Transparency of the municipal public management: a study from the homepages of the large Brazilian municipalities

Transparência da gestão pública municipal: um estudo a partir dos portais eletrônicos dos maiores municípios brasileiros

ARTIGOS

Transparência da gestão pública municipal: um estudo a partir dos portais eletrônicos dos maiores municípios brasileiros

Transparency of the municipal public management: a study from the homepages of the large Brazilian municipalities

Cláudia Ferreira Cruz^I; Aracéli Cristina de Sousa Ferreira^II; Lino Martins da Silva^III; Marcelo Álvaro da Silva Macedo^IV

^IProfessora assistente da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: [e-mail]

^IIProfessora titular da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: [e-mail]

^IIIProfessor voluntário no Programa de Mestrado em Contabilidade da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). E-mail: [e-mail]

^IVProfessor adjunto da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: [e-mail]

RESUMO

Neste estudo buscou-se verificar o nível de transparência das informações acerca da gestão pública divulgadas nos portais eletrônicos de 96 municípios incluídos entre os 100 mais populosos do Brasil e quais características e indicadores socioeconômicos dos municípios podem contribuir para explicar o nível de transparência observado. O nível de transparência da gestão pública foi verificado a partir de um modelo de investigação denominado Índice de Transparência da Gestão Pública Municipal (ITGP-M), construído com base em códigos internacionais de boas práticas de transparência e governança, na legislação brasileira aplicável e nas experiências de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior. As evidências empíricas apontam para baixos níveis de transparência, considerados incompatíveis com o nível de desenvolvimento socioeconômico dos municípios. Além disso, pode-se concluir que, no geral, existe associação entre as condições socioeconômicas dos municípios e os níveis de transparência na divulgação de informações acerca da gestão pública observados nos sites dos grandes municípios brasileiros que compõem a amostra desse estudo.

Palavras-chave: transparência; gestão pública; portais eletrônicos; municípios.

ABSTRACT

This study attempts to check the transparency level of information in public administration published in the homepages of 96 municipalities included among the 100 most populous in Brazil and what characteristics and socioeconomic indicators of the municipalities can contribute to explain the level of transparency observed. The level of transparency in public administration was established from a research model called Transparency Index Municipal Public Management (ITGP-M) constructed based on international codes of good governance and transparency, the Brazilian legislation and the experiences of previous studies of similar nature conducted in Brazil and abroad. The empirical evidence point to low levels of transparency, incompatible with the level of socioeconomic development of municipalities. Moreover, we can conclude that, overall, there is an association between the socioeconomic conditions of the municipalities and the levels of transparency in the disclosure of information about public administration observed in sites of large municipalities as in this study.

Key words: transparency; public management; homepages; municipalities.

1. Introdução

O presente estudo tem o propósito de abordar a questão da transparência na divulgação de informações acerca da gestão pública por meio dos portais eletrônicos dos grandes municípios brasileiros. A transparência na evidenciação dos atos e das contas da gestão pública é uma questão que encerra relevância social e que ganhou maior notoriedade no Brasil a partir da edição da Lei Complementar nº101/2000. Porém, a transparência da gestão pública ainda se encontra em um estágio incipiente em decorrência de a divulgação de tais informações se dar em um ambiente político e cultural marcado por ideologias e interesses diversos (Silva, 2009:340).

Considera-se que a disponibilização de informações transparentes, tempestivas e relevantes acerca da gestão pública e da alocação dos recursos públicos por parte dos governantes constitui um ato de responsabilidade na prestação de contas, o que a literatura denomina de accountability (Silva, 2009:341). Porém, estudos realizados no Brasil (Akutsu e Pinho, 2002; Pinho, 2006; Santana Júnior, 2008; Paiva e Zuccolotto, 2009) e no exterior (Justice, Melitski e Smith, 2006; Herawaty e Hoque, 2007; Styles e Tennyson, 2007; Pérez, Bolívar e Hernández, 2008) têm constatado que há déficit de accountability na gestão pública, nos diferentes níveis governamentais. Uma pesquisa realizada por Grau (2000) em países latino-americanos revelou que na maioria deles o acesso livre a informações da administração pública não era permitido e, ainda, que nos poucos países em que tais informações eram acessíveis não havia nenhum dispositivo punitivo quando o acesso à informação era negado.

Esforços no sentido de introduzir uma efetiva transparência nos atos da administração, com destaque para acompanhamento da elaboração, execução e prestação de contas do orçamento, estão sendo gradativamente implementados no Brasil, inclusive com iniciativas de regulação própria por parte de diversos municípios (Matias-Pereira, 2006). Além disso, já estão em vigor dispositivos legais (Lei Complementar nº101/2000, Lei Complementar nº131/2009 e Lei nº9.755/1998) que obrigam as entidades públicas a divulgar relatórios periódicos com os resultados da aplicação dos recursos públicos previstos nos instrumentos orçamentários, cujo objetivo é promover o acompanhamento por parte da sociedade da aplicação dos recursos públicos e responsabilizar os gestores que descumprirem as normas.

Conforme afirma Slomski (2005), a sociedade tem convivido com o avanço dos meios de comunicação, associado à abertura de mercado, precedido de diversas transformações em quase todos os segmentos, entre os quais se pode incluir a administração pública.

