem ser inferidos a partir dos objetivos estratégicos e são instrumentos e processos por meio dos quais se viabiliza o planejamento da instituição.

Até aqui, temos uma descrição da governança, da gestão e do planejamento estratégico do TRE-MG, que indica como a instituição atua, o que ela planeja, como ela se percebe, como ela quer ser reconhecida pela sociedade e como interage com instâncias externas e partes interessadas. Antes de avançar para os problemas inerentes à preservação, é pertinente visitar alguns conceitos e abordagens que são caros para o melhor entendimento desse cenário. É possível notar a tendência em vislumbrar tais questões a partir de uma perspectiva geral e outra mais particularizada. Esses níveis, naturalmente, entrecruzam-se, porém, essas relações são passíveis de falhas, o que, amiúde, é comprovado pelas experiências nacionais, que resultaram em insucessos na implementação de políticas, planos e projetos na área de arquivos.

O Professor José Maria Jardim (2018) retoma as ideias de macro e microarquivologia, apresentadas pela primeira vez na década de 1970; por José Manuel Mata Castillon. A macroarquivologia diz respeito aos:

[...] processos de organização e funcionamento de instituições e serviços arquivísticos; desenho e implementação de programas, projetos, redes e sistemas; definição, execução e avaliação de políticas arquivísticas; prospectiva arquivística etc (Jardim, 2018, p. 34).

Por sua vez, a microarquivologia é a uma categoria que compreende os “processos técnico-científicos inerentes ao desenvolvimento de funções arquivísticas [...] envolvidas na gestão de documentos correntes e intermediários e na administração de arquivos permanentes etc.” (Jardim, 2018, p. 34).

Muito se discutiu na Arquivologia brasileira as políticas relacionadas aos arquivos. Segundo Jardim (2003, p. 38-39), políticas públicas de arquivo são um:

[...] conjunto de premissas, decisões e ações - produzidas pelo Estado e inseridas nas agendas governamentais em nome do interesse social - que contemplam os diversos aspectos (administrativo, legal, científico, cultural, tecnológico, etc.) relativos à produção, uso e preservação da informação arquivística de natureza pública e privada.

Nessa perspectiva, as políticas públicas de arquivo se referem ao “[...] amplo espectro em que Estado e sociedade se articulam para alcançarem objetivos comuns em torno dos arquivos [...]” (Silva, 2019). Contudo, elas não devem ser confundidas, em termos conceituais, com as políticas arquivísticas formuladas no âmbito institucional. Adão (2017, p. 120) faz a necessária distinção, considerando a política institucional de arquivos como aquela que “[...] orienta o estabelecimento das linhas de trabalho de determinado serviço arquivístico, público ou privado. ”.

A mesma tendência é encontrada na abordagem sobre diagnósticos arquivísticos. Lopes (2014) fala em visão maximalista, percebida no levantamento da situação arquivística de governos, de regiões, políticas arquivísticas de países, sistemas arquivísticos nacionais etc. O mesmo autor também descreve a visão minimalista, que “[...] consiste na observação dos problemas arquivísticos das organizações, no estudo e na procura em construir objetos de pesquisa e propor soluções para problemas detectados. ” (Lopes, 2014, p. 165-166).

Uma vez mais, essa maneira de enxergar a Arquivologia em dois níveis distintos é notada a partir das noções de governança e gerenciamento arquivísticos. Ancorando-se novamente em Jardim (2018), governança arquivística:

[...] refere-se a um conjunto de aspectos sociais, culturais, políticos e técnico-científicos que caracterizam o cenário arquivístico e seu entorno. Visa à qualidade da gestão de arquivos e sua inserção nas formas como o poder público é exercido em um regime democrático em nível intraestado e entre o Estado e a sociedade, considerando-se elementos sociais, culturais, políticos e técnico-científicos (Jardim, 2018, p. 43).

