Integración de políticas ambientales en Brasil: un análisis de políticas sobre el clima y la biodiversidad

rap Revista de Administração Pública Rev. Adm. Pública 0034-7612 1982-3134 Fundação Getulio Vargas Resumen Este artículo discute la importancia y el estado actual de la integración de las políticas ambientales de las áreas de cambio climático y biodiversidad en Brasil. En este sentido, se presenta y se evalúa críticamente el supuesto teórico según el cual diferencias en culturas burocráticas darán lugar a dificultades de integración política. Con base en el marco teórico de la teoría cultural (grid-group), se plantea que la tendencia igualitaria verificada en la implementación de políticas de biodiversidad diverge de la tendencia cultural predominantemente jerárquica de las políticas del sector de cambio climático, debilitando el potencial de integración de las políticas de estas dos áreas. Por último, el rol de los liderazgos políticos para superar las barreras institucionales representadas por las culturas burocráticas también se presenta como un factor importante, relativizando y calificando las predicciones de la teoría cultural. 1. Introdução A integração de políticas é cada vez mais reconhecida como elemento essencial na administração de políticas públicas. O reconhecimento da possibilidade de sobreposição, restrição ou até mesmo supressão entre políticas elaboradas por diferentes estruturas burocráticas deu origem a um crescente corpo literário sobre integração, coordenação e interação de políticas (Gregory, 2003; Christensen e Lægreid, 2008; Young, 2002). Na área das políticas ambientais, o conceito de Integração de Políticas Ambientais (IPA) vem sendo amplamente debatido e desempenhou papel crucial nos tratados da União Europeia.1 Define-se o princípio como uma “coordenação prévia entre um dado setor e os objetivos ambientais, a fim de encontrar sinergias entre os dois ou de definir prioridades para o meio ambiente, quando necessário” (Hey, 2002:127).2 Embora esse princípio tenha ganhado popularidade e sido usado amplamente na aplicação de critérios ambientais em outras áreas de políticas públicas, como a agricultura, energia ou transporte (Jordan e Lenschow, 2008; 2010; Urwin e Jordan, 2008; Lafferty e Hovden, 2003; Söderberg, 2011), raramente é usado para referir-se à integração entre diferentes políticas ambientais. O objetivo deste artigo é preencher essa lacuna pela avaliação da IPA entre duas áreas de políticas ambientais no Brasil: mudanças climáticas e biodiversidade. O artigo analisará a integração de políticas entre essas duas áreas pelas lentes teóricas e metodológicas da teoria cultural (Douglas, 1982; Thompson, Ellis e Wildavsky, 1990; Hood, 1998b). Inspirado no seminal trabalho antropológico de Mary Douglas (1982), esta abordagem sustenta a ideia de que quatro diferentes justificativas, culturas ou “modos de vida” costumam prevalecer nos diferentes setores de políticas públicas, o que produz abordagens diferentes - e, muitas vezes, incompatíveis - à formulação e implementação de políticas. Essa perspectiva já é há muito tempo adotada em estudos da administração pública, principalmente no setor ambiental (Hood, 1998b; Thompson, Ellis e Wildavsky, 1990; Hoppe, 2002; Schwarz e Thompson, 1990; Forsyth, 2003). Cada uma das quatro culturas identificadas por Douglas (1982) surge da combinação de duas variáveis cruciais: “grade” (grid), que se refere aos níveis pelos quais a vida do indivíduo está circunscrita a regras impostas externamente, e “grupo” (group), que se associa à força da fidelidade ou lealdade ao grupo. Os estudiosos que se utilizam dessa perspectiva presumem que a pluralidade das estratégias usadas pelos formuladores de políticas baseia-se, em última instância, nessas duas dimensões essenciais da organização humana. Conforme os níveis dessas duas variáveis, identificam-se quatro tipos culturais mutuamente excludentes e coletivamente exaustivos, que implicam estilos administrativos diferentes: (1) hierárquicos, grade alta e grupo alto, (2) individualistas, grade baixa e grupo baixo, (3) igualitários, grade baixa e grupo alto; e (4) fatalistas, grade alta e grupo baixo. A teoria cultural, quando aplicada aos estudos das políticas públicas, captura grande parte das diferentes visões e tradições relativas às formas de organização dos governos e serviços públicos, podendo clarear debates sobre as dificuldades da integração entre políticas ambientais. A hipótese central deste artigo é a de que as diferenças nas culturas burocráticas das diferentes instituições ambientais podem contribuir para as dificuldades na integração entre políticas ambientais. A partir dessa hipótese, os principais objetivos do artigo são investigar se as diferenças culturais prevalecem nas estruturas burocráticas encarregadas das políticas de biodiversidade e mudanças climáticas no Brasil e avaliar os impactos dessas diferenças para a integração de políticas públicas. Os principais resultados desta análise dão sustentação parcial a essa hipótese, pelo menos no que se refere à administração das políticas de biodiversidade e mudanças climáticas no Brasil. Se, por um lado, a análise revelou uma abordagem predominantemente igualitária nas políticas de biodiversidade, identificou-se uma prevalente orientação hierárquica entre as instituições que tratam de mudanças climáticas. Além disso, a análise qualifica as previsões da teoria cultural e aponta para a importância dos “técnicos políticos”, que “unem as características e preferências tanto de políticos quanto de técnicos” (Schneider, 1991:8), como líderes capazes de integrar agências culturalmente distantes, promovendo integração entre políticas públicas até mesmo em um ambiente institucional com grande diversidade cultural. Portanto, embora se reconheça e se dê sustentação à previsão teórica que enfatiza os efeitos deletérios das diferenças institucionais culturais para a integração de políticas ambientais, os achados empíricos deste artigo dão, na mesma medida, sustentação à alegação de Schneider (1991:35) quanto à possibilidade de o “personalismo superar a fragmentação”, permitindo a coordenação burocrática e a existência da integração entre políticas. Figura 1 Tipos culturais Fonte: Elaborada pela autora, com base em Hood (1998b). O presente artigo será organizado da seguinte forma: a seção 2 apresenta o arcabouço teórico no qual a análise se baseia. A seção 3 apresenta a metodologia utilizada para coleta e análise dos dados. A seção 4 justifica a escolha de políticas brasileiras de biodiversidade e mudanças climáticas como o foco desta análise e apresenta uma visão geral da importância da integração de políticas entre essas duas áreas. A seção 5 apresenta a análise empírica, aplicando o arcabouço teórico em 36 políticas diferentes dos regimes brasileiros de biodiversidade e mudanças climáticas. A seção 6 discute e qualifica os resultados da análise empírica, a fim de avaliar de forma crítica as contribuições deste estudo para os debates teóricos e esforços práticos da integração de políticas. A seção 7 traz a conclusão. 2. Considerações teóricas A necessidade de integração entre políticas de mudanças climáticas e de biodiversidade e a importância da aplicação de arcabouços teóricos inovadores na investigação desse tema vêm sendo cada vez mais reconhecidas. Foram, por exemplo, objeto de grande ênfase no relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, 2014:24), que apontou que os crescentes esforços para mitigação e adaptação à mudança climática implicam uma maior complexidade das interações, principalmente nas interseções entre a água, a energia, o uso da terra e a biodiversidade, mas ainda há escassez de ferramentas para compreensão e administração dessas interações. Entre as lentes teóricas aplicadas no estudo da integração de políticas públicas, a análise institucional foi a mais frequente. Com uma abordagem focada no desenho institucional, Söderberg (2011), por exemplo, analisou a IPA multissetorial dentro do setor bioenergético sueco, avaliando os impactos da participação de diversos atores e o uso de mecanismos de monitoramento e coordenação. Vasileiadou e Tuinstra (2013), seguindo uma linha investigativa similar, avaliaram e confirmaram a importância de mecanismos institucionalizados de consulta às partes interessadas para a integração das preocupações de mudanças climáticas nas políticas energéticas da União Europeia. Adotando uma abordagem mais sociológica, mas também com foco nas instituições, autores como Jordan e Lenschow (2010) observaram que culturas e rotinas administrativas diferentes desenvolvidas dentro dos segmentos burocráticos de diferentes setores podem levar os atores a protegerem suas “competências, recursos e modos de atividade contra a intervenção de terceiros” (Jordan e Lenschow, 2010:153), o que pode prejudicar as tentativas de integração e coordenação de políticas públicas. A presente análise avança em direção a essa última perspectiva, sistematizando suas premissas pela aplicação da teoria cultural. Muito embora não seja comum a aplicação da teoria cultural para análise da integração de políticas ambientais, sustenta-se aqui que suas possíveis contribuições para um entendimento mais preciso das culturas burocráticas e de suas interações podem favorecer o emergente campo da análise da integração de políticas públicas. É essa a principal inovação e contribuição teórica trazida pelo presente artigo. A teoria cultural, quando aplicada às políticas públicas, captura grande parte das diferentes visões e tradições relativas às formas de organização dos governos e serviços públicos (Thompson, Ellis e Wildavsky, 1990; Hood, 1998b). As quatro culturas ou estilos administrativos retratados pela teoria com base nas diferentes percepções dos níveis de grade e grupo produzem diferentes premissas, ênfases e estilos de administração pública. Os hierárquicos tendem a valorizar tipos de instituições altamente coesas e hierárquicas. Pelo fato de estarem em posição alta tanto em “grade” quanto em “grupo”, suas percepções baseiam-se na estrita observância das regras e papéis sociais. Consequentemente, o estilo de administração “hierárquica” costuma ser associado a uma abordagem à administração pública que é “de cima para baixo” e centralizadora, além de ser pautada na expertise técnica. Assim, as políticas são formuladas por uma autoridade central conforme a assessoria de especialistas, tendo por objetivo beneficiar todo o grupo em que se situem. Os igualitários, por outro lado, tendem a ser muito críticos das organizações hierárquicas pautadas na autoridade e valorizam uma abordagem de “gestão sem gestores” na administração pública. Para os igualitários, as políticas devem basear-se em extenso diálogo e consenso; os atores da comunidade e aqueles que tenham menos capacidade de participar devem receber prioridade tanto no processo de formulação quanto nos benefícios produzidos com a implementação dessas políticas. Justiça, consenso e comunicação são, assim, as pedras fundamentais desse estilo de administração. O estilo ou cultura administrativa individualista, por sua vez, costuma estar associado aos mecanismos do mercado. Esse tipo de perspectiva administrativa demonstra antipatia com o coletivismo ou com regras impostas de forma hierárquica, focando principalmente o uso de controles mercadológicos/competitivos, nos comportamentos pautados pelos próprios interesses dos atores e na maneira como os atores do mercado, como consumidores e empresas, beneficiam-se (Hood, 1998b; Hoppe, 2002). Por último, a orientação administrativa fatalista parte do ponto de vista que enxerga todo e cada indivíduo regulado como possível “jogador” do sistema. Portanto, sugere-se um estilo de administração pública baseado na “aleatoriedade controlada” ou no “uso de sorte planejada” (Hood, 1998b).3 Para os seguidores desse estilo de administração, a eficiência do sistema em si deve ser a preocupação central dos gestores públicos, a fim de evitar a “jogatina” ou a “esperteza” dos indivíduos regulados. As estratégias metodológicas desenvolvidas para identificação dos estilos culturais nos casos analisados neste artigo encontram-se descritas na seção a seguir. 3. Metodologia Esta seção tem por objetivo apresentar os métodos de coleta de dados, o arcabouço analítico desenvolvido para a análise de culturas administrativas dentro das burocracias e as estratégias e estágios de análise. O estudo baseia-se numa análise comparativa de dois estudos de caso compostos de um grupo de políticas brasileiras nas áreas de biodiversidade e mudanças climáticas. A análise empírica é, em tese, fundamentada em um arcabouço analítico inspirado em aplicações anteriores da teoria cultural na administração pública (Hood, 1998b; Thompson, Ellis e Wildavsky, 1990; Hoppe, 2002; Schwarz e Thompson, 1990; Forsyth, 2003), mas desenvolvida especificamente para esta análise. As metodologias utilizadas para a coleta de dados foram a análise documental e entrevistas semiestruturadas. Foram usados 23 documentos para a análise. Consistiram, principalmente, de documentos oficiais que descreviam a implantação das principais políticas públicas nas áreas de biodiversidade e mudanças climáticas. Também foram utilizadas leis e análises de políticas publicadas por ONGs e consultores a fim de complementar a análise documental dos documentos de políticas governamentais. Todos os documentos utilizados foram coletados de sites oficiais de governos ou de terceiros. A seleção de documentos teve por objetivo apresentar uma análise que fosse o mais abrangente possível de todas as políticas de biodiversidade e mudanças climáticas que tenham sido ou estejam em processo de implementação no Brasil. Uma lista completa dos 23 documentos utilizados na análise é apresentada no apêndice I. De modo a complementar a análise documental, foram conduzidas cinco entrevistas semiestruturadas em Brasília entre setembro e outubro de 2014, com funcionários públicos - dois do Ministério do Meio Ambiente, um do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação e um do Ministério das Relações Exteriores. Essas cinco entrevistas foram selecionadas conforme sua relevância para esta análise a partir de um grupo maior de 54 entrevistas realizadas entre setembro de 2014 e janeiro de 2015 para a execução de um projeto de pesquisa relacionado. A seleção de entrevistas baseou-se na amostragem por “bola de neve”, de acordo com a qual se pediu que cada entrevistado consultasse outras pessoas que pudessem dar maiores informações sobre assuntos específicos surgidos durante as entrevistas. Todas as entrevistas foram anonimizadas devido aos cargos públicos atuais dessas pessoas e à importância de evitar eventuais impactos da publicação deste artigo em suas carreiras. A análise dos dados baseou-se em análise textual, que consistiu da codificação de documentos e entrevistas conforme um arcabouço analítico baseado na teoria cultural e desenvolvido especificamente para esta análise. Os documentos foram lidos e codificados pela autora, sendo os resultados das duas diferentes áreas de políticas públicas comparados e debatidos com os entrevistados. Trechos relevantes das entrevistas foram transcritos e também codificados de acordo com o mesmo arcabouço analítico. Embora o arcabouço analítico desenvolvido para esta análise tenha se baseado em extensa revisão da literatura de estratégias anteriores utilizadas na identificação de culturas, ele foi desenvolvido especificamente para esta análise, consistindo, portanto, de uma contribuição inovadora para a literatura. A revisão da literatura revelou que, ainda que os códigos usados na literatura para a identificação de estilos culturais tenham sido extremamente variados, sua natureza abstrata costuma resultar em dificuldades de operacionalização empírica sistemática. Identificaram-se estilos culturais, por exemplo, pelo nível de consenso em termos de valores e conhecimento (Hoppe, 2002), pela identificação das visões da natureza humana retratadas por atores envolvidos em problemas de políticas públicas (Bevan e Hood, 2006; Lodge e Wegrich, 2012; Verweij et al., 2006), ou até mesmo pela visão de estabilidade ou fragilidade ambiental