A rede mundial de computadores (Internet) tem realizado significativas mudanças no processo de comunicação humana, de modo que as formas tradicionais de comunicação atualmente contem com o auxílio de recursos tecnológicos que permitem que a distância geográfica se torne um conceito relativo. A difusão desse recurso tecnológico, que na opinião de Oliveira e Martinez (2007) tem papel preponderante como meio de propagação de informação e conhecimento em diversas áreas, além de acesso múltiplo e massivo, já permite que o mesmo seja utilizado complementarmente, inclusive por recomendação legal (Lei Complementar nº101/2000, Lei Complementar nº131/2009 e Lei nº9.755/1998), para divulgação de informações dos atos da administração pública.

Diante dessa realidade, os códigos internacionais de boas práticas de governança na gestão pública, com destaque para os códigos elaborados pela Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pela International Federation of Accountants (Ifac), além de sugerirem as ações que se traduzem em boas práticas, também têm apontado a internet como meio de comunicação com potencialidade de disponibilizar informações de forma tempestiva e transparente aos diversos atores sociais.

Esse trabalho buscou fazer um estudo da divulgação em meio eletrônico de informações acerca da gestão pública por parte dos grandes municípios brasileiros. Segundo Styles e Tennyson (2007:64), os municípios de maior porte tendem a apresentar maior nível de divulgação de informações acerca da gestão municipal. Pinho (2006) também assume o pressuposto de que nos municípios mais desenvolvidos encontram-se as melhores condições (econômicas, sociais, políticas, tecnológicas) para implantar melhores portais eletrônicos. Este estudo assume, ainda, que o município é o ente federativo mais próximo dos cidadãos e ao qual esses recorrem para suprir as principais demandas sociais. Considera-se que isso potencializa o interesse da coletividade por informações sobre a gestão dos recursos públicos sob responsabilidade dos gestores municipais.

Neste estudo, o modelo de investigação utilizado diferencia-se pela abrangência dos itens relacionados, ao considerar não apenas relatórios fiscais e financeiros, mas também informações de natureza qualitativa que, em princípio, são mais facilmente compreendidas pelos cidadãos.

A partir do exposto e do avanço do uso da internet como tecnologia de comunicação e divulgação de informações concernentes à administração pública, a presente pesquisa é norteada pela seguinte questão: Que características contribuem para explicar o nível de transparência das informações acerca da gestão pública divulgadas nos portais eletrônicos dos grandes municípios brasileiros?

A partir das constatações alcançadas por pesquisas de finalidades semelhantes e da literatura sobre governança pública e transparência, foram selecionadas as seguintes características dos municípios: região, localização, participação do município em redes de integração municipal, acessibilidade do site da prefeitura municipal e os indicadores: PIB per capita, receita orçamentária, Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), Taxa de Alfabetização, Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), Índice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gestão dos municípios (IRFS), Índice de Potencial de Consumo (IPC) e Dinamismo municipal.

A partir da contextualização e formalização do problema de pesquisa, o estudo tem como objetivo verificar o nível de transparência das informações acerca da gestão pública divulgadas nos portais eletrônicos dos grandes municípios brasileiros e, a partir dessa verificação, identificar quais características podem estar associadas à divulgação e à transparência dessas informações.

2. Transparência na gestão pública

A preocupação com transparência na gestão pública remonta há meio século, com a implementação da administração pública gerencial na Inglaterra. Porém, somente na última década do século XX esse conceito ganhou expressão social, passando a integrar a agenda governamental (Heald, 2003:723). Desde então, a concepção de transparência no âmbito do setor público tem sido crescentemente abordada em países que defendem o processo democrático de acesso às informações sobre a ação dos gestores públicos (Silva, 2009:340; Justice, Melitski e Smith, 2006:301). Conforme o entendimento de Fox (2007:24), uma das principais razões que impulsionaram as discussões e aumento das iniciativas em torno de uma maior transparência na gestão pública foi a preocupação de que, quando o histórico das opções políticas não é conhecido, o eleitorado é incapaz de "punir" os políticos que se envolvem em corrupção e outras formas de conduta ilegal.

A despeito do crescimento da quantidade de informações divulgadas e da diversificação dos meios de acesso, Silva (2009:341) alerta que não existe razão para acreditar que o grau de transparência para os atores políticos alcançou o nível ideal do ponto de vista da sociedade. Pode-se afirmar isso em decorrência da possibilidade de que os agentes políticos sejam incentivados a manter em sigilo alguns aspectos das discussões orçamentárias, principalmente os que dizem respeito à distribuição de recursos em benefício de determinados segmentos sociais ou econômicos com a intenção de obter apoios e votos nas próximas eleições.

Bellver e Kaufmann (2005) asseguram que, nas sociedades democráticas, o acesso à informação e a transparência também podem ser considerados como um dos direitos humanos fundamentais. E Stiglitz (1999) afirma que existe um direito básico de conhecer, de ser informado sobre o que o governo está fazendo e por quê. Em linhas gerais, pode-se dizer que uma gestão transparente tem como principais características o acesso às informações compreensíveis para todo cidadão e a abertura para sua participação no governo (controle social). No caso do Brasil, essa segunda característica é também um direito garantido legalmente.

