Evolução da administração descentralizada em São Paulo: questões relevantes para as políticas públicas

ARTIGOS

Evolução da administração descentralizada em São Paulo: questões relevantes para as políticas públicas^*

Luciano Galvão Coutinho

Ph.D. em economia, pela Cornell University; professor do Departamento de Economia da Unicamp; coordenador de pós-graduação do IFCH-Unicamp e consultor da Fundap

1. A ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA ESTADUAL

1.1 Descrição geral

No momento presente o setor descentralizado estadual compõe-se de 65 entidades,¹ sendo que três delas estão em fase de implantação. Destas, 32 têm o status de empresa (duas em fase de implantação), 22 são autarquias e 11 são fundações (uma em implantação). Este conjunto de entidades descentralizadas desempenha um papel de grande relevância na administração estadual, atuando em várias esferas de intervenção e campos funcionais.²

A importância do setor descentralizado na administração estadual pode ser avaliado pela sua expressiva participação no gasto público.

A despesa total consolidada das autarquias e fundações representou cerca de 40% da despesa orçamentária estadual em 1976.

A participação das entidades descentralizadas é ainda mais expressiva no que toca às despesas de capital. O peso desta categoria de despesa, para as autarquias e fundações, atingiu a significativa proporção de 70% das despesas de capital do orçamento-programa realizado em 1976. Por outro lado, a participação das autarquias e fundações nas despesas correntes foi relativamente menor, alcançando um índice de 28%.

Um aspecto que merece grande destaque na análise das finanças públicas estaduais é a expressiva participação das empresas estatais estaduais como executoras dos investimentos públicos. As empresas são o agente principal deste tipo de dispêndio, seja pelo gasto direto em capacidade instalada, equipamento e construção ou pela contratação de sua execução, através de concorrências e licitações públicas para o empreitamento de obras.

Este fato pode ser claramente percebido por meio da análise das categorias de dispêndio das autarquias. Observa-se que as aplicações relativas à participação no aumento de capital em empresas públicas representaram, em 1976, 57% das respectivas despesas de capital, enquanto os investimentos próprios em obras públicas, equipamentos e material permanente alcançaram apenas 40%. Isto significa que, em boa medida, as autarquias (principalmente o DAEE e o DER) atuam como entidades repassadoras de fundos de investimento para as empresas públicas em suas respectivas áreas de atuação.

No que se refere aos gastos correntes verifica-se que a despesa operacional e não-operacional das empresas estaduais alcançou, em 1976, a proporção de 71% das despesas correntes realizadas pela administração direta. No entanto, o contraste é flagrante com respeito às inversões realizadas, pois, em 1976, os dispêndios em investimentos efetuados pelas empresas públicas foram 12,3 vezes superiores às inversões próprias em obras públicas, equipamentos, instalações, material permanente e aquisição de imóveis, efetuadas diretamente pela administração centralizada. Agregando-se" às inversões próprias da administração centralizada as inversões diretamente efetuadas pela administração autárquica, ainda assim verifica-se que o volume de investimento das empresas estaduais foi 2,7 vezes superior. Se, por outro lado, os investimentos das empresas, autarquias e fundações fossem consolidados, representariam cerca de 16,8 vezes o volume de gastos respectivos diretamente efetuados pela administração centralizada.

Isto significa que, em 1976, para as categorias de investimento analisadas, estima-se em 94% a participação do setor descentralizado no total das inversões públicas, sendo de aproximadamente 69% a participação respectiva das empresas estaduais, cabendo cerca de 25% às autarquias e fundações.

A expressiva participação das entidades descentralizadas, principalmente empresas públicas, no conjunto da administração pública estadual também pode ser avaliada por outros ângulos:

1. No que se refere ao emprego público, as empresas estaduais absorviam, em 1976, um total estimado de 106 mil pessoas, enquanto a administração direta apresentava, em 1976, um quadro funcional de 353.405 empregados.

2. No que tange à obtenção de recursos financeiros, observa-se que o volume da receita própria (operacional e não-operacional) das empresas estaduais atingiu, em 1976, cerca de 85% da receita tributária arrecadada pela administração direta, totalizando CrS 32.340 milhões.

Considerando que, além destes recursos próprios, as empresas contam com transferências governamentais na forma de aumento da participação acionária ou eventualmente transferências correntes e, além disso, com a possibilidade mais flexível de endividamento a curto e longo prazos, não é difícil compreender que estas entidades participem expressivamente no gasto corrente e de inversão estadual.

3. A administração descentralizada também se destaca pela concentração das dívidas internas e externas. No final de 1976, a administração descentralizada era responsável por 78% do endividamento do setor público estadual. As empresas estaduais são as principais tomadoras, sendo responsáveis por 60% do conjunto da dívida de toda a administração estadual.

4. Finalmente, apesar de o significado econômico e contábil do estado patrimonial ser inteiramente diferente para cada esfera da estrutura administrativa, apresentam-se, a seguir, os respectivos dados estimados no final de 1976, para que se tenha uma idéia das magnitudes relativas. O patrimônio líquido das empresas analisadas totalizou um montante de aproximadamente Cr$ 64 bilhões, enquanto o ativo real líquido da administração autárquica e da administração direta somou, respectivamente, cerca dt Cr$ 35 bilhões e Cr$ 9 bilhões. Ou seja, o patrimônio total do setor descentralizado somava cerca de Cr$ 99 bilhões em 1976, contra Cr$ 9 bilhões de valor respectivo para a administração centralizada.

5. No que se refere à rentabilidade das empresas públicas estaduais, os dados passíveis de serem obtidos através da análise contábil revelam um desempenho positivo. O lucro líquido antes da dedução do imposto de renda alcançou um montante de Cr$ 5.408 milhões, o que indica uma rentabilidade sobre o patrimônio líquido da ordem de 8,4%. Este índice pode ser considerado satisfatório, em se tratando de todo um conjunto de empresas públicas cumprindo as mais diferenciadas funções econômicas. Somando-se o lucro líquido ao valor das depreciações contábeis observadas em 1976, obtém-se o montante de Cr$ 6.729 milhões, o que produz um índice de rentabilidade bruta sobre o patrimônio líquido estimado em 10,5%. Aquele valor, que corresponde aproximadamente ao montante de disponibilidade bruta gerado pelas empresas, representa 12,6% do orçamento realizado pelo estado naquele ano.

