Fatores que aumentam o tempo do processo judicial no Brasil

Factores que aumentan el tiempo del proceso judicial en Brasil

Resumo

A morosidade judicial no Brasil é um problema grave e persistente. Este trabalho ajuda a compreender as causas desse problema, na medida em que identifica e discute 12 fatores que aumentam o tempo do processo judicial no país, os quais foram identificados com base na análise de conteúdo de entrevistas com 15 atores-chave do sistema brasileiro de Justiça, entre juízes, promotores e advogados. Cada um dos fatores foi discutido segundo a literatura acadêmica, relatórios oficiais e indicadores de desempenho. Os achados da pesquisa mostram que fatores como o baixo custo do ajuizamento, a ausência de punição a litigantes repetitivos e o ajuizamento de execuções fiscais promovem uma sobrecarga de processos nos tribunais. O Judiciário também parece sobrecarregado por atribuições que extrapolam a função jurisdicional, como coletar evidências e localizar devedores e bens. O excesso de disputas e atribuições teria tornado a máquina judiciária brasileira grande e lenta, além de cara. Políticas públicas de redução da morosidade judicial no país são sugeridas.

Palavras-chave:
administração da justiça; desempenho judicial; tempo do processo judicial; morosidade judicial; desjudicialização

Resumen

Las demoras judiciales en Brasil son un problema grave y persistente. Este trabajo ayuda a comprender las causas de este problema, ya que identifica y discute 12 factores que aumentan la duración del proceso judicial en el país. Los factores fueron identificados a partir del análisis de contenido de entrevistas con 15 actores clave del sistema de justicia brasileño, entre jueces, fiscales y abogados. Cada factor fue discutido con base en la literatura académica, informes oficiales e indicadores de desempeño. Los hallazgos de la investigación muestran que factores como el bajo costo de presentación, la ausencia de sanción para los litigantes reincidentes y la presentación de ejecuciones fiscales promueven una sobrecarga de procesos en los tribunales. El Poder Judicial también parece estar cargado de atribuciones que van más allá de la función jurisdiccional, como reunir pruebas y localizar deudores y bienes. El exceso de disputas y asignaciones habría hecho grande y lenta la máquina judicial brasileña, además de costosa. Se sugieren políticas públicas para reducir las demoras judiciales en el país.

Palabras clave:
administración de justicia; actuación judicial; duración del proceso judicial; lentitud judicial; desjudicialización

Abstract

Judicial delay in Brazil is a severe and persistent problem. This work helps to understand the causes of this issue, by identifying and discussing 12 factors that increase the length of the judicial process in the country. These factors were identified through content analysis of interviews with 15 key players in the Brazilian justice system, including judges, prosecutors, and lawyers. Each factor was discussed based on academic literature, official reports, and performance indicators. The research findings show that factors such as the low cost of filling, the absence of punishment for repetitive litigants, and tax foreclosures promote an overload of processes in the courts. The Judiciary also seems to be burdened with attributions beyond the jurisdictional function, such as collecting evidence and locating debtors and assets. The excess of disputes and assignments has made the Brazilian judicial machine large, slow, and expensive. Public policies to reduce judicial delays in the country are suggested.

Keywords:
administration of justice; judicial performance; case disposition time; court delay; dejudicialization

1. INTRODUÇÃO

O elevado tempo do processo judicial no Brasil é a reclamação mais frequente da sociedade brasileira junto ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ, 2019) e o fator que mais afeta negativamente a confiança nos tribunais (Fundação Getulio Vargas [FGV], 2017). No caso específico de processos judiciais cíveis, o tempo é significativamente mais alto do que na Europa, sendo três vezes maior na primeira instância - 600 dias no Brasil contra 232 na Europa - e 50% maior na segunda - 320 dias no Brasil contra 215 na Europa (Castelliano & Guimaraes, 2023).

Uma série de iniciativas foi tomada para reduzir a morosidade judicial no Brasil. Vários projetos legislativos foram aprovados para tentar racionalizar o sistema recursal (Roque, 2016). Houve também um esforço orçamentário para custear o funcionamento do sistema judicial, a ponto de o Judiciário ser um dos mais caros do mundo, consumindo cerca de 1,3% do Produto Interno Bruto (PIB) do país (Da Ros, 2015). Deu-se ainda um forte investimento em tecnologia (Gomes, Alves, & Silva, 2018), bem como na instituição e no monitoramento, pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), de indicadores de desempenho para tribunais e juízes (Fortes, 2015). No entanto, a morosidade do Judiciário brasileiro é um fato.

