Contribuições da Administração para Pensar e Agir Sobre as Cidades

RESUMO

Considerando os enormes desafios das cidades face à crise climática que vivemos e que se expressa de forma dramática e urgente no Brasil, como vivido no Rio Grande do Sul recentemente, propomos neste editorial discutir as contribuições da administração para refletir e agir sobre a gestão e a governança urbanas. A RAC tem assumido um papel pioneiro em tratar fronteiras conceituais, abordagens interdisciplinares e a relação entre teoria e prática, valorizando a produção de conhecimento que possa contribuir para o enfrentamento dos desafios contemporâneos. Nesse sentido, discutir o papel da administração e sua contribuição para pensar e agir sobre as cidades é fundamental para estimular que professores, pesquisadores e profissionais do nosso campo atuem nos processos de co-criar cidades mais resilientes, justas e sustentáveis.

Palavras-chave:
gestão e governança urbanas; administração; cidades; sustentabilidade

ABSTRACT

Considering the enormous challenges cities face due to the climate crisis dramatically and urgently affecting Brazil, as seen recently in Rio Grande do Sul, in this editorial we discuss the administration’s contributions in reflecting and acting on urban management and governance. RAC has pioneered addressing conceptual boundaries, interdisciplinary approaches, and the relationship between theory and practice, valuing knowledge production that can help confront contemporary challenges. In this context, discussing the role of administration and its contribution to urban management is essential to inspire professors, researchers, and professionals in our field to co-create more resilient, fair, and sustainable cities.

Keywords:
urban management and governance; administration; cities; sustainability

A cidade é a tentativa mais bem-sucedida do homem de reconstruir o mundo em que vive o mais próximo do seu desejo. Mas, se a cidade é o mundo que o homem criou, doravante ela é o mundo onde ele está condenado a viver. Assim, indiretamente, e sem qualquer percepção clara da natureza da sua tarefa, ao construir a cidade, o homem reconstruiu a si mesmo.

(Robert Park, 1967)

INTRODUÇÃO

O que tem a ver uma revista de administração contemporânea com a tragédia do Rio Grande do Sul? No nosso entendimento, tudo.

E se pensarmos no motivo pelo qual fazemos pesquisa, que tem a ver com compreender, aprender, prever e agir… mais ainda. Se adicionarmos a isso que fazemos pesquisa em administração, uma área de conhecimento aplicado, que conecta a teoria criada na academia com a prática das instituições, nos parece relevante e necessário começar esta nova edição da RAC lembrando o que aconteceu e acontece ainda no Rio Grande do Sul.

A RAC tem assumido um papel protagonista na expansão das fronteiras do conhecimento em administração, buscando ampliar a discussão e o impacto das pesquisas do campo. Diante disso, propomos explorar neste editorial o papel da administração para pensar e agir sobre as nossas cidades. Estamos em 2024, num ano de eleições municipais no país, além do início do processo preparatório da 6ª Conferência Nacional das Cidades convocada pelo Ministério das Cidades. Tal processo prevê a interlocução entre sociedade civil e gestores públicos na definição das bases da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Dito isso, como a administração pode contribuir para uma gestão urbana mais efetiva?

Neste editorial, queremos nos desafiar como pesquisadores de administração para sermos protagonistas no pensar e agir sobre nossas cidades.

Para tanto, iniciamos tratando de forma breve do debate e das pesquisas recentes sobre gestão urbana, seus avanços e lacunas, seguidos de uma rápida recapitulação da trajetória da política de gestão urbana no Brasil e seus desafios atuais. Finalizamos propondo algumas reflexões para que os pesquisadores e profissionais do campo da administração possam pensar nas possibilidades de contribuição efetiva com tal processo, considerando que a gestão urbana não se constitui apenas em um fenômeno relacionado ao planejamento, à infraestrutura e ao design da cidade, mas também e principalmente ao gerenciamento das interações produzidas nos espaços urbanos, através de mecanismos de governança que podem ser mais colaborativos e experimentalistas.