1.2 Descrição setorial

O conjunto de entidades da administração descentralizada engloba um variado elenco de campos de atuação, com diferentes graus de abrangência ou participação em suas áreas respectivas. Por exemplo, em certas áreas a atuação do setor descentralizado é simplesmente residual ou supletiva (com relação à esfera federal ou privada), enquanto em outros campos sua presença e atuação é, claramente, exaustiva ou dominante.

Entre as atividades mais relevantes deste setor na provisão de bens públicos, tanto pela longa tradição da participação pública quanto pela importância efetiva desta participação (em termos do suprimento da oferta do bem ou serviço), destacamos as que se seguem.

1. Na área de energia elétrica: inversão, geração e fornecimento em grosso de energia elétrica, pesquisa de novas fontes de energia e distribuição em áreas mais atrasadas.

a) empresas:

- Companhia Energética de São Paulo S. A. (Cesp)

- Companhia Paulista de Força e Luz S.A. (CPFL)

b) autarquia:

- Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE)

2. Na área de transportes: atividades do sistema rodoviário e ferroviário do estado, participando da aviação civil comercial e secundariamente da navegação fluvial.

a) empreas:

- Ferrovias Paulistas S.A. (Fepasa)

- Desenvolvimento Rodoviário S.A. (Dersa)

- Viação Aérea São Paulo S.A. (Vasp)

- Pesquisa e Planejamento de Transportes do Estado de São Paulo S.A. (Transesp)

b) autarquias:

- Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo (Daesp)

- Departamento de Estradas de Rodagem (DER)

3. Na área de saneamento básico e proteção do meio ambiente: provisão de água, esgotos, controle e prevenção da poluição ambiental.

a) empresas:

- Cia. de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp)

- Cia. de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb)

b) autarquia:

- Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE)

4. No sistema financeiro público estadual: atividades do sistema de crédito comercial, financiamento ao consumo, banco de desenvolvimento, realização de operações de financiamento imobiliário, gestão dos títulos da dívida pública, seguros etc.

a) empresas:

- Banco do Estado de São Paulo S.A. (Banespa)

- Banespa Crédito, Financiamento e Investimento (Banespa CFI)

- Banespa Corretora de Seguros (Banespa CS)

- Banespa Serviços Administrativos (Banespa STA)

- Banespa Corretora de Câmbio e Títulos (Banespa CCT)

- Banespa Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários (Banespa DTVM)

- Banespa Mineração e Empreendimentos (Banespa ME)

- Banco do Desenvolvimento do Estado de São Paulo (Badesp)

- Caixa Econômica do Estado de São Paulo (Ceesp)

- Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários do Estado de São Paulo (Divesp)

- Companhia de Seguro do Estado de São Paulo (Cosesp)

5. Na área de educação: atuação principalmente na esfera do ensino superior, por meio das universidades estaduais e em outras atividades de apoio.

a) autarquias:

- Universidade de São Paulo (USP)

- Universidade de Campinas (Unicamp)

- Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho (UNESP)

b) fundações:

- Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp)

- Fundação do Livro Escolar (FLE)

6. Na área de abastecimento e fomento à agricultura: apoio e infra-estrutura para estocagem e comercialização de produtos agropecuários para abastecimento urbano (atividades principais), assistência técnica e fomento.

a) empresas:

- Cia. de Entrepostos e Armazéns Gerais do Estado de São Paulo (Ceagesp)

- Cia Agrícola Imobiliária e Colonizadora (CAIC)

- Frutesp S.A. - Agro Industrial (Frutesp)

b) autarquias:

- Bolsa Oficial do Café e Mercadoria de Santos (BOCMS)

- Instituto do Café do Estado de São Paulo (Icesp)

Além destas áreas de maior peso e relevância, o setor descentralizado também atua nos campos setoriais enumerados a seguir.

1. Na saúde pública: atua por meio de um conjunto de entidades com funções específicas e da operação de grandes hospitais universitários e de assistência ao servidor público.

a) empresa:

- Laboratório Brasileiro de Vacinas S.A. (Brasvacin)

b) autarquias:

- Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da USP (HC/USP)

- Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina de Ribeirão Preto da USP (HC/Ribeirão Preto)

- Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual (IAMSPE)

- Superintendência de Controle das Endemias (SUCEN)

b) fundações:

- Fundação do Remédio Popular (Furp)

- Fundação Centro de Pesquisa de Oncologia (FCPO)

2. Em ciência e tecnologia: atua em áreas de pesquisa tecnológica básica (ligada às universidades) e através de uma empresa voltada para pesquisa aplicada.

a) empresa:

- Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo S.A. (IPT)

b) autarquia:

- Instituto de Energia Atômica (IEA)

c) fundação:

- Fundação Paula Souza (FPS)

3. Na imprensa e nos meios de comunicação: supre a edição do Diário Oficial e outras publicações governamentais, atuando na área de radiodifusão e televisão com objetivos educacionais.

a) empresa:

- Imprensa Oficial do Estado S.A. (Imesp)

b) autarquia:

- Serviços Especiais de Telecomunicações do Estado de São Paulo S.A. (Setasa)

c) fundação:

- Fundação Padre Anchieta

- Centro Paulista de Rádio e TV Educativa (FPA)

4. Em serviços técnicos especiais: oferece determinados serviços especializados (processamento de dados, aerofotogrametria) ao setor público.

a) empresas:

- Cia. de Processamento de Dados do Estado de São Paulo (Prodesp)

- Terrafoto (atividades de aerolevantamento)

b) autarquia:

- Instituto de Medicina Social e de Criminologia de São Paulo (Imesc)

5. No apoio administrativo ao setor público: atua por meio de entidades que visam realizar treinamento, assistência técnica e pesquisas de subsidio do setor público na esfera municipal e estadual.

a) autarquia:

- Fundação Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisas da Administração Municipal (Cepam)

b) fundações:

- Fundação para o Desenvolvimento Administrativo (Fundap)

- Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (FSEADE)

6. Em planejamento urbano e regional: com atuação de empresa para projetos e planejamento do desenvolvimento urbano, especialmente da região metropolitana.

a) empresa:

- Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo (Emplasa)

b) autarquia:

- Superintendência do Desenvolvimento do Litoral Paulista (Sudelpa)

7. Em obras públicas e habitação: realiza obras públicas de menor porte, construções escolares e de casas populares.

a) empresas:

- Cia. Estadual de Casas Populares (Cecap)