sustentada por elaboradores de políticas públicas (Thompson, Ellis, e Wildavsky, 1990; Forsyth, 2003). Este estudo, por outro lado, propõe contribuir para esse debate metodológico pelo desenvolvimento e aplicação de três códigos ou categorias analíticas mais facilmente observáveis dos estilos culturais, gerados com base em extensa análise de literatura e nas percepções das dificuldades que a literatura atual apresenta em termos de operacionalização empírica. Os três códigos ou categorias analíticas utilizados neste estudo são: como as políticas são formuladas e implantadas; quem são os atores envolvidos nesse processo; e em favor de quem as políticas efetivamente funcionam. Além disso, e também a fim de facilitar a operacionalização empírica, a análise dividiu-se entre três principais funções comumente atribuídas a regimes regulatórios: definição de regulamentos, modificação comportamental e coleta de informações (Hood, Rothstein e Baldwin, 2001; Black, 2002; Lodge e Stirton, 2010). As categorias analíticas usadas e a estrutura de codificação desenvolvida são resumidas nos quadros 1 e 2, reproduzidos adiante e seguidos na análise das políticas dos regimes de biodiversidade e mudanças climáticas. A predominância de cada uma dessas características na maneira de formulação e implementação das políticas em diferentes áreas apontará, de acordo com a teoria cultural e a estrutura de codificação aqui desenvolvida, para o estilo cultural predominante de cada setor de políticas públicas. As respostas esperadas em relação a cada cultura são desenvolvidas conforme as descrições de cada perspectiva cultural apresentada na literatura. Por exemplo, o foco em administradores governamentais e no parecer de especialistas nos processos de definição de regulamentos, modificação comportamental e coleta de informações indica a predominância de um estilo hierárquico na área das políticas em questão. Foram analisados programas de políticas específicos em cada área de políticas públicas, sendo seu estilo predominante sintetizado e usado para comparação. A seção a seguir expõe e explica em maior detalhe a aplicação da estrutura de codificação aqui apresentada em relação aos casos empíricos. Quadro 1 Categorias analíticas (perguntas feitas na codificação dos dados) Fonte: Elaborado pela autora. Quadro 2 Estrutura de codificação (atribuição de estilos culturais de acordo com as respostas obtidas) Fonte: Elaborado pela autora. 4. Seleção de casos Além da menor atenção dedicada à análise das interações entre as políticas de mudanças climáticas e biodiversidade, podem-se identificar muitas outras razões para a seleção dessas duas áreas. Em primeiro lugar, desde a difusão da pesquisa interdisciplinar sobre “serviços ecossistêmicos”, encontram-se evidências científicas do impacto que a degradação da biodiversidade exerce sobre a regulação climática; isso faz das interações e dos possíveis efeitos colaterais negativos entre as políticas desenvolvidas em ambas as áreas um claro problema de políticas públicas que necessita de uma atenção mais cuidadosa (Cardinale et al., 2012). Em segundo lugar, os debates sobre a adaptação às mudanças climáticas também incluíram o papel crucial da conservação da biodiversidade, no que se tem chamado de “Adaptação Baseada em Ecossistemas” - uma abordagem focada no uso de funções de biodiversidade e ecossistemas como ferramenta para a adaptação às constantes mudanças do clima (Unep, 2010). Principalmente no caso do Brasil, as interdependências naturais entre ambas as áreas de políticas públicas tornam talvez ainda mais importante a integração. O Brasil detém alguns dos ecossistemas mais ricos do mundo (como os da Floresta Amazônica e dos Cerrados). A degradação destes, embora drasticamente reduzida nos últimos 10 anos (principalmente no caso da Floresta Amazônica),4 ainda é a segunda maior causa da alta contribuição do país para as mudanças climáticas (Matthews, 2014:5). Essas, por sua vez, exercem grande impacto sobre a perda de biodiversidade, por conta da ligação próxima entre as mudanças em ecossistemas florestais/naturais e a conservação da biodiversidade. Em poucos outros lugares do mundo, portanto, as sobreposições entre a proteção da biodiversidade e mudanças climáticas são tão explícitas e a integração entre políticas públicas é tão importante. As políticas de mudanças climáticas que estimulam o uso de biocombustíveis são outra questão crítica que pode se beneficiar amplamente de uma maior integração e coordenação entre políticas. O Decreto no 7.390, de 2010, que regula a Política Nacional sobre Mudança do Clima, por exemplo, prevê que a disponibilidade de biocombustíveis deve aumentar no país (art. 6o, § 1o - OI). O Plano Decenal de Expansão de Energia (um dos Planos Setoriais de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima), consequentemente, foi projetado para aumentar a produção e uso de biocombustíveis. O plano envolve a concessão de crédito para a produção de cana-de-açúcar e o aumento na porcentagem nacional obrigatória do biodiesel no diesel. O risco de conversão de áreas anteriormente ocupadas por vegetação nativa ou não nativa de alta biodiversidade em monoculturas de cana-de-açúcar ou dos impactos da expansão da monocultura para ecossistemas vizinhos não está, contudo, sendo tratado por esse plano (Tolmasquim e Guerrero, 2010), embora amplamente reconhecido na literatura pertinente a esse assunto (Sawyer, 2008; Rodrigues e Ortiz, 2006; Honty e Gudynas, 2007). Ainda que a atual legislação brasileira proíba o cultivo de cana-de-açúcar nos biomas da Amazônia, Pantanal e Bacia do Alto Paraguai (Decreto no 6.961 - para o zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar), ela não proíbe seu cultivo em áreas de Cerrado - bioma reconhecido como um dos de maior biodiversidade do mundo. Ademais, dados da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) de 2014 indicam que a produção de cana-de-açúcar na região Norte do Brasil (que é em grande parte coberta pela Floresta Amazônica) aumentou de 46,38 mil hectares em 2013 para 50,01 mil em 2014, totalizando um aumento anual de 7,8% em comparação com o aumento geral nacional de 3,6%. Não é à toa, portanto, que se ressalta a importância de integrar as metas de conservação de biodiversidade e mudanças climáticas nas políticas de produção de biodiesel. Outra área enorme de sobreposição e de sinergias desejáveis entre ambas as áreas de políticas públicas no Brasil tem relação com a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, que é de responsabilidade da Secretaria de Biodiversidade e Florestas. Como observado por Carvalho (2014), dados de satélites demonstram claramente que as taxas de desmatamento são menores dentro das unidades de conservação que em torno delas, o que implica benefícios não somente para a conservação da biodiversidade, como também para a mitigação da mudança climática. Contudo, muito embora algumas iniciativas privadas de fato associem a obtenção de créditos de carbono a atividades realizadas dentro das unidades de conservação,5 a minuta da Estratégia Nacional Brasileira de implementação do mecanismo REDD+ (“Ações de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal nos Países em Desenvolvimento”) não incorpora, na seção de coordenação de políticas, nenhuma referência ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação ou a possíveis sinergias. Isso demonstra claramente, portanto, conforme ampla ênfase de Carvalho (2014:463), a “falta de coordenação entre ambas as agendas e a necessidade de fortalecer as sinergias entre elas”. Quadro 3 Possíveis áreas de integração entre as políticas de biodiversidade e mudança climática Fonte: Elaborado pela autora. 5. Análise empírica Embora a análise dos dados obtidos tenha revelado um aumento no reconhecimento da importância da integração de políticas entre ambas as áreas pelo serviço público brasileiro, demonstrou-se que as condições para que essa integração ocorra ainda não se concretizaram totalmente. Institucionalmente, dois departamentos distintos respondem pelas políticas de biodiversidade e mudanças climáticas dentro do Ministério do Meio Ambiente do Brasil: a Secretaria de Biodiversidade e Florestas e a Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental. A análise dos dados sugere que as políticas nas áreas mencionadas na seção anterior são desenvolvidas de modo independente por parte de cada um dos departamentos, tendo havido pouquíssimos esforços efetivos para integração até hoje. Além do já mencionado exemplo de políticas de biocombustíveis, outro caso que exemplifica a falta de integração se refere ao plano de combate ao desmatamento brasileiro - “Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal” (PPCDAm). Esse plano foi implementado pela Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental, tendo uma avaliação externa feita pelo Ipea-GIZ-Cepal (2011) enfatizado que, embora extremamente eficiente em termos de reduzir os níveis gerais de desmatamento no país, o plano apresentou um sucesso limitado em sua meta de promover a conservação da biodiversidade. Quando indagado a respeito dos motivos da obtenção desse resultado, um oficial do Ministério do Meio Ambiente envolvido na implementação do plano reconheceu a importância e limitações da integração de políticas entre diferentes áreas do Ministério (Entrevista 1 MMA, 16 de outubro de 2014, MMA, Brasília). Como explicado pelo entrevistado, se, por um lado, as atividades de comando e controle e regularização da propriedade agrária (aquelas responsáveis pela prevenção direta do desmatamento, implementadas com sucesso pelo Plano) exigem principalmente capacidades que podem ser centralizadas pelo governo, a conservação da biodiversidade, por outro lado, exige o contato direto com moradores locais e se faz normalmente por meio de programas de mudança comportamental, que não eram a maior especialidade, em sua opinião, da Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental (Entrevista 1 MMA, 16 de outubro de 2014, MMA, Brasília). Os motivos desses tipos de dificuldades serão, a partir de agora, explorados com uma análise detalhada das políticas desenvolvidas historicamente em cada área e seus estilos culturais predominantes. A análise testará a hipótese, elaborada a partir da teoria cultural e de debates sobre integração de políticas, de que as diferenças nas perspectivas culturais de cada setor estão entre as razões ocultas da limitada integração e coordenação entre essas duas áreas de políticas públicas. A. O regime de biodiversidade A questão da conservação da biodiversidade começou a ser tratada no Brasil nos anos 1930, com a criação de dois parques nacionais. Mais tarde, a Conferência da ONU Rio 92 e a assinatura da Convenção da Diversidade Biológica pelo Brasil (em 1992) proporcionaram um novo ímpeto ao assunto, que passou a ser uma das agendas centrais do Ministério do Meio Ambiente. No passado recente, diversos programas de biodiversidade foram implementados no Brasil, dos quais três foram escolhidos para análise em função de seu papel central na estruturação dos esforços de conservação da biodiversidade no país.6 O primeiro é o Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7), que, embora não exclusivamente focado na preservação da biodiversidade, promoveu deliberada e fortemente esse objetivo. O segundo é o Programa Nacional de Diversidade Biológica (Pronabio) - que consistiu de duas fases (Probio I e Probio II). O terceiro programa analisado é o Plano de Ação para Implementação da Política Nacional da Biodiversidade (PANBio), projetado para implementar a Política Nacional da Biodiversidade (Entrevista 3 MMA, 31/10/2014). Na figura 2, apresenta-se um resumo histórico desses três programas. Nesses três programas, foram analisadas 18 políticas específicas,7 as quais foram divididas, para permitir comparabilidade, entre os tipos de políticas de definição de regulamentos, coleta de informações e modificação comportamental; os quadros 3, 4 e 5 ; 5a apresentam uma lista dessas 18 políticas e a análise correspondente. É apresentada na sequência uma seleção da análise realizada em relação a algumas dessas políticas.8 Figura 2 Resumo histórico do regime de biodiversidade no Brasil Fonte: Elaborada pela autora. Quadro 4 Processos de definição de regulamentos na área da biodiversidade Fonte: Elaborado pela autora. Quadro 5 Políticasde coleta de informações na área da biodiversidade Fonte: Elaborado pela autora. Quadro 5 continuação Quadro 6 Modificação comportamental na área da biodiversidade Fonte: Elaborado pela autora. Quadro 6 continuação O primeiro dos três programas analisados foi o PPG-7. Ele começou a ser planejado em 1990, mas foi lançado oficialmente em 1992, durante a Conferência ONU-Rio. Foi financiado pelo G-7 (Alemanha, EUA, França, Itália, Reino Unido, Japão, Canadá e Rússia), além do Brasil, sendo administrado pelo Banco Mundial. Embora seu principal objetivo tenha sido o de atacar o problema do desmatamento da Amazônia, eram centrais para o programa os projetos de conservação da biodiversidade. O ProManejo, ProVárzea e o Proteger II, por exemplo, foram projetos de modificação comportamental cruciais no PPG-7, que visavam à promoção da conservação da biodiversidade (quadro 5). Conforme revelado na análise documental e em entrevista com um ex-líder do projeto, uma característica comum desses três projetos em termos de modificação comportamental era a forte confiança nos laços comunitários (confiança social), na consulta e no diálogo com os principais mecanismos de execução (Santos, 2005; Verissimo, 2005; Sauer, 2005, Entrevista com oficial do MCTI - 18 de setembro de 2014, MCTI, Brasília). No ProVárzea, projeto que almejava a gestão sustentável dos recursos naturais da Várzea dos rios Amazonas e Solimões, por exemplo, acordos informais com pescadores eram o único mecanismo de proteção dos peixes, não havendo nenhum outro tipo de garantia legal vigente. De forma similar, no Proteger II - projeto feito para prevenir incêndios na região amazônica -, pequenos produtores, trabalhadores extrativistas e comunidades indígenas eram os indivíduos treinados e responsabilizados pela redução dos incêndios. A implementação, ademais, seguia um tipo de organização tradicional local, chamada “puxiruns ambientais”,9 estratégia tradicional de organização de trabalho adotada por comunidades tradicionais da região (Sauer, 2005). O ProManejo - que tinha por objetivo principal a promoção da gestão sustentável da floresta amazônica - criou um conselho de consulta para a conservação da área do Tapajós em 2001, que envolveu membros da comunidade, o sindicato dos trabalhadores rurais, universidades, agências governamentais e ONGs. Ele foi, inclusive, descrito em seu documento de avaliação como um “laboratório de gestão participativa” que poderia contribuir para a gestão de outras unidades de conservação no país (Verissimo, 2005). Nesses três exemplos, portanto, as comunidades são os principais atores a cargo de garantir o cumprimento das políticas, sendo a modificação comportamental fortemente baseada em laços comunitários de confiança, diálogo e persuasão, apontando para a predominância de uma cultura administrativa igualitária. Além disso, pode-se identificar claramente que os principais beneficiários de todas essas três estratégias são as próprias comunidades, que foram incentivadas a resolver problemas locais com seus próprios métodos e participação intensa (relacionando-se à pergunta em favor de quem da nossa estrutura de codificação). Ao ser entrevistado em relação a esses projetos, um ex-líder formulador do PPG-7 confirmou o empoderamento dos moradores locais como uma das metas centrais (quadro 5 com um resumo da análise desses projetos) (Entrevista com oficial do MCTI - 18 de setembro de 2014, MCTI, Brasília). Muitos outros projetos do PPG-7 também tinham fortes características igualitárias, tais como os “projetos demonstrativos”, que exigiam especificamente o comprometimento e a participação de comunidades locais em seu desenvolvimento, e a cogestão de quatro reservas extrativistas, que, como o nome sugere, foi projetada para desenvolver uma cogestão entre as comunidades locais e órgãos governamentais. Além