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Revista de Administração Pública
Rev. Adm. Pública
0034-7612
1982-3134
Fundação Getulio Vargas
Resumen
El Ministerio Público brasileño es conocido por su autonomía y sus bajos niveles de rendición de cuentas. Sin embargo, la literatura aún no ha explorado la diversidad entre los ministerios públicos estatales, es decir, no considera la dimensión territorial en sus análisis y cómo las diferentes dinámicas políticas locales pueden influir en los diferentes niveles de autonomía y capacidad de estas organizaciones. Por lo tanto, el artículo tiene como objetivo comprender en qué medida difieen los ministerios públicos estatales en términos de autonomía y capacidad. Para ello, se utilizaron métodos mixtos de análisis, además de la construcción de un indicador de autonomía financiera y capacidad. Se observó una gran diversidad y una enorme desigualdad entre los ministerios públicos. Además, fue posible notar como estas diferencias son reflejo de la dimensión territorial, incluso en lo que respecta a las dinámicas políticas locales.
1. INTRODUÇÃO
Estados confrontados por diferentes desafios públicos, apresentando distintos níveis de capital social e dinâmicas políticas, originam organizações que se distinguem em relação a autonomia, capacidade e estruturas institucionais específicas. Além disso, essas organizações são impactadas pelas diversas relações políticas que as envolvem. Esta pesquisa busca compreender os efeitos do federalismo na diversidade de autonomia, capacidade e construção institucional de organizações de uma organização do sistema de justiça. Partimos, portanto, da seguinte pergunta: como diferentes contextos políticos e sociais contribuem para diferenças de autonomia e capacidade nos Ministérios Públicos estaduais (MPEs)?
A escolha do objeto se deu porque os MPEs são organizações inseridas no contexto federativo; são autônomos, em termos formais, sendo essa variável possível de isolar para investigar outras relacionadas com autonomia e capacidade estatal; apresentam estruturas formais parecidas, o que possibilita a análise comparativa; são autônomos entre si, isto é, sofrem interferência de contextos distintos e de dinâmicas sociais e políticas de cada estado.
Dessa forma, este trabalho tem como objetivo compreender em que medida os MPEs diferem em termos de autonomia e capacidade. Para isso, propomos uma matriz de análise comparativa dos Ministérios Públicos (MPs), que, utilizando literatura existente, define dimensões específicas para medir autonomia e capacidade. Foi possível, assim, propor um quadro dos MPs e investigar a relação entre os conceitos.
A literatura que aborda o MP, tanto no campo do direito quanto no da ciência política, frequentemente aponta para uma considerável autonomia institucional. Além disso, são comumente destacáveis a ampla margem de discricionariedade e a baixa prestação de contas associadas a essa instituição. No entanto, essa suposição, muitas vezes, se baseia numa visão normativa do órgão, que não leva em consideração o processo de construção social e política da autonomia que o MP exerce.
Em outras palavras, a compreensão tradicional da autonomia e da discricionariedade nem sempre reflete a complexa interação entre essa instituição, o contexto social e político em que atua e a maneira como tal autonomia é moldada por fatores diversos. Esse já tem sido um esforço mais comum na literatura que adota uma chave sociológica, porém poucos são os trabalhos comparativos e que consideram fatores como aqueles ligados ao contexto mais amplo, inclusive de problemas públicos próprios de cada estado.
O foco no MP, e não em outros órgãos de controle, se justifica por ser essa uma organização essencial nos contextos estadual e nacional, a qual acumula muitas e importantes funções, como o monopólio da ação penal, o controle externo da atividade policial, a defesa da ordem jurídica democrática e o controle sobre políticas públicas. Também é uma organização que não está vinculada a nenhum poder, tendo sua autonomia reconhecido pela Constituição.
Buscou-se investigar a relação entre autonomia e capacidade na apresentação da perspectiva territorial como essencial para compreender diferenças entre organizações públicas, na proposta de um indicador e de uma operacionalização desses conceitos, bem como, empiricamente, na apresentação de um primeiro quadro comparativo dos MPEs.
Pode-se identificar grande diversidade em relação à autonomia, à capacidade e aos desenhos institucionais dos MPEs. Ademais, verificamos como o contexto estadual é um fator importante para as diferenças encontradas. A riqueza e o capital social de cada estado foram fatores importantes para compreender os níveis de autonomia financeira e de reputação organizacional, ainda que não sejam suficientes. Os índices de capacidade parecem estar ligados a outros fatores, como tamanho e porte estadual. No que se refere aos problemas públicos, eles influenciam o desenho institucional. Por fim, a relação com a política local também é importante quando se trata da conquista de autonomia financeira.
Além dos fatores exógenos, verificamos a importância de fatores endógenos, como fontes de explicação para as diferenças entre as unidades, o que merece aprofundamento em futuras pesquisas. Ele está atrelado à importância da liderança exercida pelos procuradores-gerais de Justiça (Rodrigues & Marinho, 2023).
Ressaltamos, porém, a possibilidade de uma investigação mais detalhada sobre como diferentes contextos políticos podem impactar as disparidades de autonomia e capacidade, o que não pôde ser feito neste trabalho. Essa questão requer uma exploração mais aprofundada por meio do desenvolvimento de estudos de caso utilizando análises comparativas.
Sobre a estrutura deste artigo, além desta introdução, apresentamos uma breve discussão sobre autonomia e capacidade e sobre MP no federalismo brasileiro. Depois, expomos os métodos e os dados adotados para a análise das diferenças institucionais e de capacidade e autonomia, detalhando como se deu a operacionalização do indicador. Por fim, há a discussão e as considerações finais.