- Cia. de Construções Escolares do Estado de São Paulo (Conesp)

b) autarquia:

- Departamento de Edifícios e Obras Públicas (DOP)

8. Em previdência, promoção e assistência social: atua por meio de organismo provedor de aposentadorias e pensões para o funcionalismo público e de um elenco de fundações e entidades específicas para atividades assistenciais.

a) autarquias:

- Instituto de Previdência do Estado de São Paulo (lpesp)

- Caixa Beneficente da Polícia Militar (CBPM)

- Superintendência do Trabalho Artesanal nas Comunidades (Sutaco)

b) fundação:

- Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor (Febem)

9. Lazer e turismo: apoia e administra as estâncias hidrominerais e outras instituições (zoológico).

a) fundações:

- Fomento de Urbanização e Melhoria das Estâncias (Fumest)

- Fundação Parque Zoológico (FPZ)

1.3 Análise comparativa setorial da administração centralizada

Apresenta-se, neste item, uma breve análise comparativa das 15 áreas de atuação da administração descentralizada (compreendendo empresas, autarquias e fundações), com base em dois indicadores agregados: o gasto público corrente e as inversões públicas.

A agregação/consolidação dos dados exigiu várias suposições simplificadoras e ajustes, em virtude das diferenças no tratamento contábil adotado pelas entidades da administração indireta. De fato, as empresas e algumas fundações são orientadas livremente pelas normas da contabilidade privada, enquanto que as autarquias e algumas fundações regem-se por princípios da contabilidade pública.

O indicador do gasto público corrente foi obtido pela agregação dos dados de despesa corrente das autarquias e fundações e despesa total (operacional e não-operacional) das empresas. Cabe destacar que este indicador apresenta um certo grau de imprecisão devido à dificuldade de eliminar inteiramente a dupla contagem para o setor de transportes.

O valor agregado das inversões públicas foi obtido através do somatório dos itens componentes da categoria investimentos para as autarquias (excetuando-se o item participação em constituição e aumento de capital) e dos investimentos das empresas.

O valor agregado do gasto público corrente atingiu, em 1976, o montante de Cr$ 37,8 bilhões. Dentro dele destaca-se a importante participação do setor financeiro estadual com cerca de 38º7o do total (Cr$ 14,5 bilhões). O elevado valor das despesas correntes do setor financeiro, e em especial das despesas de pessoal, revela que este setor apresenta o índice mais elevado de salário per capita na administração descentralizada. Outras participações relevantes no gasto corrente do estado são as dos setores de energia elétrica e saneamento, com 17,3% (6,5 bilhões), e transportes, com 15,2% (Cr$ 5,7 bilhões).

O setor de promoção e assistência social, embora não seja economicamente dos mais significativos, tem uma participação importante na composição do gasto, público: Cr$ 5,1 bilhões (13,5º7o). Isto se deve basicamente às transferências sociais do Instituto de Previdência do Estado de São Paulo (lpesp), que responde, por mais de 80% das transferências sociais do conjunto das autarquias e fundações.

No que se refere às inversões públicas, observa-se a elevada participação dos setores de energia elétrica e saneamento, que representaram conjuntamente cerca de 57,6% do total dos investimentos da esfera descentralizada em 1976. O setor de transportes também é extremamente importante, representando isoladamente 31,4% do total das inversões no mesmo ano. Estes três setores abarcaram, portanto, 89% do volume das inversões. A participação dos demais setores da administração descentralizada no gasto corrente e nos investimentos pode ser observada no quadro 1.

O sistema descentralizado foi subdividido em dois conjuntos, em função da sua importância e da disponibilidade de informações. De um lado, analisou-se o conjunto de empresas e, de outro, as autarquias e fundações, conforme pode-se verificar nos quadros.

Para o subconjunto das empresas estaduais, os dados obtidos foram mais ricos e significativos, permitindo uma visão mais detalhada no peso relativo de cada setor para um maior número de indicadores e categorias contábeis, como se pode constatar nos quadros 2 e 3.

Com base nestas informações, constata-se a predominância da atuação pública sob forma de empresas nos setores economicamente mais importantes, a saber:

- setor de energia elétrica

- setor de saneamento

- setor de transportes

- sistema financeiro estadual

- setor de abastecimento

Tais setores representam, conjuntamente, 99% do. patrimônio líquido, 100% das dívidas, 98% das transferências do governo estadual, 95% das receitas e 94% das despesas.

Isoladamente, destaca-se o setor de energia elétrica, com duas grandes empresas, Cesp e CPFL, participando com cerca de 56% do patrimônio líquido do conjunto das empresas, 50% das dívidas contraídas e 42% dos investimentos efetuados.

O sistema financeiro estadual, composto do grupo Banespa, Cosesp, Badesp, Ceesp e Divesp, destaca-se no tocante às receitas auferidas (52% do total das empresas) e também com relação à despesa, com 53% das despesas efetuadas em 1976.

O setor de transportes (Dersa, Fepasa) também é muito importante no que se refere às inversões públicas realizadas via empresas (28% do total). Nota-se que, em boa medida, as inversões neste setor são financiadas por transferências de capital do Tesouro estadual, absorvendo 62% do volume respectivo em 1976. A seguir, o setor de saneamento básico (Sabesp) também representou uma elevada participação nos investimentos (25%) e nas transferências (16%), no mesmo ano.

Para o subconjunto das autarquias e fundações as informações disponíveis foram consolidadas nos quadros 4 e 5. Neles é interessante observar a distribuição setorial dos investimentos próprios em obras públicas,, equipamentos e material permanente, além das despesas de custeio.

O setor que se salienta em termos de inversões é o de transportes, que, através de suas entidades autárquicas, DER e Daesp, é responsável por 43,34% das inversões do conjunto das autarquias. Segue-se o setor de energia elétrica e saneamento (DAEE), com 24,07% das inversões, e o setor de educação e cultura, com 12,80%. O domínio de quase 70% das inversões por parte destes dois setores revela a importância econômica de duas grandes autarquias, DAEE e DER.

Em relação às despesas de custeio, nota-se a preponderância dos setores de educação e cultura, saúde pública e previdência e promoção social, que participam com pouco mais de 70% do total. Isto revela que a atuação da administração pública nestes setores ocorre mais por intermédio de autarquias (ou mesmo diretamente por meio da administração centralizada) do que de empresas. Observa-se para este mesmo item uma participação destacada (18%) do setor de transportes, o que mostra a magnitude relativa da autarquia DER.

