Determinantes do cumprimento das despesas com pessoal e do resultado primário nos estados brasileiros: uma análise de 2017 a 2022

Determinantes del cumplimiento de los gastos de personal y el resultado primario en los estados brasileños, un análisis de 2017 a 2022

Resumo

O artigo científico avalia os determinantes da gestão fiscal representada pelo cumprimento dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o cumprimento da meta do resultado primário. Para atender aos objetivos propostos, fez-se uma abordagem econométrica, na qual se utilizou a variável binária para cumprimento da meta de despesa total com pessoal e do resultado primário por parte das unidades federativas brasileiras. Para a análise dos fatores determinantes, usaram-se dados sociais e contábeis, características do gestor e uma análise de regressão múltipla para dados em painel, examinando o período de 2017 a 2022. No modelo para a despesa total com pessoal, as transferências da União para os estados e a receita tributária favorecem o não cumprimento dos limites da LRF. Por outro lado, para a meta do resultado primário, as transferências, os restos a pagar, a capacidade de pagamento, a escolaridade e a idade do gestor favorecem o cumprimento da meta.

Palavras-chave:
gestão fiscal; lei de responsabilidade fiscal; resultado primário; regressão múltipla

Resumen

Este artículo científico evalúa los determinantes de la gestión fiscal representados por el cumplimiento de los límites de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y el cumplimiento de la meta de resultado primario. Para alcanzar los objetivos propuestos, se adoptó un enfoque econométrico, utilizando la variable binaria para el cumplimiento de la meta de gasto total en personal y la variable binaria para el cumplimiento de la meta de resultado primario por las unidades federales brasileñas. Además, se utilizaron datos sociales y contables y características de los gestores para analizar los factores determinantes, así como un análisis de regresión múltiple para datos de panel, examinando el período de 2017 a 2022. En el modelo para el gasto total de personal, las transferencias del gobierno federal a los estados y los ingresos fiscales favorecen el incumplimiento de los límites de la LRF. Por otro lado, para la meta de resultado primario, las transferencias, las deudas impagadas, la capacidad de pago, el nivel educativo y la edad del gestor favorecen el cumplimiento de la meta.

Palabras clave:
gestión fiscal; ley de responsabilidad fiscal; resultado primario; regresión múltiple.

Abstract

This scientific article evaluates the determinants of fiscal management represented by compliance with the thresholds of the Fiscal Responsibility Law and the primary result target. The study adopted an econometric approach, using binary variables regarding the Brazilian states’ compliance with the total personnel expenditure target and the primary result target. Social and accounting data and the manager’s characteristics were used to analyze the determining factors. In addition, a multiple regression analysis for panel data was conducted, examining the period from 2017 to 2022. In the model for total personnel expenditure, transfers from the federal government to the states and tax revenue favor non-compliance with the thresholds of the Fiscal Responsibility Law. On the other hand, for the primary result target, transfers, accounts payable, payment capacity, and the managers’ education level and age favor compliance with the target.

Keywords:
fiscal management; fiscal responsibility law; primary result; multiple regression

1. INTRODUÇÃO

A gestão pública necessita de uma condição financeira estável e equilibrada para realizar suas funções (Lima & Diniz, 2016). As estratégias delineadas por parte dos gestores públicos são ferramentas essenciais para poderem utilizar os recursos públicos a fim de atender às demandas da população (Alonso et al., 2015). Para auxiliar no cumprimento de seus objetivos, a gestão pública faz uso do orçamento, que é um instrumento que pode auxiliar o Poder Executivo a alcançar uma gestão de qualidade, mediante a programação, a execução e o controle (Giacomoni, 2012).

A responsabilidade fiscal é um importante fator de alinhamento direcional na condução das ações do Poder Executivo. As melhorias no padrão da gestão fiscal se associam às melhores ferramentas de controle social dentro da gestão pública, proporcionando um desenvolvimento socioeconômico maior (Silva & Crisóstomo, 2019). Considerada um marco na gestão pública brasileira, em 2000 foi sancionada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que trouxe normas de finanças públicas direcionadas à responsabilidade na gestão fiscal, tendo como parâmetros a transparência e o equilíbrio das contas públicas, ou seja, o equilíbrio fiscal (Leite et al., 2018).

A ausência de planejamento e de controle dos gastos públicos pode se tornar um problema, pois é capaz de reduzir custos para as organizações públicas e elevar a aprovação da gestão (Leite et al., 2018; Souza, 2010). Com o intuito de melhorar a atuação da gestão pública, a teoria da new public management (NPM) defende a adoção das técnicas de monitoramento de desempenho e resultados, de controle e de medições (Speklé & Verbeeten, 2014). À vista disso, os índices de desempenhos e resultados atuam como instrumentos de avaliação da qualidade e proporcionam melhorias na gestão pública.

Nesse contexto, o objetivo do presente trabalho é analisar os determinantes do cumprimento da gestão fiscal sob a óptica estadual. Em especial, foram utilizados dois indicadores: o resultado primário dos estados brasileiros e a despesa total com pessoal (DTP). Para atender ao objetivo proposto, fez-se uso de regressão múltipla para dados em painel, examinando o período de 2017 a 2022, as informações sociais e contábeis, bem como as caraterísticas dos gestores estaduais.