Em um plano infra governança arquivística, está o gerenciamento arquivístico. Pelas perspectivas da macro e da microarquivologia, o gerenciamento se posiciona nesta última. Em Jardim (2018), podemos entender a gestão arquivística⁶ como o:

[...] conjunto de elementos mobilizados para a gerência de serviços e instituições arquivísticas. Inclui todo o ciclo, da produção à guarda permanente, passando pela gestão de documentos, a preservação, a produção de mecanismos de recuperação da informação, a difusão, o acesso e as demais operações que constituem a missão das instituições e serviços arquivísticos. Envolve também os aspectos gerenciais relacionados a pessoas, infraestrutura física, legal, tecnológica, recursos orçamentários, etc (Jardim, 2018, p. 32).

Silva (2020), em diálogo com a Teoria da Administração, dilata o conceito, ao mesmo tempo que o aprofunda. O autor relaciona as funções básicas da Administração: o Planejamento, a Organização, a Direção e o Controle, cujas iniciais formam o acrônimo PODC, com elementos essenciais ao funcionamento de uma instituição ou serviço arquivísticos. Silva entende, sob uma ótica arquivística, que essas quatro funções básicas são, na verdade, habilidades decorrentes do gerenciamento arquivístico. Este, então:

[...] consiste em planejar, organizar, dirigir e controlar os seguintes elementos: as funções arquivísticas: (1) atividades técnicas relativas aos arquivos e documentos arquivísticos; (2) regulamentação dos processos, procedimentos, métodos e diretrizes; (3) elaboração de instrumentos técnicos e instrumentos de controle arquivístico; os recursos operativos: (1) os espaços (físicos e digitais); (2) mobiliários e equipamentos; (3) equipes técnicas; (4) seus respectivos custos - necessários para execução das funções arquivísticas; os serviços arquivísticos: (1) serviços técnicos; (2) serviços destinados aos usuários (internos e externos), em que as funções arquivísticas serão executadas e os recursos operativos serão alocados; o modelo de funcionamento e governança: lógica de funcionamento e governança das estruturas orgânicas encarregadas dos serviços e funções arquivísticas do ambiente considerado (Silva, 2020, p. 156-157, grifo nosso).

Assim como faz em relação às políticas públicas de arquivo, Jardim (2018) trata da governança no espectro geral, analisando a atuação das instituições arquivísticas públicas brasileiras, compreendidas como “[...] aquelas organizações cuja atividade-fim é a gestão, recolhimento, preservação e acesso de documentos produzidos por uma dada esfera governamental [...]” (Jardim, 2012, p. 402). Em outra categoria operacional estão os serviços arquivísticos governamentais, que são “[...] unidades administrativas incumbidas de funções arquivísticas nos diversos órgãos da administração pública, no âmbito dos quais se configuram como atividades-meio [...]” (Jardim, 2012, p. 402).

Jardim, autor marcado pela produção de diversas obras seminais para a Arquivologia, ao reconhecer as fronteiras da noção de governança arquivística proposta por ele próprio, mais uma vez adverte e provoca os pesquisadores da área ao declarar que “[...] o desenvolvimento da noção de governança arquivística [...] merece ser objeto de pesquisas, considerando-se também a viabilidade de modelos aplicáveis a serviços arquivísticos, tanto no setor público como no privado” (Jardim, 2018, p. 44, grifo nosso).

Pode-se, então, pensar em uma noção para governança arquivística institucional compreendida como a convergência e articulação de mecanismos de liderança, estratégia e controle que, no âmbito institucional e se assentando nos aspectos macroarquivísticos, avalia, dirige e monitora a área de negócios responsável pelo gerenciamento arquivístico, buscando a efetividade de suas ações. É validada por uma política institucional de arquivos e possui como pré-requisito o gerenciamento arquivístico em bom nível de maturidade, que é por ela retroalimentado. Ela interpreta o contexto arquivístico para mediar as relações entre a alta cúpula da instituição e o gerenciamento arquivístico, buscando construir espaços dialógicos/democráticos para a interação com as demais áreas de negócio que são trespassadas ou impactadas pela questão arquivística. Deve levar em consideração, como princípios fundantes, a prestação responsável de contas (accountability), a transparência (disclosure), o senso de justiça e igualdade (fairness) e a conformidade com legislação e dispositivos normativos (compliance).