Quadro 6

Quadro 7

1.4 Análise comparativa: estado de São Paulo versus estado da Bahia

O objetivo deste item é avaliar comparativamente a situação da administração pública entre dois estados da Federação com características bastante distintas. Em São Paulo, o processo de descentralização administrativa avançou muito mais que em qualquer outro estado, enquanto na Bahia este processo ainda é incipiente. Entre estes dois casos situam-se outros estados em condição intermediária, como o Rio de Janeiro e Minas Gerais.

No estado de São Paulo 94% das inversões públicas (1976) foram realizadas pela administração descentralizada, enquanto na Bahia esta percentagem foi de 49%. Além disto, em São Paulo a presença das empresas é dominante (69% das inversões), e na Bahia ainda é forte a presença das autarquias, mais facilmente controláveis pela administração direta, que realiza, ela própria, a maior parte do dispêndio de investimento neste estado. Com relação a este aspecto, é curioso observar que, apesar de o estado de São Paulo ter investido um valor absoluto seis vezes maior que o do estado da Bahia (em 1976), a administração direta neste último efetuou um montante de inversões superior ao da administração direta paulista. Em outras palavras, a administração centralizada na Bahia é mais efetiva e poderosa que a paulista, com relação ao controle dos gastos de investimento. Estes dados estão sintetizados nas figuras 1 a 5.

Outro aspecto de enorme importância para qualificar a afirmação acima refere-se à composição das fontes de financiamento das inversões para os dois estados, conforme figura 5. Constata-se que o setor descentralizado de São Paulo (empresas) consegue autofinanciar 45,5% dos seus investimentos e utilizar do endividamento 19,3%, contando com 35,2% de recursos provenientes do Tesouro estadual. Na Bahia, a situação é inteiramente distinta. As empresas estaduais não detêm qualquer autonomia, dependendo de operações de endividamento e de transferências para financiar inversões (os resultados operacionais foram negativos). Isto indica que o setor de empresas estaduais na Bahia é do tipo não-autônomo, inteiramente dependente das agências, programas e entidades federais que controlam os recursos e decisões nas suas áreas relevantes de atuação (energia elétrica, saneamento, habitação, abastecimento). Em contraste, o vigor do processo de descentralização e o grande porte das empresas públicas paulistas lhes permite um certo exercício de soberania estadual frente às entidades da esfera federal.

Finalmente, na figura 2 observa-se que a administração direta em São Paulo ainda detém o controle de parte substancial do gasto corrente (custeio). Em outras palavras, para a administração direta de São Paulo resta apenas a possibilidade de administrar a rotina, ou seja, o gasto de custeio que é dificilmente remanejável e inflexível. Entretanto, convém advertir que, apesar da estreita capacidade alocativa deste tipo de gasto (como e onde gastar em pessoal e material), ele tem grande importância para os setores de dimensão social (saúde, educação, assistência, previdência, serviços da Secretaria da Agricultura), uma vez que o nível de gasto corrente nestas áreas influi decisivamente para a qualidade do serviço público oferecido à coletividade.

2. A DESCENTRALIZAÇÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO

2.1 Descentralização e novas linhas de condensação do poder

A tendência à crescente descentralização das atividades e funções da administração pública estadual tem-se apresentado como uma das características marcantes da evolução do setor público nas últimas décadas³. Esta tendência geral à descentralização expressou-se, inicialmente, através do aparecimento e desenvolvimento de autarquias, como desdobramentos de organismos da administração direta.

Mais recentemente, em especial após a segunda metade dos anos 60, e com redobrada intensidade após 1970, as empresas públicas tornaram-se os veículos dominantes da atuação descentralizada em setores economicamente relevantes, absorvendo as atribuições e esferas funcionais das autarquias nestas áreas. As formas autárquicas entram numa fase de esvaziamento e regressão a um papel mais passivo ou supletivo com relação à atuação das empresas; os exemplos do DAEE e DER ilustram claramente esta tendência.

Nos demais setores de provisão de serviços públicos convencionais, onde a presença do setor público estadual é bastante antiga, não se pode falar propriamente de um esvaziamento das autarquias. Nos setores de educação, saúde pública, previdência social etc, ainda há o claro predomínio da autarquia como forma de intervenção dentro da administração descentralizada. Todavia, é indubitável o aparecimento de uma tendência recente à incorporação de subáreas específicas ao sistema descentralizado sob a forma de fundações e empresas, como bem ilustra o quadro 8.

No bojo deste processo generalizado de descentralização administrativa emergem novos arranjos institucionais, caracterizados pela reordenação das linhas de controle e condensação do poder de decisão na esfera da administração pública.⁴ Por esta razão a simples constatação do processo de descentralização não é suficiente para explicitar e identificar quais os padrões de desenvolvimento organizacional e, mais importante, quais as suas conseqüências para o processo de formulação e para a qualidade das políticas públicas.

A partir de uma diagnose preliminar da situação atual do setor descentralizado estadual pode-se distinguir quatro grandes tendências recentes de ordenação institucional, como se verifica nos subitens a seguir.

2.1.1 Descentralização administrativa com descentralização do poder de decisão (autonomização da administração indireta)

Dentro do processo de descentralização administrativa uma tendência importante tem sido a concentração do poder de decisão, alocação do gasto e investimentos, a nível setorial, nas mãos das grandes empresas estaduais. Vale dizer que o movimento de descentralização com autonomização das entidades para fora da administração centralizada realizou-se com um notável fortalecimento e concentração setorial do poder econômico e institucional nas entidades descentralizadas, especialmente nas grandes empresas do estado. Como conseqüência importante estaria ocorrendo uma perda da capacidade gestora e planejadora da administração centralizada. Este enfraquecimento da esfera centralizada refletir-se-ia no estreitamento de sua capacidade de controle do gasto e principalmente da inversão pública, em contraposição ao crescimento das operações das entidades descentralizadas. Este último ponto envolve um aspecto crucial para o padrão de atuação estatal (isto é, caráter e critérios que orientam a tarifação e financiamento para os bens e serviços públicos), que será comentado, adiante, com maiores detalhes.⁵

Outro aspecto importante deste processo de descentralização com autonomia e fortalecimento das entidades descentralizadas - do ponto de vista organizacional - é que pelo menos 11 empresas estaduais de porte considerável passaram para o primeiro escalão da hierarquia política dentro da administração, escapando ao controle ou mesmo suplantando as secretarias de estado nos seus respectivos campos (exemplos: Cesp, CPFL, Fepasa, Dersa, Vasp, Sabesp, Cetesb, Banespa, Ceesp, Badesp, Ceagesp). Prova de que as secretarias passam por certo esvaziamento é que a indicação dos dirigentes destes organismos é realizada diretamente pelo governador, de modo que a eventual substituição do titular de uma secretaria de estado não impõe necessariamente a mudança na direção das empresas e grandes autarquias a ela vinculadas.