A transparência é um dos princípios da governança pública e as iniciativas que visem aperfeiçoar os mecanismos de transparência de informações acerca da gestão são consideradas boas práticas de governança. De um modo geral, a transparência deve caracterizar todas as atividades realizadas pelos gestores públicos, de maneira que os cidadãos tenham acesso e compreensão daquilo que os gestores governamentais têm realizado a partir do poder de representação que lhes foi confiado (Cruz, Silva e Santos, 2009). No contexto da transparência fiscal, isso significa a possibilidade do acompanhamento claro, transparente, da execução orçamentária e das finanças públicas. No entanto, ressalta-se que dar publicidade não significa necessariamente ser transparente. É necessário que as informações disponibilizadas sejam capazes de comunicar o real sentido que expressam, de modo a não parecerem enganosas.

Icerman e Sinason (1996) defendem que o nível de transparência na prestação de informações sobre os atos da administração pública (accountability) está relacionado basicamente a três elementos: sociopolíticos, regras de planejamento e execução orçamentária e normas de apresentação de relatórios financeiros externos. Dessa forma, considera-se que a divulgação de informações acerca dos atos da gestão pública não deve se limitar aos relatórios já previstos em dispositivos legais (em geral, relatórios fiscais e financeiros), mas também de informações qualitativas que reportem desempenho, projetos e atingimento de metas em áreas relevantes para a sociedade, tais como saúde, educação, cultura, transporte, saneamento e outras. Esse pensamento é corroborado por Matias-Pereira (2006:309), quando esse autor afirma que a transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o Estado e a sociedade civil.

Transparency means that information is freely available and directly accessible to those who will be affected by decisions and that enough information is provided in easily understandable forms and media. This requires that decisions are made and enforced in a manner that follows rules and regulations. The word "transparency" carries with it a powerful array of moral and political associations, including honesty, guilelessness, and openness

(KIM et al., 2005).

De acordo com o entendimento desses autores acerca da transparência, algumas características podem ser destacadas: informação livre, disponível, compreensível, diretamente acessível aos que serão afetados pelas decisões delas decorrentes, prestadas de forma completa em meios de comunicação adequados. Além disso, a palavra "transparência" traz consigo um importante conjunto de associações morais e políticas, entre as quais: honestidade, lisura e abertura.

Dar transparência aos atos realizados pelos representantes do poder público parece não ser um desafio muito fácil, apesar dos modernos recursos tecnológicos disponíveis na atualidade. A transparência na gestão pública exige uma política específica. É um princípio a ser implementado de forma concertada e, portanto, exige capacidade da autoridade pública (Gomes Filho, 2005).

A legislação brasileira assegura alguma transparência ao definir o direito de informação e ao impor um determinado padrão ético à administração pública em todas as esferas de poder governamental, em todos os níveis federativos (Gomes Filho, 2005). Porém, a despeito de obrigações legais, a transparência está estreitamente relacionada à "disposição de informar" ou, ainda, responsabilidade em prestar contas (accountability) em decorrência da responsabilidade da gerência de recursos públicos.

No que tange à transparência da gestão fiscal, Paiva e Zuccolotto (2009) entendem que essa se relaciona ao "fluxo crescente e tempestivo de informação econômica, social e política sobre a administração municipal em meios eletrônicos de acesso público". No Brasil, atualmente, os debates em torno da transparência da gestão pública se reportam à LRF, a qual apresenta como exigência de transparência da gestão fiscal a ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, dos instrumentos de planejamento orçamentário, das prestações de contas e respectivos pareceres e outros relatórios concernentes à gestão fiscal (LRF, art. 48).

Silva (2009:10), numa abordagem da transparência da gestão fiscal, diz que:

A transparência tem como objetivo garantir a todos os cidadãos, individualmente, por meio de diversas formas em que costumam se organizar, acesso às informações que explicitam as ações a serem praticadas pelos governantes, as em andamento e as executadas em períodos anteriores, quando prevê ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos e divulgação de audiências públicas, dos planos, diretrizes orçamentárias, orçamentos, relatórios periódicos da execução orçamentária e da gestão fiscal, bem como das prestações de contas e pareceres prévios emitidos pelos tribunais de contas.

Para esse autor, a transparência não deve se reportar somente a fatos presentes praticados pela administração pública, mas também ser garantida para informações de períodos anteriores, o que possibilita estudos de caráter evolutivo e comparativo acerca da atuação dos gestores. Dessa forma, a transparência cumpre a função de aproximar o Estado e a sociedade e ampliar o nível de acesso do cidadão às informações sobre a gestão pública.

A LRF previu a possibilidade de divulgação dos instrumentos de transparência da gestão fiscal, ao determinar que a esses instrumentos será dada ampla divulgação em meio eletrônico de acesso público. Neste trabalho, entre os diversos meios em que é possível promover "ampla divulgação" de informações concernentes à gestão pública, destaca-se o ambiente eletrônico ou virtual. De acordo com Kim e colaboradores (2005), o desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação (TIC) trouxe mudanças na forma de informação de operações, que tem sistematizado a transparência governamental.