2. AUTONOMIA E CAPACIDADE EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
A autonomia administrativa, inicialmente, se refere à habilidade de organizações públicas em determinar as próprias preferências e traduzi-las em ações de autoridade (Bach, 2014). Esse é um conceito multidimensional (Cingolani, 2013; Verhoest et al., 2004), tornando cruciais diversos fatores para medi-la no sentido de que devem ser consideradas dimensões para além de seus desenhos formais (Maggeti, 2007; Verhoest et al., 2004). Neste trabalho, selecionamos algumas dimensões de autonomia e capacidade para medir as diferenças entre os MPEs.
É possível classificar a autonomia formal, que diz respeito ao modelo institucional que lhe dão forma, e a autonomia “de fato”, que são os reais poderes de tomada de decisão por parte das instituições (Bach, 2014; Busuioc, 2011) que se traduzem em ações regulatórias no dia a dia (Maggetti, 2007). Essa separação é importante para compreendermos que nem sempre a autonomia formal se traduz em autonomia de fato, isto é, uma organização formal em termos institucionais não necessariamente será autônoma em suas práticas.
Carpenter (2001) desenvolve a noção de conquista da autonomia com base em três grandes características: reputação organizacional, legitimidade burocrática e construção de coalizões múltiplas. Sabendo disso, podemos entender que a habilidade de alcançar seus objetivos não estaria somente atrelada à capacidade estatal ou organizacional, mas também a fatores que incluem a conquista de legitimidade entre stakeholders (Bach, 2014), de reputação e coalizões políticas em redes de atores diversos. Cabe salientar também o papel dos membros da organização na conquista da autonomia (Carpenter, 2001). Isso quer dizer que redes políticas e conexões importam para a autonomia de organizações (Lotta & Santigo, 2017).
Segundo Verhoest et al. (2004), os tipos de autonomia são: gerencial, aquela que diz respeito a ações gerenciais internas à instituição, como definição de princípios, procedimentos e transações; em procedimentos, aquela que se relaciona com a escolha de quais instrumentos utilizar, a definição de objetivos próprios e normas de implementação; estrutural, aquela que se refere a quem escolhe o chefe da agência e quem o avalia; financeira, aquela que remete à fonte dos recursos da agência; legal, aquela que avalia em que medida o status legal da organização está ou não ligado ao governo central; e interventiva, aquela que diz respeito a quanto as decisões internas à agência precisam ser reportadas ao governo central.
Elisson (1995) ainda identifica expertise, suporte público e político, vitalidade organizacional e liderança como elementos essenciais à autonomia das organizações. Além dele, Peters (2015) fala de habilidade em advocacy e comprometimento daqueles que a compõem. Fica claro, portanto, o aspecto relacional da autonomia, assim como a importância das características próprias e internas às organizações. Melhor dizendo, ela não se encerra na relação agente-principal; é a consequência da inserção das organizações em redes complexas e na sua relação com múltiplos atores (Maggeti & Verhoest, 2014).
Também é possível identificar diversidade quando tratamos de organizações autônomas. Mesmo aquelas que apresentam estruturas institucionais parecidas, podem se mostrar muito diversas (Bach, 2014). No que diz respeito ao nível de autonomia, Bach (2014) observa como o contexto afeta a autonomia na gestão de recursos humanos em instituições formalmente parecidas na Alemanha e na Noruega. Buta (2021), no mesmo sentido, identifica como condições associadas ao contexto social e institucional apresentam relações suficientes para altos níveis de autonomia formal nas Defensorias Públicas de dezesseis países latino-americanos. De modo similar, Buta et al. (2022) demonstram como, no caso de organizações de controle, autonomia é essencial para garantir o desempenho dessas organizações, como no controle sobre políticas públicas.
Debruçamo-nos sobre as dimensões de capacidade, as quais, segundo Grindle (1996 como citado em Grin et al., 2021), são: capacidade administrativa, institucional, técnica e política. Enquanto a primeira trata da eficiência organizacional, as capacidades institucionais e técnicas estão ligadas às habilidades de definir regras do jogo e formular e administrar políticas, respectivamente. Já as capacidades políticas estão atreladas a canais legítimos e eficazes para lidar com conflitos e demandas sociais.
Cingolani (2013) vê a capacidade política como o nível de poder exercido por líderes eleitos, a fim de fazer valer suas prioridades, isto é, organizações autônomas precisam de recursos para ação, de forma que sejam capazes de perseguir seus interesses autonomamente. Assim como para o conceito de autonomia, as habilidades político-relacionais importam para compreender o poder da instituição em alcançar seus objetivos.
Parte da literatura vê no desenvolvimento da autonomia a construção de capacidade por parte das organizações. Investigá-la estaria ligado, por conseguinte, à análise das estruturas organizacionais essenciais para que governos cumpram suas tarefas (Evans et al., 2002) e significa o domínio de atributos técnicos e administrativos mobilizados para a ação estatal (Grin et al., 2021).
Para Peters (2015), os recursos da administração pública estariam pautados em quatro elementos: expertise, habilidade processual, estabilidade e recursos políticos. Sobre o primeiro ponto, ele diz respeito ao domínio na área de atuação da organização, ao conhecimento sobre os clientes e às condições no domínio político que atendem. Já a habilidade processual é a capacidade de instituições burocráticas de fazer as coisas acontecerem, ou seja, são especialistas nos processos necessários à implementação de políticas públicas. A estabilidade no cargo também é um importante recurso das organizações burocráticas (Carpenter, 2001; Peters, 2015), que detêm recursos políticos que são fruto de conexões com clientes e da capacidade de mobilizá-los para pressionar os tomadores de decisão a seu favor (Peters, 2015, p. 221).