Estas transformações recentes nas linhas de organização do poder na administração pública paulista terminaram por concentrar sobre a pessoa do chefe do executivo estadual a responsabilidade e competência efetiva para - tarefa impossível! - coordenar a enorme máquina administrativa do estado. O resultado prático é, portanto, o da descoordenação e afrouxamento dos controles.

2.1.2 Descentralização administrativa com alienação do poder de decisão para a esfera federal

Outro aspecto relevante do processo de descentralização é o fato de que, em certos casos, a criação de empresas/entidades descentralizadas se realiza com o objetivo de atender a interesses ou diretrizes de política estabelecidas por grandes empresas/programas federais. Nestes casos, as empresas ou entidades estaduais passam a operar dentro de um esquema verticalizado e padronizado pela respectiva entidade federal, esvaziando a capacidade estritamente estadual de formulação e definição de políticas. É este, sem dúvida, o caso dos programas de financiamento da Sabesp, vinculados aos esquemas de financiamento do BNH através da Planasa. Esta característica é reflexo de um processo maior de descentralização com concentração de poderes nas grandes entidades, que certamente vem ocorrendo na esfera federal, e que transborda para o nível estadual (e até municipal), através da subsidiarização das entidades destas duas últimas categorias. Este processo também implica conseqüências marcantes para o sistema de tarifação e financiamento, especialmente no caso de determinados programas de financiamento, cujas taxas de correção, juros e amortização são determinadas por considerações estritamente financeiro-atuariais da esfera federal.

Um aspecto distinto da importância da esfera federal é aquela que se processa através de regulações e concessões, por força de dispositivos legais superiores. Os exemplos mais óbvios de interferência por regulação, exercida pela União por meio de determinados organismos, seriam o do DAC, que tem restringido recentemente a expansão da Vasp, e o da Eletrobrás, que tem limitado ou dificultado os planos de expansão da Cesp. Não se pode, porém, classificar estes casos como de subsidiarização da entidade estadual com relação ao respectivo organismo federal. Pelo contrário, manifesta-se aqui uma situação de fricção aberta entre estes e as empresas estaduais sequiosas por manter sua autonomia.

Em todos os estados da Federação o processo de alienação de poderes para a esfera federal avançou rapidamente nos últimos anos. Todavia, no caso único do Estado de São Paulo, o forte movimento de autonomização das suas (grandes) empresas e outras entidades descentralizadas tendeu a amenizar o efeito deste processo generalizado de centralização do poder (e recursos) pela União. Em contrapartida, multiplicaram-se áreas afetivas e potenciais do conflito entre entidades congêneres da esfera estadual e federal.

2.1.3 Descentralização administrativa não acompanhada por uma significativa descentralização de poderes

Este seria um caso menos freqüente do processo geral de descentralização, onde a administração centralizada consegue reter a capacidade de fixar as decisões fundamentais da política setorial. Em geral, este tipo de descentralização sem perda de controle central (da secretaria de estado) seria apenas provável ou factível nos casos em que as entidades descentralizadas dependessem vitalmente da administração centralizada para a cobertura de seus gastos correntes e principalmente para os gastos de capital, isto é, em setores onde houvesse imobilização de enormes massas de capital social básico sem possibilidade de obtenção de receita específica em escala suficiente para permitir a autonomização financeira das empresas respectivas. O exemplo mais óbvio seria o caso do setor ferroviário e rodoviário do estado. Entretanto, é indispensável chamar a atenção para o fato de que mesmo nestes casos tem ocorrido uma certa descentralização de poderes simplesmente por conta do grande porte das entidades, que podem incorrer em grandes déficts correntes e apresentá-los à administração central como fait acompli.

Outro aspecto importante é que nestes setores a tendência à privatização da atividade crucial de planejamento aparece com mais força. Em outras palavras, esvaziou-se seriamente a função de planejamento que no passado fora desempenhada pela administração central ou pelas autarquias, passando a realizar-se quase exclusivamente através de contratos e projetos com grandes empresas privadas de planejamento técnico. Este fenômeno, aliás generalizado, traz consigo conseqüências bastante sérias no que diz respeito à maior vulnerabilidade a que fica exposta a função planejadora, ao sabor da fisiologia dos interesses privados, deteriorando a possibilidade de que a condução das políticas públicas se oriente genuinamente em benefício da coletividade.

2.1.4 Descentralização administrativa com fragmentação de poderes

Uma característica secundária do atual processo de descentralização em certas áreas da administração estadual tem sido o que se poderia denominar de fragmentação administrativa. Este processo se realiza através da diferenciação de determinados organismos da esfera centralizada ou da simples criação de novas unidades descentralizadas de menor porte, especialmente sob a forma de empresas e fundações. Em varios casos a criação ou transformação em organismo descentralizado justifica-se em função da própria natureza da atividade institucional (funções técnico-científicas que exigem maior distanciamento dos centros de poder político a nível do executivo, para proteger a credibilidade e isenção necessárias ao desempenho de suas funções).

Em muitos casos, porém, a criação de novas unidades não obedece a qualquer critério justificável. Diga-se de passagem que o estudo deste processo de proliferação institucional deve ser muito curioso pela singularidade e casuísmo que certamente marcaram a escolha dos objetivos e forma juridica destas unidades especializadas, parecendo resultar de gestões de grupos de interesses privados dentro da administração pública, buscando escapar das normas e procedimentos mais rígidos da esfera centralizada. Cumpre destacar aqui que esta proliferação de pequenas empresas e fundações tende a acarretar uma fragmentação de instrumentos e recursos em atividades demasiadamente específicas, descentralizando a capacidade de decisão e dificultando seriamente a coordenação das políticas numa mesma área setorial.