do mais, o Projeto Integrado de Proteção à População Indígena e Terras da Amazônia Legal foi idealizado especificamente para atender às necessidades de uma comunidade tradicionalmente desfavorecida (quadro 4). Seus objetivos eram os de preservar os recursos naturais em terras indígenas e promover o bem-estar de populações indígenas (Viergever, 2005). Pelo fato de as comunidades indígenas terem sido incluídas na coleta de informações e nas estratégias de modificação comportamental desse projeto, e pelo fato de os processos de implementação terem se centrado na educação e no envolvimento dessas comunidades, também se identificou durante a codificação dos dados que o projeto em questão demonstrava fortes características igualitárias. O Programa Nacional de Diversidade Biológica (Pronabio), o segundo dos três projetos de biodiversidade analisados, foi criado em 1994 como resposta direta às negociações em torno da Convenção sobre Diversidade Biológica (CBD). As ações do Pronabio, em sua etapa introdutória, tiveram por objetivo principal a coleta de informações e consistiram do projeto de 10 oficinas organizadas principalmente por ONGs e grupos acadêmicos (Brasil, 1998). As oficinas tinham propósitos variados: catalogar informações já disponíveis sobre aspectos da conservação de ecossistemas, construir redes entre diferentes grupos que trabalhassem com a conservação da biodiversidade, criar novos sistemas de monitoramento para biomas específicos e discutir a implementação da conservação da biodiversidade no Brasil em termos gerais. Eram, contudo, sempre movidas fortemente pela meta geral de promover o diálogo e a troca de informações entre diferentes setores da sociedade. O processo pelo qual se obtinham informações em quase todas essas oficinas (exceto em uma, que era coordenada pela Embrapa, organização estatal de pesquisa, e tinha uma orientação mais técnica) era, assim, o de mútuo aprendizado e diálogo entre diversos setores sociais. O próprio fato de elas terem sido organizadas normalmente por ONGs e pela academia aponta para esse tipo de orientação, que é característica de uma abordagem administrativa igualitária. Ademais, as informações produzidas foram disponibilizadas ao público e podiam ser usadas por qualquer organização interessada em usá-las, indicando que as informações coletadas podiam ser usadas em benefício do público em geral, e não somente para o governo ou grupos específicos de especialistas, o que ficaria implícito em uma orientação cultural mais hierárquica (codificado em relação aos critérios de em favor de quem - quadro 4). Portanto, a análise tanto do processo de coleta de informações, dos atores envolvidos e dos atores a quem se permitia usar as informações coletadas apontou para uma abordagem predominantemente igualitária na coleta de informações nos estágios iniciais da implementação do Pronabio. Ainda no contexto do Pronabio, o governo brasileiro e o GEF (sigla em inglês para “Fundo Global para o Meio Ambiente”) assinaram, em 1996, um acordo para o lançamento do Probio I - Projeto de Conservação e Uso Sustentável da Diversidade Biológica do Brasil -, a primeira fase estruturada do Pronabio. Os projetos demonstrativos desenhados dentro do contexto desse programa para lidar com a avaliação de recursos genéticos e gestão de ecossistemas (descritos como “projetos demonstrativos” no quadro 5), por exemplo, foram desenvolvidos e implementados por ONGs e instituições de pesquisa, e todos eles, exceto um, tinham forte ênfase no engajamento e informação de comunidades locais em uma estratégia de modificação comportamental. O relatório do MMA das atividades do Probio I entre 1996 e 2002 indica, além do mais, que os principais beneficiários dos projetos foram as comunidades que foram encarregadas da execução dos projetos demonstrativos, beneficiando-se diretamente dos recursos dedicados ao projeto e das técnicas de gestão sustentável de ecossistemas adotadas em caráter experimental (Brasil, 2002). Assim, também no caso do Probio I, a análise de como a modificação comportamental foi promovida, quem a promoveu e em favor de quem ela foi promovida aponta para um viés predominantemente igualitário, que, conforme as expectativas da teoria cultural, inclui e beneficia-se diretamente da participação da comunidade inteira. Em termos de definição de regulamentos, durante a implementação do Probio I, o governo promoveu um período de consulta de um ano (2000-01) durante o qual se pediu que ONGS, acadêmicos, comunidades indígenas, o setor privado e o próprio governo apresentassem sugestões para a formulação da Política Nacional de Biodiversidade (PNB). Em março de 2002, com base nesse período de consulta e nos outros projetos de coleta de informações desenvolvidos até esse momento, o governo lançou a primeira minuta da PNB, que foi discutida em maior profundidade em quatro reuniões com variados membros da sociedade em diferentes capitais estaduais do país (Brasil, 2015c). Esse longo período de consulta aberta foi memorável aos entrevistados, e não ocorreu de forma tão explícita, conforme será apresentado na seção a seguir, no caso da elaboração da Política Nacional sobre Mudança do Clima. Em termos dos atores envolvidos e dos procedimentos para definição da PNB, portanto, a abordagem adotada foi, mais uma vez, predominantemente igualitária, com grande e consistente ênfase na participação social e no diálogo inclusivo, como as outras políticas de biodiversidade apresentadas até aqui. No que se refere ao processo de definição de regulamentos que resultou no PANBio - o terceiro programa de biodiversidade investigado nesta análise -, também se identificou um viés predominantemente igualitário, confirmando ainda mais a predominância desse estilo administrativo nessa área de políticas públicas. A formulação do PANBio envolveu uma consulta pública online ao longo de 2005 e um debate presencial, contando com membros de ONGs, da academia, do setor privado e do governo. Após uma nova rodada de consultas online e a consolidação das ações propostas pelo Ministério do Meio Ambiente (a fim de eliminar sugestões redundantes, ações não específicas e ações sem viabilidade operacional e financeira), o documento consequente foi enviado para a aprovação da Comissão Nacional da Biodiversidade (Conabio), na qual estavam representados igualmente diferentes setores sociais. Em 2006, 142 ações foram aprovadas, sendo criada pela Conabio uma câmara técnica composta da sociedade civil, governo e atores privados, para monitorar a implementação das ações. Mais uma vez, tanto os atores envolvidos quanto o processo em si eram claramente igualitários, seguindo procedimentos amplamente participativos. As ações propostas, ainda, geraram obrigações para diversos atores sociais (comunidades, governo, pesquisadores e ONGs) e tiveram por objetivo beneficiar diretamente a sociedade como um todo (Brasil, 2006). Por fim, embora existam poucos dados sobre a implementação do Probio II em função de seu lançamento mais recente (em 2008),10 a análise de alguns de seus projetos revela a intenção de usar incentivos ao mercado (como a concessão de crédito a atores privados que trabalharem para a conservação da biodiversidade), o que aponta para uma abordagem mais individualista em termos da teoria cultural. No entanto, outros projetos que fazem parte desse programa ainda demonstram forte dependência de estratégias igualitárias. O uso de sistema de monitoramento comunitário para a promoção da agricultura orgânica (quadro 5), por exemplo, é um claro indício da manutenção de estratégias igualitárias de coleta de informações. Portanto, ainda que se identifiquem elementos individualistas na segunda fase do Pronabio, esse fato em si não invalida o viés predominantemente igualitário observado na análise histórica geral das políticas dessa área, o que, conforme discutido na seção a seguir, diverge claramente das características hierárquicas predominantes identificadas no regime das mudanças climáticas. Desse modo, a análise geral dos programas descritos nesta seção e nos quadros 4, 5 e 6 indica que, por mais que a cultura administrativa do regime de biodiversidade tenha sido levemente alterada em programas mais recentes (como o Probio I e II) para uma abordagem mais hierárquica e individualista, as políticas de biodiversidade tendem a incorporar algumas características igualitárias cruciais ao longo de sua história, estas que não estão tão claramente presentes (como será demonstrado na próxima seção) na maioria das políticas relativas às mudanças climáticas. B. O regime de mudanças climáticas Em termos de políticas públicas sobre mudanças climáticas, além do processo de definição de regulamentos que levou à aprovação da Política Nacional sobre Mudança do Clima, foram analisadas nove políticas setoriais sobre mudanças climáticas, tanto em relação ao aspecto de coleta de informações quanto aos componentes de modificação comportamental, totalizando-se 19 observações. Um resumo da análise é apresentado nos quadros 7, 8,8a, 8b e 9 9a,e descrito na sequência. Quadro 7 Processos de definição de regulamentos na área da mudança climática Fonte: Elaborado pela autora. Quadro 8 Coleta de informações na área de mudanças climáticas Fonte: Elaborado pela autora. Quadro 8 continuação 1 Quadro 8 continuação 2 Quadro 9 Modificação comportamental na área de mudanças climáticas Fonte: Elaborado pela autora. Quadro 9 continuação Em relação ao processo de definição de regulamentos da Política Nacional sobre Mudança do Clima, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC) foi assinada pelo governo brasileiro em 1992, mas a primeira lei a internalizar a Convenção foi aprovada somente em 2007. A Lei no 12.187 (2009), que instituiu a Política Nacional, foi precedida do Decreto no 6.263 (2007), cuja intenção era orientar seu desenvolvimento. O decreto estipulava que o Grupo Executivo sobre Mudança do Clima, encarregado de desenvolver a política nacional, deveria contar com a participação tanto do Poder Executivo quanto da sociedade civil. A análise de documentos que apontam para os acontecimentos anteriores à elaboração da política indica, contudo, que o Poder Executivo parecia ser o único ou, no mínimo, o principal ator nas reuniões do grupo. As listas de presença das reuniões entre novembro de 2007, quando o grupo foi criado, e dezembro de 2009, quando foi publicada a Política Nacional sobre Mudança do Clima, não estão disponíveis online; no entanto, listas mais recentes (de 22 de janeiro de 2014, 5 de dezembro de 2013 e 6 de novembro de 2013) indicam que nenhum representante do Fórum Brasileiro da Mudança do Clima (composto da sociedade civil e descrito no Decreto no 6.263 como um dos membros do Grupo Executivo) estava presente.11 Nas listas de presença de reuniões mais recentes do Grupo Executivo sobre Mudança do Clima, há, portanto, clara predominância de atores governamentais do Poder Executivo. Esse fato vem em claro contraste com os procedimentos inclusivos que precederam a elaboração da Política Nacional da Biodiversidade descritos na seção anterior. Além disso, conforme observado por Pietrafesa (2013), durante o desenvolvimento da Política Nacional sobre Mudança do Clima, a centralização no Poder Executivo foi tão alta que até mesmo os membros do Congresso receberam pouco espaço nas negociações. Embora a ex-secretária da Mudança do Clima, Thelma Krug, afirme, em entrevista concedida a Pietrafesa (2013), que o Poder Executivo considerou todas as opiniões recebidas da sociedade civil na elaboração da lei, a análise textual comparativa das contribuições dadas pela sociedade civil com a lei final demonstra que muitas sugestões cruciais12 - como as relativas ao uso progressivo de energia renovável e a substituição gradual de combustíveis fósseis por energia renovável - foram vetadas pelo Poder Executivo.13 Também é de particular interesse para esta pesquisa que um documento produzido pelo Observatório do Clima - grupo de organizações da sociedade civil - tinha passagem que mencionava explicitamente a necessidade de conciliação entre as agendas da mudança climática e da biodiversidade, o que também não foi incluído pelo governo executivo na minuta final do projeto de lei (Observatório do Clima, 2008). É importante notar, portanto, que esses achados claramente divergem do processo inclusivo que caracterizou a formulação e a implementação da Política Nacional da Biodiversidade. As evidências do processo de definição de regulamentos do regime de mudanças climáticas apontam, consequentemente, para um estilo predominantemente hierárquico, no qual as decisões ficam restritas aos membros do governo ou especialistas por estes consultados. Em termos de coleta de informações, o Decreto no 7.390, de 9 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010), determina que os planos setoriais de mitigação e adaptação (que estão sendo desenvolvidos por cada ministério a cargo da área do plano) devem definir seus próprios instrumentos de coleta de informações. A análise da regulamentação, portanto, sugere que, a fim de observar como as informações são coletadas, por quem e em favor de quem, a investigação deve focar a composição e o funcionamento de cada um dos nove planos setoriais. O exame de cada um dos planos setoriais demonstra que seis dos nove planos de mitigação e adaptação implementados até o fim de 2016 são completa ou predominantemente hierárquicos, dois têm estilos culturais ainda subespecificados nesse ponto inicial de implementação e um mistura tendências hierárquicas e individualistas. Conforme apresentado no quadro 8, todos esses planos setoriais que tinham dados disponíveis sobre seus sistemas de coleta de informações fazem uso de algum tipo de sistema de divulgação obrigatória de informações (o que é típico de mecanismos hierárquicos de coleta de informações). O Plano de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono, por exemplo, baseia-se em informações coletadas por monitoramento via satélite, sistemas bancários e transações comerciais, todos esses sendo meios centralizados, obrigatórios e técnicos de obtenção de informações. Ademais, técnicos do Laboratório Virtual Multi-Institucional sobre Mudanças Climáticas e Agricultura são encarregados de consolidar informações a serem usadas pelo Ministério da Agricultura e o Ministério do Desenvolvimento Agrário na formulação de novas políticas (quem e em favor de quem). Esse processo, portanto, embora promova o bem público, tem a meta principal e explícita de informar os tomadores de decisão desses dois ministérios, e não o de difundir informações para a sociedade como um todo (o que estaria caracterizado em uma meta mais igualitária). Ele adota, assim, uma abordagem predominantemente hierárquica à coleta de informações. A análise das estratégias de modificação comportamental planejadas dos Planos Setoriais revela, por outro lado, um quadro com mais nuances, no qual predominam intenções individualistas (quadro ) 9. A análise dos processos de implementação reais dos planos, contudo, aponta para um claro viés hierárquico em relação aos dois únicos planos que já foram implementados e que tinham dados disponíveis online ao fim de 2016 (os planos de Energia e PPCDam). O PPCDam, ainda que demonstrasse intenções tanto igualitárias quanto hierárquicas, passou (conforme mencionado na introdução da seção 5) por dificuldades na promoção da conservação da biodiversidade pela coordenação local junto às comunidades, que era o seu componente mais igualitário. Pelo menos até sua terceira fase, encerrada em 2016, ele baseou-se fortemente no sucesso de estratégias de comando e controle (forças policiais) para redução do desmatamento, e não tanto em estratégias igualitárias de compartilhamento de informações e persuasão comunitária (Entrevista 1 com funcionário do MMA, 16 de outubro de 2014, MMA, Brasília).14 De forma similar, o Plano Decenal de Expansão Energética implementou seus objetivos de redução de emissões de GEEs principalmente por meio da exigência legal de aumento da porcentagem do biodiesel no diesel (de 3% para 5% em 2010) - o que é claramente hierárquico, por conta das características legalistas e decrescentes desse método. O fornecimento