Como visto acima, a governança arquivística institucional é tributária de um gerenciamento arquivístico que estejam em bom nível de desenvolvimento. É importante salientar, no entanto, que não há que exigir um gerenciamento em níveis de excelência, afinal, a governança deve surgir para promover seu aperfeiçoamento. Também é válido dizer que o gerenciamento não é a governança arquivística em si, mas o meio pelo qual a governança surge e atua. A governança arquivística em nenhuma hipótese substitui o gerenciamento arquivístico.

Há cerca de 40 anos, os canadenses Rousseau e Couture indicaram o que viria a ser um ponto de inflexão na maneira de entender a Arquivologia. As intervenções aplicadas ao documento arquivístico deveriam considerar todo o ciclo vital. As funções arquivísticas passariam a ser articuladas entre si, ignorando-se, quanto possível, os limites da idade documental. A nova concepção propôs romper o que era estanque, sobretudo na tradição anglo-saxônica: valores primário e secundário, gestor de arquivos e arquivistas. Trata-se da Arquivística Integrada.

Com a provável consolidação das discussões sobre governança arquivística, configurar-se-á um novo ponto de inflexão da área? Talvez se possa formular, no futuro, um pensamento arquivístico que leve em conta, na esfera institucional, o papel da governança como elemento capaz de integrar o gerenciamento arquivístico aos planos mais elevados de uma instituição. Não raro, as razões para o insucesso de iniciativas relacionadas aos arquivos estão vinculadas ao isolamento desses serviços no plano interno da instituição.

Rousseau e Couture (1998, p. 262) entendiam que arquivistas “completos” deveriam “ser capazes de intervir na totalidade dos suportes de arquivos”, e o seu campo de atividade deveria “cobrir todo o ciclo vital dos documentos”. Em face do que se apresenta na atualidade, ainda que o arquivista domine com maestria os aspectos apontados pelos canadenses, esse profissional não poderia ser considerado completo sem incorporar à sua bagagem técnica-científica os novos conhecimentos sobre governança.

Sumariando o que foi descrito até aqui, o Quadro 1 demonstra a tendência em subdividir as temáticas arquivísticas sempre em dois níveis, o que, a priori, guardadas as peculiaridades de cada tema, podem ser assim relacionadas:

Quadro 1 -
Tendência dualista em teorias/perspectivas arquivísticas

Categorias teóricas	Diagnósticos	Políticas	Governança/ gerenciamento	Planejamento
Macroarquivologia	Visão maximalista	Políticas públicas de arquivos	Governança arquivística pública	Estratégico
		Políticas institucionais de arquivos	Governança arquivística de instituições e serviços de arquivos	Tático
Microarquivologia	Visão minimalista		Gerenciamento arquivístico	Operacional

• Fonte: Elaborado pelos autores.

É importante ressaltar que essa tendência dualista não deve influir nas propostas e iniciativas de políticas e gerenciamento arquivísticos, mantendo essas dimensões apartadas. Pelo contrário, as questões arquivísticas devem sempre ser consideradas em seu contexto. Tomada isoladamente, a preservação, mesmo se se considerar seu aspecto mais amplo - o político - está estreitamente ligada a outras funções arquivísticas e a outras políticas. Isso exige que tanto os problemas relacionados à preservação quanto as propostas de solução sejam examinados a partir de uma visão holística, que considere o todo em que tais questões se inserem.

De volta ao âmbito da Justiça Eleitoral, salienta-se que esta segue as diretrizes e orientações emanadas pelo CNJ. No que se refere aos arquivos, em 2008, foi celebrado um termo de cooperação entre o Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) e o CNJ, que deu origem ao Programa de Gestão Documental e Memória do Poder Judiciário (Promane). Em 2011, foi publicada a Recomendação CNJ n. 37 (Brasil, 2011), instituindo o Programa. No ano subsequente, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) publica a Resolução TSE n. 23.379, de 1º de março de 2012 (Brasil, 2012), que dispõe sobre o Programa de Gestão Documental (PGD-JE), o Sistema de Arquivos da Justiça Eleitoral (SAJE), o Fundo Histórico Arquivístico da Justiça Eleitoral (FHAJE) e o Comitê de Gestão Documental no âmbito da Justiça Eleitoral (CGD-JE). O PGD-JE estabelece diretrizes básicas para que os tribunais e cartórios eleitorais desenvolvam programas próprios de gestão documental.