2.2 A Igumas conclusões e problemas

Cumpre salientar que, não obstante o fato de algumas dessas tendências se manifestarem como o traço marcante de setores determinados, a verdade é que se observam em alguns deles características que se ajustam a mais de uma daquelas tendências apontadas.

Assim, por exemplo, o caso da Sabesp apresenta elementos da tendência focalizada no subitem 2.1.2 (descentralização administrativa com alienação do poder para a esfera federal) e da tendência de que trata o subitem 2.1.1 (descentralização administrativa com descentralização do poder). No caso da Fepasa predomina a tendência vista no subitem 2.1.3 (descentralização administrativa não acompanhada por uma significativa descentralização de poderes da administração centralizada, devido a sua dependência de recursos provenientes da administração direta) com elementos da tendência abordada no subitem 2.1.2 (descentralização administrativa com alienação de poderes para a esfera federal). Na realidade, as relações entre empresas, fundações e mesmo das autarquias com a administração centralizada é um processo complexo. Entretanto, no momento, interessa ressaltar certos traços mais gerais.

Do ponto de vista formal os organismos da esfera descentralizada devem subordinar-se às respectivas diretrizes de política econômica, no âmbito do governo federal e estadual. Nesta condição, as entidades descentralizadas poderiam atuar como instrumentos de implementação de políticas globais/setoriais. Todavia, nem sempre os objetivos governamentais harmonizam-se com os planos de expansão e características operacionais das suas respectivas empresas públicas. Não têm sido poucos os atritos desta natureza no período recente, especialmente no âmbito federal. O Governo da União vem lançando mão de vários controles novos para contornar estas fricções. Nos últimos três anos novos regulamentos foram instituídos: a obrigatoriedade de consulta prévia e aprovação da Presidência da República para criação de novas subsidiárias, a aprovação de orçamentos de expansão pela Secretaria-Geral de Planejamento, controle sobre as aplicações financeiras em títulos do Tesouro, aprovação dos reajustes de preço e tarifas pelo ministro da Fazenda etc. Apesar disso, o sentido das decisões não é unilateralmente fixado de cima para baixo. Em muitos casos as políticas setoriais continuam decisivamente influenciadas por considerações que dizem respeito apenas à saúde econômica das grandes empresas públicas. Seria o caso, pegando um exemplo típico da área federal, da Petrobrás, cuja eficiência interna guia nossa política de combustíveis. A nível das empresas estaduais de prestação de serviços básicos, os critérios de tarifação fixada para cobrir ou remunerar o custo dos investimentos (além dos custos de operação) tendem a distorcer o objetivo das políticas públicas. Nestes casos subordinam-se objetivos setoriais de política ao desempenho empresarial específico.

Outro problema não menos relevante diz respeito ao fato de que as grandes empresas públicas, estaduais ou federais, além de atuarem em suas áreas funcionais específicas, têm impacto sobre aspectos mais gerais da política econômica, a saber:

a) sobre a política de estímulo à indústria de construção civil;

b) sobre os programas de desenvolvimento do setor de bens de capital;

c) sobre outros aspectos globais como: medidas de controle de preços, circulação de títulos públicos, condições de financiamento no mercado de capitais, política de importação e endividamento externo etc.

São exatamente estes aspectos que extravasam os campos específicos de atuação que oferecem maior dificuldade de controle e disciplinamento com relação aos objetivos gerais de política econômica. Surgem, assim, várias contradições e dificuldades envolvendo interesses privados, interesses particulares das empresas estatais, políticas setoriais e políticas globais, que necessitam de contínuo ajustamento e negociação dentro do estado.

2.3 Grandes questões que se apresentam frente ao crescimento do setor descentralizado

A questão mais relevante a respeito do papel do setor público descentralizado reside, sem sombra de dúvida, na concepção e implementação de critérios relativos às condições de financiamento e provisão dos bens e serviços públicos.

É bastante longa e excessivamente viciada por tecnicalidades da teoria econômica convencional, a controvérsia a respeito dos critérios para tarifação e oferta de bens e serviços públicos. Nem por isso, entretanto, a questão deixa de ter importância crucial. A visão neoclássica ortodoxa defende rigidamente o ponto de vista que os preços dos bens públicos devam ser fixados exatamente pelos mesmos critérios utilizados pelo setor privado, isto é, objetivando a maximização de lucros, dentro do princípio do custo marginal.

Outros autores, de extração keynesiana, argumentam que a provisão de bens públicos envolve indivisibilidades (na oferta e no consumo) e externai idades que invalidam o uso destes critérios privados, propondo como alternativa a utilização de tarifas que incorporem uma avaliação de custos e benefícios sociais.

Ainda dentro desta controvérsia, outros autores chamam a atenção para o fato de que não faz sentido estabelecer a priori regras de eficiência privada para o setor público. Eles vão mais adiante, criticando as dificuldades para uma avaliação correta dos custos e benefícios sociais, reconhecendo realisticamente que a provisão e tarifação de bens públicos dependem de decisões políticas, isto é, a organização de determinadas formas de provisão dos bens e serviços públicos é influenciada por interesses privados, especialmente dos grupos e setores que embolsam o resultado das transferências e gastos do setor público e, ao mesmo tempo, o estado tem que dar conta de um mínimo das necessidades da coletividade, sob pena de gerar carências insuportáveis do ponto de vista social. Afigura-se, pois, bastante claro que o caráter do estado e, particularmente, a tessitura do regime político têm importância crucial para a forma como se processa a gestão e negociação dos interesses públicos e privados, implicando o estabelecimento de determinados padrões de estruturação e operação dos serviços e bens públicos.

Outro ponto fundamental que não pode ser esquecido é o da necessidade, ou melhor da obrigatoriedade, de uma análise abrangente não só da estrutura do gasto e provisão de bens públicos, mas também da estrutura tributária e da sua incidência sobre as classes e grupos sociais e seus estamentos de renda, para que se possa avaliar efetivamente quais os efeitos redistributivos resultantes da atuação do estado.

Não é de nosso interesse direto estender-nos aqui em digressões sobre pontos controvertidos no âmbito das finanças públicas. O objetivo é apenas demonstrar a legitimidade de que se questione a adoção generalizada do critério de eficiência privada no que toca à provisão dos bens públicos, da forma como vem sendo realizada pelas empresas públicas estaduais e federais do País. Este reexame da questão reveste-se de maior urgência e gravidade quando se considera que a atual estrutura tributária (nacional e estadual), largamente baseada em impostos indiretos, tem caráter marcadamente regressivo (em termos de distribuição de renda).