Apesar de a autonomia pressupor algum nível de capacidade, essa relação não é necessariamente proporcional (Bersch et al., 2017). As diferentes dimensões de autonomia também podem, em alguma medida, ser empregadas para a investigação de capacidades. As pesquisas que tratam de capacidade estatal já vêm demonstrando essas diferenças em análises comparativas entre países, assim como nas diferenças notadas entre governos locais num contexto federativo (Cingolani, 2013; Grin et al., 2021).
Dessa forma, este trabalho se vale da literatura existente e define dimensões distintas para operacionalizar cada um dos conceitos. Escolhemos identificar as dimensões que podem ser mensuradas com base em dados e informações disponíveis sobre os MPEs. É importante notar que isso depende não só do arcabouço teórico, mas também do contexto empírico, ou seja, da organização que se pretende analisar e das informações disponíveis. Assim, concentramo-nos em dimensões específicas de autonomia e capacidade.
No que tange à autonomia, examinamos a dimensão financeira. Para facilitar a comparação e a análise abrangente de todos os estados, decidimos empregar dimensões que possam ser quantificadas, permitindo a comparação de um maior número de casos. Quanto à capacidade, levamos em consideração as variáveis técnico-administrativas e habilidade processual.
Quadro 1
Relação entre as dimensões de autonomia e capacidade
Fonte: Elaborado pelos autores.
3. O MINISTÉRIO PÚBLICO NO FEDERALISMO BRASILEIRO
O federalismo brasileiro tem suas origens no estadualismo oligárquico, com forte poder dos governos dos estados no processo de redemocratização (Abrucio, 1998). O conflito entre União e governos locais estaduais é marca constitutiva da trajetória da federação, assim como as diversas heterogeneidades que a compõem e que se expressam em seus aspectos físicos, como tamanho e distintos ecossistemas, com regionalismos e um contexto de profunda desigualdade socioeconômica.
As desigualdades e as heterogeneidades constitutivas da federação são observadas no nível de implementação de políticas públicas e no nível entre organizações. No caso das de controle, essa realidade ainda é pouco conhecida. No caso dos MPs, já foi chamada a atenção para os efeitos do federalismo no seu desenho institucional e organizacional (Abrucio et al., 2021). Outro exemplo são os diferentes arranjos institucionais e capacidades dos MPEs para lidar com a temática da educação, apontando efeitos da autonomia organizacional (Taporosky & Silveira, 2023; Ximenes et al., 2022).
Como veremos, o contexto organizacional formal e o ambiente institucional no qual estão inseridos os MPs contribuem para diferenças organizacionais e desigualdades de autonomia e capacidade entre as unidades.
A divisão dos governos também confere dinâmicas políticas próprias ao território, em especial porque governos regionais podem exercer controle sobre organizações em seu domínio. As desigualdades e as heterogeneidades são percebidas no nível das políticas públicas e entre organizações. Dessa maneira, elas assumem diferentes graus de autonomia que variam segundo os distintos níveis de poder de ação e de características do corpo burocrático (Lotta & Santiago, 2017), de acordo com o contexto social e institucional no qual estão incluídos.
Para entender a atuação dos MPs, é preciso levar esses pontos em consideração. Melhor dizendo, compreender o ambiente institucional no qual estão inseridos, assim como seu contexto organizacional (Abrucio et al., 2021). Apesar de a Lei Orgânica ter definido uma estrutura de composição dos órgãos da administração superior, parte importante da definição e da estrutura dos órgãos de execução e auxiliares foram deixados para definição das leis orgânicas estaduais e resoluções internas. Isso significa que todos os MPEs detêm semelhanças e diferenças em seus desenhos institucionais. As distinções, além de aparecerem nos desenhos institucionais, também estão presentes no tamanho e na estrutura, bem como nos níveis de autonomia e capacidade de cada unidade, o que investigaremos nas próximas seções.
4. OPERACIONALIZANDO AS DIMENSÕES DE AUTONOMIA E CAPACIDADE PARA UMA ANÁLISE COMPARATIVA
4.1. Dados
Este trabalho adotou estratégia de métodos mistos para a compreensão das diferenças institucionais e da diversidade de autonomia e capacidade dos MPs. Para a análise das diferenças institucionais, realizou-se uma análise qualitativa e de conteúdo das Leis Orgânicas dos MPEs e pesquisa nos sites institucionais. Na análise quantitativa, foi empreendida a comparação dos níveis de autonomia e capacidade. Para a operacionalização, foram usados dados sobre os fundos especiais dos MPEs, a quantidade de membros por habitante e de servidores por habitantes e a quantidade de procedimentos por membro. A descrição dos dados e a identificação com a literatura previamente apresentada estão descritas no Quadro 2.
Quadro 2
Fonte de dados e identificação na literatura
Fonte: Elaborado pelos autores.
Os dados não permitem identificar autonomia política ou “de fato” dessas organizações. Para isso, é indispensável realizar outro tipo de análise e uma natureza diferente de dados. Por fim, a escolha dos dados foi limitada no seu período de análise e na natureza dos dados selecionados por ausência de levantamentos mais completos sobre os MPs no Brasil.
4.2. Método
Para verificar as diferenças institucionais, foi empreendida uma análise de documentos e dos sites institucionais. Para o gasto com pessoal, uma análise descritiva dos dados, assim como a etapa quantitativa da pesquisa. Com a intenção de medir a diversidade entre os MPEs, optou-se pela construção de um indicador que permitisse realizar a análise comparativa entre os estados e interpretar as diferenças e as posições que cada um ocupa na federação, sem necessariamente julgar o nível ideal de autonomia ou de capacidade. Em outras palavras, trata-se de uma estratégia que visa à construção de um quadro comparativo para compreender as diferenças e as aproximações entre as unidades dos MPEs.