De acordo com Pieranti, Rodrigues e Peci (2007:11), a internet tem desempenhado um papel essencial na disseminação de informações e oferecimento de serviços à população. A grande maioria dos órgãos do governo dispõe de homepages que fornecem informações sobre políticas, projetos e ações do governo, além do oferecimento de uma gama de serviços ao cidadão. Essa possibilidade de interação e prestação de serviços do governo para a sociedade é conhecida como governo eletrônico (e-gov), uma ferramenta para auxiliar a administração pública a desempenhar suas funções de forma integrada, eficiente e transparente, garantindo-lhe um caráter mais democrático e orientado ao cidadão. É preciso ressaltar, porém, que as tecnologias de informação podem facilitar a transparência e a participação, mas não têm capacidade por si mesmas de pôr fim à existência de déficit democrático e de accountability.

Embora ainda tenha um imenso potencial de expansão e venha apresentando avanços crescentes nos últimos anos analisados, autores como Akutsu e Pinho (2002), Lock (2003), Pinho (2006) e Santana Junior (2008) consideram que a internet já constitui um meio de comunicação de amplo acesso. Isso faz da rede mundial de computadores um ambiente favorável para uma divulgação ampla e transparente de informações acerca da gestão dos recursos públicos, a exemplo de orçamentos, relatórios de prestação de contas, relatórios de avaliação de programas e projetos de iniciativa do poder público, entre outros.

Platt Neto e colaboradores (2007:77) entendem que "mais do que garantir o atendimento das normas legais, as iniciativas de transparência na administração pública constituem uma política de gestão responsável que favorece o exercício da cidadania pela população". Santana Junior (2008:69), a esse respeito, acrescenta que um dos mecanismos que pode contribuir para o exercício da cidadania é assegurar que um maior número de moradores do município tenha acesso à internet. A disponibilização de informações sobre a gestão pública e a execução orçamentária pode ser mais ágil e tempestiva a partir dos meios eletrônicos.

A transparência da gestão fiscal no Brasil, a partir da LRF, passou a ser uma exigência legal, que pode ser periodicamente acompanhada e fiscalizada pelos órgãos competentes, assim como pela população. Porém, uma gestão pública transparente vai além da divulgação dos instrumentos de transparência fiscal, mas estende-se à concretização do conceito de accountability, quando possibilita que os cidadãos acompanhem e participem efetivamente dos atos da administração pública que causam impactos em toda a sociedade. Icerman e Sinason (1996), a partir de um estudo sobre a accountability governamental nos Estados Unidos, alertam que, apesar do apoio popular e da importância da accountability governamental, ainda permanece uma discrepância entre o que os governos estão dispostos a disponibilizar em termos de informação e o que os cidadãos esperam.

3. Metodologia

3.1 Perfil da amostra da pesquisa

De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2007), levantados na Contagem da População realizada em 2007, o Brasil possui uma população de aproximadamente 184 milhões de habitantes, os quais estão distribuídos em 5.564 municípios. Neste estudo optou-se por investigar os municípios considerados de grande porte, tanto os que são capitais dos estados, quanto os que se localizam no interior, os quais constituem a população-alvo. Dessa forma, o critério adotado foi o recorte dos 100 maiores municípios brasileiros de acordo com a população. Os 100 maiores municípios brasileiros concentram cerca de 75,5 milhões de habitantes, mais de 41% do total da população do país, o que torna o estudo relevante, uma vez que investiga informações relativas à gestão pública para uma parcela bastante significativa da população brasileira e que em 2007 respondeu por aproximadamente 60% de toda a riqueza produzida no país.

3.2 Coleta de dados

A coleta de dados, incluindo o levantamento dos municípios e os endereços das respectivas home pages, a observação e a análise dos dados, informações e serviços disponíveis nos portais, foi realizada nos meses de setembro a dezembro de 2009. Para identificação das home pages dos municípios foi utilizada a plataforma de busca on-line do Google (www.google.com.br), adotando-se como expressão padrão "Prefeitura Municipal de [nome do município]". Segundo Paiva e Zuccolotto (2009), esta seria a forma mais simples para um cidadão leigo em "tecnologia de informação" localizar a home page de seu município. Foram consideradas home pages válidas aquelas que possuíam a extensão .gov, definida pela seguinte configuração "nomedomunicípio.sigladoestado.gov.br". Ressalta-se que não houve dificuldade de localizar as home pages dos municípios na plataforma de busca que, em geral, apareceram na primeira página de resultados.

A análise dos portais a partir do modelo de investigação proposto foi feita seguindo o seguinte procedimento: ao acessar a home page, o conteúdo era acessado a partir do mapa do site; quando a home page não continha mapa do site, a busca era feita a partir dos links existentes na página principal; as informações não localizadas eram buscadas por meio do serviço de busca, caso esse fosse disponibilizado no site.

Os portais eletrônicos que apresentaram dificuldade de acesso ou estavam em construção foram acessados três vezes durante o período da pesquisa. No decorrer da coleta de dados, foram excluídos quatro municípios: Brasília (DF), Macapá (AP), São João de Meriti (RJ) e Caruaru (PE). O primeiro foi excluído por não possuir as características e estrutura administrativa comuns aos municípios brasileiros, tais como prefeito, vereadores, secretarias municipais, entre outras; os demais foram excluídos porque suas home pages não puderam ser acessadas em todas as tentativas realizadas.