A escolha dos indicadores de gestão fiscal se deu por estarem presentes no relatório de gestão fiscal (RGF) dos estados, no caso da DTP (Secretaria do Tesouro Nacional [STN], 2022a), e no relatório resumido da execução orçamentária (RREO), no caso do resultado primário (STN, 2022b), os quais apontam a situação da saúde fiscal dos municípios, dos estados e da União, que são obrigados a publicá-las periodicamente. O RREO e o RGF são exigidos pela Constituição Federal de 1988 e têm suas normas de elaboração e publicação estabelecidas pela LRF.

O presente estudo se justifica porque, mesmo com a coexistência de leis e normas que preconizam o equilíbrio fiscal, não há garantias de que os gestores consigam alcançar os resultados fiscais esperados. Em 2022, seis estados (22%) não atingiram os limites impostos pela LRF e dez (37%) não alcançaram os limites estabelecidos para o resultado primário fixado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Compreender como as despesas e as receitas influenciam no equilíbrio fiscal das contas públicas dos estados, especificamente na DTP e no resultado primário, é um tema atual e relevante, sendo um ponto fundamental do presente trabalho. Das contribuições, destacam-se a relação entre o resultado primário, a DTP, as variáveis contábeis e sociais, além das características dos gestores estaduais. Assim, chama-se a atenção para as variáveis que possam melhorar a gestão pública dos recursos financeiros destinados à sociedade.

A pesquisa contribui com a literatura quando comparada aos estudos recentes, como os de Donaduzzi (2021) e Silva et al. (2020), pois não trabalha com um único indicador, e sim com dois: o resultado primário e a DTP. Ademais, abrange um painel recente de dados, de 2017 a 2022, com 26 estados e o Distrito Federal, bem como incorpora características do gestor estadual, que, apesar de não ser um fator determinado pelo governo, é importante para explicar o perfil do gestor que faz bom uso das finanças públicas.

Este estudo está dividido em cinco seções, contando com esta introdução. Nas subsequentes, são apresentados o referencial teórico, que tratará da gestão fiscal no Brasil, da LRF e do resultado primário. Depois, é apresentada a metodologia usada neste artigo, que consiste na análise de regressão múltipla, seguida da apresentação dos resultados. Por último, são apresentadas as considerações finais.

2. REVISÃO DE LITERATURA

2.1. Gestão fiscal no Brasil

Conforme Sawhney (2018), a gestão fiscal pode ser entendida como um conjunto de atividades e procedimentos usados para administrar a relação entre as receitas e as despesas públicas por meio do orçamento. O autor a define como um instrumento fundamental na conjuntura econômica de um país, diretamente relacionado com suas estratégias políticas e econômicas.

Silva e Crisóstomo (2019) consideram que a gestão fiscal, além de ser um fator de impulso da eficiência da gestão pública, ajuda na melhora do desenvolvimento socioeconômico. Nessa perspectiva, a arrecadação de receitas para financiamento das despesas com bens e serviços que atendam às necessidades da população é um indicador da capacidade fiscal (Freitas & Teixeira, 2020).

Discussões referentes às finanças públicas têm como tema frequente o equilíbrio fiscal. Promovê-lo é um grande desafio para a gestão pública, pois requer desdobramentos na captação de recursos e na eficiência de sua utilização, de modo que as regras fiscais não necessariamente garantem a melhora dos resultados orçamentários (Leite et al., 2018). Apesar disso, buscar o equilíbrio fiscal pode ser um componente fundamental para impulsionar melhorias na gestão pública de países em desenvolvimento, como no caso do Brasil (Alsharari & Youssef, 2017).

A condição fiscal das instituições públicas brasileiras mostra pouca aderência aos instrumentos e aos dispositivos legais que tratam da responsabilidade fiscal (Bartoluzzio & Anjos, 2020). De tal modo, para melhorá-la na gestão pública nacional, ela se utiliza de instrumentos como o orçamento e os sistemas de gestão e de contabilidade.

Vale citar o estudo de Mendonça e Peçanha (2021), que analisaram informações em painel com base nos dados dos 5.568 municípios do Brasil entre 2006 e 2015, fornecendo evidências empíricas sobre o efeito do desempenho da gestão fiscal no desenvolvimento econômico do país. Seus resultados indicam que a melhoria da gestão fiscal é uma importante estratégia para estimular o desenvolvimento econômico. Os autores utilizaram um índice que permitiu considerar um desempenho variável no tempo dos municípios brasileiros.

No Brasil, um dos marcos da gestão fiscal foi a sanção da LRF, que visa manter o equilíbrio fiscal e controlar a dívida pública dos municípios, dos estados e da União (Lei Complementar nº 101/2000). Assim, a gestão fiscal incentiva, de forma direta, a qualidade da gestão pública e a eficiência no uso dos recursos financeiros, a fim de que a população possa se beneficiar de serviços públicos de qualidade.

2.2. Lei de responsabilidade fiscal

O desenvolvimento de princípios e normas na gestão pública é fundamental para controlar os gastos públicos e fazer a manutenção da dívida pública de maneira sustentável (Cruz et al., 2018). Embora muitas leis tenham sido criadas e implementadas com a intenção de fiscalizar a dívida pública dos entes federativos brasileiros, grande parte delas falhou, pois não conseguiu eliminar as fontes de desequilíbrio financeiro.