EXPLORANDO O DEBATE SOBRE GESTÃO E GOVERNANÇA URBANA NO BRASIL

O debate científico sobre a gestão urbana no Brasil é vasto e interdisciplinar e inclui trabalhos relacionados a uma diversidade de temáticas. Uma breve busca na base de dados do Google Acadêmico sobre artigos de revisão sobre gestão urbana publicados nos últimos cinco anos (2019 a 2024), feita para realização deste editorial, nos permitiu identificar 179 resultados. Uma análise dos achados possibilita encontrar alguns eixos temáticos prioritários.

Um primeiro grupo expressivo de trabalhos aborda os processos de planejamento, intervenções e reformas urbanas, incluindo aqui análises da aplicação dos instrumentos de gestão urbana e seus desafios, como os planos diretores, o zoneamento urbano e o licenciamento ambiental, além da preocupação com o desenho das cidades, do seu ordenamento e ocupação do solo (Abreu & Peres, 2021; Montrezor & Bernardini, 2019; Oliveira & Quaresma, 2022).

Tal discussão se relaciona com outros estudos que se interessam pelas questões de infraestrutura urbana, incluindo o saneamento básico e a gestão dos recursos hídricos (Becker & Pinheiro, 2019), o descarte e gestão adequados dos resíduos sólidos (Santos & Souza, 2023), a habitação, a arborização, a segurança pública e em especial a mobilidade urbana (Rocha et al., 2019; Fontoura & Ribeiro, 2021).

Outro conjunto expressivo de trabalhos se relaciona às questões de gestão ambiental e sustentabilidade nas cidades, incluindo estudos sobre as emergências e desastres diante das mudanças climáticas (Teixeira et al., 2022) e a gestão de recursos comuns, além da agricultura urbana. Destacam-se também estudos sobre as cidades inteligentes (Alves et al., 2019; Reck & Vanin, 2020), com foco na aplicação de tecnologia para melhoria da infraestrutura e dos serviços urbanos. Finalmente, mas não menos importante, podem-se citar também os estudos relacionados à participação social e ao direito à cidade, os quais enfatizam uma gestão urbana participativa e democrática (Lima et al., 2023; Mendes et al., 2021).

Esta breve revisão permite afirmar que o campo científico da gestão urbana no Brasil vem se expandindo e aprofundando e se configura como um campo interdisciplinar relacionado sobretudo às áreas de planejamento urbano e regional, engenharias, arquitetura e urbanismo, geografia e geociências. Isso se confirma quando consultamos o diretório de grupos do CNPq. Nele, há 200 grupos certificados que tratam de gestão urbana. Desses, mais de 50% estão ligados às áreas citadas anteriormente. Percebe-se, entretanto, que a pesquisa sobre gestão urbana atravessa também as diferentes disciplinas no campo das ciências sociais, incluindo antropologia, sociologia, ciência política, economia, psicologia, além de outras áreas como direito, turismo, saúde, ecologia e ciências ambientais. Dos grupos identificados no CNPq, apenas 8 (4%) estão relacionados diretamente com a área da administração.

Apesar da pouca expressividade encontrada tanto nas pesquisas quanto nas publicações sobre gestão urbana e administração, não há como negar a importância de ampliar esse diálogo. Isso vale tanto para os estudos organizacionais quanto para a administração pública. Considerando o debate sobre a gestão urbana no Brasil, bem como a trajetória da política pública e os desafios atuais que dificultam sua efetivação, pode-se conceber uma agenda de pesquisa e prática na qual pesquisadores e profissionais do campo da administração possam contribuir para uma gestão urbana mais efetiva. É o que abordaremos a seguir.

TRAJETÓRIA DA POLÍTICA URBANA E OS DESAFIOS ATUAIS NA GOVERNANÇA DAS CIDADES

Não há como tratar da trajetória da gestão urbana no Brasil sem mencionar o movimento pela reforma urbana e para garantia da função social da cidade e da propriedade no país, ainda nos anos 1960-1970, o que vai culminar na inclusão na Constituição de 1988 dos artigos 182 e 283. Estes artigos introduziram o direito à cidade e democracia na gestão urbana, estabelecendo papel aos municípios na política de desenvolvimento urbano e no ordenamento territorial. Entretanto, foi necessário aprovar uma lei nacional que garantisse melhor uso e ocupação do solo e que estabelecesse as diretrizes das políticas de gestão urbanas e as formas de financiamento da infraestrutura urbana e da habitação, o que ocorreu somente dez anos depois, com a promulgação do Estatuto da Cidade pela Lei 10.257 de 2001.