governamental de crédito para produção de cana-de-açúcar (relacionada ao uso de mecanismos de mercado e, assim, a um estilo cultural administrativo individualista), contudo, também foi utilizado. Esse plano foi consequentemente codificado como híbrido dos estilos administrativos individualista e hierárquico. Como demonstrado nos quadros 7, 8 e 9, apesar da ocorrência mais frequente de estilos administrativos híbridos nas políticas de mudanças climáticas que nas de biodiversidade, o resultado final da análise de todos os 19 programas sobre mudanças climáticas apontou consistentemente para a predominância de um estilo hierárquico em termos da implementação real, o que contrasta com a tendência para escolhas igualitárias observadas no regime de biodiversidade e descritas na seção anterior. A tabela 1 resume esses resultados para facilitar a comparação. Desse modo, ela dá sustentação à hipótese de que diferentes estilos culturais predominam efetivamente em cada área de políticas públicas - sendo a biodiversidade consistentemente igualitária e a de mudanças climáticas tendendo para uma cultura administrativa hierárquica, seja em termos de definição de regulamentos e coleta de informações ou de políticas implementadas de modificação comportamental. Por fim, é importante ressaltar que o processo de criação do Plano Nacional de Adaptação parece divergir desse percurso de centralização hierárquica que predomina nas políticas sobre mudança climática. Embora ainda estejam sendo elaboradas e, por esse motivo, não estejam aqui analisadas sistematicamente em termos de estilo cultural, as listas de participantes das reuniões do Grupo de Trabalho sobre Adaptação revelam a inclusão de membros da sociedade civil e de várias áreas governamentais no debate, bem como a promoção de consultas públicas, apontando para uma abordagem mais igualitária. As consequências dessas diferenças culturais para a integração com as políticas de biodiversidade não parecem negligenciáveis, à primeira vista, e apontam para um aumento na integração das políticas entre ambas as áreas. Uma clara prova dessa tendência de maior integração de políticas se refere ao Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima, plano projetado pelo Grupo de Trabalho sobre Adaptação, que conta um capítulo inteiro sobre biodiversidade. Conforme discutido em mais detalhe na seção seguinte, os esforços pessoais de líderes específicos parecem dar um estímulo importante para a quebra de barreiras culturais e para a ocorrência efetiva de integração entre políticas públicas. Tabela 1 Resumoda análise Tipo cultural predominante Mudanças Climáticas Biodiversidade Igualitária 0 10 Hierárquica 8 2 Individualista 2 1 Fatalista 0 0 Híbrida 5 5 Dados insuficientes 4 0 Total de observações 19 18 Fonte: Elaborada pela autora. 6. Discussão A análise revelou a predominância de uma lógica administrativa hierárquica no regime de mudança climática, ao passo que o regime da biodiversidade foi considerado, no todo, igualitário. Embora tenham ocorrido diversos casos de híbridos e de insuficiência de dados (especialmente na análise das políticas de mudanças climáticas, em função da implementação atual e mais recente), a completa ausência de casos igualitários entre as políticas analisadas do regime de mudanças climáticas é um indício de sua clara divergência em estilo cultural com relação às políticas de biodiversidade. Consequentemente, não se pode descartar a ideia de que as diferenças de culturas administrativas estejam entre os fatores que vêm prejudicando a integração entre as políticas de ambas as áreas, devendo ser, portanto, consideradas em futuros esforços de integração entre políticas públicas. A principal contribuição desta análise empírica das culturas administrativas predominantes em cada um desses dois setores de políticas ambientais aponta, consequentemente, não somente para as diferenças culturais que precisarão ser resolvidas em futuras tentativas de integração, mas também para o possível motivo da falta de integração indicada até o momento entre essas duas áreas. A análise apresenta sustentação às previsões teóricas de Jordan e Lenschow (2010), que observaram que culturas e rotinas administrativas diferentes desenvolvidas dentro dos segmentos burocráticos de diferentes setores podem levar os atores a protegerem suas “competências, recursos e modos de atividade contra a intervenção de terceiros” (Jordan e Lenschow, 2010:153), o que pode prejudicar as tentativas de integração e coordenação de políticas. Uma segunda contribuição desta pesquisa para os debates teóricos sobre integração de políticas ambientais se refere ao papel dos “técnicos-políticos”, que “apresentam características e preferências tanto de políticos quanto de técnicos” (Schneider, 1991:8), como possíveis fontes de integração de políticas até mesmo em situações caracterizadas por culturas administrativas diferentes (em que a integração é mais improvável) entre as burocracias (Schneider, 1991:8). Amplamente reconhecida pela literatura sobre a burocracia brasileira (por exemplo, Schneider, 1991; Hochstetler e Keck, 2007), a função dos líderes pessoais como agentes e intermediários entre agências, capazes de promover a integração de políticas até mesmo em ambientes institucionais altamente fragmentados, é sugerida no caso da elaboração do Plano Nacional de Adaptação, revelando uma importante área para pesquisas subsequentes. Esse caso foi considerado particularmente ilustrativo da função das lideranças na promoção da integração de políticas, destacando-se como uma interessante exceção aos achados até aqui apresentados em relação à falta de integração entre políticas de ambas as áreas e aos impactos das diferenças culturais. Embora iniciativa do departamento de Mudança do Clima, a análise dos participantes da elaboração do Plano Nacional de Adaptação aponta para uma forte participação da sociedade civil organizada, de diversas áreas diferentes do governo e da sociedade como um todo em toda a promoção das consultas públicas online. A versão preliminar do Plano conta, ainda, com um capítulo inteiro sobre o papel da biodiversidade na adaptação à mudança climática, sendo também incluídas preocupações sobre a sinergia entre políticas (ou “transversalidade” de políticas) no texto (Memória da reunião do Grupo de Trabalho sobre adaptação disponível online, 22/6/2015). Por fim, a própria coordenação do capítulo sobre biodiversidade está a cargo de uma pessoa da Secretaria da Biodiversidade e Florestas, indicando um nível considerável de coordenação e integração entre ambas as áreas. As tentativas de explicar esse nível excepcional de integração de políticas na análise empírica apontaram para os esforços pessoais e de liderança de atores bastante específicos. O coordenador do capítulo sobre biodiversidade do Plano de Adaptação (Entrevista MMA 2), quando perguntado sobre os motivos dessa preocupação notável e incomum com a integração das políticas, apresentou a seguinte resposta, que exemplifica a importância da liderança pessoal: Estamos coordenando o capítulo sobre Biodiversidade do Plano Nacional de Adaptação, então, ele está em andamento. Eu não diria que já está no nível que eu gostaria, mas ter um capítulo sobre biodiversidade no Plano Nacional de Adaptação é, se me permite um pouco de vaidade, uma das oportunidades que eu agarrei ao chegar aqui. Precisamos melhorar a ligação entre a biodiversidade e a mudança climática e vi nesse capítulo uma grande oportunidade para avançar nessa agenda. Tanto em termos de focar um pouco mais no que a mudança climática está causando em termos de riscos à biodiversidade, o que é importante, mas bem mais óbvio, como também no componente estratégico de demonstrar o valor de conservar a biodiversidade para a adaptação e a mitigação. Então, estamos criando nesse momento estudos e massa crítica para que, quando os riscos forem maiores, isso apareça na agenda política de forma mais efetiva. Para que tenhamos políticas que incorporem melhor essa questão. {Entrevista com MMA 2, Brasília, 24/10/2014} A partir dessa resposta, pode-se inferir que os mecanismos institucionalizados para integração de políticas tiveram pouca interferência nesse caso específico de bem-sucedida integração entre políticas ambientais. Portanto, embora as previsões da integração de políticas e da teoria cultural possam ter tido alguma influência nos exemplos de falha de integração, a capacidade preditiva dessa teoria deve ser relativizada, pelo menos no contexto brasileiro, dado o papel potencial dos líderes políticos. Contudo, embora esses sinais tragam uma possibilidade quase tranquilizadora de que o “personalismo” supere a fragmentação institucional e cultural, eles não diminuem o valor da promoção deliberada de uma maior coerência e integração institucionais e culturais entre ambas as secretarias e suas respectivas políticas no futuro. 7. Conclusão O presente artigo apresentou uma análise da integração das políticas de mudança climática e de biodiversidade no Brasil, investigando as possíveis barreiras culturais para a integração de políticas ambientais entre essas áreas pelas lentes da teoria cultural. A análise de 37 políticas (18 sobre biodiversidade e 19 sobre mudanças climáticas) destacou a ocorrência de estilos administrativos culturais diferentes nessas duas áreas no que se refere à definição de regulamentos, coleta de informações e modificação comportamental, mas também avançou na possibilidade de os atores políticos em cargos de liderança superarem impedimentos culturais e promoverem individualmente a integração de políticas públicas, como ocorrido no exemplo do Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima. A hipótese traçada a partir da teoria cultural e de debates sobre integração de políticas ambientais quanto às possíveis dificuldades de integração de políticas geradas pela diferença de estilos culturais foi, portanto, considerada impedimento em potencial à integração dessas duas áreas de políticas ambientais no Brasil, o que pode dar subsídios para guiar futuras tentativas de integração. Em resumo, este artigo visou apresentar uma contribuição empírica com embasamento teórico para a questão da integração de políticas e governança ambiental no Brasil. Ele mostrou a necessidade e as possíveis dificuldades para integração de ambas as áreas em discussão, além de discutir uma estratégia possivelmente eficaz de superação delas, por meio da intervenção direta de líderes. Ainda não se sabe, contudo, até que ponto discutir e revelar possíveis impedimentos à integração de políticas públicas pode contribuir efetivamente para sua prevenção no futuro. Entrevistas Entrevista 1 MMA. Oficial de alto escalão envolvido na implementação do PPCDam. 16 de outubro de 2014, MMA, Brasília. Entrevista 1 MMA Oficial de alto escalão envolvido na implementação do PPCDam 16 de outubro de 2014 MMA Brasília Entrevista 2 MMA. Oficial de alto escalão envolvido na elaboração do Plano de Adaptação ao Clima. 24 de outubro de 2014, MMA, Brasília . Entrevista 2 MMA Oficial de alto escalão envolvido na elaboração do Plano de Adaptação ao Clima 24 de outubro de 2014 MMA Brasília Entrevista 3 MMA. Oficial de alto escalão envolvido na implementação do Probio I e Probio II. 31 de outubro de 2014, MMA, Brasília . Entrevista 3 MMA Oficial de alto escalão envolvido na implementação do Probio I e Probio II 31 de outubro de 2014 MMA Brasília Entrevista com funcionário público do MRE - negociadores do Ministério das Relações Exteriores. 22 de setembro de 2014, Itamaraty, Brasília. Entrevista com funcionário público do MRE negociadores do Ministério das Relações Exteriores 22 de setembro de 2014 Itamaraty Brasília Entrevista Ministério da Ciência e Tecnologia e Inovação (MCTI). Oficial de alto escalão anteriormente envolvido na implementação do PPG-7. 18 de setembro de 2014, MCTI, Brasília. Entrevista Ministério da Ciência e Tecnologia e Inovação Oficial de alto escalão anteriormente envolvido na implementação do PPG-7 18 de setembro de 2014 MCTI Brasília Referências BEVAN, Gwyn; HOOD, Christopher. What’s measured is what matters: target and gaming in the English Public Health Care System. Public Administration, v. 84, n. 3, p. 517-538, 2006. BEVAN Gwyn HOOD Christopher What’s measured is what matters: target and gaming in the English Public Health Care System Public Administration 84 3 517 538 2006 BLACK, Julia. Critical reflections on regulation. CARR Discussion Papers, DP 4. 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Não se percebeu nenhuma característica institucional específica do Brasil nem de nenhum outro país não europeu como prejudicial ou minimizadora dos possíveis benefícios da integração e coordenação entre políticas. As particularidades institucionais do caso brasileiro, contudo, não serão ignoradas e constituirão parte importante deste artigo. 3 Embora existam diversas discussões quanto à passividade desse quarto tipo cultural e, consequentemente, quanto a sua capacidade de motivar algum tipo específico de estilo administrativo (Verweij et al., 2006), Hood (1998a) dá argumento contra esse ponto de vista, alegando que “o uso de sorte planejada para controle é uma receita quase que totalmente ausente da administração pública”. 4 De acordo com Imazon (2014:9), a taxa de desmatamento da floresta amazônica em 2012 foi 76,7% abaixo da média do período entre 1996 e 2005. 5 Ver, por exemplo, o programa Bolsa Floresta criado no estado federativo do Amazonas em 2007, que oferece pagamentos por serviços ambientais e produtos produzidos por famílias dentro de unidades de conservação (Börner et al., 2013), ou o caso da Reserva de Desenvolvimento Sustentável Juma, também no estado do Amazonas, pela qual são fornecidos créditos à administração da reserva como forma de compensar as emissões de carbono de uma grande rede de hotéis (Viana et al., 2008). 6 A relevância delas como a “espinha dorsal” das políticas de biodiversidade no Brasil foi destacada pelo entrevistado 3 (MMA). A ênfase colocada pelo entrevistado nessas três políticas específicas orientou a escolha aqui realizada. 7 A seleção das políticas dentro desses três programas foi determinada pela disponibilidade de documentos que as mencionassem e descrevessem no site do Ministério do Meio Ambiente e outros sites oficiais. 8 Não se apresenta a descrição completa da análise das 18 políticas por conta das limitações de espaço, porém encontra-se resumida nos quadros. 9 Trata-se de um método em que os produtores da região amazônica organizam tradicionalmente um dia de mutirão — envolvendo toda a comunidade em diferentes funções, seguido de uma festa. Baseia-se, portanto, em tradições locais. 10 Ver figura 2 para um resumo histórico abrangente do regime de biodiversidade no Brasil. 11 Disponível em: <www.mma.gov.br/clima/grupo-executivo-sobre-mudanca-do-clima/grupo-executivo-sobre-mudanças-climáticas/item/326>. 12 Que estavam presentes em documento organizado pelo grupo da sociedade civil Observatório do Clima de título Elementos para a formulação de regulamentos sobre mudanças climáticas no Brasil: contribuições da sociedade civil. 13 A justificativa do Poder Executivo para esses vetos foi apresentada em mensagem presidencial que alegou que foram vetados por motivos de “segurança energética”. 14 Essa abordagem foi debatida e revisada durante a elaboração do plano estratégico da quarta fase do programa, lançado em 2016 e com previsão para 2020. Essa nova fase conta com uma estrutura de governança revisada, que pretende deliberadamente incluir mais atores sociais na administração do Programa e também integrar suas ações com outros projetos já em execução pelo Ministério do Meio Ambiente, como os do uso e conservação da biodiversidade (Brasil, 2016:5-6). 16 {Versão traduzida} O financiamento para o desenvolvimento desta pesquisa foi prestado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), a agência federal brasileira responsável pela assistência e avaliação da educação de nível superior. Apêndice I Lista de documentos analisados BRASIL. Casa Civil e Ministério de Minas e Energia - Casa Civil (2013). Plano setorial de mitigação e de adaptação à mudança do clima na mineração. Plano de Mineração de Baixa Emissão de Carbono (Plano MBC) {online}. Disponível em: <Disponível em: http://www.mma.gov.br/images/arquivo/80076/Mineracao.pdf >. Acesso em: 4 abr. 2014. BRASIL. 