Nesse contexto, em razão da necessidade de implementação de normas orçamentárias mais rígidas para o estabelecimento do equilíbrio fiscal, promulgou-se a Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida como LRF (Macedo & Corbari, 2009). A LRF foi criada para estabelecer planejamento e controle rigorosos, impondo penalidades e limites, de modo a garantir a preservação do equilíbrio financeiro e da situação fiscal, ao mesmo tempo que incentiva que os recursos públicos sejam aplicados corretamente, resultando numa equilibrada herança administrativa para os gestores futuros (Nascimento & Debus, 2002). Com isso, estimula-se a aplicação correta dos recursos públicos, criando uma herança administrativa equilibrada para os futuros gestores.

A LRF tem como principal objetivo conter o déficit público e o endividamento dos entes federativos mediante o equilíbrio de receitas, despesas, e o cumprimento das metas da gestão fiscal (Macedo & Corbari, 2009). Essas metas estão relacionadas com a arrecadação dos recursos e os gastos públicos, podendo ser avaliadas por indicadores financeiros. De tal modo, a LRF é considerada uma instituição orçamentária disciplinadora dos gastos públicos (Macedo & Corbari, 2009).

Os limites de endividamento e de gastos com pessoal são destaques da LRF para controlar os gastos públicos. A LRF encarregou novas funções de controle orçamentário e financeiro à contabilidade pública, conferindo-lhe um aspecto gerencial. O surgimento da lei mobilizou interesse sobre as informações contábeis não apenas por parte dos gestores públicos, mas também da sociedade em geral, que passou a acompanhar e fiscalizar as contas governamentais por meio dos instrumentos fornecidos pela LRF (Rogers & Sena, 2007). A título de exemplo, considerando a DTP e a esfera dos estados, o percentual dos gastos não deve exceder 60% da receita corrente líquida (Lei Complementar nº 101/2000).

Freitas e Teixeira (2020) destacam que a teoria da escolha pública alerta para a necessidade de mecanismos legais que visem ao direcionamento da gestão pública, de forma a evitar ações oportunistas por parte dos gestores. Assim, a promulgação da LRF fez com que o compromisso com a austeridade fiscal fosse retomado, buscando o uso racional e transparente dos recursos públicos no planejamento orçamentário do governo (Vargas, 2012).

Por outro lado, caso as regras previstas pela LRF não sejam cumpridas, algumas sanções podem ser impostas aos gestores. A depender da infração, eles podem ter a interrupção das transferências dos recursos da União ou dos estados que permitiriam a construção de casas populares, escolas e obras de saneamento. Em outro caso, podem ser suspensos a criação de novos cargos, novas admissões, o aumento nas horas extras e a contratação das operações de crédito (Lei Complementar nº 101/2000).

2.3. Resultado primário

Estabelecer a meta de resultado fiscal é a primeira etapa da elaboração orçamentária presente no anexo das metas fiscais da LDO e tem por objetivo promover a redução da dívida pública de forma constante (Piscitelli & Timbó, 2014). A LDO estabelece metas fiscais para os estados mediante a definição de valores para os resultados primários e nominais, de acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF, 2022). As metas de resultado primário estabelecidas na LDO buscam promover o equilíbrio na gestão dos recursos públicos, a fim de garantir a solvência intertemporal da dívida pública (Rosa, 2013).

Para alcançar as metas determinadas pela LDO, os gestores realizam o controle e o planejamento de despesas e receitas, buscando garantir o equilíbrio das contas e diminuir o estoque da dívida pública federal (MDF, 2022). O resultado primário é o excedente bruto calculado a partir da diferença entre as receitas e as despesas primárias, empregado no pagamento dos juros da dívida pública, além de ser um instrumento de controle do endividamento dos estados (Paganotto et al., 2017).

O resultado primário, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2022c), permite a avaliação da capacidade do governo de honrar seus compromissos e mostra o nível de sustentabilidade de sua política fiscal. Assim, pode-se considerar o resultado primário um dos indicadores mais importantes de saúde financeira dos entes federativos no que diz respeito aos resultados fiscais. A LRF destaca a importância do resultado primário para controlar o endividamento dos estados e reconduzir as dívidas aos limites estabelecidos por lei em caso de ultrapassagem (Caldeira et al., 2016).

Seguindo as instruções de preenchimento do MDF (2022), a STN orienta que o resultado primário é um indicador dos níveis de gastos orçamentários dos estados e aponta se esses gastos são compatíveis com a arrecadação estadual, ou seja, o resultado primário mostra se as receitas primárias são capazes de cobrir as despesas primárias (MDF, 2022). Dependendo da condução, o resultado primário pode ser positivo (superavitário) ou negativo (deficitário). No caso de um superávit primário, os recursos são usados para o pagamento da dívida pública; caso contrário, havendo um déficit primário, ele será agregado ao estoque da dívida pública (Riani, 2016).