Neste contexto, se, de um lado, a utilização dc tarifas calculadas na base de taxas de rentabilidade administradas para gerar excedentes inversíveis ou para atender a remuneração de fundos financeiros pode resolver problema específico de financiamento das entidades descentralizadas, de outro, tende a operar como fator de agravamento da incidência tributária indireta, à medida que o custo dos serviços e bens públicos essenciais se descarrega em maior proporção sobre as classes assalariadas em geral e sobre os estamentos de baixa renda de forma particularmente grave.

Neste sentido, a tarifação dos bens e serviços públicos poderia ser reorientada no sentido de atender a objetivos de eqüidade social, em contraposição aos de eficiência privada. Em outras palavras, a adoção cada vez mais premente de uma política de redistribuição de renda implicaria repensar os padrões de financiamento das entidades públicas, dentro de critérios de tarifação que levassem em consideração a necessidade de subsidiar o consumo de determinados serviços e bens públicos essenciais. Isto implicaria encontrar novas formas de financiamento para o setor descentralizado, como, por exemplo, a utilização de tarifas diferenciadas-progressivas, mesmo implicando subsídio, em beneficio da população da periferia urbana.

Esta possibilidade de melhoria do padrão de eqüidade tributária, considerando implicitamente que o preço dos bens públicos contém um elemento de imposto, não implica, obviamente, que progressos mais efetivos possam vir a ser implementados na esfera da estrutura tributária strictu sensu. A diminuição da carga de impostos indiretos, a ser compensada pela criação e ampliação de novos impostos sobre a propriedade, ganhos de capital e impostos diretos seriam exemplos imediatos.

A proposição de alternativas tributárias não é certamente objeto deste trabalho - a preocupação do parágrafo anterior é apenas de sublinhar o fato de que a prevalência dos critérios de eficiência sobre os de eqüidade não deve ser tomada como regra sem exame mais profundo.

A identificação dos traços gerais que marcaram a evolução do setor descentralizado levanta, por outro lado, um elenco de questões extremamente relevantes com respeito à natureza e possibilidades de mudança das políticas públicas no futuro. São elas, em resumo:

a) qual o impacto e custos sociais envolvidos na suposta perda de capacidade planejadora e gestora da administração centralizada?

b) quais as repercussões do movimento de descentralização administrativa sobre os padrões de financiamento do setor público?

c) quais as deficiências e omissões no que se refere ao espectro de áreas de atuação do setor descentralizado estadual, nos diversos setores? Reversamente, quais os setores/áreas onde a presença do setor implica em ineficiência, desperdícios e subsídio a atividades não-essenciais?

No que se refere à questão a, um problema sem dúvida relevante diz respeito às conseqüências que podem resultar da continuação das tendências à descentralização autônoma, alienação e fragmentação da atividade de planejamento dentro da administração descentralizada estadual.

Em outras palavras, cumpre indagar se o processo de definição e formulação de políticas setoriais deve continuar transferindo-se para entidades descentralizadas (ou alienando-se para a esfera federal). As entidades descentralizadas deveriam, em tese, ser apenas executoras de diretrizes de política emanadas a partir da administração centralizada (secretarias de estado e, em especial, da Secretaria do Planejamento). Além disso, a elaboração de grandes planos e projetos em setores importantes é, via de regra, requisitada a empresas privadas de planejamento, que fazem as vezes de verdadeiros cérebros de decisão e formulação das políticas públicas. Esta prática generalizada tende a tornar a atividade vital do planejamento do setor público facilmente exposta ao tráfego de interesses privados específicos. Frente a este perigo, cabe perguntar se não seria prudente reverter esta tendência à privatização da atividade de planejamento das políticas públicas em favor de centros de decisão e planejamento do próprio setor público, sujeitos a um crescente escrutínio e controle do legislativo da população.

Com respeito à questão b, coloca-se como problema importante, decorrente do processo de descentralização, o fato de que a expansão do volume do gasto da administração indireta tende a se realizar com menor capacidade de controle. Em outras palavras, uma proporção altamente relevante do gasto público (especialmente as inversões) realiza-se sem que existam mecanismos efetivos de controle ou, pelo menos, com sensível dificuldade de controle por parte da administração centralizada. A dificuldade de realizar uma orçamentação efetiva - em termos de implementação de prioridades e da penalização de desperdícios - parece tornar-se cada vez mais desafiante. Uma vez que o controle das contas e utilização de recursos é imperfeito e depende de informações e definições fornecidas pelas próprias entidades descentralizadas, a tarefa maior de fixar e fazer executar a realização do orçamento público tende a restringir-se a um mero ritual de compilação de propostas, esvaziando o poder executivo estadual, reduzindo-o a funções burocráticas. Um outro fator de rigidez decorre da tendência recente à criação de fundos financeiros federais e estaduais, todos com aplicação vinculada a determinados fins e com obrigatoriedade de obter retornos financeiros, impedindo a flexibilidade orçamentária e dificultando a realização de subsídios e gastos a fundos perdidos para objetivos de interesse social.

No que se refere à questão c, os problemas são igualmente relevantes. A justificativa para a descentralização de atividades da administração centralizada é, em geral, baseada na necessidade de agilizar a mecânica operacional, circundar problemas de remuneração de pessoal técnico, conceder autonomia a atividades que poderão tornar-se autofinanciáveis, aliviando o Tesouro estadual.

Cumpre, porém, indagar se estes objetivos são efetivamente válidos para todos os casos e se este processo é efetivamente logrado através de meios nãoartificiais, ou a custo de tarifas exorbitantes. Um exemplo bastante encontradiço é o da entidade descentralizada que não só não consegue a desejada autonomia financeira como passa a drenar regularmente o erário público como resultado de custos operacionais e administrativos inflados. Outro exemplo é o da autonomia artificial obtida através da venda de serviços da entidade descentralizada ao próprio setor público, revelando uma relação de parasitismo, com lucros operacionais inteiramente fictícios (não são mais que transferências dentro do estado). Finalmente, cabe indagar se dentro deste processo de aparente autonomização o estado não estaria subsidiando várias atividades não essenciais ou de discutível utilidade pública, enquanto a provisão dos bens e serviços públicos básicos - além de insuficiente - é realizada com base em tarifas excessivamente elevadas.