Em 2020, a Recomendação CNJ n. 37 foi substituída pela Resolução CNJ n. 324/2020. O Proname foi ampliado, passando a abarcar documentos não arquivísticos, subdividindo-se em dois eixos interdependentes: o de gestão documental e o de gestão da memória.⁷ A observância das diretrizes e normas do Proname pelos órgãos do Poder Judiciário, a partir dessa resolução, passa a ser obrigatória.

Na Resolução CNJ n. 324/2020 (Brasil, 2020a) o termo “governança” não é encontrado, tampouco “governança arquivística”. Todavia, esse instrumento é a materialização da governança gerada no CNJ, com abrangência em todo o Judiciário, cobrando dos seus órgãos integrantes a adoção de medidas que, em última análise, consubstanciam-se no gerenciamento arquivístico.

A preservação, objeto deste artigo, traz a noção de política como elemento essencial para garantir a prática dessa função arquivística. Segundo Cassares e Moi (2000, p. 12), a preservação é um “[...] conjunto de medidas e estratégias de ordem administrativa, política e operacional que contribuem direta ou indiretamente para a preservação da integridade dos materiais. ”.

Sabe-se que a preservação é dependente, sobremaneira, de outras técnicas, funções e políticas arquivísticas, como de gestão documental e recolhimento. Outro ponto importante é que essa função é necessariamente contínua e “[...] vincula-se hoje muito mais ao planejamento e às decisões e escolhas políticas do que a intervenções pontuais para a recuperação de danos nos acervos. ” (Silva, 2008, p. 11). Dessa forma, “[...] deve acontecer ‘todos os dias’, em todo o ciclo vital, desde a sua produção até a sua destinação final [...]” (Innarelli, 2015, p. 124). O exame da preservação deve, portanto, cobrir todo o percurso do documento arquivístico.

Tendo em mente essas observações, passa-se a analisar excertos da Resolução CNJ n. 324/20, que fazem referência direta à preservação. De maneira enfática, a gestão documental é apresentada e representa um requisito sine qua non para que as atividades de preservação sejam efetivas.

Desde seus “considerandos” e em vários de seus artigos é possível encontrar o termo “preservação” ou derivados. Aparecem relacionados a patrimônio cultural e artístico, a repositórios arquivísticos digitais confiáveis (RDC-Arq), a arquivos permanentes, a memória etc.

Entre os princípios e diretrizes do Proname (art. 3º), estão o fomento às atividades de preservação, pesquisa e divulgação, além da manutenção dos documentos em ambiente seguro, físico ou eletrônico. Também destaca a implementação de estratégias de preservação desses documentos desde sua produção e durante o período de guarda definido.

O artigo 33 determina que os sistemas informatizados que produzem documentos arquivísticos devem atender a requisitos de autenticidade definidos em modelos como o Modelo de Requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão de Processos e Documentos do Poder Judiciário (Moreq-Jus). Já o artigo 34 impõe aos órgãos do Judiciário a adoção de Repositório Arquivístico Digital Confiável (RDC-Arq), desenvolvido como software livre, gratuito e de código aberto, elaborado para manter os padrões de preservação digital e o acesso a longo prazo. Trata-se de uma determinação difícil e desafiadora, já que a entrada do documento digital em um RDC-Arq, conforme a teoria arquivística, exige que ele tenha sido mantido em uma cadeia de custódia ininterrompida.

A Resolução também determina que deve haver colaboração e interação entre as unidades de Memória e de Arquivo. Cada órgão, além da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos (CPAD), deve também criar uma Comissão de Gestão da Memória que, dentre outras atribuições, aprova os critérios de seleção, organização, preservação e exposição de objetos, processos e documentos museológicos, arquivísticos ou bibliográficos, que comporão o acervo histórico permanente do órgão.

O artigo 40 obriga a instituição de ambientes físico e virtual para preservação e posterior divulgação de informações relativas à memória, produzidas e custodiadas pelo órgão, por meio de Museu, Memorial ou Centro de Memória. Para o ambiente virtual o órgão deverá manter um espaço permanente em seu sítio eletrônico. O acervo digital relacionado à memória institucional deverá ser preservado em RDC-Arq, com possibilidade de interoperabilidade de pacotes informacionais.