O poder público tem menos controle da receita pública do que das despesas, já que a despesa é advinda dos gastos dos entes federativos. No caso de frustração das receitas, o gestor deve cortar as despesas discricionárias para cumprir as metas fiscais vigentes (STN, 2022a). Desse modo, Andrade (2017) destaca que os valores provenientes do resultado primário são utilizados para reduzir o endividamento público e que a redução das despesas e o aumento das receitas do setor público auxiliam na diminuição de seus financiamentos, diminuindo o estoque da dívida pública. Portanto, entende-se que o resultado primário representa o esforço fiscal dos gestores para minimizar o estoque da dívida pública e possibilita avaliar a organização das contas públicas (Piccini, 2017).

Nesse contexto, faz-se necessário entender os fatores determinantes do resultado primário e da DTP, uma vez que são instrumentos fundamentais da gestão fiscal e, consequentemente, importantes para a gestão pública. A identificação das variáveis determinantes da gestão fiscal contribui diretamente para a avaliação adequada e o planejamento das ações necessárias para melhorias na gestão pública estadual, em benefício da sociedade em geral.

3. METODOLOGIA

3.1. Base de dados

Para avaliar os determinantes do cumprimento da gestão fiscal sob a óptica estadual, a presente pesquisa se utiliza de informações contábeis, sociais, e das características dos gestores estaduais (governadores). Foram coletadas informações acerca dos 26 estados e do Distrito Federal, no período entre 2017 e 2022, totalizando 162 observações.

Os dados demográficos foram obtidos no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e incluem o tamanho populacional. Quanto às informações contábeis, à receita tributária e aos restos a pagar processados em nível estadual, podem ser encontrados no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais (Siconfi) do Setor Público Brasileiro (2022). As transferências da União para os estados e a capacidade de pagamento, por sua vez, estão disponibilizadas no site do STN (2022d).

O Quadro 1 traz um demonstrativo da descrição das variáveis e das fontes dos dados.

Quadro 1
Descrição das variáveis e fontes dos dados

Por fim, a escolaridade, o gênero e a idade dos gestores estaduais podem ser consultados no site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE, 2022). Para fins de análise descritiva e a inserção no modelo empírico, alguns itens foram dimensionados por meio do tamanho do território, como população e recorte das variáveis contábeis, analisadas em termos de logaritmo natural.

3.2. Modelo empírico

No modelo de dados em painel, uma mesma unidade de corte transversal - estados e Distrito Federal - é acompanhada ao longo do tempo, ou seja, esses dados têm uma dimensão espacial e outra temporal (Gujarati & Porter, 2011). Dessa forma, esses dados podem ser representados da seguinte maneira:

$Y_{it}=\alpha +X_{it}\beta +v_i+z_t+{\epsilon }_{it}$ (1)

Na equação acima, Y _it denota a variável dependente (DTP ou resultado primário), X _it denota cada variável explicativa do modelo (densidade populacional, receita tributária, restos a pagar processados, transferência da União para os estados, capacidade de pagamento, escolaridade, gênero e idade do gestor), ε _it é o termo de erro, v _i representa as características das unidades (estados) que não variam no tempo e z _t são características que variam ao longo do tempo (Gujarati & Porter, 2011).

Dessa forma, podem-se escrever as expressões que avaliam os determinantes do cumprimento da gestão fiscal para modelos de dados em painel:

${despesatotalcompessoal}_{i,t}={\beta }_0+{\beta }_1{DPOP}_{i,t}+{\beta }_2{lnRtrib}_{i,t}+{\beta }_3{lnRp}_{i,t}+{\beta }_4{lnTrans}_{i,t}+{\beta }_5{Capag}_{i,t}+{\beta }_6{ESC}_{i,t}^{gestor}+{\beta }_8{Idade}_{i,t}^{gestor}+{\epsilon }_{i,t}$ (2)

${resultadoprimário}_{i,t}={\beta }_0+{\beta }_1{DPOP}_{i,t}+{\beta }_2{lnRtrib}_{i,t}+{\beta }_3{lnRp}_{i,t}+{\beta }_4{lnTrans}_{i,t}+{\beta }_5{Capag}_{i,t}+{\beta }_6{ESC}_{i,t}^{gestor}+{\beta }_8{Idade}_{i,t}^{gestor}+{\epsilon }_{i,t}$ (3)

Nas equações acima, “despesa total com pessoal” e “resultado primário” denotam as variáveis explicadas em cada análise. Portanto, serão estimados dois modelos distintos: um para a meta dos limites da LRF (2) e outro para a meta do resultado primário (3). O subscrito i para a base de dados representa o estado observado, sendo i = 1,..., 27, enquanto o subscrito t corresponde ao ano observado t = 2017, ..., 2022. Assim, os dados compostos por 162 observações formam um painel balanceado.

A análise de dados em painel propicia dois modelos clássicos: o de efeitos fixos (EF) e o de efeitos aleatórios (EA). O primeiro é mais adequado quando o intercepto varia entre os indivíduos (estados analisados), porém não se altera ao longo do tempo (t = 2017, ..., 2012). Por outro lado, o segundo é adequado quando o intercepto de cada unidade analisada não tem correlação com as variáveis explicativas (Gujarati & Porter, 2011).

Para decidir entre um dos dois modelos, será aplicado o teste de Hausman (Greene, 2002). De maneira simples, esse teste compara as estimativas calculadas do modelo de efeitos fixos (β _ef ) com os parâmetros obtidos no modelo de efeitos aleatórios (β _ea ).