A partir dos dados coletados (Quadro 2), foi feita uma análise fatorial exploratória (AFE) para calcular os pesos de cada variável. A AFE permite reduzir o número de variáveis para um conjunto menor de fatores (Matos & Rodrigues, 2019). Esse é um método que não verifica dependência entre variáveis, e sim sua interdependência visando à identificação de uma estrutura entre elas (Hair et al., 2009). Em outras palavras, a análise fatorial “promove a redução de um conjunto de variáveis a um conjunto menor” (Matos & Rodrigues, 2019, p. 15). No caso em questão, foi escolhido o modelo exploratório, isto é, um modo indutivo a partir dos dados observados. Os resultados podem ser observados na Tabela 1:
Tabela 1
Coeficiente das variáveis de autonomia e capacidade (2016-2020)
Dimensão
Variável
Coeficiente
Autonomia Financeira
Total da receita dos fundos especiais
0,29
Capacidade
Índice de servidores por membro
0,60
Índice de membros por 100 mil habitantes
0,55
Razão de procedimentos instaurados por membros
0,51
Fonte: Elaborada pelos autores.
Após o cálculo da AFE, foi aplicada uma técnica de normalização dos valores para as variáveis correspondentes, que converte os dados para uma escala comum, mas sem distorcer as diferenças nos intervalores. Dessa forma, os coeficientes puderem ser multiplicados aos valores das variáveis e pôde-se calcular a média do período selecionado. Abaixo, observam-se as equações (1 e 2) para o cálculo de autonomia e capacidade.
Equação 1 - Cálculo de autonomia financeira
A
u
t
o
n
o
m
i
a
=
0.29
x
T
o
t
a
l
d
a
r
e
c
e
i
t
a
d
o
s
f
u
n
d
o
s
e
s
p
e
c
i
a
i
s
a
n
o
Equação 2 - Cálculo de capacidade
C
a
p
a
c
i
d
a
d
e
=
0.60
x
í
n
d
i
c
e
d
e
s
e
r
v
i
d
o
r
e
s
p
o
r
m
e
m
b
r
o
a
n
o
+
0.55
x
Í
n
d
i
c
e
d
e
m
e
m
b
r
o
s
p
o
r
100
m
i
l
h
a
b
i
t
a
n
t
e
s
a
n
o
+
0.51
x
R
a
z
ã
o
d
e
p
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o
c
e
d
i
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e
n
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o
s
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n
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a
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s
p
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m
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m
b
r
o
s
a
n
o
Por fim, os MPEs foram classificados segundo a média de autonomia e capacidade. Isto é, agrupamos os estados segundo sua posição em relação às médias de autonomia e capacidade.
5. RESULTADOS
5.1. As dimensões políticas e territoriais e as diferenças institucionais nos Ministérios Públicos
Apesar de a Lei Orgânica Nacional do MP ter disposto normas gerais sobre a organização dos MPs, determinadas características contribuem para o surgimento de diversidades entre as unidades, como a liderança exercida pelo procurador-geral de Justiça (PGJ), os problemas públicos e a relação com a política local.
Foram definidas Leis Orgânicas distintas para os MPEs e o Ministério Público da União (MPU).1 Como o objetivo do artigo é compreender em que medida os diferentes contextos podem contribuir para diferenças entre os MPEs e estes são regidos por uma única Lei Orgânica, não foi incluído em nossa análise o MPU. No entanto, a partir de dados de 2021, é possível observar as diferenças, em termos de quantidade, entre as regiões, os MPEs e o MPU (Tabela 2). Chama a atenção a região Sudeste, que apresenta média muito acima quando comparada com outras, inclusive com a União.
Tabela 2
Estatística descritiva da quantidade de membros por MP (2020)
Região
Média
1º Quartil
Mediana
3º Quartil
Coeficiente de variação
Desvio-padrão
Mínimo
Máximo
Sudeste
1.049
749
964
1.258
58
613
280
2.020
Sul
636
478
693
721
20
126
445
779
União
590
303
576
857
68
403
71
1.151
Nordeste
292
167
216
418
48
141
134
584
Centro-Oeste
285
218
247
384
29
82
207
408
Norte
141
79
121
165
69
97
45
451
Fonte: Elaborada pelos autores com base em CNMP (2021).
Os MPEs, embora proporcionem um controle maior sobre o PGJ em comparação com o procurador-geral da República (PGR) no Ministério Público Federal (MPF), desempenham funções cruciais na instituição (Kerche, 2009). Em outras palavras, mesmo inexistindo uma hierarquia funcional entre os membros, o líder do MPE concentra funções administrativas relevantes, exercendo controle sobre a respectiva unidade. Como defenderemos, esse aspecto é um fator significativo para as disparidades institucionais entre os MPEs. Ademais, a criação de forças-tarefa e grupos especiais para tentar driblar as limitações encontradas pelo chefe do MP para incentivar ou desestimular determinados comportamento já foi identificada por Kerche (2018) na análise do contexto da Lava Jato.
As responsabilidades administrativas do PGJ abrangem a criação e a modificação de cargos e serviços auxiliares, assim como a designação de membros para ocupar posições que não requerem concurso público. Os órgãos auxiliares, que variam em nomeação, função e quantidade, compreendem instâncias como procuradorias adjuntas, gabinetes e secretarias, centros de apoio operacional e técnico, núcleos de especialização, centros de formação, estagiários, grupos de apoio operacional e, em determinadas situações, as ouvidorias. Eles representam domínios de autonomia para os MPs, permitindo ajustes conforme as necessidades de seus estados e as preferências dos membros, bem como os interesses específicos de grupos envolvidos (Abrucio et al., 2021; Rodrigues & Marinho, 2023; Viegas, 2020). Em suma, existe um aspecto formal que determina seu formato institucional, além de um espaço para decisões políticas nessas organizações.