3.3 Construção do Índice de Transparência da Gestão Pública Municipal (ITGP-M)

O instrumento de coleta de dados para construção do Índice de Transparência da Gestão Pública Municipal teve como base o Índice de transparencia de los ayuntamientos (ITA), desenvolvido pelo comitê espanhol da organização Transparência Internacional para análise da transparência em meio eletrônico de municípios espanhóis. Como o ITA continha itens e referências legais que não são comuns ao contexto dos municípios brasileiros, alguns itens foram excluídos e outros inseridos. Os itens que foram inseridos têm como referência os códigos internacionais de boas práticas de transparência e governança, a legislação brasileira aplicável e experiências de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior.

As informações que compõem o modelo de investigação da transparência da gestão pública municipal foram baseadas nos seguintes subsídios:

Code of Good Practices on Fiscal Transparency (FMI, 2007);

Constituição da República Federativa do Brasil;

Herawaty e Hoque (2007);

Governance in the public sector: a governing body perspective (IFAC, 2001);

Índice de transparencia de los ayuntamientos 2009 (TI - Espanha, 2009);

Justice, Melitski e Smith (2006);

Lei Complementar nº 101/2000;

Lei Complementar nº 131/2009;

Lei nº 4.320/1964;

Lei nº 8.666/1993;

Lei nº 9.755/1998;

Lei nº 10.257/2001;

OECD Best practices for budget transparency (OECD, 2002);

Pérez, Bolívar e Hernández (2008);

Santana Junior (2008);

Welch e Wong (2001).

A partir das recomendações dos códigos de governança, da legislação e das experiências de pesquisas anteriores, observou-se que havia informações comuns. Além das informações comuns, foram consideradas as que, de alguma forma, fazem referência à atuação governamental, bem como os resultados da mesma. O instrumento de coleta de dados foi organizado em seis categorias de informações para facilitar o registro, organização, padronização e análise dos dados, conforme apresentado no quadro 1 a seguir.

Quadro 1 - Clique para ampliar

Dessa forma, o Índice de Transparência da Gestão Pública Municipal (ITGP-M) pode ser representado pela seguinte expressão:

ITGP-M= ΣC1 + ΣC2 + ΣC3 + ΣC4 + ΣC5 + ΣC6

Os itens que compõem o instrumento de coleta de dados foram considerados a partir de uma lógica binária, ou seja, a sua existência na home page leva a pontuação 1 (um) e a não existência, a pontuação 0 (zero). No entanto, alguns itens da categoria "Informações financeiras, relatórios contábeis e fiscais" referem-se a relatórios periódicos que constituem obrigações da prefeitura, tais como: prestações de contas, os demonstrativos previstos na Lei nº4.320/1964, além dos relatórios previstos na Lei nº101/2000, Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), com seus anexos e sua versão simplificada, Relatório da Gestão fiscal (RGF), com seus anexos e sua versão simplificada, e também os pareceres prévios emitidos pelos tribunais de contas em relação às prestações de contas anuais.

Para esses demonstrativos, a pontuação por sua disponibilização na home page do município considerou uma escala proporcional. De acordo com Pereira (2004:62), uma escala proporcional mede os atributos de forma que os acréscimos em atributos sejam representados por acréscimos proporcionais em valores de escala. Segundo esse autor, quando se tem atributos que apresentam acréscimos, é aconselhável que a escala utilizada reflita esses acréscimos. Para estabelecer a proporção, utilizou-se como referência a periodicidade máxima dos relatórios previstos pela LRF, que são maioria na categoria C3 &- Informações financeiras, relatórios contábeis e fiscais. A razão é que o número máximo dos relatórios previstos da LRF seria equivalente a 10 anos (os relatórios da LRF são exigidos desde o ano 2000). Assim, adotou-se o critério descrito no quadro 2 a seguir.

Esse critério foi definido após a conclusão da coleta de dados. Assim, durante a coleta de dados, foram feitos o registro de quantidade total de anos em que os relatórios estavam disponíveis e, em seguida, a padronização conforme o critério adotado.

3.4 Variáveis

Para este estudo foram selecionados os seguintes indicadores como variáveis explicativas: PIB per capita, IDH-M, Taxa de Alfabetização, Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), Índice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gestão dos municípios (IRFS), Índice de Potencial de Consumo (IPC), Dinamismo Municipal. O intuito é que os mesmos possam, de alguma forma, refletir as condições econômicas e sociais dos municípios pesquisados.

As demais variáveis analisadas no presente estudo são: Índice de Transparência da Gestão Pública Municipal (variável dependente), região, localização, receita orçamentária, participação em redes de integração e acessibilidade do site (variáveis explicativas).

O quadro a seguir resume as variáveis consideradas neste estudo.

Quadro 3

Considera-se que a principal limitação desse estudo relaciona-se com a construção do modelo de investigação para o índice de transparência da gestão pública municipal (variável dependente). A definição do que deve ser divulgado acerca da gestão pública na home page de um município para que ele seja considerado transparente é uma questão passível de discussão. Embora a escolha das informações para o modelo de investigação tenha considerado a característica de se referir a informações que tratem da atuação e dos resultados da gestão pública municipal, com o modelo adotado, correu-se o risco de deixar de fora outras informações que também podem ser relevantes. Além disso, não foi estabelecida uma ponderação acerca da relevância das informações para a transparência da gestão pública municipal. No modelo proposto, buscou-se apenas quantificar as informações divulgadas nos sites dos municípios.

4. Resultados

4.1 O nível de transparência da gestão pública municipal

A tabela 1 apresenta as estatísticas descritivas das categorias que formam o índice de transparência da gestão pública municipal (ITGP-M).