As hipóteses do teste são:

H ₀ : ausência de correlação entre efeitos e regressores (β _EA são consistentes);

H ₁ : correlação entre efeitos e regressores (β _ET são consistentes).

Conforme o resultado da estatística (p-valor), caso a hipótese nula não seja aceita, o modelo de efeitos aleatórios se torna menos adequado, sendo melhor optar pelo de efeitos fixos.

4. RESULTADOS

Os resultados desta pesquisa são discutidos em três subseções. A primeira delas se concentra na análise das estatísticas descritivas, a segunda apresenta os resultados dos modelos estimados para a DTP e para o resultado primário, ao passo que a terceira discute os principais achados do trabalho.

4.1. Estatística descritiva

A Tabela 1 apresenta as estatísticas descritivas da base de dados no período de 2017 a 2022. A análise da DTP revela que o valor amostral que aparece com maior frequência é o número 1, ou seja, boa parte dos estados atende aos limites da LRF. Porém, alguns entes federativos necessitam de maior atenção quanto à responsabilidade da gestão fiscal. Para o ano de 2022, os estados de Rio de Janeiro, Acre, Santa Catarina, Minas Gerais, Roraima e Tocantins não atingiram os limites da LRF - melhor dizendo, gastaram mais do que 49% da receita para liquidar as despesas pessoais no Executivo.

O balanço para o resultado primário sinaliza que o número que mais se repete é 1, portanto a maior parte dos estados atingiu a meta para o resultado primário. Por outro lado, novamente para o ano de 2022, apenas Acre, Amazonas, Distrito Federal, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima e Santa Catarina não atingiram a meta estabelecida na LDO.

No que tange à medida social, a densidade populacional média é de 76,35 habitantes a cada quilômetro quadrado, com o Distrito Federal sendo o mais densamente povoado, com 543,33 hab./km², e Roraima, o menos, com apenas 2,33 hab./km².

Tabela 1
Estatísticas descritivas (2017-2022)

Variáveis	Média	Desvio-padrão	Moda	Mínimo	Máximo
Despesa total com pessoal	0,85	0,35	1	0	1
Resultado primário	0,82	0,42	1	0	1
DPOP	76,35	119,57	-	2,33	543,33
Receita tributária (milhões R$)	2191,94	3400,37	-	89,96	21036,54
Restos a pagar (milhões R$)	4141,04	8517,62	-	4,70	58855,70
Transferências (milhões R$)	6375,04	4543,68	-	1581,01	34015,04
Capacidade de pagamento	2,38	0,87	2	0	4
Gênero	0,95	0,21	1	0	1
Escolaridade	2,87	0,45	3	1	3
Idade	54,54	8,95	56	33	73

• Fonte: Elaborada com base nos dados da pesquisa.

Em relação às medidas contábeis, a receita tributária média dos estados é de 2,19 milhões de reais, tendo São Paulo a maior arrecadação, cerca de 21,03 milhões - dez vezes maior que a média estadual -, contra 89,96 milhões de Roraima. Quanto aos restos a pagar, a média das despesas empenhadas por estado é de 4,14 milhões de reais, com Minas Gerais tendo o maior montante de despesas - 58,85 milhões - e Santa Catarina, o menor: 4,70 milhões.

No que toca às transferências da União para os entes federativos, o Rio de Janeiro é o que recebe o maior valor dos repasses - 34 milhões de reais -, enquanto Mato Grosso do Sul recebeu apenas 1,5 milhão. Em relação à capacidade de pagamento, para o ano de 2022, Espírito Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pará, Paraíba, Rondônia e Roraima oferecem baixo risco de crédito para o Tesouro Nacional, enquanto Minas Gerais e Rio Grande do Sul apresentam elevado risco.

Quanto ao perfil do gestor estadual, percebe-se que a maior parte dos governadores é do sexo masculino e tem ensino superior completo, com idade média de 55 anos - o mais jovem é do Rio Grande do Sul e o mais velho, Sergipe.

Para verificar a ligação entre as variáveis explicativas, foi elaborada a matriz de correlação abaixo (Tabela 2), segundo a qual não é observada uma correlação alta (ρ > 0,8 ou ρ < - 0,8) entre as variáveis independentes. Em função disso, nenhuma delas foi excluída do modelo.

Tabela 2
Matriz de correlação entre as variáveis explicativas

	DPOP	Ln (Rtrib)	Ln (Rp)	Ln (Trans)	Capag	Gênero	Escolaridade	Idade
DPOP	1,00
Ln (Rtrib)	0,08	1,00
Ln (Rp)	0,23*	0,33*	1,00
Ln (Trans)	0,09	0,10	0,07	1,00
Capag	0,20*	0,12	0,34*	-0,01	1,00
Gênero	0,05	0,21*	-0,05	0,08	-0,03	1,00
Escolaridade	0,12	0,02	0,06	0,18*	-0,16*	-0,06	1,00
Idade	-0,03	-0,07	0,03	-0,03	-0,08	-0,16*	-0,10	1,00

• Fonte: Elaborada pelos autores com base nos dados da pesquisa.
• *sig. < 0,05.