Os PGJs têm a responsabilidade de conduzir investigações contra o governador, os presidentes da Assembleia Legislativa e do Tribunal de Justiça. De acordo com a Constituição de cada estado, essa prerrogativa também pode se estender a deputados estaduais, em casos de crimes comuns, e/ou secretários de governo. Em resumo, quando o governador nomeia o chefe do MP, está designando alguém com a autoridade para conduzir investigações contra seu próprio governo, conferindo a essa pessoa o papel de liderar a instituição encarregada pelo controle da administração pública em investigações envolvendo membros do governo.2
Os elementos essenciais dos órgãos de execução também se encontram na esfera de autonomia de cada MPE e estão sujeitos à influência dos interesses de seus membros, incluindo a organização de procuradorias e promotorias de Justiça. Além disso, outros órgãos, como grupos de atuação especial, núcleos e coordenadorias, podem ser incorporados. Contudo, a estrutura e a definição das funções entre os órgãos de execução e os auxiliares podem variar substancialmente entre os diferentes MPEs.
Como é possível observar no quadro 3, são diversos os temas dos centros de apoio identificados nos MPEs. Eles também representam o direcionamento de recursos humanos e sua estrutura administrativa para determinados assuntos. No entanto, variam enormemente em cada unidade, com algumas semelhanças, como a prevalência de alguns temas específicos, como meio ambiente, infância, juventude e criminal. Os cinco estados com maior número de centros de apoio são Mato Grosso do Sul (25), Ceará (23), Minas Gerais (23), Mato Grosso (22) e Rio Grande do Sul (22). Roraima, Rondônia, Rio Grande do Norte, Paraná, Goiás e Alagoas apresentam apenas um.
Quadro 3
Temas e quantidades dos centros de apoio dos MPEs
Fonte: Elaborado pelos autores.
Há também semelhanças em grupos de atuação especial de combate ao crime organizado (Gaecos) em todos os MPEs (Viegas & Rodrigues, 2021). Tal constatação sinaliza que, para além das especificidades - como no Grupo de Trabalho para Recuperação do Rio Doce (GTRD), no Espírito Santo; no Centro de Apoio Operacional de Proteção ao Rio São Francisco e Nascentes, em Sergipe; nas promotorias especializadas na Defesa do Meio Ambiente da Bacia Hidrográfica do Baixo Acre, em conflitos agrários no mesmo estado e no Grupo de Atuação Especial em Grandes Eventos do Futebol (GFUT), em Goiás -, há objetivos em comum sendo perseguidos pelo MPs nas diferentes unidades da federação.
Diferenças no nível de especialização também já foram identificadas no tema específico da educação (Ximenes et al., 2022) e de capacidades para lidar com políticas públicas (Taporosky & Silveira, 2023). Nesse caso, a especialização não parece estar relacionada somente com fatores ligados ao tamanho do orçamento, mas também com características e problemas públicos próprios de cada estado, histórico e trajetória de cada MP e fatores endógenos, como as preferências de seus membros e o papel de liderança do PGJ.
Acerca da interação com o sistema político, apesar de ser impossível mapear de forma exaustiva, não são poucos esses momentos formalmente definidos. Três deles são óbvios: a escolha do PGJ pelo governador, a aprovação da proposta orçamentária para o Legislativo e a escolha do desembargador para a vaga do quinto constitucional. Ainda há fixação, revisão, reajuste e recomposição dos subsídios dos membros, bem como vencimentos de servidores. Como podemos observar no Gráfico 1, além de apresentar diferenças no que concerne ao tamanho do orçamento, o gasto com pessoal é crescente nos anos analisados.
Gráfico 1
Gasto de pessoal com MP em todos os estados da federação entre 2015 e 2021
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Siconfi (2021).
O sucesso na interação com atores políticos dependerá das capacidades políticas dos membros do MP, que pode ser identificada, sobretudo, na aprovação do orçamento e dos subsídios. É importante notar que, mesmo que a Constituição tenha optado por um desenho institucional que privilegiasse a autonomia da organização, os MPs não estão completamente isolados de outros atores e do sistema político, (Kerche, 2009), sendo necessário considerar outros fatores além daqueles formais (Viegas, 2020).
5.2. Diferenças de autonomia e capacidade a partir de uma análise comparativa
5.2.1. Autonomia financeira
Uma medida comum de autonomia é a financeira (Verhoest et al., 2004). Para medir essa variável, utilizamos como proxy os valores dos fundos especiais dos MPEs. Os fundos especiais de gestão dos MPEs e os valores não dependem de repasses dos governos estaduais anuais, diferentemente do orçamento do MP. Além disso, representam a habilidade que representantes dos interesses institucionais têm em “conquistar” recursos adicionais para desenvolvimento institucional. Embora não sejam utilizados para pagamento de pessoal, os recursos dos fundos podem ser usados para investimento em estrutura organizacional e desenvolvimento institucional, ou mesmo em projetos externos à instituição e às políticas públicas. Inclusive, na interação com outras instituições, como as Polícias Civis e Militares, já que não são raros os casos em que os MPEs investem recursos de seus fundos para equipar essas instituições.
É essencial ressaltar a importância dos fundos de desenvolvimento, inclusive, para o processo de ampliação e estruturação dessas organizações. Como relatado por Silveira (2022, p. 123), foi com a conquista de maiores recursos para o fundo de desenvolvimento que o MP de Santa Catarina “ampliou a sua estrutura em algumas comarcas, instalando promotorias em espaços físicos independentes dos fóruns. Também foi a partir do fundo que o MP instalou sua nova sede na capital do estado”. Além disso, representam maior autonomia em relação ao controle sobre o orçamento.
