Between risks and threats: independence and oversight power of the Brazilian Federal Audit Court in the 1988 Constituent Assembly

Fonseca, Thiago do Nascimento

doi:10.1590/1807-01912020262122

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Sumário

Artigos • Opin. Pública 26 (2) • May-Aug 2020 • https://doi.org/10.1590/1807-01912020262122 copy

Between risks and threats: independence and oversight power of the Brazilian Federal Audit Court in the 1988 Constituent Assembly

Authorship SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Abstract

Why would political actors take the risk of being controlled in the future by independent anti- corruption institutions? The paper intends to explain what motivates politicians to give independence and power to these institutions, even they are under the risk of being controlled in the future. With the process tracing method, this paper gathers evidence regarding the institutional design of the Brazilian Federal Audit Court that was approved during the Constituent Assembly in 1988. The result shows that, regardless of the politicians’ preferences, anti-corruption institutions purchase greater power through threats against the survival of political actors in contexts of future uncertainty. This diagnosis questions whether the independent anti-corruption institutions actually are an output of democratic competition, since these are not always a straight result from the majority preferences of elected representatives.

accountability institutions; horizontal accountability; independent institutions, judicial review; corruption

Classificação	Propostas
Atribuição (geral)	Controle externo do Congresso exercido com o auxílio do Tribunal de Contas.
Jurisdição	Tribunal de Contas com jurisdição em todo o país.
Jurisdição	Controle do Congresso sobre a administração pública direta e indireta (com o auxílio do Tribunal de Contas).
Fiscalização / Jurisdição	Parecer do Tribunal de Contas sobre as contas do governo da União, a serem julgadas pelo Congresso.
	Apreciação das contas do governo da União pelo Tribunal.
	Inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
	Fiscalização das entidades supranacionais de cujo capital social o poder público participe.
Julgamento / Jurisdição	Julgamento, pelo Tribunal de Contas, dos atos e das contas da administração, direta e indireta, responsável por dinheiros, bens e valores públicos.
Julgamento / Jurisdição	Julgamento, para fins de registro, dos atos de nomeação para cargos e de concessões iniciais de aposentadoria, reformas e pensões.
Sanção	Aplicação de sanções previstas em lei.
Sanção / Autonomia	Em caso de ilegalidade, definição de prazo para correções e sustação da execução do ato, caso o Tribunal não seja atendido.
Autonomia	Prestação de informações sobre fiscalização, auditorias e inspeções pelo Tribunal ao Congresso Nacional.
	Informações prestadas pelo Tribunal ao Congresso referentes a decisões sobre legalidade de despesas e irregularidade de contas.
	Definição de normas para o exercício do controle externo, a serem fixadas pelo próprio Tribunal.
	Organização interna por iniciativa própria (escolha de presidente, composição de cargos, regimento interno, liberdade administrativa).
	Subdivisões institucionais internas, a serem definidas em lei.

Classificação	Propostas
Fiscalização / Julgamento	Fiscalização e julgamento com base em critérios de eficácia, eficiência, economicidade e legitimidade.
Julgamento / Jurisdição	Exclusão de prerrogativa de registrar e julgar as nomeações para cargos públicos e concessões de aposentadorias, reformas e pensões.
Sanção / Jurisdição	Em caso de contrato sustado, a parte prejudicada poderia solicitar recurso ao Congresso Nacional, sem efeito suspensivo.
Sanção	Imposição de multa proporcional ao dano causado ao patrimônio.
	Inabilitação para o exercício da função pública de cinco a quinze anos.
	Imposição de débitos com eficácia de sentença e título executivo.
	Pena de responsabilidade solidária para o controle interno de cada poder em caso de omissão em comunicar irregularidades ao TCU.
Independência	Nomeação dos ministros pelo presidente da República.
Independência	Garantias de vitaliciedade e inamovibilidade do cargo.

Classificação	Propostas
Fiscalização / Jurisdição	Qualquer pessoa física ou jurídica estaria sujeita à prestação de contas.
Fiscalização / Jurisdição	Fiscalização de recursos repassados pela União a outras esferas de governo somente em forma de convênio.
Sanção / Jurisdição	Exclusão de inabilitação de agentes para exercício de cargo público.
Autonomia	Congresso pode solicitar compulsoriamente serviços de parecer técnico em casos de suspeitas de irregularidades.
Independência	Prestação obrigatória de informação das atividades do Tribunal ao Congresso por meio de relatórios anuais.
Independência	Vitaliciedade para um terço dos ministros, indicados pelo presidente da República com aprovação do Congresso. Dois terços dos ministros escolhidos pelo Congresso com mandato de seis anos não renováveis.