5. ESTIMATIVA DOS MODELOS

5.1. Fatores associados ao cumprimento da LRF

Na apresentação dos resultados dos modelos, serão dispostas as estimativas econométricas para a variável dependente DTP. A Tabela 3 condensa esses resultados. Inicialmente, a significância global (Prob. > F) dos modelos é válida apenas para o estimador de efeitos fixos. Ainda assim, por meio do teste de Hausman, o modelo que mais se ajusta ao conjunto de dados é o de efeitos fixos, considerando o nível de significância de 5%.

Tabela 3
Modelos de dados em painel com diferentes estimadores para a despesa com pessoal (2017-2022)

Variáveis	Efeitos aleatórios	Efeitos fixos
Densidade populacional	0,0003 (0,0003)	-0,0062 (0,0108)
Ln (Trans)	-0,0732 (0,0599)	-0,1413** (0,0813)
Ln (Rtrib.)	-0,0157** (0,0092)	-0,0237* (0,0093)
Ln (Rp)	0,0157 (0,0191)	0,0208 (0,0212)
Capag	-0,0190 (0,0368)	-0,0357 (0,0413)
Gênero	-0,0818 (0,1388)	-0,2338 (0,1512)
Escolaridade	-0,0032 (0,0792)	-0,0411 (0,1042)
Idade	0,0004 (0,0033)	0,0006 (0,0039)
Constante	2,5748** (1,4267)	4,9370* (2,0795)
R2	0,0002	0,0097
Probabilidade > F	0,57	0,04
Teste de Hausman	17,68*
Observações	162

• Fonte: Elaborada com base nos dados da pesquisa.
• Nota: Erros-padrão entre parênteses. *sig. < 0,05; **sig. < 0,10.

De modo geral, duas variáveis foram significantes: os logaritmos naturais de transferências e de receita tributária. Em relação às transferências da União para os estados, aqueles que recebem os maiores repasses têm mais dificuldade para atender aos limites impostos pela LRF, ou seja, têm DPTs superiores ao valor estabelecido na lei - um detalhamento maior dos resultados será visto na seção 6.

Um raciocínio análogo pode ser proposto para a receita tributária. Aquelas unidades com maior arrecadação estatal tendem a não alcançar os limites fixados na LRF. Em termos de magnitude, a receita tributária dos estados parece afetar mais a DTP do que as transferências, mostrando que essa variável é relevante para explicar como as unidades federativas podem incorrer no descumprimento dos limites impostos pela LRF.

5.2. Fatores associados ao cumprimento do resultado primário

No segundo modelo, que avalia os determinantes do cumprimento da meta do resultado primário, as estimativas globais das regressões foram significantes (Prob. > F), conforme visto na Tabela 4. Na sequência, analisando o resultado do teste de Hausman, o modelo que mais se adequa aos dados é o de efeitos fixos.

A primeira variável significante foi a das transferências da União para os estados. O sinal positivo explicita que aqueles que recebem um volume maior de transferências têm menos dificuldades para atingir a meta do resultado primário. Outra variável relevante foram os restos a pagar, e o sinal positivo denota que os estados com maiores despesas empenhadas são mais suscetíveis a alcançar a meta do resultado primário.

Tabela 4
Modelos de dados em painel com diferentes estimadores para o resultado primário (2017-2022)

Variáveis	Efeitos aleatórios	Efeitos fixos
Densidade populacional	0,00003 (0,0002)	-0,0066 (0,1524)
Ln (Trans)	0,1454** (0,0569)	0,2908** (0,1142)
Ln (Rtrib.)	-0,0173 (0,0115)	-0,0090 (0,0130)
Ln (Rp)	0,0644* (0,0217)	0,1052* (0,0298)
Capag	-0,0189 (0,0409)	0,0974*** (0,0580)
Gênero	0,0427 (0,1555)	0,1497 (0,2123)
Escolaridade	0,0929 (0,0746)	0,3442** (0,1464)
Idade	0,0050 (0,0036)	0,0106*** (0,0055)
Constante	-3,9722* (0,0036)	-9,1333* (2,9200)
R2	0,1334	0,0035
Prob. > F	0,0027	0,0015
Teste de Hausman	17,16**
Observações	162

• Fonte: Elaborada com base nos dados da pesquisa.
• Nota: Erros-padrão entre parênteses. *sig. < 0,01; **sig. < 0,05; ***sig. < 0,10.

Seguindo a mesma linha dos resultados anteriores, o indicador da capacidade de pagamento apresentou sinal positivo, sugerindo que os estados com melhor saúde fiscal estão mais propensos a atingir a meta do resultado primário. Por fim, no tocante às características do gestor, a escolaridade exerce um impacto positivo sobre a meta do resultado primário. Em outras palavras, gestores mais capacitados contribuem para a melhora da variável em questão. Para a idade, gestores ou pessoas mais idosas influenciam positivamente no resultado primário; portanto, os gestores mais experientes contribuem para alcançar a meta planejada.