As diretrizes estão estabelecidas pelo CNJ e, com o caráter obrigatório da Resolução, espera-se dos órgãos do Judiciário maior dinamismo na solução das questões arquivísticas. Para sua efetividade, a governança do CNJ é fundamental para avaliar, dirigir e monitorar as ações dos tribunais em relação ao gerenciamento de seus arquivos, contribuindo para sua consolidação e fortalecimento. Porém, os tribunais precisam criar e desenvolver sua própria governança arquivística e esta depende de um certo lastro do seu gerenciamento arquivístico.

Mas, na Justiça Eleitoral de Minas Gerais, como a questão arquivística está posta, mormente a preservação, e como ela se conecta, ou não, às políticas, à governança, à gestão e ao planejamento estratégico institucionais? Como órgão do Judiciário, o TRE-MG, assim como seu órgão diretamente superior, o TSE, devem seguir o que propõe o CNJ. Dessa forma, não há caminho diverso para os tribunais, senão a observância da Resolução CNJ n. 324/2020 e implementação, dentro de suas possibilidades, do Proname.

Se no Regional de Minas Gerais existe governança institucional, com um sistema implantado e em funcionamento, não se pode ainda falar em governança arquivística. No entanto, a Resolução CNJ n. 324/2020 produziu efeitos e o Tribunal se movimentou no sentido de criar seu gerenciamento arquivístico, publicando a Resolução TRE-MG n. 1.189, de 25 de agosto de 2021 (Brasil, 2021c), instituindo sua Política de Gestão Documental e de Gestão da Memória, que deve ser aplicada, conforme seu artigo 4º, a todas as unidades do Tribunal e a todas as atividades que resultem em produção, recebimento ou manutenção de documentos arquivísticos, independente do suporte, e ainda aos objetos históricos. Embora fundamentada no dispositivo do CNJ, não se trata de uma mera cópia. Foi elaborada para atender às especificidades da justiça eleitoral de Minas Gerais.

A Seção de Gestão Documental (SEDOC) e a Seção de Memória Eleitoral (SMEMO) estão subordinadas à Coordenadoria de Gestão da Informação (CGI) que, por sua vez, subordina-se à Secretaria de Gestão de Atos Eleitorais e Partidários. Esse arranjo administrativo foi definido pela Resolução TRE-MG n. 1.072, de 21 de março de 2018 (Brasil, 2018a), que aprovou o regulamento da Secretaria do Tribunal e, portanto, anterior às diretrizes do Proname de 2020, que estabeleceram os eixos temáticos de gestão documental e de gestão da memória.

A Seção de Gestão Documental e a Seção de Memória Eleitoral, conforme o art. 18 da Resolução TRE-MG n. 1.189/2021, possui a grande responsabilidade de fazer:

[...] o acompanhamento da conformidade da Política de Gestão Documental e de Gestão de Memória com os dispositivos legais e normas correlatas, devendo apresentar, quando necessário, proposta de adequação ou atualização, e submetê-la à apreciação superior (Brasil, 2021c).

Eis, o compliance, um dos princípios fundamentais da boa governança.

A Resolução TRE-MG n. 1.072 (art. 31) (Brasil, 2018a) estabelece outras incumbências dessas unidades administrativas. Algumas delas estão elencadas a seguir e pode-se notar que ora se relacionam à governança arquivística, ora ao gerenciamento arquivístico. À Seção de Gestão Documental incumbe:

1. propor políticas, normas e critérios específicos de organização, sistematização, acondicionamento, manuseio, preservação, acesso e de controle da gestão de documentos e informações arquivísticas do Tribunal, em quaisquer suportes ou sistemas eletrônicos utilizados;

2. prestar orientação técnica às unidades da Secretaria e Cartórios Eleitorais quanto à guarda, preservação, acesso e descarte de documentos arquivísticos;

3. atuar de forma integrada com a Secretaria de Tecnologia da Informação (STI), visando ao desenvolvimento e à manutenção de um Repositório Arquivístico Digital Confiável (RDC-Arq) para a preservação de longo prazo dos documentos arquivísticos eletrônicos produzidos e custodiados pelo Tribunal;

4. receber, registrar, classificar, acondicionar, armazenar, desarquivar e emprestar documentos temporários e permanentes encaminhados pelas unidades da Secretaria;

5. promover a conservação, a higienização e a desinfecção de documentos e processos físicos sob sua guarda.