Foram identificados dez tipos de fundos especiais (Tabela 3), somando um total de 44. A maioria é fundos de desenvolvimento, ou seja, voltados ao investimento institucional. O segundo tipo mais relevante são os fundos de reconstituição de bens lesados e de direitos difusos e coletivos, ligados a projetos que tenham relação com a defesa de direitos difusos e coletivos, o que não exclui defesa do consumidor. No entanto, são vários os casos de repasse dos valores desses fundos para o segundo tipo.
Tabela 3
Quantidade de fundos por tipo
Tipo de fundo
Quantidade
Fundo de desenvolvimento
25
Fundo de reconstituição de bens lesados e de direitos difusos e coletivos
7
Fundo de defesa do consumidor
3
Fundo do centro de estudos ou escola superior
3
Fundo de amparo e proteção a vítimas e testemunhas ameaçadas
1
Fundo de combate à improbidade administrativa e à corrupção
1
Fundo de combate às drogas
1
Fundo de concurso
1
Fundo de segurança
1
Fundo penitenciário
1
Total geral
44
Fonte: Elaborada pelos autores.
Quando analisada a média da soma dos valores dos fundos por estado, é possível observar diversidade (Gráfico 2). Apesar de refletir, em certa medida, os diferentes níveis de desenvolvimento dos estados, constata-se uma enorme discrepância. Como argumentaremos, só a riqueza do estado não explica essas diferenças, porém existem fatores políticos que contribuíram para a construção desse quadro.
Gráfico 2
Média dos valores dos fundos especiais em milhões por estado (2016-2020)
Fonte: Elaborado pelos autores.
Os estados podem apresentar tipos e quantidades distintos de fundos especiais, como é possível observar no Quadro 4. Eles variam em relação a diversas características, como ano de criação e composição de suas receitas. Na análise das leis de criação dos fundos especiais e de outras leis estaduais, como aquelas que definem a distribuição das taxas dos cartórios, podemos notar como alguns estados conquistaram receitas especiais para seus fundos. Porém, esse processo se deu de forma e em períodos distintos.
Quadro 4
Ano de criação e receitas especiais dos fundos dos MPs analisados
Fonte: Elaborado pelos autores.
5.2.2. Técnico-administrativas: membros por habitante e servidores por membro
No caso dos MPEs, eles apresentam diferenças significativas em termos de corpo burocrático. São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro são os estados com o maior número de cargos providos de membros em 2020. Por sua vez, Roraima, Amapá, Acre e Tocantins apresentam os menores números absolutos de membros. Destaca-se a diferença entre Roraima e São Paulo, que varia em torno de 1,9 mil membros.
Entre os MPEs, desconsiderando os MPs da União, São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Paraná são os que apresentam maior número absoluto de servidores. Os menores estão em Alagoas, Roraima, Amapá e Acre. A diferença entre São Paulo e Alagoas, que apresentam maiores e menores números absolutos, respectivamente, é de mais de 5 mil servidores de carreira providos.
Além disso, o número de membros e de servidores dos MPs não segue a lógica da quantidade de habitantes por estado ou região, fortalecendo o argumento de que o ambiente organizacional influencia no desenho e na estrutura dos MPs. Também apresentam grande variedade técnico-administrativa, no que diz respeito ao tamanho do corpo burocrático e perfil - relação da quantidade de membros por servidores.
Apesar de os estados mais populosos terem menor cobertura de atendimento em relação à população, quando se comparam os termos absolutos, a diferença é gigantesca entre os estados. Todavia, ainda que a quantidade absoluta de membros e servidores seja importante, por exemplo, na quantidade de membros disponíveis para a construção de capacidade, não acreditamos ser a melhor medida de capacidade. Os estados mais populosos apresentam médias menores, porém, embora sejam também unidades localizadas em estados mais ricos, não significa que a riqueza esteja acompanhada da construção de capacidade (Gráfico 3).
Gráfico 3
Média de membros por 100 mil habitantes (2016-2020)
Fonte: Elaborado pelos autores.
A relação entre membros e servidores também é uma importante medida de capacidade técnico-administrativa. Dado o enorme acúmulo de funções dos integrantes do MP, o trabalho de servidores é essencial para uma atuação mais eficiente e técnica. Além disso, servidores são responsáveis por diversas funções administrativas que concursados na área do direito não demonstram expertise para realizar. Na atuação em políticas públicas, servidores especializados em áreas específicas também exercem uma função importante em vistorias técnicas e de relatórios que podem pautar as decisões de promotores e procuradores. Como é possível observar no Gráfico 4, não existe um padrão entre os MPEs na relação entre membros e servidores, assim como parece não haver relação entre esse índice e o tamanho do corpo burocrático de cada unidade.
Gráfico 4
Média do índice de servidor por membro (2016-2020)
Fonte: Elaborado pelos autores.
5.2.3. Habilidade processual
A última medida utilizada foi a de habilidade processual, que é a capacidade de organizações burocráticas fazerem as coisas acontecerem, ou seja, são especialistas nos processos necessários à implementação de políticas públicas ou de suas metas (Peters, 2015). Analisando a atuação concreta dos MPs, podemos verificar diferenças expressivas entre as regiões (Gráfico 5). Destaca-se, por exemplo, a prevalência na região Sul do uso dos procedimentos como termo de ajustamento de conduta e recomendações. Já as regiões Nordeste e Sudeste concentram boa parte da quantidade de inquéritos civis e procedimentos preparatórios de inquérito civil instaurados, mas é a região Sul que tem o maior percentual de procedimentos finalizados.