6. DISCUSSÃO E IMPLICAÇÕES PARA A GESTÃO FISCAL ESTADUAL

Nas implicações dos achados deste trabalho para a gestão fiscal, existem indícios de que os estados que recebem um volume maior de transferências da União não conseguem acatar os limites impostos pela LRF, estando de acordo com o resultado obtido por Barreto e Mendonça (2010). No referido estudo, que abordou 720 municípios nordestinos no período de 1998 a 2008, uma elevação das transferências da União acarreta aumento nas despesas com pessoal e, consequentemente, reduz a capacidade dos gestores de atender ao limite legal imposto.

Trata-se, portanto, de uma explicação plausível, pois municípios e estados dependem da transferência desses recursos para a manutenção da máquina pública, o que tem gerado controvérsia com a aplicação do Censo Demográfico 2022, uma vez que o repasse do Fundo de Participação Municipal (FPM) ou do Fundo de Participação Estadual (FPE) é vinculado ao tamanho da população e à renda per capita (STN, 2022c). Esse dado indica que a população de algumas localidades poderá ter reduzidos os gestores públicos, podendo perder uma parcela significativa dos recursos e ter mais dificuldade para liquidar as despesas.

De maneira análoga, a arrecadação da receita tributária vista nas formas de impostos, taxas, empréstimos compulsórios e contribuições especiais pode ser considerada um fator que impacta na DTP, pois, quanto maior for a arrecadação, mais recursos financeiros estarão disponíveis para cobrir ou aumentar a DTP. Logo, os estados se encontram em situação de não cumprir os limites da LRF. O resultado é similar ao obtido por Barreto e Mendonça (2010).

Para a regressão com a meta do resultado primário dos estados, a variável da transferência da União para os entes federativos apresentou significância estatística em explicar a variável dependente. Tal resultado mostra a importância das transferências dos recursos federais para os estados e como se pode melhorar a saúde das finanças públicas deles, como no caso do repasse do FPE.

Outra ressalva se faz na relação entre resultado primário, receita corrente e transferências governamentais. De posse dos dados da Siconfi (2022), mais de 4.340 municípios brasileiros tiveram pelo menos 80% da receita corrente oriunda dos repasses federais e estaduais, e apenas 42 conseguem, por meio dos impostos municipais, arrecadar mais do que a receita corrente. Isso reforça a dependência e a importância das transferências para a manutenção do resultado primário.

Nas duas regressões estudadas houve significância na variável “transferência”. O resultado primário, déficit ou superávit tende a ser alcançado quando há incremento nas transferências, assim como o índice de pessoal (LRF) tende a ser desobedecido quando é incrementado. Em alguns estados, a meta era de déficit ou superávit; então, alcançar a meta de resultado primário não é o mesmo que afirmar que houve aumento de receita.

Em relação à outra variável contábil, os restos a pagar, ela apresenta uma significância estatística que explica a variável dependente: a meta do resultado primário. Portanto, os estados que têm maiores despesas empenhadas e liquidadas administram melhor os recursos financeiros e, por conseguinte, tendem a alcançar a meta do resultado primário.

Um argumento proposto por Carvalho e Piscitelli (2014) é o de que os governos podem retardar o pagamento das despesas para incrementar o resultado primário, não significando que municípios e estados atingiram a meta. Dessa forma, como citam os autores, os governos podem fazer parecer que cumpriram as metas fiscais, a fim de que os agentes econômicos não alterem suas decisões, de forma a se adaptar ao novo contexto. Por outro lado, com o resultado obtido por esse estudo, propõe-se uma via complementar: a de que os estados com maiores despesas empenhadas e liquidadas têm mais propensão a atingir bons resultados fiscais.

Analisando a influência da capacidade de pagamento dos estados, conclui-se que aqueles que oferecem menos risco de crédito tendem a apresentar ou bater a meta do resultado primário. Portanto, pode-se estabelecer a relação de que os estados com menor risco de crédito e que possam adquirir novos empréstimos podem alavancar o superávit primário. Por outro lado, Siqueira (2020) realizou a análise reversa, segundo a qual os melhores desempenhos na relação entre as receitas e as despesas elevam as chances de os estados recorrerem a financiamentos, o que faz sentido, pois demonstra que a saúde fiscal deles é determinante para a tomada de novos empréstimos.

No que diz respeito aos fatores ligados às características do gestor, os resultados levam à conclusão de que a escolaridade e a idade apresentaram significância estatística em relação à variável explicada: meta do resultado primário. Acerca do fator escolaridade, o coeficiente estimado indica que os estados administrados por governadores de maior nível educacional tendem a alcançar a meta do resultado primário, isto é, existe um efeito diploma, visto que os gestores com título de especialização, mestrado ou doutorado aumentam a chance de alcançar a meta estabelecida pelo resultado primário.

O resultado é corroborado pelos achados de Malheiro (2018), que realizou uma análise quantitativa municipal para o ano de 2016, objetivando avaliar quanto a gestão é eficaz nas cidades brasileiras com base num índice de efetividade. Entre os inúmeros resultados encontrados, verificou-se que, entre os fatores que explicam quão eficaz é a gestão nos munícipios, um nível de escolaridade maior eleva essa possibilidade.

Na sequência, no tocante à idade do gestor, o coeficiente estimado para a variável denota que os estados administrados por governadores com idade mais elevada tendem a alcançar com mais facilidade a meta do resultado primário. O resultado está de acordo com os encontrados em Silva e Queiroz (2018), os quais observaram que a idade do prefeito e a ineficiência na gestão pública municipal são negativamente relacionadas, ou seja, os gestores mais experientes realizaram uma boa gestão dos recursos.