Conforme já apresentado, o instrumento de coleta de dados foi composto com base na literatura sobre boas práticas de governança na gestão pública e também em experiências de pesquisas anteriores, com o objetivo de avaliar a divulgação de informações acerca da gestão pública nas home pages dos maiores municípios brasileiros. Os indicadores constantes do instrumento de coleta de dados foram organizados em grupos de acordo com as características dos mesmos.

A média geral do índice de transparência (ITGP-M) foi 66,10, porém se trata de uma distribuição consideravelmente dispersa. Sendo 143 a pontuação máxima possível, observou-se que o município com menor pontuação alcançou 15 pontos (Carapicuíba &- SP) e o município com maior índice atingiu 122 pontos (Londrina &- PR). Por se tratar dos maiores municípios brasileiros em termos populacionais, que juntos respondem por 60% do PIB brasileiro, considera-se que os municípios da amostra apresentaram um nível de transparência de informações da gestão pública municipal incompatível com o seu desenvolvimento socioeconômico.

4.2 Análise de regressão

A regressão foi estimada pelo método dos mínimos quadrados. Esse método visa achar a menor soma possível dos quadrados dos resíduos. Para estimação do modelo de regressão, utilizou-se a abordagem Stepwise, considerada o mais comum dos métodos de busca sequencial. Os pressupostos da regressão linear foram atendidos do modelo proposto (normalidade dos resíduos - Sig. = 0,988, homoscedasticidade dos resíduos - Sig. = 0,504, linearidade dos coeficientes, ausência de autocorrelação serial nos resíduos - Durbin-Watson = 1,625 e ausência de colinearidade entre as variáveis explanatórias - Tolerance = 0,968 e VIF = 1,033).

As tabelas 2, 3 e 4, a seguir, apresentam os parâmetros do modelo estimado que inclui as variáveis: receita orçamentária e dinamismo municipal.

Tabela 4 - Clique para ampliar

Observa-se que o coeficiente de determinação ajustado (Adjusted R Square - R²), que mede o grau de ajustamento da reta de regressão às observações e indica a proporção da variabilidade da variável dependente que é explicada pelas variáveis independentes, é 55,7%. Em outras palavras, o R² indica que 55,7% da variação na variável dependente ITGP-M são explicados pelas variações ocorridas nas variáveis independentes consideradas no modelo: receita orçamentária e dinamismo municipal. Os demais parâmetros foram superiores aos outros modelos obtidos a partir do Stepwise, indicando a superioridade do modelo de regressão, considerando as variáveis citadas.

Para análise da regressão linear, considera-se que quanto menores forem os resíduos quadrados, mais preciso será o modelo. A soma total dos quadrados (54.316,958) é o resíduo quadrado encontrado, caso fosse utilizada somente a média da variável dependente ITGP-M para predição. Com as variáveis independentes incluídas no modelo, esse resíduo caiu para 23.580,287. O teste F analisa o efeito do conjunto das variáveis explicativas sobre a variável dependente, verificando a probabilidade de os parâmetros da regressão serem iguais a zero. A hipótese nula desse teste afirma que o R² é igual a zero. Como o Sig. (0,000) é menor que o α estabelecido (0,05), rejeita-se a hipótese nula de que o R² é igual a zero e conclui-se que a regressão é significativa no conjunto de seus parâmetros estimados. Isso indica ainda que pelo menos uma das variáveis independentes exerce influência sobre a variável dependente e o modelo é significativo.

A partir da análise da equação da regressão, tem-se que a variação de um ponto percentual na variável Receita Orçamentária provoca uma variação de 16,3 pontos percentuais, em média, na variável dependente, e a variação de 1 ponto percentual na variável Dinamismo Municipal acarreta uma alteração de 0,28 ponto percentual, em média, no ITGP-M. Assim, a variável que apresenta maior impacto sobre a variável dependente é a Receita Orçamentária. A equação de regressão pode ser sumariamente descrita da seguinte forma:

ITGP-M= -293,528 + 16,314 ln Receita Orçamentá¡ria + 0,28 Dinamismo Municipal

Conforme pode ser observado na tabela 4, de acordo com o teste t, a probabilidade de que os coeficientes das variáveis explicativas sejam estatisticamente nulos tende a zero, o que garante significância ao modelo.

Assim, da análise de regressão, verifica-se que o modelo estimado consegue explicar em torno de 56% das variações que ocorrem com o índice de transparência através das variações na receita orçamentária e no dinamismo municipal, sendo mais relevantes as variações na receita orçamentária.

4.3 Análise de clusters

Para a realização da análise de cluster, optou-se por utilizar como variáveis aglutinadoras os desempenhos obtidos por município nas categorias de informações que compõem o modelo de investigação (ITGP-M). As variáveis aglutinadoras, que já foram apresentadas no quadro 1, são: C1 - Informações gerais sobre o município, gestor municipal e vereadores; C2 - Legislação municipal e instrumentos de planejamento municipal; C3 - Informações financeiras, relatórios contábeis e fiscais; C4 - Interação com os cidadãos e com a sociedade; C5 - Análise do portal do município; e C6 - Informações quantitativas e qualitativas sobre a gestão. Nessa pesquisa a formação dos clusters foi realizada no SPSS a partir do método TwoStep Cluster.