6. Já à Seção de Memória Eleitoral (Brasil, 2018a), dentre outras, incumbe:

7. planejar e coordenar atividades e projetos relacionados à pesquisa, ao resgate e à preservação da memória do Tribunal;

8. catalogar, controlar e preservar o acervo histórico do Tribunal e promover exposições permanentes e volantes dos bens que o compõem;

9. providenciar a restauração de documentos e processos de valor histórico.

Acima foram destacadas apenas as atribuições mais diretamente ligadas à preservação de documentos arquivísticos. A intenção é evidenciar que, se ainda não existem políticas específicas para a preservação, essa função arquivística não foi esquecida e está contida em normas que cobrem todo o ciclo vital. De todo modo, não é possível realizar avaliações aprofundadas em virtude da incipiência desses atos que redesenharam a questão administrativa e arquivística no TRE-MG.

De acordo com o Diagnóstico de Arquivos do Poder Judiciário 2020, o TRE-MG destina 1.092 metros lineares de espaço físico para a guarda de documentos permanentes, dos quais 859 são para documentos judiciais e 233 para administrativos. Também existem 1.096m disponíveis para processos administrativos de guarda temporária. Um dado importante é que o Regional de Minas mantém toda a sua documentação em espaço próprio, contrastando com outros tribunais, que alugam 100% do espaço de que necessitam ou terceirizam em 100% a sua guarda.

Vale ressaltar que, de acordo com o Relatório de Gestão de 2017,⁸ a Seção de Gestão Documental (Brasil, 2018c), situada à BR-040, em Contagem, já enfrentou problemas com fortes chuvas ocorridas no fim do mês de dezembro de 2016, causando danos às instalações, aos equipamentos e aos documentos. O depósito ainda não reúne condições ambientais ideais para a guarda de documentos em suporte de papel, mas o arquivo deslizante e o acondicionamento garantem alguma proteção. Quanto aos cartórios, sabe-se que grande número deles possui estrutura precária para a salvaguarda de documentos por todo o ciclo vital. E em relação aos documentos em formato digital, os sistemas informatizados adotados pelo TRE-MG, como o Sistema Eletrônico de Informações (SEI) e o Processo Judicial Eletrônico (PJe), ainda não cumprem os requisitos do MoReq-Jus, tampouco, destinam os documentos permanentes a um RDC-Arq.

A matriz SWOT apresentada no PETRE 2021-2026 (Brasil, 2021d) indica, como um dos pontos fracos do TRE-MG, a “ausência de uma política de preservação documental e de digitalização de documentos históricos”. A julgar pelo teor desse “ponto fraco”, a preocupação está direcionada à terceira idade documental. Considerando a ideia de preservação contínua, desde a criação, não se pode seguir na análise desse tema sem considerar a gênese do documento arquivístico. Isso implica averiguar também os elementos de políticas de gestão documental. Na ausência de uma política específica de preservação, é razoável examinar seus pré-requisitos.

3 Considerações finais

Os documentos produzidos a partir das atribuições do TRE-MG são de grande relevância para a sociedade e para a democracia. Pela importância per se e pelo interesse social a eles direcionado, devem ser tratados e preservados adequadamente com o intuito de estarem sempre disponíveis. Esse insumo informacional ganha relevo pela conjuntura atual, de instabilidade do Estado Democrático de Direito e de suas instituições.

Não há dúvidas que a preservação e disponibilização desses documentos conferem transparência e credibilidade ao processo eleitoral e às demais atividades do Tribunal, bem como permite a acumulação de potenciais fontes de pesquisa, de prova e de informação. Ao fim e ao cabo, a preservação de documentos pode contribuir para que o TRE-MG cumpra seus objetivos estratégicos, sua visão e sua missão, recuperando sua credibilidade perante a sociedade e contribuindo para o fortalecimento da democracia no país.