Com base nesse resultado, corrobora-se que a experiência ou a maturidade dos governadores é fator determinante para que a meta do resultado primário seja cumprida. Além do mais, a experiência do gestor, sobretudo na política, é importante para estreitar alianças partidárias com bases aliadas, o que pode melhorar o ambiente da gestão fiscal.

Em suma, apesar de mais de duas décadas da LDO e da LRF, as referidas leis, por si só, não conseguem garantir a meta do resultado primário e a contingência das despesas com pessoal. Ainda assim, destaca-se a importância desses instrumentos para a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, pois trata da regulação das finanças públicas, que é extremamente pertinente para a manutenção do bem-estar da população.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O problema das finanças públicas nacionais é objeto de pesquisa de inúmeros estudos no Brasil. A importância se dá porque municípios, estados e a União precisam lidar com o equilíbrio entre receitas e despesas, frente às diversas complicações econômicas, financeiras e sociais.

Apresentando uma colaboração com a temática, a pesquisa analisou os determinantes do cumprimento da gestão fiscal nos estados brasileiros e no Distrito Federal, no período de 2017 a 2022. Especificamente, trabalhou-se a LRF, com vistas à análise da DTP. Sob o escopo da LDO, trabalhou-se com a meta do resultado primário.

A pesquisa se centrou numa revisão de literatura que reuniu estudos anteriores de forma abrangente, com teorias subjacentes que corroboram os resultados observados empiricamente.

Para tanto, foram estimadas duas regressões para dados em painel: uma com os limites da LRF e outra com a meta do resultado primário. As evidências apontam que as variáveis que dificultam o cumprimento da DTP são as transferências da União para os estados e a receita advinda na forma de tributos. Por outro lado, boa parte dos municípios e dos estados depende dessas transferências para a quitação de suas despesas; logo, não seria interessante, por exemplo, reduzir as transferências, e sim analisar algumas despesas que sejam passíveis de redução ou corte.

A aplicação da meta do resultado primário foi outro importante instrumento para a regulação das contas públicas. No que concerne a esse modelo, teve como variáveis significantes as transferências da União para os estados, os restos a pagar, a capacidade de pagamento, a escolaridade e a idade. Alerta-se para a necessidade de ampliação do que é transferido pela União para os estados e de um volume maior de restos a pagar processados para o alcance da meta do resultado primário.

Destaca-se a necessidade de estudos futuros considerando os impactos da nova repartição de receitas decorrentes da reforma tributária recém-aprovada e com a devida observação das regras de transição, que, sem dúvida, trará mudanças significativas no cenário estudado.

Outro importante resultado pode ser visto a favor da escolaridade e da idade dos governadores, uma vez que gestores mais capacitados e mais experientes tendem a alcançar a meta do resultado primário. Por outro lado, essas são características não controláveis pelo governo, haja vista que a população escolhe os representantes. Os gestores com o perfil descrito acima tenderam a atingir o resultado primário planejado na LDO. Cabe, contudo, destacar que os estudos que subsidiaram a revisão de literatura observaram essas variáveis em prefeituras, e não em estados. Portanto, em estudos futuros, essas caraterísticas podem ser mais adequadamente selecionadas em razão do tamanho e da complexidade de um governo estadual, além de observar as exigências preestabelecidas na legislação eleitoral.

Reforça-se a importância da vigência da LRF como indexador das despesas e da LDO como indexador do equilíbrio das contas públicas estaduais. Os formuladores de políticas públicas e os gestores podem observar com mais cautela as transferências da União para os estados, a receita tributária, os restos a pagar e a capacidade de pagamento como indicadores para o cumprimento ou não da DTP e o alcance da meta do resultado primário.

Os resultados deixam clara a necessidade de políticas fiscais que observem as definições legais. Apesar de estarem definidas em leis as variáveis estudadas, as despesas de pessoal sob a óptica da LRF e a meta determinada na LDO, estas não são obedecidas pelos entes. Como fatores explicativos, teve-se em comum o aumento das transferências governamentais, de onde se pode vislumbrar uma análise a ser feita em estudo futuro: identificar as políticas fiscais dos estados que obtiveram incremento de receita (transferências) e que cumpriram o índice de pessoal (LRF), não obstante ter o dito incremento contribuído para atingir o resultado primário.

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• DISPONIBILIDADE DE DADOS

  O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo não está disponível publicamente.

Pareceristas:

• 10
  Alexandre Costa Quintana (Universidade Federal do Rio Grande, Rio Grande / RS - Brasil) https://orcid.org/0000-0001-6896-9465
• 11
  João Paulo de Oliveira Louzano (Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri, Teófilo Otoni / MG - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-2920-8003
• 12
  Um dos pareceristas não autorizou a divulgação de sua identidade.

• Reviewer

  Relatório de revisão por pares: o relatório de revisão por pares está disponível neste link. https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/91296/85816

Editado por

Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

Gabriela Spanghero Lotta (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-2801-1628

Disponibilidade de dados

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  26 Jul 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  05 Out 2023
• Aceito
  13 Abr 2024