A partir dos dados das categorias para cada município, foi definido automaticamente pelo SPSS que o número máximo de clusters gerados seria 15 e, como o critério de agrupamento selecionado foi o Schwarz's Bayesian Criterion (BIC), elege-se como melhor agrupamento aquele que apresentar o menor valor do BIC. Os resultados obtidos revelam que o melhor agrupamento deu-se a partir da formação de dois clusters (BIC=378,576), uma vez que as demais quantidades de clusters resultantes apresentaram um valor do BIC superior. O nível de confiança adotado foi de 95%.

O desempenho dos 96 municípios da amostra em cada uma das seis categorias de informações que compõem o modelo de investigação deu origem a dois agrupamentos de municípios: o cluster 1 com 50 objetos (52%) e o cluster 2 com 46 objetos (48%).

As tabelas 5, 6, 7 e 8 apresentam a disposição dos municípios da amostra após a formação dos clusters, de acordo com as seguintes características qualitativas: região, localização, participação na rede Mercocidades e acessibilidade do site.

De acordo com a classificação dos municípios da amostra por região, a formação dos clusters revela uma concentração dos municípios da região Sul no cluster 1, enquanto a maior parte dos municípios das regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste foi alocada no cluster 2. Por sua vez, os municípios da região Sudeste, a mais representativa da amostra, apresentaram uma divisão mais equilibrada entre os dois clusters.

Conforme a classificação dos municípios da amostra por localização em termos de capital, região metropolitana e interior do estado, a formação dos clusters revela uma concentração dos municípios que são capitais no cluster 1, enquanto a maior parte dos municípios localizados em regiões metropolitanas foi alocada no cluster 2. Por sua vez, os municípios localizados no interior dos estados, a categoria mais representativa da amostra, apresentaram uma divisão mais equilibrada entre os dois clusters, embora cerca de 60% tenham sido incluídos no cluster 1.

No que tange à classificação dos municípios da amostra em termos de participação na rede Mercocidades de integração municipal, a formação dos clusters revela uma concentração dos municípios que estão integrados à rede no cluster 1 (70%); por sua vez, o cluster 2 abrange mais de 60% dos municípios que não participam da rede Mercocidades.

Com referência à classificação dos municípios da amostra quanto à acessibilidade do site, a formação dos clusters revela uma distribuição mais equilibrada, embora a maioria (58%) dos municípios cujas home pages foram aprovadas quanto à acessibilidade tenha sido alocada no cluster 1 (70%); por sua vez, o cluster 2 incluiu mais de 54% dos municípios cujas home pages não foram aprovadas quanto à acessibilidade.

Após a formação dos clusters, foram levantadas as médias do ITGP-M (variável dependente) e também das variáveis explicativas de natureza quantitativa. Como se pode observar na tabela 9, para todas as variáveis apresentadas, as médias do cluster 1 são superiores às do cluster 2 e também do geral da amostra. Com isso, não se afirma que tais índices são variáveis discriminadoras, mas que têm potencial de auxiliar na compreensão das características dos objetos de cada agrupamento formado a partir das variáveis utilizadas na análise de clusters.

A tabela 10 apresenta as medidas centroides de cada uma das seis variáveis aglutinadoras utilizadas na análise de cluster.

De acordo com as medidas de cada uma das variáveis utilizadas para formação dos clusters, verifica-se que, para todas, o cluster 1 apresenta valores mais elevados. Pode-se afirmar que isso significa que os municípios incluídos no cluster 1 foram aqueles que apresentaram um maior nível de informações relativas à gestão pública, de acordo com o modelo de investigação adotado. Em outras palavras, se os municípios do cluster 1 tiveram melhor desempenho nas categorias que formam o modelo de investigação, é lógico admitir que, em média, o índice de transparência dos mesmos foi significativamente superior.

O método TwoStep Cluster (TSC) de formação de clusters apresenta também a relevância de cada uma das variáveis utilizadas no agrupamento dos objetos. De acordo com o Bonferroni Adjustmet, nos dois clusters todas as variáveis contribuíram para agrupar os municípios. Porém a relevância no cluster 1 segue a seguinte ordem: C6, C2, C4, C1, C3 e C5. No cluster 2, a ordem de relevância foi: C3, C6, C4, C1, C5 e C2. Nota-se que o desempenho na variável C6, que contempla informações quantitativas e qualitativas sobre a gestão em áreas específicas de interesse público, apresentou regularidade na relevância, sendo a primeira variável mais relevante no cluster 1 e a segunda no cluster 2.

A partir dos resultados verificados na análise de clusters, tem-se que: foi possível agrupar os 96 municípios da amostra em dois grupos (clusters). O cluster 1 é aquele que apresentou os maiores desempenhos médios nas variáveis explicativas quantitativas consideradas nesse estudo (população, PIB per capita, receita orçamentária, IDH-M, taxa de alfabetização, Índice Firjan IRFS e IPC e dinamismo municipal) e também na variável dependente (ITGP-M). O cluster 1 contempla a maioria dos municípios da região Sul e 19 das 24 capitais da amostra. Além disso, a maioria dos municípios integrantes da rede Mercocidades também está no cluster 1. Por sua vez, o cluster 2 contém os municípios com menores desempenhos nas variáveis utilizadas na formação dos clusters e nas variáveis explicativas quantitativas consideradas neste estudo. A maioria dos municípios situados em regiões metropolitanas está no cluster 2, que contém também a maior parte dos municípios da amostra não integrados à rede Mercocidades.