Posicionamento		PMDB	PFL	PDS	PDT	PT	PTB	PCB	PCdoB	PDC	Total
Sim	N	24	11	10	0	0	1	1	0	2	49
Sim	%	88,9	100,0	83,3	0,0	0,0	100,0	50,0	0,0	66,7	80,3
Não	N	1	0	0	0	2	0	0	0	0	3
Não	%	3,7	0,0	0,0	0,0	100,0	0,0	0,0	0,0	0,0	3,7
Abstenções	N	1	0	0	0	0	0	0	0	0	1
Abstenções	%	3,7	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	3,7
Ausências	N	1	0	2	1	0	0	1	2	1	8
Ausências	%	3,7	0,0	16,7	100,0	0,0	0,0	50,0	100,0	33,3	3,7
Total	N	27	11	12	1	2	1	2	2	3	61
Total	%	44,3	18,0	19,7	1,6	3,3	1,6	3,3	3,3	4,9	100,0

Classificação	Propostas
Fiscalização / Jurisdição	Apreciação de aposentadorias e pensões.
	Acompanhamento de licitações.
	Fiscalização sobre quaisquer repasses da União aos níveis subnacionais.
Sanção / Jurisdição	Impugnação de licitações.
Autonomia	Análise compulsória de denúncias provenientes de cidadãos.
Independência	Dos onze ministros, vitaliciedade para dois terços e mandato de seis anos não renováveis para um terço.
Independência	Divulgação de atividades do Tribunal ao Congresso Nacional.

Classificação	Propostas
Sanção / Jurisdição / Autonomia	Anulação de contratos irregulares apenas em casos de abstenção do Congresso Nacional sobre o assunto.
Independência	Ministros escolhidos pelo presidente da República provenientes de lista tríplice elaborada pelo Tribunal de Contas a partir de seu corpo técnico.
Independência	Vitaliciedade para todos os ministros.
Autonomia	Cabe ao TCU avaliar a viabilidade das denúncias realizadas por cidadãos.
Autonomia	Ministério Público impedido de solicitar inspeções e auditorias ao Tribunal de Contas.

	Aprovações		Rejeições		Abstenções		Ausências		Total
Partidos	N	%	N	%	N	%	N	%	N	%
PMDB	119	40,1	69	23,2	3	1,0	106	35,7	297	53,2
PFL	43	32,6	14	10,6	0	0,0	75	56,8	132	23,7
PDS	22	55,0	2	5,0	0	0,0	16	40,0	40	7,2
PDT	10	40,0	6	24,0	1	4,0	8	32,0	25	4,5
PTB	6	33,3	8	44,4	0	0,0	4	22,2	18	3,2
PT	0	0,0	16	100,0	0	0,0	0	0,0	16	2,9
PSDB	0	0,0	6	75,0	0	0,0	2	25,0	8	1,4
PDC	1	20,0	1	20,0	0	0,0	3	60,0	5	0,9
PL	3	60,0	1	20,0	0	0,0	1	20,0	5	0,9
PCB	0	0,0	3	100,0	0	0,0	0	0,0	3	0,5
PCdoB	0	0,0	3	100,0	0	0,0	0	0,0	3	0,5
PSB	0	0,0	3	100,0	0	0,0	0	0,0	3	0,5
PMB	0	0,0	0	0,0	0	0,0	2	100,0	2	0,4
PSC	1	100,0	0	0,0	0	0,0	0	0,0	1	0,2
Total	205	36,7	132	23,7	4	0,7	217	38,9	558	100,0

	Aprovação		Rejeição		Abstenções		Ausências		Total
Partidos	N	%	N	%	N	%	N	%	N	%
PMDB	157	52,9	54	18,2	1	0,3	85	28,6	297	53,2
PFL	75	56,8	6	4,5	0	0,0	51	38,6	132	23,7
PDS	23	57,5	3	7,5	0	0,0	14	35,0	40	7,2
PDT	14	56,0	3	12,0	0	0,0	8	32,0	25	4,5
PTB	12	66,7	0	0,0	0	0,0	6	33,3	18	3,2
PT	0	0,0	15	93,8	0	0,0	1	6,3	16	2,9
PSDB	2	25,0	4	50,0	0	0,0	2	25,0	8	1,4
PDC	3	60,0	0	0,0	0	0,0	2	40,0	5	0,9
PL	4	80,0	0	0,0	0	0,0	1	20,0	5	0,9
PCB	0	0,0	3	100,0	0	0,0	0	0,0	3	0,5
PCdoB	0	0,0	3	100,0	0	0,0	0	0,0	3	0,5
PSB	0	0,0	3	100,0	0	0,0	0	0,0	3	0,5
PMB	0	0,0	0	0,0	0	0,0	2	100,0	2	0,4
PSC	0	0,0	1	100,0	0	0,0	0	0,0	1	0,2
Total	290	52,0	95	17,0	1	0,2	172	30,8	558	100,0

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