Em outras palavras, o processo de descentralização com a adoção de critérios de eficiência privada está escondendo uma significativa dose de desperdício, sacrifício para o contribuinte e anarquia administrativa, que resultam, em última análise, de um processo canceroso de privatização do estado, na ausência de um regime democrático capaz de salvaguardar o interesse público.

*

A elaboração deste trabalho teria sido impossivel sem a ajuda da Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), que forneceu apoio material, institucional, dados e informações, através do seu Centro de Documentação e do convênio de pesquisa Fundap/Unicamp, sobre a "Administração descentralizada paulista", apoiado pela Finep. O autor deseja agradecer especialmente à equipe de pesquisa do referido convênio, que elaborou o material estatístico e trechos da primeira parte do trabalho, auxiliando também a enriquecer o texto com inúmeras sugestões. São eles: Alexandre Jorge Loloian, Maria Cristina Mendonça de Barros, Mário Roque Bonini, Márcio Whollers de Almeida, Maurício Chalfin Coutinho e Waldir José de Quadros. Agradecimentos também são devidos ao Prof. Pedro Celidônio Gomes dos Reis, pelos vários comentários sobre a segunda parte, e ao Dr. Walter Bonini, pela colaboração na obtenção das informações. Finalmente, é indispensável afirmar que as opiniões aqui expostas, certamente passíveis de controvérsia, são de inteira e exclusiva responsabilidade do autor, não podendo ser atribuídas às instituições e pessoas que colaboraram.

1

Veja relação completa no Cadastro das Entidades Descentralizadas, organizado pela Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap).

2

Veja a este respeito estudo publicado pela Fundap sobre

O perfil da administração pública paulista.

3

Os dados e informações sobre esta seção

não provêm, exclusivamente, do Cadastro das Entidades Descentralizadas elaborado pela Fundap, mas de uma série de entrevistas realizadas com diretores de empresas estaduais, ex-secretários de estado e administradores públicos de grande experiencia, dentro do convenio de pesquisa entre a Fundap e a Unicamp sobre a situação da administração descentralizada paulista, que conta com o apoio da Finep.

4

O conceito de descentralização administrativa utilizado pela teoria organizacional é normalmente aplicado á grande empresa privada. Ele supõe um tipo de descentralização empresarial na forma de subsidiárias, controladas por

holdings ou organizações centrais que mantêm o poder de decisão sobre a estratégia de expansão, investimento e financiamento (gerência financeira) do conjunto dos organismos empresariais. A autonomia das subsidiárias é limitada às decisões de produção, comercialização, assistência, publicidade, financiamento corrente, apenas no âmbito dos seus respectivos mercados regionais/nacionais. Ainda assim esta autonomia é normalmente

enquadrada em normas e procedimentos padronizados e pela necessidade de reportar-se à organização central do grupo. No caso da esfera pública o conceito de descentralização administrativa necessita ser repensado, pois, ao contrário da grande empresa privada onde as decisões estratégicas são obrigatoriamente centralizadas pelo topo da hierarquia gerencial, no setor público coloca-se a possibilidade de uma autonomização efetiva do organismo empresarial, escapando ao controle da administração direta. Esta autonomização, se realizada, implicaria esvaziamento da capacidade governamental de estabelecer planos e políticas setoriais em áreas relevantes de atuação, onde a presença das empresas estatais fosse significativa.

5

Cabe observar que, embora a tendência à descentralização seja dominante, manifestam-se concomitantemente algumas tentativas de coordenação do planejamento e controle econômico-financeiro das entidades descentralizadas pela administração centralizada.

Estas iniciativas vinham-se fortalecendo no passado recente, principalmente através da Secretaria da Fazenda, mas, embora permaneçam formalmente em vigor, há indicações de que foram significativamente atenuadas.

Algumas das medidas adotadas no âmbito do Conselho de Defesa dos Capitais do Estado (Codee) ilustram parcialmente estas tentativas:

1. Em 1972, determinou-se que as empresas em cujo capital social o estado tenha participação majoritária, somente poderão publicar a convocação das assembléias após prévio pronunciamento do Codec; sendo que cada item da ordem do dia deverá ser justificado previamente (Instrução Codec nº 01/72).

2. Em 1976, restringiu-se a área de atuação das entidades descentralizadas, no tocante a operações de

open market (Atos Normativos Codec nº 01/76 e 02/76); restringiu-se a remuneração dos diretores das empresas públicas exclusivamente a horários fixados em Assembléia-Geral; e proibiu-se qualquer tipo de

benefícios indiretos (Instruções Normativas Codec nº 02/76 e 03/76). Estas instruções do Codec e o rigoroso controle exercido em seu nome pela Inspetoria Contábil Financeira (lcef) tenderam a provocar sérias tensões entre as empresas e a Secretaria da Fazenda, contribuindo para o afastamento de seu titular (Dr. Nelson Gomes Teixeira) durante a administração do Governador Paulo Egídio Martins. O novo secretário (Dr. Murilo Macedo) tratou de desativar imediatamente o lcef e atenuar os controles existentes, criando em seu lugar a Coordenação das Entidades Descentralizadas (CED), com as seguintes atribuições gerais:

a) prestar serviços de apoio técnico ao Codec e às entidades descentralizadas do estado;

b) promover a viabilização econômico-financeira de planos, projetos e programas de investimento do governo, através das entidades descentralizadas do estado;

c) acompanhar a gestão e exercer o controle de resultados das entidades descentralizadas do estado, no tocante a seus atos operacionais, à rentabilidade econômica de seus bens e serviços e à sua situação econômico-financeira;

d) promover a adequada utilização dos bens imóveis das entidades descentralizadas do estado.

As atribuições da CED, acima descritas, são bastante amplas e, em tese, deveriam permitir o exercício de um certo grau de controle/acompanhamento da administração descentralizada. Todavia, isto não pode ser efetivado na medida em que as grandes empresas estaduais tornaram-se organismos de primeiro escalão na hierarquia política da administração estadual, não admitindo, portanto, submeter-se a controles por parte de uma simples Coordenadoria, mesmo que esta seja da poderosa Secretaria da Fazenda. Assim, dado o grau de desenvolvimento, tamanho e importância das grandes entidades do setor descentralizado, é praticamente impossível implementar controles do tipo acima descrito.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  08 Ago 2013
• Data do Fascículo
  Jun 1979