5. Considerações finais

Neste estudo buscou-se compreender, à luz do problema de pesquisa levantado, o nível de transparência das informações acerca da gestão pública divulgadas nos portais eletrônicos dos grandes municípios brasileiros e quais características socioeconômicas dos municípios podem estar relacionadas com o nível de transparência observado. A amostra é composta por 96 municípios incluídos entre os 100 mais populosos do Brasil. As características selecionadas dos municípios foram: região, localização, participação do município na rede Mercocidades, acessibilidade do site da prefeitura municipal e os indicadores: PIB per capita, receita orçamentária, IDH-M, taxa de alfabetização, Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal, Índice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gestão dos municípios, Índice de Potencial de Consumo e Dinamismo municipal.

Tendo em conta os conceitos de governança pública e de transparência apresentados, entende-se que a accountability governamental se materializa a partir da divulgação de informações claras e tempestivas acerca de resultado da atuação da gestão pública, bem como suas implicações para a sociedade. Essa divulgação deve abranger informações quantitativas e qualitativas, disponibilizadas de forma acessível a todos os atores sociais, em meios de comunicação eficazes, com destaque para a internet.

Para atingir os propósitos desse estudo, os níveis de transparência das informações acerca da gestão pública nos portais eletrônicos dos maiores municípios brasileiros foram levantados mediante a construção de um modelo de investigação denominado de Índice de Transparência da Gestão Pública Municipal (ITGP-M). Esse índice foi elaborado com base em códigos internacionais de boas práticas de transparência e governança, na legislação brasileira aplicável e experiências de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior.

Os itens que compõem o ITGP-M foram organizados em seis categorias de acordo com as características das informações. As categorias foram as seguintes: informações gerais sobre o município, gestor municipal e vereadores; legislação municipal e instrumentos de planejamento municipal; informações financeiras, relatórios contábeis e fiscais; informações sobre a interação com os cidadãos e com a sociedade; análise do portal do município; e informações quantitativas e qualitativas sobre a gestão, a qual contemplou informações de áreas de grande interesse social, entre as quais: segurança pública, educação, cultura, esporte e lazer, habitação e urbanismo, saúde, saneamento básico, meio ambiente, atuação dos setores econômicos (indústria, comércio, serviços e agricultura), emprego e renda, e transporte.

Em relação aos objetivos apresentados, com base na pontuação levantada, constatou-se que os municípios da amostra não divulgaram de forma completa as informações acerca da gestão pública municipal, de acordo com o modelo de investigação proposto. Das seis categorias de informações do modelo, em cinco delas não se observou atendimento a todos os itens. A média geral do índice de transparência (ITGP-M) foi 66,10. Sendo 143 a pontuação máxima possível, observou-se que o município com menor pontuação alcançou 15 pontos (10,5%) e o município com maior índice atingiu 122 pontos (85%). Por se tratar dos maiores municípios brasileiros em termos populacionais, que juntos respondem por 60% do PIB brasileiro, considera-se que os índices alcançados, em média, são baixos, haja vista que estão abaixo de 50% da pontuação máxima possível. Entende-se também que os municípios apresentaram um nível de transparência de informações da gestão pública municipal incompatível com seu desenvolvimento socioeconômico.

O modelo estimado consegue explicar em torno de 56% das variações que ocorrem com o índice de transparência, através das variações na receita orçamentária e no dinamismo municipal, sendo mais relevantes as variações na receita orçamentária.

Por meio da análise de clusters, os municípios da amostra foram divididos em dois grupos: o primeiro grupo congrega os municípios com melhor desempenho médio no índice de transparência e também nos indicadores socioeconômicos considerados. Esse grupo também contém a maioria das capitais, dos municípios das regiões Sul e Sudeste e também a maioria dos municípios integrantes da rede Mercocidades. O segundo grupo contém os municípios com menores desempenhos médios nas variáveis utilizadas na formação dos clusters e nas variáveis explicativas quantitativas utilizadas nesse estudo. A maioria dos municípios situados em regiões metropolitanas está no segundo cluster, que contém também a maior parte dos municípios da amostra não integrados à rede Mercocidades.

Com base nos resultados apresentados, pode-se considerar que, no geral, existe associação entre as condições socioeconômicas dos municípios e os níveis de transparência na divulgação de informações acerca da gestão pública observados nos sites dos grandes municípios brasileiros que compõem a amostra desse estudo. Essa associação, em geral, tem direção positiva, ou seja, melhores condições socioeconômicas tendem a implicar maior nível de transparência por parte dos municípios.

Essas conclusões se restringem à amostra e ao período analisado. Para pesquisas futuras, sugere-se que sejam agregados diferentes indicadores ao modelo de investigação com vistas a aperfeiçoar as tentativas de mensurar a divulgação de informações acerca da gestão pública em meios eletrônicos.

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Artigo recebido em nov. 2010 e aceito em ago. 2011.

Publication Dates

• Publication in this collection
  28 Mar 2012
• Date of issue
  Feb 2012

History

• Received
  Nov 2010
• Accepted
  Aug 2011