Apesar da gravidade e da persistência do problema, não foram identificados trabalhos baseados em evidências que apresentem uma visão sistêmica sobre as causas dessa morosidade. Algumas pesquisas investigaram fatores específicos, como a gratuidade das custas judiciais (Arake & Gico, 2014) ou a decisão do mesmo caso por seguidas instâncias (Da Ros & Taylor, 2019). Para preencher essa lacuna, este artigo identifica e discute, com base na opinião de especialistas, um conjunto de fatores que aumentam o tempo do processo judicial no país. A pesquisa é relevante por aumentar o conhecimento sobre um problema importante do ponto de vista social e econômico, além de oferecer subsídios para mitigar seus perversos efeitos.

2. MÉTODOS E TÉCNICAS DA PESQUISA

A coleta de dados se deu mediante entrevista semiestruturada, que combina perguntas predefinidas com aquelas elaboradas durante o encontro (Boni & Quaresma, 2005). Foram realizadas 15 reuniões entre 2019 e 2020. A seleção dos entrevistados mesclou profissões, ramos de Justiça, instâncias e regiões geográficas. Foram entrevistados oito juízes (quatro estaduais e quatro federais), cinco advogados (três públicos e dois privados) e dois membros do Ministério Público (um federal e um estadual), buscando diversidade de pontos de vista. Dos oito juízes, três atuam na segunda instância, sendo dois na seara estadual e um na federal. Foram entrevistados ao menos dois profissionais de cada região do país: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul.

Os entrevistados têm uma visão privilegiada do problema, com base na experiência (tempo médio de 21 anos de carreira, variando de 10 a 37 anos), no perfil acadêmico (doutor ou pesquisador) e/ou na posição profissional (desembargador, conselheiro do CNJ etc.). A idade refletiu a diversidade dos entrevistados, sendo que o mais novo tinha 34 anos e o mais velho, 60, resultando em média de 47 anos. Apesar da diversidade dos pontos de vista alcançados, é importante ressaltar que estudos baseados em entrevistas, como é o caso deste, não têm a pretensão de generalizar os resultados encontrados (Lima, 2016).

As entrevistas, precedidas de esclarecimentos e solicitação para gravação, tiveram duração média de 55 minutos. À medida que as entrevistas foram sendo realizadas, as respostas começaram a se repetir, e o ponto de saturação foi alcançado na 12ª entrevista, coincidindo com o padrão sugerido por Thiry-Cherques (2009). Os dados foram analisados por meio de análise de conteúdo (Bardin, 2011) em duas etapas: a) identificação dos fatores reportados em cada entrevista, e b) seleção das questões transversais, quando foram selecionados os fatores reportados por pelo menos três entrevistados (20% do total), critério que visou garantir uma proporção relevante de opiniões coincidentes.

3. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Os fatores que aumentam o tempo do processo judicial no Brasil, a influência deles na entrada ou na saída de processos e a proporção de menções estão indicados no Quadro 1.

Quadro 1
Fatores que aumentam o tempo do processo judicial no Brasil

Fator 1 - Baixo custo do ajuizamento

Dos fatores que impulsionam a entrada de processos judiciais, o baixo custo do ajuizamento foi o mais citado pelos entrevistados (53%). Esse achado encontra ressonância na literatura que sugere que uma ação será ajuizada quando o benefício do processo for maior do que seus custos (Shavell, 1982). No Brasil, muitos procedimentos judiciais são gratuitos, independentemente da renda do autor, como é o caso dos processos levados aos juizados especiais. Em janeiro e fevereiro de 2023, aproximadamente 27% dos novos processos na Justiça Estadual e 63% na Justiça Federal foram iniciados em juizados especiais, segundo dados disponibilizados pelo CNJ no painel Datajud.¹A assistência judiciária gratuita é outro mecanismo que isenta o autor do pagamento de custas e de honorários de sucumbência, sendo que não existe critério objetivo para sua concessão. Arake e Gico (2014) sugerem que a assistência judiciária gratuita concedida de forma quase universal no Brasil pode levar ao uso excessivo dos tribunais.