A preservação está sob diversas camadas e se configura como uma questão da microarquivologia. Posicionada no plano operacional, ela é tributária de outras funções arquivísticas e depende, para ser efetiva, de um gerenciamento arquivístico forte. Depende ainda de políticas e de governança no âmbito institucional que dialoguem com políticas e governanças de instâncias superiores na estrutura organizacional do Poder Judiciário. Quanto possível, essa governança institucional deve levar em conta os interesses de outros atores do Estado e da sociedade, envolvendo-os na formulação de políticas que impulsionem o melhor tratamento arquivístico dos documentos.

Por derradeiro, há que se ter em mente ao analisar as questões relacionadas aos arquivos que, embora se possa categorizá-las em micro ou macroarquivologia, essas duas dimensões se complementam. Nesses termos, infere-se que qualquer iniciativa que se arvore em solução, mas que se mantenha isolada em uma ou outra dessas categorias, tende a “fazer água”. A preservação, não obstante, vinculada ao plano operacional em virtude de sua dimensão técnica, possui também uma dimensão política e é essencial que esse aspecto seja considerado pela governança arquivística para fortalecimento do gerenciamento arquivístico e, por conseguinte, cumprimento do que foi estabelecido em uma política institucional de arquivos.

Pareceres de avaliação

Os pareceres de avaliação deste artigo estão disponíveis em:

https://seer.ufrgs.br/index.php/EmQuestao/article/view/128008/89954

https://seer.ufrgs.br/index.php/EmQuestao/article/view/128008/89955

Referências

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• 1
  Essa classificação foi obtida a partir da construção de um índice que utilizou como atributos: despesas totais; casos novos; processos pendentes; número de magistrados (as); número de servidores (as): efetivos (as), requisitados (as), cedidos (as) e comissionados (as) sem vínculo efetivo; e número de trabalhadores auxiliares: terceirizados (as), estagiários (as), juízes (as) leigos (as) e conciliadores (as). Esse índice permitiu a segmentação dos tribunais em grande, médio e pequeno porte. Ver: Brasil (2021a).
• 2
  De acordo com o Tesauro da Justiça Eleitoral, processo eleitoral “consiste num conjunto de atos abrangendo a preparação e a realização das eleições, incluindo a apuração dos votos e a diplomação dos eleitos. Ver: Brasil (2010, p. 254).
• 3
  Fato ou boato. Ver: Brasil (2020b).
• 4
  Com efeito, o TRE-MG firmou parcerias com a Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), bem como a Câmara dos Diretores Lojistas de Belo Horizonte (CDL/BH). Ver: Brasil (2022b, 2022c).
• 5
  SWOT é um acrônimo formado a partir das palavras strengths (forças), weakness (fraquezas), opportunities (oportunidades) e threats (ameaças). Em português, FOFA. Segundo Silveira (2000), insere-se “no campo de análise de ambientes (interno e externo). É comumente empregada em processos de Planejamento Estratégico, para avaliação do posicionamento da organização e de sua capacidade de competição”. Ver: Silveira (2000).
• 6
  Gestão arquivística e gerenciamento arquivístico são tratadas neste artigo como expressões sinônimas. No entanto, assumiu-se a preferência por “gerenciamento” com o objetivo de se evitar uma possível confusão entre “gestão arquivística” com “gestão documental”. Ver: Silva (2022).
• 7
  De acordo com o artigo 2° da Resolução CNJ n. 324/2020, Gestão da memória é “o conjunto de ações e práticas de preservação, valorização e divulgação da história contida nos documentos, processos, arquivos, bibliotecas, museus, memoriais, personalidades, objetos e imóveis do Poder Judiciário, abarcando iniciativas direcionadas à pesquisa, à conservação, à restauração, à reserva técnica, à comunicação, à ação cultural e educativa”. Ver: Brasil (2020a).
• 8
  Relatório de gestão do exercício de 2017. Ver: Brasil (2018c).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Nov 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  20 Out 2022
• Aceito
  12 Jun 2023