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INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA); DIE DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT (GIZ); COMISSÃO ECONÔMICA PARA A AMÉRICA LATINA E O CARIBE (CEPAL) Avaliação do Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal Brasília Ipea; GIZ; Cepal 2011 Disponível em: Disponível em: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/3046/S33375A9452011_pt.pdf?sequence=1 Acesso em: 9 set. 2017 INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC). Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge; Nova York: Cambridge University Press, 2014. INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC) Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change Cambridge; Nova York Cambridge University Press 2014 SANTOS, Marli T. Aprendizado do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Várzea - ProVarzea. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2005. SANTOS Marli T Aprendizado do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Várzea - ProVarzea Brasília Ministério do Meio Ambiente 2005 SAUER, Sérgio. Prevenção de incêndios florestais na Amazônia: lições aprendidas no Projeto Proteger. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2005. SAUER Sérgio Prevenção de incêndios florestais na Amazônia: lições aprendidas no Projeto Proteger Brasília Ministério do Meio Ambiente 2005 TOLMASQUIM, Maurício Tiomno; GUERRERO, Amilcar. Abatimento das emissões relacionadas à produção e ao uso da energia no Brasil até 2020. Rio de Janeiro: Empresa de Pesquisa Energética (EPE), 2010 {online} Disponível em: <Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/smcq_climaticas/_arquivos/nota_tecnica_sumarioexecutivo_planosetorial_energia_141.pdf >. Acesso em: 4 abr. 2014. TOLMASQUIM Maurício Tiomno GUERRERO Amilcar Abatimento das emissões relacionadas à produção e ao uso da energia no Brasil até 2020 Rio de Janeiro Empresa de Pesquisa Energética (EPE) 2010 {online} Disponível em: Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/smcq_climaticas/_arquivos/nota_tecnica_sumarioexecutivo_planosetorial_energia_141.pdf Acesso em: 4 abr. 2014 Article Environmental policy integration in Brazil: an analysis of climate and biodiversity policies Donadelli Flavia 1 1 London School of Economics and Political Science / Department of Government, London — UK Flavia Donadelli PhD in Political Science and Teaching Fellow in Public Policy and Administration at London School of Economics and Political Science. E-mail: [e-mail]. Abstract This article debates the importance and the current state of environmental policy integration among the areas of climate change and biodiversity in Brazil. It presents and critically evaluates the theoretical assumption that differences in bureaucratic cultures will necessarily result in policy integration difficulties. Based on the theoretical framework of grid-group cultural theory, it argues that the dominant egalitarian style developed within the context of biodiversity policies diverges, and sometimes hampers integration with climate change policies, which were found to present a predominantly hierarchical approach. Finally, the role of political leadership in overcoming the institutional barriers represented by bureaucratic cultures is also presented as an important factor relativizing and qualifying the predictions of cultural theory. Keywords: cultural theory policy integration climate change biodiversity. 1. Introduction Policy integration has increasingly been recognised as a critical issue in public policy administration. The recognition that policies elaborated by different bureaucratic structures may overlap, constrain or even disrupt each other has given rise to a growing corpus of literature on policy integration, coordination and interplay (Gregory, 2003; Christensen and Lægreid, 2008; Young, 2002). Within the field of environmental politics, the concept of Environmental Policy Integration (EPI) has been largely debated and has played a crucial role in European Union regulations.1 The principle is defined as an ‘early coordination between a sector and environmental objectives, in order to find synergies between the two or to set priorities for the environment, where necessary’ (Hey, 2002:127).1 Although this principle has gained popularity and been widely used in the mainstreaming of environmental concerns in other policy areas such as agriculture, energy or transportation (Jordan and Lenschow, 2008, 2010; Urwin and Jordan, 2008; Lafferty and Hovden, 2003; Söderberg, 2011), it has seldom been used to refer to the integration between different environmental policies. This article aims at filling this gap by assessing EPI among two environmental areas in Brazil: climate change and biodiversity. The article will analyse policy integration between these two areas through the theoretical and methodological lenses of Cultural Theory (Douglas, 1982; Thompson, Ellis and Wildavsky 1990; Hood 1998a). Inspired by the seminal anthropological work of Mary Douglas (1982), this approach sustains the idea that four different rationales, cultures or “ways of life” often prevail in different policy sectors, which results in different, and often incompatible approaches to policy formulation and implementation. This perspective has long been adopted in studies of public administration, particularly in the environmental sector (Hood, 1998; Thompson, Ellis and Wildavsky, 1990; Hoppe, 2002; Schwarz and Thompson, 1990; Forsyth, 2003). Each of the four cultures identified by Douglas (1982) emerges from the combination between two key variables: “grid”, which refers to the levels to which an individual’s life is circumscribed by externally imposed rules, and “group” which is associated with the strength of allegiance or loyalty to the group. Scholars using this perspective assume that the plurality of strategies used by policy makers are ultimately based on their perceptions about these two essential dimensions of human organisation. Based on the levels of these two variables, four mutually exclusive and jointly exhaustive cultural types are identified (see figure 1), which imply different administrative styles: (1) hierarchists, high grid and high group, (2) individualists, low grid and low group, (3) egalitarians, low grid and high group; and, (4) fatalists, who are high in grid and low in group. Cultural theory, when applied to public policies’ studies, captures much of the different views and traditions about how to organise governments and public services and may shed light on debates about the difficulties of environmental policy integration. Figure 1 Cultural types Source: Elaborated by the author based on Hood (1998a). The central hypothesis of this article is that differences in the bureaucratic cultures of different environmental institutions might contribute to difficulties of environmental policy integration. Following from this hypothesis, the main purposes of the article are to investigate whether cultural differences prevail in the bureaucratic structures in charge of biodiversity and climate change policies in Brazil and assess the impacts of these differences to policy integration. The main results of this analysis provide partial support to this hypothesis, at least in what concerns to the administration of biodiversity and climate change policies in Brazil. While the analysis revealed a predominantly egalitarian approach to biodiversity policies, it has demonstrated a prevalent hierarchical orientation among climate change institutions. Moreover, the analysis qualifies the predictions of cultural theory and points to the importance of ‘political técnicos’ who ‘combine characteristics and preferences of both politicians and técnicos’ (Schneider, 1991:8) as leaders capable of integrating culturally distant agencies, promoting policy integration even in a culturally diversified institutional environment. Therefore, although recognising and providing support to the theoretical prediction which emphasises the deleterious effects of cultural institutional differences for environmental policy integration, the empirical findings of this article equally provide support to Schneider’s (1991:35) claim about the possibility of ‘personalism to cut through fragmentation’, allowing bureaucratic coordination and policy integration to take place. This article will be organised as follows: section 2 presents the theoretical framework on which the analysis is based. Section 3 presents the methodology used for the collection and analysis of the data. Section 4 justifies the selection of Brazilian Biodiversity and Climate Change policies as the focus of this analysis and provides an overview of the importance of policy integration among these two areas. Section 5 presents the empirical analysis, applying the theoretical framework to thirty-six different policies from the Brazilian regimes of biodiversity and climate change. Section 6 discusses and qualifies the results of the empirical analysis in order to critically assess the contributions of this study to theoretical debates and practical efforts of policy integration. Section 7 concludes the study. 2. Theoretical considerations The need for integration between climate change and biodiversity policies and the importance of applying innovative theoretical frameworks to investigate this theme has been increasingly recognised. It has, for example, been strongly emphasised by the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2014:24) report, which remarked that “increasing efforts to mitigate and adapt to climate change imply an increasing complexity of interactions, particularly at the intersections among water, energy, land use, and biodiversity, but tools to understand and manage these interactions remain limited.” Among the theoretical lenses that have been applied in the study of policy integration, institutional analysis has been the most frequent. With an approach focused on institutional design, Söderberg (2011), for instance, analysed multi-sector EPI within the Swedish bioenergy sector and assessed the impacts of open actor access and the use of monitoring and coordination mechanisms. Vasileiadou and Tuinsdra (2013), following a similar line of inquiry, assessed and confirmed the importance of institutionalised mechanisms of stakeholder consultation for the integration of climate change concerns in European Union energy policies. Taking a more sociological approach but also with a focus on institutions, authors such as Jordan and Lenschow (2010) have observed that different administrative cultures and routines developed within the bureaucratic segments of different sectors may lead actors to protect their “competences, resources and ways of doing things from the intervention of other parts” (Jordan and Lenschow 2010:153), potentially undermining attempts of policy integration or coordination. This analysis advances this latter perspective systematising its assumptions through the application of Cultural Theory. Although Cultural Theory has not been commonly applied to analysis of environmental policy integration it is supported here that its potential contributions to a more precise understanding of bureaucratic cultures and of its interactions might contribute profusely to the emerging field of policy integration analysis. This is the main theoretical innovation and contribution advanced by this article. Cultural theory, when applied to public policies, captures much of the different views and traditions about how to organise governments and public services (Thompson, Ellis and Wildavsky, 1990; Hood, 1998a). The four cultures or administrative styles depicted by the theory, based on the different perceptions over levels of grid and group, result in different assumptions, emphasis and styles of public administration. Hierarchists tend to value highly cohesive and hierarchical types of institutions. Because they are high on ‘grid’ and ‘group’, their perceptions are based on a strong observance of rules and social roles. As a consequence, the ‘hierarchist’ management style is often associated with a centralist, top-down and expertise-based approach to public management in which policies are formulated by a central authority based on the authoritative advice of experts, which are intended to benefit the entire group in which they are situated. Egalitarians, on the other hand, tend to be highly critical of hierarchical/authority-based organisations and value a ‘management without managers’ approach to public administration. For egalitarians, policies should be based on extensive dialogue and consensus; community actors and those less able to participate should be given priority both in the process of formulation and in the benefits accrued from the implementation of these policies. Fairness, consensus and communication are, thus, the keynotes of this management style. The individualist style or administrative culture, in its turn, is usually associated with market mechanisms. This kind of administrative perspective demonstrates antipathy to either collectivism or hierarchically imposed rules, and focuses mainly on the use of market-based/competitive controls, on the self-interested behaviour of actors and on how market actors, such as consumers and firms, are benefited (Hood, 1998a; Hoppe, 2002). Lastly, the fatalist administrative orientation departs from a view of the world which sees every regulatee as a possible gambler of the system. It, therefore, suggests a public management style based on ‘contrived randomness’ or the ‘use of planned chance’ (Hood, 1998a).3 For the followers of this management style, therefore, the efficiency of the system itself should be the central concern of public administrators, in order for gambling by regulatees to be avoided. The methodological strategies developed for the identification of cultural styles in the cases analysed in this article are described in the following section. 