Fator 2 - Cultura da judicialização

Na opinião de 47% dos entrevistados, há no Brasil uma “cultura da judicialização”, ou seja, a prática de levar pequenos desentendimentos aos tribunais, como brigas de vizinho, desinteligências no ambiente de trabalho e discussões em redes sociais. Trata-se de um fator institucional, entendidas as instituições como regras formais e informais que regem a vida em sociedade (North, 2018). As instituições informais, inclusive as culturais, também devem ser levadas em consideração para entender as causas que ensejam a ineficiência do Judiciário brasileiro (Ribeiro & Rudiniki, 2016). A cultura da judicialização, citada pelos entrevistados, é um dos fatores culturais que retardam a resolução de processos judiciais no Brasil. Todavia, o impacto desse e de outros fatores culturais sobre o desempenho do Judiciário ainda carece de pesquisas específicas.

Fator 3 - Ausência de punição a litigantes repetitivos

Vários entrevistados explicaram que o litígio representa uma vantagem econômica para os chamados “grandes litigantes”. Isso ocorreria porque apenas algumas partes prejudicadas ajuízam um processo, e o valor do julgamento é legalmente limitado a compensar os danos causados, sem possibilidade de punir o comportamento dos grandes litigantes, os quais podem ser enquadrados no conceito de repeated player, que se envolve em muitos litígios semelhantes ao longo do tempo (Galanter, 1974). Sob a óptica da teoria dos jogos, os repeated players aprendem sobre as estratégias que seus oponentes empregam e levam em conta o efeito de seu comportamento atual sobre o comportamento futuro dos outros jogadores (Osborne & Rubinstein, 1994). Assim, parecem encontrar respaldo nessa teoria os depoimentos de entrevistados de que grandes litigantes aprendem que boa parte das vítimas não ingressa com ações judiciais e que a indenização em juízo está limitada ao dano individual.

Fator 4 - Formação inadequada de precedentes e instabilidade jurisprudencial

Outro fator repetidamente mencionado nas entrevistas está relacionado com a formação e o seguimento de precedentes jurisprudenciais. Por um lado, entrevistados citaram que juízes nem sempre seguem precedentes estabelecidos antes; por outro, disseram que, ao estabelecer um precedente, os tribunais superiores não esclarecem todas as divergências presentes no caso, abrindo margem para questionamentos por parte de litigantes e retardando a resolução de processos já ajuizados. A insegurança jurídica causada pela falta de uniformização na jurisprudência pode explicar, pelo menos parcialmente, o problema de congestionamento dos tribunais brasileiros (Gico, 2014). O sistema baseado em precedentes ainda parece estar em processo de institucionalização no Brasil. O instituto da súmula vinculante, por exemplo, até o presente momento não se consolidou totalmente no país, pois a vinculação de súmulas exige conhecimento da técnica decisória e de conceitos com os quais a maior parte dos juízes brasileiros não está familiarizada (Mello & Barroso, 2016).

Fator 5 - Judicialização da produção de prova

Vários entrevistados explicaram que, no Brasil, a produção de provas é feita em juízo e que uma parte não é obrigada a divulgar informações para a outra antes da judicialização da disputa. Enquanto em alguns países o compartilhamento não vai muito além de facilitar trocas voluntárias, em outros existem leis que exigem que os litigantes remetam informações quando solicitadas pela outra parte (Spier, 2007). As leis de procedimento nos Estados Unidos, por exemplo, permitem que cada lado em disputa apresente perguntas que o outro deve responder antes do início do julgamento, que entreviste as testemunhas do outro lado, sob juramento, e que requisite documentos e inspecione objetos físicos em disputa (Cooter & Rubinfeld, 1994).