O Estatuto da Cidade forneceu princípios e ferramentas para construir as ‘cidades que queremos’, focalizando sobretudo a noção do ‘planejamento urbano’, a partir dos planos diretores e de dispositivos de gestão urbana voltados para o ordenamento territorial. Porém, mais de 20 anos após a sua implementação, são vários os estudos que discutem os diversos obstáculos à aplicação plena do Estatuto da Cidade (Costa, 2016; Oliveira et al., 2018) e de execução de uma política efetiva de gestão urbana.

Dentre esses obstáculos, destacam-se a tecnocracia e os interesses especulativos do mercado imobiliário. Tais elementos fazem com que haja uma concentração da ‘governança da cidade’ em alguns grupos de interesse, fragilizando os processos de participação e a democracia na gestão das cidades e excluindo e invisibilizando outros atores, especialmente aqueles mais vulneráveis. A isso se soma a desmobilização que ocorre nos últimos dez anos, período em que assistimos ao esvaziamento e aparelhamento dos conselhos da cidade.

É importante assinalar também a dificuldade, especialmente dos pequenos municípios, de operacionalizar políticas de gestão urbana, por falta de infraestrutura e recursos. A realidade é que os planos diretores de muitos municípios brasileiros não existem ou estão desatualizados. Há um grande fosso entre o que é planejado, as regulações advindas e o que de fato ocorre nos bairros e comunidades. Prevalece então um grande descompasso entre o zoneamento urbano e os planos diretores. É importante salientar ainda o Estatuto da Metrópole, que coloca como desafio o pensar para além da cidade, considerando as regiões metropolitanas e o desenvolvimento territorial.

Chegamos assim a 2024… impactados pelas mudanças climáticas e enfrentando problemas graves como vimos ocorrer no Rio Grande do Sul. O que aconteceu por lá não é algo isolado. É uma realidade cada vez mais previsível em nossas cidades, bairros e comunidades.

As problemáticas das cidades são questões que precisam ser enfrentadas por todos nós, não apenas pelos arquitetos, urbanistas, engenheiros e gestores públicos. Segundo o censo do IBGE de 2022, 85% da população brasileira mora em áreas urbanas e muitos se encontram em situações de risco. O país tem mais de 10 mil favelas e comunidades urbanas, em que vivem 16,6 milhões de pessoas (8% da população). Mais de 76 milhões de brasileiros (37,5% da população) moram em domicílios não conectados à rede de esgoto e 1.942 cidades têm moradores em áreas de risco.

Diante de tudo isso, como a administração, como campo científico e prático, pode contribuir para pensar as cidades? A administração tem um papel central na discussão da governança urbana e nos parece importante que professores, pesquisadores e profissionais do campo ampliem sua contribuição para avanços teóricos e práticos, indo além da noção de governo e explorando as possibilidades de conexão entre atores e setores.

AMPLIANDO AS PERSPECTIVAS SOBRE A GOVERNANÇA URBANA: UMA AGENDA PARA A PESQUISA E PARA A AÇÃO NO CAMPO DA ADMINISTRAÇÃO

Pensar de uma forma mais abrangente sobre gestão urbana implica tratar da sua governança, ou seja, da complexa coordenação das ações coletivas que ocorrem nas cidades, visando produzir consequências desejáveis para aqueles que nelas vivem. Trata-se de conectar os atores e teias urbanas, promovendo pontes e processos de cocriação que possam dar lugar a experimentações e novas práticas de governança para fortalecer políticas públicas (Andion, 2023; Ansell et al., 2022). Isso implica ir além das ‘cidades inteligentes’ e pensar em como construir espaços públicos adequados, nos quais as diferentes dimensões que compõem a cidade, como territórios, pessoas e meio ambiente, possam ser levadas em conta de forma mais sistêmica. Esta perspectiva incentiva uma visão holística da governança urbana, integrando vários elementos para garantir um desenvolvimento urbano mais inclusivo e sustentável.