3. Methodology This section presents the methods of data collection, the analytical framework developed for the analysis of administrative cultures within bureaucracies, and the strategies and stages of analysis. The study is based on a comparative analysis of two case studies composed by a group of Brazilian biodiversity and climate change policies. The empirical analysis is theoretically grounded on an analytical framework inspired by previous applications of cultural theory in public administration (Hood, 1998b; Thompson, Ellis and Wildavsky 1990; Hoppe 2002; Schwarz and Thompson, 1990; Forsyth, 2003) but developed specifically for this analysis. The methodologies used for gathering the data were document analysis and semi-structured interviews. Twenty three documents were used for the analysis. They were mainly official documents describing the implementation of main public policies in the areas of Biodiversity and Climate Change. Laws and policy analysis published by NGOs and consultants were also used to complement the analysis of governmental policy documents. All documents were collected from official government or third parties websites. The selection of documents aimed at providing an analysis as comprehensive as possible of all biodiversity and climate change policies which have been or are in the process of being implemented in Brazil. A complete list of the 23 documents used in the analysis is presented in appendix I. In order to complement the documentary analysis, five semi-structured interviews with public servants were conducted in Brasília between September and October of 2014 — two from the Ministry of Environment, one from the Ministry of Science, Technology and Innovation and one from the Ministry of International Relations. These five interviews were selected according to their relevance for this analysis from a larger set of fifty-four interviews conducted between September 2014 and January 2015 for the execution of a related research project. The selection of interviews was based on snow-ball sampling, according to which each interviewee was asked to refer to others who could provide further information on specific matters which emerged during their interviews. All interviews were anonymised due to their current public positions and the importance of avoiding any possible impacts of the publication of this article for their careers. The data analysis was based on textual analysis, which consisted in the codification of documents and interviews according to an analytical framework based on cultural theory and specifically developed for this analysis. The documents were read and coded by the author, and results from the two different policy areas compared and debated with interviewees. Relevant parts of the interviews were transcribed and also coded according to the same analytical framework. A few excerpts from the interviews were translated to English by the author when necessary for citations. Although the analytical framework developed for this analysis was based on an extensive literature review of previous strategies utilised in the identification of cultures, it was developed specifically for this analysis, consisting therefore in an innovative contribution to the literature. Literature review has revealed that although the proxies used in previous research for the identification of cultural styles have been extremely varied, their abstract character has often resulted in difficulties of systematic empirical operationalisation. Cultural styles have been identified, for example, through the level of consensus in terms of values and knowledge (Hoppe, 2002), through the identification of the visions of human nature depicted by actors involved in policy problems (Bevan and Hood, 2006; Lodge and Wegrich, 2012; Verweij et al., 2006), or even by the vision of environmental stability or fragility held by policy makers (Thompson, Ellis and Wildavsky, 1990; Forsyth, 2003). This study, on the other hand, proposes to contribute to this methodological debate by developing and applying three more easily observable proxies of cultural styles, which were generated based on extensive literature review and on the perceptions of the difficulties that the current literature entails in terms of empirical operationalisation. These three proxies utilised by this study are: how policies are formulated and implemented; who are the actors involved in this process; and for whose benefit policies actually work. Additionally, and also in order to facilitate empirical operationalisation, the analysis has been divided among the three main functions commonly attributed to regulatory regimes: standard setting, behaviour modification and information gathering (Hood, Rothstein and Baldwin, 2001; Black, 2002; Lodge and Stirton, 2010). The analytical categories used and the coding framework developed are presented in Chart 1 and2 2, followed by the analysis of the policies of the biodiversity and climate change regimes. The predominance of each of these characteristics in the way policies are formulated and implemented in different areas shall point, based on cultural theory and the coding framework here developed, to the predominant cultural style of each policy sector. The expected answers relative to each culture are developed according to the descriptions of each cultural perspective presented by the literature. For instance, a focus on governmental decision makers and in the opinion of experts in the processes of standard-setting, behaviour modification and information gathering indicates a predominance of a hiearchist style in the policy area. Specific policy programmes were analysed in each policy area and their predominant style was synthesised and used for comparison. The following section exposes and further explains the application of the coding framework in relation to the empirical cases. Chart 1 ANALYTICAL CATEGORIES (QUESTIONS ASKED WHEN CODING THE DATA) Source: Elaborated by the author. CHART 2 Coding frame (attribution of cultural styles according to the answers obtained) Source: Elaborated by the author. 4. Case selection In addition to the reduced attention which has been dedicated to the analysis of the interactions between climate change and biodiversity policies, several other reasons can be identified for the selection of these two areas. First, since the spread of inter-disciplinary research on ‘ecosystem services’, scientific evidence about the impact of biodiversity degradation on climate regulation emerged, making the interactions and potential negative side effects among policies developed in both areas a clear policy problem in need of more careful consideration (Cardinale et al., 2012). Second, debates over climate change adaptation have also included the crucial role of biodiversity conservation, in what has been referred to as ‘Ecosystem Based Adaptation’ - an approach focused on the use of biodiversity and ecosystem functions as a tool for the adaptation to a changing climate (Unep, 2010). Particularly in the case of Brazil, the natural interdependencies among both policy areas make integration perhaps even more important. Brazil holds some of the richest ecosystems in the world (such as the Amazon forest and the Cerrados). Their degradation, although dramatically reduced in the past 10 years (particularly in the case of the Amazon forest),4 is still the second leading cause of the country’s high contribution to climate change (Matthews, 2014:5). Moreover, it has a great impact on biodiversity loss due to the close connection of forest/natural ecosystems and biodiversity conservation. Thus, there are few other places in the world where the overlaps among protecting biodiversity and tackling climate change are so explicit and policy integration so potentially important. Climate change policies stimulating the use of biofuels are another critical issue which could extensively benefit from more policy integration and coordination. Decree 7.390 of 2010, which regulates the National Policy of Climate Change, for example, prescribes that the availability of biofuels shall be increased in the country (Art. 6o, §1o — III). The Decennial Plan of Energy Expansion (one of the Sectorial Plans for the Mitigation and Adaptation to Climate Change), as a consequence, has been designed to increase the production and use of biofuels. The plan involves the provision of credit for the production of sugar cane and the increase in the national mandatory percentage of biodiesel in diesel. The risk of conversion of areas previously occupied by highly biodiverse native or non-native vegetation to sugar cane monocultures or the impacts of monoculture expansion to surrounding ecosystems is not, however, being addressed by this plan (Tolmasquim and Guerrero 2010), even though extensively acknowledged by the literature on the topic (Sawyer, 2008; Rodrigues and Ortiz, 2006; Honty and Gudynas, 2007). Although current Brazilian legislation forbids the cultivation of sugar cane in the Amazon, Pantanal and Upper Paraguay River Basin biomes (Decree 6.961 — for the agro-ecological zoning of sugar cane), it does not forbid its cultivation in areas of Cerrado — a biome recognised as one of the most biodiverse in the world. Additionally, data from Conab (Companhia Nacional de Abastecimento, or the National Supply Company), 2014, demonstrates that the production of sugar cane in the northern region of Brazil (which is largely covered by the Amazon forest) has increased from 46.38 thousand hectares in 2013 to 50.01 thousand in 2014, a total yearly increase of 7.8%, as opposed to the overall national increase of 3.6%. It is not in vain, therefore, to stress the importance of integrating climate change and biodiversity conservation goals in biofuel production policies. Another huge area of overlap and desirable synergies between both policy areas in Brazil relates to the implementation of the National System of Conservation Units, which is pursued by the Secretariat of Biodiversity and Forests. As observed by Carvalho (2014), satellite data clearly demonstrates that deforestation rates are lower within conservation units than around it, which implies benefits not only for biodiversity conservation but also for climate change mitigation. However, even though a few private initiatives do associate the provision of carbon-related economic benefits with activities pursued within conservation units,5 the draft of the Brazilian National Strategy for the implementation of the REDD+ (‘Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries’) mechanism does not incorporate in its policy coordination section any reference to the National System of Conservation Units or any potential synergies. It clearly demonstrates, as strongly emphasised by Carvalho (2014:463), the “lack of coordination between both agendas and the need to strengthen synergies among them”. Chart 3 Potential areas for policy integration between biodiversity and climate change policies Source: Elaborated by the author. 5. Empirical analysis Although the analysis of the data obtained revealed an increasing recognition of the importance of policy integration between both areas by the Brazilian bureaucracy, it has also shown that the conditions for this integration to occur have not yet been fully materialised. Institutionally, two distinct departments are in charge of the Biodiversity and Climate Change policies within the Brazilian Environmental Ministry: the secretariat of Biodiversity and Forests and the secretariat of Climate Change and Environmental Quality. Data suggests that policies in the areas mentioned in the previous section are developed independently by each of the departments, and little efforts for integration have actually taken place so far. In addition to the example of biofuel policies, another case which exemplifies the lack of integration refers to the case of the Brazilian anti-deforestation plan — ‘Action Plan for the Prevention and Control of Deforestation in the Amazon Forest’ (PPCDAm in the Portuguese acronym). This plan has been implemented by the secretariat of Climate Change and Environmental Quality, and an external evaluation by Ipea-GIZ-Cepal (2011) has emphasised that although extremely efficient in terms of reducing overall levels of deforestation in the country, the plan presented limited success in its goal of promoting the conservation of biodiversity. When questioned about the reasons behind this result, an official from the Ministry of Environment involved in the implementation of the plan stressed the importance but limitations in terms of policy integration with other areas with different administrative capabilities for the achievement of this goal (Interview 1 MMA, 16th October 2014, MMA, Brasília). As the interviewee explained, while command and control and land title regularisation activities (those responsible for the direct avoidance of deforestation which were successfully implemented by the Plan) mainly require capabilities which can be centralised by the government, biodiversity conservation requires direct contact with local people and is commonly accomplished through programmes of behavioural change which were not mastered, in his opinion, by the Secretariat of Climate Change and Environmental Quality (Interview 1 MMA, 16th October 2014, MMA, Brasília). The reasons for these types of difficulties will now be explored through a detailed analysis of the policies historically developed in each area and their predominant cultural styles. The analysis will test the hypothesis drawn from Cultural Theory and from debates on policy integration, which implies that differences in cultural perspectives in each sector are among the underlying reasons of limited integration and coordination among both policy areas. A. The biodiversity regime The issue of biodiversity conservation started to be addressed in Brazil in the 1930s with the creation of two national parks. Later, Rio-92 UN Conference and the signing of the Convention of Biological Diversity by Brazil (in 1992) provided a new impetus to the topic, which became one of the central agendas of the Ministry of Environment. In the recent past, several biodiversity programmes have been implemented in Brazil, of which three were chosen to be analysed here due to their central role in structuring biodiversity conservation efforts in the country.6 The first is the Pilot Programme for the Protection of Brazilian Tropical Forests (PPG-7), which, although not exclusively focused on the preservation of biodiversity, has deliberately and strongly promoted this goal. The second is the National Programme of Biological Diversity (Pronabio), which consisted of two phases (Probio I and Probio II). The third programme analysed is the Action Plan for the Implementation of the National Biodiversity Policy (PANBio), which was designed in order to implement the National Policy of Biodiversity (Interview 3 MMA, 31/10/2014). A historical overview of these three programmes is presented in figure 2. Within these three programmes, 18 specific policies were analysed,7 which were divided, in order to allow for comparability, among standard-setting, information-gathering and behaviour-modification types of policies. Chart 3, 4 and 5 present a list of these 18 policies and their corresponding analysis. A selection of the analysis pursued in relation to some of these policies is presented in sequence.8 Figure 2 Historical overview of the biodiversity regime in Brazil Source: Elaborated by the author. Chart 4 Standard-setting processes in biodiversity Source: Elaborated by the author. Chart 5 Information-gathering policies in biodiversity Source: Elaborated by the author. Chart 6 Behaviour modification in biodiversity Source: Elaborated by the author. The first of the three programmes analysed was PPG-7. It started to be planned in 1990 but was officially launched in 1992, during the UN-Rio Conference. It was financed by the G-7 (Germany, the US, France, Italy, the UK, Japan, Canada and Russia), in addition to Brazil, and was administrated by the World Bank. Although its main goal was to tackle deforestation in the Amazon, biodiversity conservation projects were central to the programme. ProManejo, ProVarzea and Proteger II, for example, were crucial behaviour-modification projects within PPG-7 which aimed at the promotion of biodiversity conservation (see chart 5). As the document analysis and an interview with a former leader of the project revealed, a common feature of these three projects in terms of behaviour modification was a strong reliance on communitarian bounds (social trust), consultation and dialogue as their main enforcement mechanisms (Santos, 2005; Verissimo, 2005; Sauer, 2005, Interview, MCTI official — 18th September 2014, MCTI, Brasília.). In ProVarzea, a project aiming at the sustainable management of natural resources in the Amazon and Solimões Rivers’ Low-Lands, for example, fishermen’s informal agreements were the only mechanism protecting fish stocks and there was no other type of enforcement in place. Similarly, in Proteger II — a project aimed at preventing fires in the Amazon region — small farmers, extractive workers and indigenous communities were those trained and put in charge of reducing fires. Their implementation, moreover, followed a local traditional type of organisation called ‘puxiruns ambientais’,9 a traditional work organisation strategy adopted by traditional communities in the region (Sauer, 2005). ProManejo — which was mainly intended at promoting the sustainable management of the Amazon forest — established a consultation council for the conservation of the Tapajos area in 2001, which involved members of the community, the rural workers’ union, universities, governmental agencies and NGOs. It has even been described in its evaluation document as a ‘laboratory of participatory management’ which could contribute to the management of other conservation units in the country (Verissimo, 2005). In these three examples, communities are the main actors in charge of enforcing the policies, and behaviour modification is strongly based on communitarian bonds of trust, dialogue and