Fator 6 - Quantidade elevada de advogados no país

Alguns entrevistados fizeram alusão ao número de advogados. Para eles, o Brasil teria um excesso de juristas, o que acabaria por impulsionar o número de processos ajuizados. A quantidade de advogados per capita no país parece ser uma das maiores do mundo: são 616 por 100 mil habitantes (Ordem dos Advogados do Brasil [OAB], 2022), bem superior aos 393 por 100 mil nos Estados Unidos (American Bar Association [ABA], 2022) e maior do que na Europa, com média de 164 por 100 mil (European Commission for the Efficiency of Justice [CEPEJ], 2020). O aumento no número de advogados foi associado a uma elevação no contencioso judicial na Itália (Buonanno & Galizzi, 2014) e na Espanha (Mora-Sanguinetti & Garoupa, 2015). Para Da Ros e Taylor (2019), o alto número de advogados do Brasil seria uma variável que impulsiona a oferta e, portanto, pode aumentar o número de causas judiciais.

Fator 7 - Judicialização da execução fiscal

De acordo com alguns entrevistados, o ajuizamento de execuções fiscais gera congestionamento nos tribunais, na medida em que as autoridades fiscais brasileiras não têm o poder de executar os devedores diretamente, sendo necessário o ajuizamento de ação de cobrança. Esses entrevistados esclareceram que outras autoridades podem até confiscar propriedades, como é o caso dos auditores fiscais, os quais têm o poder de deter mercadorias durante procedimentos de importação; dos fiscais ambientais, que podem prender e queimar tratores na floresta; e dos fiscais sanitários, que podem fechar restaurantes. Indicadores disponibilizados pelo CNJ sustentam a tese de que as execuções fiscais sobrecarregam os tribunais, pois representaram 15% de todos os novos processos ajuizados no país em 2021 e quase 35% de todos os processos pendentes nesse mesmo ano (CNJ, 2022).

Fator 8 - Excesso, natureza e efeito dos recursos

Dos fatores que retardam a saída de processos judiciais, os problemas envolvendo recursos processuais são os mais citados pelos entrevistados (73%), assim com a dificuldade de localizar pessoas e bens (fator 9). Uma série de iniciativas foi tomada para racionalizar o sistema recursal no Brasil, conforme descrito por Roque (2016). No entanto, no fim de fevereiro de 2023, dos 78 milhões de processos pendentes no país, 91% estavam concentrados na primeira instância, apenas 8% na segunda e pouco mais de 1% nos tribunais superiores, segundo dados do Datajud ²Esses números mostram que recursos que envolvem mudança de instância apresentam efeito limitado quanto ao retardamento dos processos e que o foco para melhoria parece ser a racionalização de recursos na primeira instância.

Fator 9 - Dificuldade de localizar pessoas e bens

A maioria dos entrevistados (73%) explicou que existem dificuldades na localização de pessoas e bens. Foi reportado que muitos demandantes não conhecem a localização dos réus e que existe uma dificuldade de encontrar bens penhoráveis, pois há réus com endividamento crítico, sem bens. Outra dificuldade reportada foi o comportamento protelatório de réus, que fogem de intimações e audiências, ocultando patrimônio. O longo tempo necessário para localizar uma pessoa e intimá-la pela primeira vez - em média, 1.315 dias - foi apontado por Cunha, Klin, e Pessoa (2011) como um dos principais motivos para o elevado tempo da execução fiscal no Brasil. A dificuldade de encontrar bens parece se refletir no fato de que, em casos cíveis, o tempo do processo de execução é muito superior ao do processo de conhecimento, tanto na Justiça Estadual quanto na Justiça Trabalhista (Castelliano & Guimaraes, 2023).

Fator 10 - Reduzido nível de delegação de atividades para servidores

Vários entrevistados citaram que é comum a concentração de atos no juiz, com baixo nível de delegação de atos ordinatórios e interlocutórios para servidores, como despachos de mero expediente. A delegação das atividades de juízes para servidores seria uma prática saudável e positiva (Bacellar, 2013). No entanto, não foram identificados estudos empíricos que tenham analisado esse fator de forma aprofundada, o que parece ser uma lacuna de pesquisa interessante sobre o tema.