Embora a quantidade de procedimentos esteja ligada também à quantidade de membros, verificamos, na região Sul, a prevalência de um estilo de atuação. Mais uma vez, foi identificada uma grande diversidade entre as unidades estaduais. Não constatamos relação entre MPEs em regiões mais ou menos desenvolvidas e eficiência na atuação de seus membros.
Gráfico 5
Média da razão de processos instaurados por membro (2016-2020)
Fonte: Elaborado pelos autores.
5.2.4. Autonomia x Capacidade
A construção do indicador permitiu analisar de forma comparativa os MPEs numa matriz de autonomia e capacidade. Pudemos identificar que autonomia e capacidade não são conceitos que necessariamente caminham de forma conjunta. Os MPs com maiores recursos em seus fundos (autonomia financeira) nem sempre apresentam altos níveis de capacidade; o contrário também acontece. Como apresentado, a construção de autonomia e capacidade depende do contexto no qual as organizações estão inseridas. Em outras palavras, o desenho formal não é determinante.
A análise da matriz, além de indicar o afastamento entre os conceitos de autonomia e capacidade, apresenta as disparidades entre MPEs e a enorme diversidade que eles evidenciam. As linhas pontilhadas no Gráfico 6 representam as médias dos valores de autonomia e capacidade. Destaque-se o Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP). Ademais da distância em relação ao nível de autonomia em comparação com outros estados, a capacidade não acompanha o alto nível de autonomia financeira.
Gráfico 6
Matriz de autonomia e capacidade*
*Média entre os anos de 2016 e 2020, por unidade.
Fonte: Elaborado pelos autores.
O Quadro 5 apresenta uma classificação dos MPEs com base na sua posição em relação à média nacional de autonomia e capacidade. Através dessa análise, é possível constatar que somente o MPSC e o MPMG se destacam por apresentarem, simultaneamente, níveis de autonomia e capacidade superiores à média dos demais estados.
Essa classificação também reforça o argumento de que autonomia e capacidade não estão necessariamente interligadas ou são diretamente proporcionais. Isso significa que um estado pode apresentar alta autonomia, mas não necessariamente possuir uma capacidade elevada, ou vice-versa. Essa constatação é evidenciada pela distribuição dos estados no Quadro 5, onde se observa que a maioria dos MPEs não se encontra no quadrante que representa autonomia e capacidade acima da média, demonstrando que esses dois aspectos podem se manifestar de forma independente.
Portanto, o Quadro 5 não apenas classifica os MPEs de acordo com sua autonomia e capacidade em relação à média, mas também corrobora a ideia de que esses dois fatores não estão obrigatoriamente associados, podendo se apresentar em diferentes combinações nos diversos MPEs do país.
Quadro 5
Classificação dos MPEs, segundo posição, em relação à média de autonomia e capacidade
Fonte: Elaborado pelos autores.
Conquanto seja viável apontar limitações nesse método de categorização, como os casos das unidades situadas na fronteira entre dois grupos e a carência de dados que permitiriam uma análise mais precisa e próxima da realidade acerca a medida de autonomia, ele contribui para uma compreensão mais aprofundada da diversidade e da heterogeneidade das MPEs. Além disso, vale destacar os vários casos em que eles se encontram próximo a média, mas que por uma margem pequena foram categorizados em grupos distintos. Pesquisas futuras com maior profundidade poderão explicar melhor esses dados e situar melhor a posição de casa caso.
6. DISCUSSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho contribuiu para a investigação da relação entre autonomia financeira e capacidade em organizações públicas, na proposta de um indicador e da operacionalização dos conceitos, apresentando uma perspectiva territorial como essencial para compreender diferenças entre instituições públicas e um quadro inédito comparativo dos MPEs.
Sobre o primeiro ponto, os dados indicam a necessidade de a literatura adotar variáveis claras e transparentes entre medidas de autonomia e capacidade, inclusive demarcando as fronteiras entre esses dois conceitos. Esse achado vai ao encontro de estudos de Bersch et al. (2017). No entanto, nesta pesquisa, demonstramos como existe não só a diversidade quando se trata das diferenças entre autonomia e capacidade, mas também como ambas podem sofrer influência do território e das dinâmicas políticas.
Ademais, apresentamos a comparação entre organizações com as mesmas funções e com desenhos institucionais parecidos. A conquista de autonomia não significa necessariamente a conquista de capacidade por parte das instituições públicas. A análise dos MPEs reforça isso. O indicador apresentado pode ser utilizado em outros trabalhos, voltados à autonomia e à capacidade, aplicados de forma a tornar possível uma análise comparativa entre organizações.
Ainda que demande um aprofundamento, podemos identificar que as fontes de diversidade entre os MPs são várias, entre as quais se destacam: problemas públicos, riqueza/capital social de cada estado, histórico/trajetória de cada MP e relação da organização com a política local. Além disso, a influência de características estaduais nos níveis de autonomia financeira e capacidade, bem como o modo como as desigualdades entre estados se refletem na diversidade dessas instituições.
Analisando os Gráficos 5 e 6, é possível observar que apenas os estados de Santa Catarina e Minas Gerais foram classificados como detentores de capacidade e autonomia acima da média em relação aos demais estados brasileiros. No entanto, é importante ressaltar que, mesmo apresentando um desempenho superior, ambos os estados ainda se encontram próximos da fronteira que delimita a média nacional. Um fator que pode ter contribuído para essa posição de destaque é o fato de que tanto Santa Catarina quanto Minas Gerais conseguiram obter receitas especiais destinadas aos seus respectivos fundos estaduais, conforme evidenciado no Quadro 4.