persuasion, pointing to the predominance of an egalitarian administrative culture. Moreover, the main beneficiaries of all these three strategies can be clearly identified as the communities themselves, which were encouraged to solve local problems through their own methods and intense participation (Related to the question for whose benefit of our coding frame). When interviewed about these projects, a former leader and formulator do PPG-7 confirmed local people’s empowerment as one of their central goals (see chart 5 for a summary of the analysis of these projects) (Interview, MCTI official — 18th September 2014, MCTI, Brasília). Many other PPG-7 projects also had strong egalitarian features, such as the ‘demonstration projects’, which specifically required the engagement and participation of local communities in their development, and the co-management of four extractive reserves, which, as the name suggests, was designed to develop co-management between local communities and government authorities. Additionally, the Integrated Project of Protection to the Indigenous Population and Lands of the Legal Amazon was designed specifically to tackle the needs of a traditionally less-favoured community (see chart 4). Its aims were to preserve natural resources in indigenous lands and to promote the well-being of indigenous populations (Viergever, 2005). Because indigenous communities were included in the gathering of information and in the behaviour-modification strategies of this project, and because the processes of implementation were centred on education and the involvement of these communities, this project was also found during the data coding to demonstrate strong egalitarian features. The National Programme for Biological Diversity (Pronabio), the second of the three biodiversity projects analysed, was established in 1994 as a direct response to the negotiations around the Convention on Biological Diversity (CBD). The actions of Pronabio, in its introductory stage, were intended primarily at information-gathering and consisted in the design of ten workshops chiefly organised by NGOs and academic groups (Brazilian Ministry of Environment, 1998). The workshops had varied purposes: to catalogue information already available about aspects of ecosystem conservation, to build networks among different groups working with biodiversity conservation, to create new monitoring systems for specific biomes, and to discuss the implementation of biodiversity conservation in Brazil in general terms. They were always, however, strongly driven by the general goal of promoting dialogue and exchange of information among different sectors of society. Thus, the process through which information was obtained in almost all of these workshops (apart from one, which was coordinated by Embrapa, a state research organisation, and had a more technical orientation), was mutual learning and dialogue among several social sectors. The very fact that they were commonly organised by NGOs and academia points to this kind of orientation, which is characteristic on an egalitarian administrative approach. Additionally, the information produced has been made available to the public and could be used by any organisation interested in using it, indicating that the information gathered could be used for the benefit of the general public and not only for the government or specific groups of experts, as it would be implied by a more hierarchical cultural orientation (coded in relation to the criteria for whose benefit — see chart 4). Therefore, the analysis of the process of information collection, of the actors involved, and of the actors allowed to use the information collected, pointed to a predominantly egalitarian approach to information-gathering in the initial stages of the implementation of Pronabio. Still in the context of Pronabio, the Brazilian government and the GEF (Global Environmental Facility) signed, in 1996, an agreement for the launch of Probio I — the Project of Conservation and Sustainable Use of the Brazilian Biological Diversity — the first structured phase of Pronabio. The demonstrative projects designed within the context of this programme to deal with the evaluation of genetic resources and ecosystem management (described as ‘demonstrative projects’ in chart 5), for example, were developed and implemented by NGOs and research institutions, and all but one of them had a strong focus on engaging and informing local communities as part of a strategy of behaviour-modification. The MMA report of activities of Probio I between 1996 and 2002 show, in addition, that the main beneficiaries of the projects were the communities in charge of the execution of the demonstrative projects, directly benefiting from the resources dedicated to the project and from the sustainable ecosystem management techniques experimentally adopted (Brazilian Ministry of Environment, 2002). Thus, also in the case of Probio I, the analysis of how behaviour modification was promoted, who promoted it, and for whose benefit it was promoted, point to a predominantly egalitarian bias, which according to the expectations of Cultural Theory, includes and directly benefits from the participation of the entire community. In terms of standard-setting, during the implementation of Probio I, the government promoted a one-year consultation period (2000-01) during which NGOs, academics, indigenous communities, the private sector and the government itself were asked to provide input for the formulation of the National Biodiversity Policy (Política Nacional de Biodiversidade — PNB). In March 2002, based on this consultation period and on the other information-gathering projects developed up to that time, the government launched the first draft of the PNB, which was further discussed in four meetings with varied members of the society in different state capitals of the country (Ministry of Environment Website, 2015). This open and long consultation period was remarkable, and did not so explicitly happen, as will be shown in the next section, in the case of the elaboration of the National Policy of Climate Change. In terms of the actors involved and the procedures for the definition of the PNB, therefore, the approach adopted was, once again, predominantly egalitarian, with a consistent and strong focus on social participation and inclusive dialogue as the other biodiversity policies presented so far. Regarding the standard-setting process leading to PANBio — the third biodiversity programme investigated in this analysis — a predominant egalitarian bias was also identified, further confirming the predominance of this administrative style in this policy area. The formulation of PANBio involved an online public consultation during 2005 and a face-to-face debate, which included members of NGOs, academia, private sector and government. After a new round of online consultations and the consolidation of the proposed actions by the Environmental Ministry (in order to eliminate redundant suggestions, non-specific actions and actions which had no operational and financial viability), a resulting document was submitted for approval to the Conabio (the National Commission of Biodiversity, in which different social sectors all equally represented). In 2006, 142 actions were approved and a technical chamber composed of civil society, government and private actors was established by Conabio to monitor the implementation of the actions. Once again, both the actors involved and the process itself were markedly egalitarian, following broadly participatory procedures. Additionally, the actions proposed created obligations to many different social actors (communities, government, researchers and NGOs) and were intended to directly benefit society as a whole (Brazilian Ministry of Environment, 2006). Lastly, although little data exists on the implementation of Probio II due to its more recent launch (in 2008),10 the analysis of some of its projects reveals the intention to use market incentives (such as the concession of credit to private actors working for the conservation of biodiversity), pointing to a more individualist approach in Cultural Theory terms. Yet, other projects that are part of this programme still seem to strongly rely on egalitarian strategies. The use of communitarian monitoring system for the promotion of organic agriculture (see chart 5), for example, is a clear indication of the maintenance of egalitarian strategies of information-gathering. Therefore, although individualist elements are identified in this second phase of Pronabio, this fact does not invalidate the predominantly egalitarian bias observed in the overall historical analysis of policies of this area, which, as discussed in the next section, clearly diverges from the predominant hierarchical features identified in the climate change regime. Thus, the overall analysis of the programmes described in this section and on chart 4, 5 and 6 indicate that although the administrative culture of the biodiversity regime has been slightly changed in more recent programmes (such as Probio I and II) towards a more hierarchic and individualist approach, biodiversity policies tend to embody some crucial egalitarian features throughout history, which are not so clearly present (as will be demonstrated in the next section) in the majority of policies related to climate change. B. The climate change regime In terms of climate change policies, in addition to the standard-setting process leading to the approval of the National Policy of Climate Change, nine sectorial policies of climate change were analysed, both in relation to their information-gathering aspect and to their behaviour-modification components, totalling 19 observations. A summary of the analysis is presented in chart 6, 7 and 8 8a and described subsequently. CHART 7 Standard-setting processes in climate change Source: Elaborated by the author. In relation to the standard-setting process of the National Policy of Climate Change, the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) was signed by the Brazilian government in 1992, but the first law internalising the Convention was only enacted in 2007. Law n. 12.187 (2009), which instituted the National Policy, was preceded by Decree n. 6.263 (2007) intended to guide its development. The decree stipulated that the Executive Group of Climate Change, put in charge of developing the national policy, should count with the participation of both the executive power and civil society. The analysis of documents pointing to the events that preceded the elaboration of the policy demonstrates, however, that the executive power seemed to be the only or at least the main actor in the meetings of the group. The attendance lists from the meetings between November 2007, when the group was established, and December 2009, when the National Policy of Climate Change was published, are not available online; however, more recent lists (from 22 January 2014, 5 December 2013 and 6 November 2013) indicate that no representative from the Brazilian Forum of Climate Change (composed of the civil society and described by Decree n. 6.263 as one of the members of the Executive Group) were present (Website of the Brazilian Ministry of Environment, 2015).11 Therefore, in the attendance lists of more recent meetings of the Executive Group of Climate Change, there is a clear predominance of governmental actors from the executive power. This fact is in contrast with the inclusive procedures that preceded the elaboration of the National Policy of Biodiversity described in the previous section. CHART 8 Information-gathering in climate change Source: Elaborated by the author. Chart 8 continuation Moreover, as observed by Pietrafesa (2013), during the development of the National Policy of Climate Change, centralisation by the executive power was so high that even members of the Congress were given little space in the negotiations. Although the former Secretary of Climate Change, Thelma Krug, affirmed in an interview conceded to Pietrafesa (2013) that the executive power considered all the opinions received from civil society in the elaboration of the law, comparative textual analysis of inputs provided by civil society with the final law demonstrates that many crucial suggestions12 — such as those related to the progressive use of renewable energy and the gradual substitution of fossil fuels by renewable energy — were vetoed by the executive power.13 It is also particularly interesting for this research that a document produced by the Climate Observatory — a group of civil society organisations — had a passage that explicitly mentioned the need for conciliation between the climate change and the biodiversity agendas, which was similarly not included by the executive government in the final draft of the bill (Observatório do Clima, 2008). It is important to note, therefore, that these findings markedly diverge from the inclusive process that characterised the formulation and implementation of the National Policy of Biodiversity. The evidence on the standard-setting process of the climate change regime points, as a consequence, to a predominantly hierarchical style in which decisions are restricted to members of the government or experts consulted by them. Chart 9 Behaviour modification in the climate change Source: Elaborated by the author. In terms of information-gathering, Decree n. 7.390, of 9th December 2010 (Brazil, 2010) determines that sectorial plans of mitigation and adaptation (which are being developed by each ministry in charge of the area of the plan) are to define their own information-gathering instruments. Therefore, the analysis of the regulation suggested that in order to observe how information is gathered, by whom and for whose benefit, the investigation should be focused on the composition and functioning of the each of the nine sectorial plans. The examination of each of the sectorial plans demonstrates that six out of the nine plans of mitigation and adaption implemented up to the end of 2016 are completely or predominantly hierarchical, two have their cultural styles still underspecified at this initial point of implementation, and one mixes both hierarchical and individualist tendencies. As shown in chart 8, all of these sectorial plans which had available data about their systems of information-gathering make use of some sort of obligatory information reporting system, (which is typical of hierarchical information-gathering mechanisms). The Plan of Low Carbon Agriculture, for example, is based on information collected by satellite monitoring, banking systems and commercial transactions, all of which are centralised, mandatory and technical means of obtaining information. Moreover, technicians from the ‘Virtual Multi-Institutional Laboratory of Climate Change and Agriculture’ are in charge of consolidating information to be used by the Ministry of Agriculture and Ministry of Agrarian Development in the formulation of new policies (who and for whose benefit). This process, therefore, although promoting the public good, has the primary and explicit goal of informing the decision-makers within these two ministries and not to diffuse information to the society as a whole (which would be characterised as a more egalitarian goal). It adopts, then, a predominantly hierarchical approach to information-gathering. The analysis of the planned behaviour-modification strategies of the Sectorial Plans reveals, on the other hand, a more nuanced picture in which individualist intentions predominate (see chart 9). The analysis of the actual implementation processes of the plans, however, points to a marked hierarchical bias in relation to the only two plans which have already been implemented and had data available online by the end of 2016 (the Energy and PPCDam plans). PPCDAm. Although displaying both egalitarian and hierarchical intentions, it has faced difficulties in promoting the conservation of biodiversity through local coordination with communities, which formed part of its more egalitarian component. At least until its third phase, which finished in 2016, it has been strongly