Fator 11 - Procrastinação decisória

A procrastinação decisória constitui, segundo alguns dos entrevistados, mais um fator de atraso dos processos judiciais. Depreende-se que juízes de primeira instância utilizam diversos mecanismos para postergar decisões, como o envio do processo a algum setor administrativo para cumprimento de meras formalidades, a devolução desnecessária do processo às partes ou a convocação repetida de audiências de conciliação, mesmo que tais audiências não tenham chance de sucesso. Juízes são seres racionais e, ao alocarem tempo para julgar, consideram o impacto negativo para si (Posner, 1993). Como os casos complexos consomem muito tempo e a decisão em casos polêmicos pode gerar desgaste de imagem, os juízes têm um incentivo para evitar julgar tais casos. Não à toa, a meta para julgamento de processos já distribuídos está entre as metas definidas pelo CNJ desde 2009.³

Fator 12 - Acúmulo de varas, instâncias e funções

Para alguns entrevistados, o fato de um juiz dividir sua jornada de trabalho em duas ou mais varas, instâncias ou funções prejudica a produtividade e retarda a solução dos processos da vara na qual ele é o titular. Nessa linha, o acúmulo com a atividade eleitoral seria especialmente prejudicial. O fato de juízes atenderem a diferentes varas foi estudado no Nepal, tendo sido identificado um efeito negativo da rotatividade sobre a produtividade judicial (Grajzl & Silwal, 2020). No Brasil, no entanto, a cumulatividade de varas só diminui a produtividade de varas comuns quando o juiz acumula uma de juizado especial, não sendo identificada diminuição de produtividade em outros tipos de acumulação (Castelliano et al., 2022).

4. CONCLUSÃO, RECOMENDAÇÕES E AGENDA DE PESQUISA

Este trabalho ajuda a compreender as causas da morosidade judicial no Brasil. Por um lado, fatores como o baixo custo do ajuizamento, a ausência de punição a litigantes repetitivos ou a obrigação de ajuizar execuções fiscais parecem gerar uma sobrecarga de processos no sistema judicial. Por outro, parece haver uma sobrecarga de atribuições desempenhadas pelos tribunais, muitas das quais extrapolam a função jurisdicional, como coletar evidências, localizar devedores e bens, além de executar títulos judiciais e extrajudiciais. A sobrecarga de disputas e atribuições gerou uma máquina judiciária mastodôntica, ou seja, grande e lenta, além de cara.

É importante, portanto, diminuir disputas e atribuições sob responsabilidade do sistema judicial, fazendo com que tribunais se concentrem na sua função jurisdicional clássica de dizer o direito (jus dicere). Assim, sugerem-se três iniciativas:

1. ) Permitir a produção privada de provas, concedendo a advogados prerrogativas como requisitar informações e interrogar partes e testemunhas.

2. ) Definir critérios objetivos para a concessão de gratuidade, encorajando a resolução direta das disputas e evitando injustiças na concessão do benefício.

3. ) Descentralizar atividades para cartórios extrajudiciais, como homologar acordos trabalhistas ou celebrar acordos na área de família que envolvam o interesse de incapazes.

Por fim, os resultados deste estudo podem gerar hipóteses a serem exploradas em estudos futuros, como verificar se o nível de judicialização no Brasil é superior ao de outros países, já que muitos fatores parecem impulsionar a judicialização. Outra sugestão para pesquisas futuras é investigar se o nível de delegação para servidores em unidades judiciais está relacionado com o desempenho dessas unidades. Essas pesquisas poderiam também incluir comparações com outras nações, o que tornaria as análises mais ricas.

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• 1
  Informação recuperada de https://painel-estatistica.stg.cloud.cnj.jus.br/estatisticas.html
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  Informação recuperada de https://painel-estatistica.stg.cloud.cnj.jus.br/estatisticas.html
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  Informações recuperada de https://www.cnj.jus.br/gestao-estrategica-e-planejamento/metas/

• DISPONIBILIDADE DE DADOS

  A transcrição das entrevistas e a tabela com a classificação dos fatores está disponível mediante solicitação para o autor Caio Castelliano ([e-mail]).

Pareceristas:

• 7
  Jéssica Traguetto Silva (Universidade Federal de Goiás, Goiânia / GO - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-3986-8539
• 8
  Quatro pareceristas não autorizaram a divulgação de suas identidades.

• 9
  Relatório de revisão por pares: o relatório de revisão por pares está disponível neste link. https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/90967/85482

Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

Gabriela Spanghero Lotta (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-2801-1628

Disponibilidade de dados

A transcrição das entrevistas e a tabela com a classificação dos fatores está disponível mediante solicitação para o autor Caio Castelliano ([e-mail]).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  20 Maio 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  18 Maio 2023
• Aceito
  10 Jul 2023