Em síntese, propomos que a governança urbana seja tratada não apenas como um acessório da gestão urbana, ou como monopólio de experts, políticos e determinados grupos. O planejamento e a gestão urbana devem ser pensados de acordo com as demandas, pleitos e ações de quem vive na cidade. Tal reflexão precisa incluir os territórios periféricos e as populações vulnerabilizadas que muitas vezes são esquecidas e alijadas da governança das cidades.

Nessa perspectiva, é possível ampliar o escopo e o acesso ao processo de discussão sobre a cidade, diversificando os canais de comunicação e os modos de debate público. Trata-se de conceber a ação sobre os problemas públicos para além dos instrumentos clássicos do plano diretor e do ordenamento territorial, levando em conta os ecossistemas de inovação social e as experimentações existentes nas cidades (Andion et al., 2020). Tudo isso leva ainda em consideração a ecologia política dos diversos distritos e bairros, incluindo suas particularidades, demandas e prioridades.

Enfim, propomos colocar a governança democrática no centro da gestão urbana. E por que a governança democrática importa para a gestão urbana? Ela é central porque permite ampliar os olhares, as perspectivas e as interpretações em torno dos problemas urbanos, considerando o lugar daqueles que vivenciam os problemas. Ela dá espaço para a intersetorialidade e a interdisciplinaridade que se exigem no enfrentamento das questões urbanas e pode facilitar a construção de conhecimento e coprodução colaborativa de respostas, gerando soluções mais inventivas para os problemas complexos que enfrentamos hoje nas cidades. Ela permite ouvir, ver e dar espaço para deliberação a grupos que normalmente não têm acesso às discussões e, assim, pode ampliar o engajamento, o envolvimento e o compromisso dos cidadãos com a sua cidade.

Em suma, o desenvolvimento e a gestão urbana não podem ser pensados de forma dissociada da governança pública, das interações socioestatais e dos processos decisórios relativos à gestão municipal. Diante disso, acreditamos que a administração tem muito a dizer e a fazer para a promoção de cidades mais resilientes, justas e sustentáveis.

REFERENCES

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• Verificação de Plágio

  A RAC mantém a prática de submeter todos os documentos aprovados para publicação à verificação de plágio, mediante o emprego de ferramentas específicas, e.g.: iThenticate.

• Financiamento

  A autora Carolina Andion agradece o financiamento para a pesquisa junto ao Observatório de Inovação Social de Florianópolis obtido da UDESC e da Fundação de Amparo à Pesquisa e à Inovação do Estado de Santa Catarina (FAPESC) e a bolsa de produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

• Disponibilidade dos Dados

  A RAC incentiva o compartilhamento de dados mas, por observância a ditames éticos, não demanda a divulgação de qualquer meio de identificação de sujeitos de pesquisa, preservando a privacidade dos sujeitos de pesquisa. A prática de open data é viabilizar a reproducibilidade de resultados, e assegurar a irrestrita transparência dos resultados da pesquisa publicada, sem que seja demandada a identidade de sujeitos de pesquisa.

Editado por

CORPO EDITORIAL CIENTÍFICO E EQUIPE EDITORIAL PARA ESTA EDIÇÃO:

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Gabrielle Durepos (Mount Saint Vincent University, Halifax, Nova Scotia, Canadá)

Rafael Alcadipani da Silveira (EAESP/FGV, São Paulo, SP, Brasil)

Patricia Guarnieri dos Santos (UnB, Brasília, DF, Brasil)

Silvia Gherardi (University of Trento, Trento, Itália)

Editora-chefe

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Editores Associados

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Carolina Andion (UDESC, Florianópolis, SC, Brasil)

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Elisa Yoshie Ichikawa (UEM, Maringá, PR, Brasil)

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Editoração

Diagramação e normas da APA: Eduarda Pereira Anastacio (ANPAD, Maringá, Brasil); Simone L. L. Rafael (ANPAD, Maringá, Brasil).

Periodicidade: Publicação contínua.

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A RAC incentiva o compartilhamento de dados mas, por observância a ditames éticos, não demanda a divulgação de qualquer meio de identificação de sujeitos de pesquisa, preservando a privacidade dos sujeitos de pesquisa. A prática de open data é viabilizar a reproducibilidade de resultados, e assegurar a irrestrita transparência dos resultados da pesquisa publicada, sem que seja demandada a identidade de sujeitos de pesquisa.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  26 Ago 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Publicado
  11 Jul 2024