based on the success of strategies of command and control (police forces) to reduce deforestation, and not so much on egalitarian strategies of information sharing and communitarian persuasion (Interview 1 MMA official,16th October 2014, MMA, Brasília).14 Similarly, the Decennial Plan of Energy Expansion has implemented its objectives of GHGs emissions reductions mainly through the legal requirement to increase the percentage of biodiesel in the diesel (from 3% to 5% in 2010) — which is a clear hierarchical due to the legalist and top-down characteristics of this method. Governmental provision of credit for sugar cane production (which is related to the use of market mechanisms and, thus, to an individualist administrative cultural style) have, however, also been utilised. This plan was, consequently, coded as a hybrid of individualist and hierarchical administrative styles. As demonstrated in charts 7, 8 and 9, despite the more frequent occurrence of hybrid administrative styles in climate change policies than in biodiversity ones, the end result of the analysis of all the 19 climate change programmes has consistently pointed towards the predominance of a hierarchical style in terms of actual implementation, which contrasts with the tendency towards egalitarian choices observed in the biodiversity regime and described in the previous section. Table 1 compares these results. In this way, it provides support to the hypothesis that different cultural styles actually predominate in each policy area — biodiversity being consistently egalitarian and climate change tending towards a hierarchical administrative culture either in terms of standard setting, information gathering or implemented behaviour modification policies. Finally, it is important to stress that the process of creation of the ‘National Plan of Adaptation’ seems to be diverging from this path of hierarchical centralisation which predominates in Climate Change policies. Although it is still being elaborated, and for this reason, it is not being systematically analysed here in terms of cultural style, the lists of participants in the meetings of the Adaptation Working Group reveal the inclusion of members of civil society, and of several governmental areas in the debate, as well as the promotion of public consultations, suggesting a more egalitarian approach. The consequences of these cultural differences for policy integration with biodiversity do not seem to be negligible at first sight and point towards increasing policy integration between both areas. A clear evidence of this tendency of more policy integration refers to the National Plan of Adaptation to Climate Change, a plan designed by the Adaptation Working Group, which counts with a full chapter on Biodiversity. As it is further discussed, personal efforts of specific leaders seem to provide an important stimulus for cultural barriers to be cut through and policy integration to effectively occur. TABLE 1 Summary of the analysis Predominant cultural type Climate change Biodiversity Egalitarian 0 10 Hierarchical 8 2 Individualist 2 1 Fatalist 0 0 Hybrid 5 5 Insufficient data 4 0 Total of observatins 19 18 Source: Elaborated by the author. 6. Discussion The analysis revealed the predominance of a hierarchical administrative logic in the climate change regime, while the biodiversity regime was found to be mainly egalitarian. Although several cases of hybrids and of insufficient data occurred (especially in the analysis of the climate change policies, due to their ongoing and more recent implementation), the complete absence of egalitarian cases among the analysed policies of the climate change regime is indicative of its clear divergence of cultural style in relation to biodiversity policies. As a consequence, the expectation that differences in administrative cultures is among the factors that has been hampering policy integration among both areas cannot be discarded, and is, therefore, worthy of consideration in future efforts of policy integration. The main contribution arising from this empirical analysis of the administrative cultures predominant in each of these two environmental policy sectors, points, as a consequence, not only to cultural differences that will have to be tackled in future integration attempts but also to a potential reason for the lack of integration exhibited so far among these two environmental areas. The analysis provides support to the theoretical predictions of Jordan and Lenschow (2010), according to whom different administrative cultures and routines developed within the bureaucratic segments of different sectors may lead actors to protect their “competences, resources and ways of doing things from the intervention of other parts” (Jordan and Lenschow 2010:153), potentially undermining attempts of policy integration or coordination. A second contribution of this research to theoretical debates on environmental policy integration refers to the role of ‘political técnicos’, who “combine characteristics and preferences of both politicians and técnicos” (Schneider, 1991:8), as potential sources of policy integration even in situations characterised by different administrative cultures (in which integration is more unlikely to occur) among bureaucracies (Schneider, 1991:8). Largely acknowledged by the literature on Brazilian bureaucracy (see for example Schneider, 1991; Hochstetler and Keck, 2007), the role of personal leaders as brokers and intermediaries among agencies, capable of promoting policy integration even in highly fragmented institutional environments is suggested in the case of the elaboration of the National Plan of Adaptation, opening an important area for further scrutiny. This case, was found to be particularly illustrative of the role of leadership in promoting policy integration, standing out as an interesting exception to the findings presented so far in relation to the lack of policy integration between both areas and the impacts of cultural differences. Although an initiative of the Climate Change department, the analysis of the participants of the elaboration of the National Plan of Adaptation points to a strong participation of organised civil society, of several different areas of the government, and of society as a whole through the promotion of online public consultations. The preliminary version of the Plan counts, moreover, with a full chapter on the role of biodiversity in adaptation to climate change and concerns about policy synergy (or policy ‘transversality’) are also included in the text (Memory of the meeting of the adaptation Working Group available online, 22/6/2015). Finally, the very coordination of the chapter about Biodiversity is being pursued by someone from the Secretariat of Biodiversity and Forests, pointing to a considerable level of coordination and integration among both areas. Attempts to explain this exceptional level of policy integration during the empirical analysis pointed to the leadership role and personal efforts of very specific actors. The coordinator of the biodiversity chapter of the Adaptation Plan (Interview MMA 2), when inquired about the reasons for this remarkable and unusual concern about policy integration, provided the following response, which exemplifies the importance of personal leadership: We are coordinating the chapter on Biodiversity of the National Plan of Adaptation, so this is going forward. I would not say this is already in the level I would like, but having a biodiversity chapter in the National Plan of Adaptation is, if I may have some vanity, one of the opportunities which I grabbed when I arrived here. We need to improve the connection between biodiversity and climate change and I saw in this chapter a huge opportunity to advance this agenda. Both is terms of focusing a little more in what climate change is causing in terms of risks to biodiversity, which is important but much more obvious, but also in the strategic component of demonstrating the value of conserving biodiversity to adaptation and mitigation. So, we are now creating studies and critical mass for the time when risks are larger, this will appear in the political agenda in a more effective way. For you to have policies which better incorporate this matter. {Interview, MMA 2, Bra-sília 24/10/2014} From his response one can infer that institutionalised mechanisms for policy integration had little interference in this specific case of successful environmental policy integration. Therefore, although the predictions of policy integration and cultural theory might have had some influence in the examples of failed integration the predictive capacity of such a theory shall be relativized, at least in the Brazilian context, by the potential role of political leaders. However, although these signals bring a somehow reassuring possibility of ‘personalism’ to win over the institutional and cultural fragmentation the do not undermine, however, the desirability of deliberately promoting more cultural institutional coherence and integration among both secretariats and their respective policies in the future. 7. Conclusion This paper provided an analysis of the integration of policies of climate change and biodiversity in Brazil and investigated potential cultural barriers to environmental policy integration between these areas through the lens of Cultural Theory. The analysis of 37 policies (18 in biodiversity and 19 in climate change) have underscored the occurrence of different cultural administrative styles in these two areas in what refers to standard-setting, information-gathering and behaviour modification, but it has also advanced the possibility of political actors in leadership positions to overcome cultural impediments and individually promote policy integration as occurred in the example of the National Plan of Adaptation to Climate Change. The hypothesis drawn from cultural theory and from debates about environmental policy integration about the potential difficulties of policy integration generated by different cultural styles was, therefore, found to be a potential impediment to the integration of these two areas of environmental policies in Brazil, what may provide subsidies to guide future attempts of integration. In a nutshell, this paper, aimed at providing a theoretically grounded empirical contribution to the issue of policy integration and environmental governance in Brazil, has shown the need and potential difficulties for the integration of both issue areas, as well as discussed a potentially effective strategy of overcoming them through the direct intervention of leaders. It remains to be investigated, however, to what extent discussing and unveiling potential impediments to policy integration can actually contribute to their future avoidance. INTERVIEWS Interview 1 MMA. High rank official involved in the implementation of PPC Dam. 16th October 2014, MMA, Brasília. Interview 1 MMA High rank official involved in the implementation of PPC Dam 16th October 2014 MMA Brasília Interview 2 MMA. High rank official involved in the elaboration of Climate Adaptation Plan.24thOctober 2014, MMA, Brasília. Interview 2 MMA High rank official involved in the elaboration of Climate Adaptation Plan 24thOctober 2014 MMA Brasília Interview 3 MMA. High rank official involved in the implementation of PROBIO I and PROBIO II. 31st October 2014, MMA, Brasília. Interview 3 MMA High rank official involved in the implementation of PROBIO I and PROBIO II 31st October 2014 MMA Brasília Interview FAM public servant - Foreign Affairs Ministry negotiators. 22nd September 2014, Itamaraty, Brasília. Interview FAM public servant - Foreign Affairs Ministry negotiators 22nd September 2014 Itamaraty Brasília Interview MCTI (Ministry of Science and Technology and Innovation) High rank official previously involved in the implementation of PPG-7. 18th September 2014, MCTI, Brasília. Interview MCTI (Ministry of Science and Technology and Innovation) High rank official previously involved in the implementation of PPG-7 18th September 2014 MCTI Brasília 1 Included in Article 6.1 of the Lisbon Treaty. 2 Although this concept has been created in the context of European Union, the author strongly believes on its world-wide relevance for the implementation of environmental policies. No particular institutional characteristics of the Brazilian or any other non-European country are perceived to undermine or minimise the potential benefits of policy integration and coordination. The institutional particularities of the Brazilian case will not, however, be ignored and will constitute an important part of this article. 3 Although several discussions exist on the passivity of this forth cultural type and, as a consequence, on its incapacity to motivate any specific kind of management style (Verweij et al., 2006), Hood (1998a) argues against this view, claiming that ‘the use of planned chance for control is a recipe that is seldom completely absent from public management’. 4 According to Imazon (2014:9) the deforestation rate of Amazon forest in 2012 was 76,7% lower than the average of the period between 1996-2005. 5 See, for example, the Bolsa Floresta programme created in the Amazonas federal state in 2007, which provides payment for environmental services and products produced by families within conservation units (Börner et al., 2013), or the case of the Juma Sustainable Development Reserve, also in the Amazon state, through which credits are provided to the management of the reserve as a way to offset the carbon emissions of a large hotel chain (Viana et al., 2008) 6 Their relevance as the ‘backbone’ of biodiversity policies in Brazil was stressed by interviewee 3 (MMA). The emphasis placed by the interviewee on these three specific policies has guided the selection pursued here. 7 The selection of policies within these three programmes was determined by the availability of documents mentioning and describing them on the Ministry of Environment and other official websites. 8 A full description of the analysis of the 18 policies is not provided due to space limitations, but is summarised in the charts. 9 This is a way in which farmers of the Amazon region traditionally organise a working day — involving all the community in different roles and followed by a party. It is based, therefore, on local traditions. 10 See figure 2 for a comprehensive historical overview of the biodiversity regime in Brazil. 11 Available at: <www.mma.gov.br/clima/grupo-executivo-sobre-mudanca-do-clima/grupo-executivo-sobre-mudanças-climáticas/item/326>. 12 Which were present in a document organised by the civil society group Observatório do Clima called ‘Elements for the formulation of Climate Change Regulations in Brazil: Contributions from the Civil Society’. 13 The executive power justification for these vetoes was provided in a presidential message which argued that they were vetoed due to ‘energy security’ reasons. 14 This approach has been debated and reviewed during the elaboration of the strategic plan of the fourth phase of the programme, launched in 2016 and planned to happen until 2020. This new phase counts with a reviewed governance structure, which deliberately intends to include more social actors in the administration of the Programme and also to have its actions integrated by other projects already being executed by the Ministry of Environment such as those of biodiversity use and conservation (Ministry of Environment, 2016:5-6). 33 {Original version} The funding for the development of this research was provided by Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) the Brazilian Federal Agency for the Support and Evaluation of Graduate Education Appendix I List of documents analysed BRAZIL. Brazilian Ministry of Environment (MMA). Funbio 20 anos — Fundo Brasileiro para a Biodiversidade, Relatório Anual 2015. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2015a. BRAZIL. Brazilian Ministry of Environment (MMA). PAN-Bio: Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para a Implementação da Política Nacional de Biodiversidade. 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