É possível observar que Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte, Mato Grosso, Goiás, Mato Grosso do Sul, Acre, Roraima, Amapá, Tocantins e Rondônia, mesmo que apresentem altos níveis de capacidade, quando comparada com outras unidades, não apresentam melhores níveis de autonomia. O primeiro aspecto (capacidade) pode ter influência da quantidade de habitantes, enquanto o segundo (autonomia financeira) está atrelado à riqueza do estado e a fatores políticos que limitaram a maior conquista de autonomia financeira por parte dessas organizações. Apenas Rio Grande do Norte, Goiás e Mato Grosso do Sul conquistaram fundos especiais até o período de coleta de dados para essa pesquisa. É importante salientar que a desigualdade socioeconômica entre estados também se reflete nas organizações sobre sua jurisdição, ainda que não pareça ser determinante e ser o único fator explicativo.
A construção de autonomia e de capacidade passa por negociações políticas e de conquista organizacional na relação com Legislativo, Executivo e Judiciário, por estrutura e orçamento. O orçamento do MP, assim como a criação e a transformação de cargos, precisa ser aprovado pelo primeiro e deve ser incorporada pelo chefe do Executivo nos planos orçamentários. Sobre os fundos especiais analisados, pode-se perceber, por exemplo, um processo de conquista de autonomia financeira na aprovação de receitas para os fundos especiais dos MPEs, que competem por recurso com outras organizações, como o Judiciário e o próprio Executivo.
Os MPs de Ceará, Minas Gerais, Piauí e Paraíba são responsáveis por gerir os institutos de atendimento ao consumidor. Essa é uma fonte de receita adicional aos MPEs, uma conquista que se dá no âmbito da política estadual. O mesmo ocorreu com a conquista das taxas dos cartórios, originalmente repartida com Judiciário, mas que também tem sido disputada pelos MPs. Maranhão e Rio de Janeiro conquistaram para seus fundos o superávit do orçamento geral do MP, que, no lugar de voltar para os cofres estaduais, constituem uma receita adicional à organização.
A aprovação recente da receita especial aos fundos e a riqueza estadual explica os motivos pelos quais alguns MPs analisados ainda não alcançaram mais recursos para seus fundos, como é o caso da Bahia, do Piauí e do Maranhão. Também indica que esse é um processo recente, liderado por alguns estados, como Ceará, Minas Gerais, Paraíba e Santa Catarina, sendo que três deles alcançaram níveis de autonomia acima da média. Além disso, o tamanho da receita está relacionado com a riqueza de cada estado e, a depender do contexto, pode aumentar a capacidade de arrecadação. No entanto, apesar de explicar as diferenças de arrecadação, não explica as distinções institucionais ou no desenho das leis. Um exemplo é Santa Catarina, como relatado por Silveira (2022). O processo de conquista de receita para o fundo especial de modernização e reaparelhamento não se deu longe da disputa política com o Judiciário.
Esse fundo era formado pelas arrecadações dos serviços da Justiça e tinha sua receita voltada para os próprios setores associados ao Judiciário como a manutenção das unidades prisionais do estado, e ‘dos estabelecimentos de proteção aos direitos da Criança e do Adolescente, de responsabilidade do Estado de Santa Catarina’ (Art. 2º). A criação de um Fundo de Reaparelhamento do Ministério Público permitiria um controle maior do MPSC sobre seu orçamento, mas o judiciário estadual deveria repartir um montante de sua receita, o que gerou conflitos na relação entre as classes (Silveira, 2022, p. 123).
O estado de São Paulo se destaca nas análises tanto pelo tamanho do seu fundo especial quanto pela discrepância entre os indicadores de autonomia e capacidade. Em relação ao primeiro, existe um fator forte que diz respeito ao porte populacional dos estados, o que influenciou os valores atrelados à quantidade de membros por habitante. Porém, há também de considerar uma questão de perfil no resultado da quantidade de procedimentos instaurados por seus membros. Ainda assim, é possível identificar a enorme diferença em estrutura e orçamento destinados à unidade em relação aos outros estados.
O segundo ponto merece aprofundamento: por que organizações com altos níveis de autonomia financeira não alcançaram valores parecidos para a construção de capacidade? A despeito da relação de membros por habitante ter um peso importante e estar ligada às características do território, mesmo MPEs mais ricos não apresentaram maior eficiência na relação processos instaurados e quantidade de membros.
São Paulo apareceu como um caso especial na matriz apresentada. Esse é um caso especial por causa da proximidade da organização com a política estadual e por suas conquistas que têm a ver com o processo histórico de desenvolvimento organizacional (Bonelli, 2002; Zaffalon, 2017). Foi nas gestões Orestes Quércia e Luís Antonio Fleury que a organização expandiu enormemente sua estrutura (Bonelli, 2002). O ex-governador e ex-deputado Fleury foi promotor de justiça, presidente da Associação Paulista do Ministério Público (1982 a 1986), secretário de segurança pública no governo Quércia e grande defensor dos interesses da organização, o que refletiu em sua atuação política. Melhor dizendo, existe um peso da riqueza do estado, e isso se impacta nos indicadores, mas esse processo está atrelado a sucessivas conquistas da organização no âmbito da política, como a das taxas dos cartórios como incremento do fundo especial.
A expansão dos MPs nos estados se dá num contexto de enormes poderes institucionais destinados a essas organizações. São os chefes delas, os PGJs, os responsáveis por investigar o governador e os presidentes da Assembleia Legislativa e do Tribunal de Justiça. A depender da Constituição de cada estado, eles exercem a mesma prerrogativa também sobre deputados estaduais, em caso de crimes comuns, e/ou secretários de governo. Esse é um fator em comum, fruto do processo de constituição do nosso federalismo, que reservou enorme poderes aos governadores.
Como demonstramos, os PGJs são uma fonte endógena de diversidade entre as unidades. Eles adotam caminhos distintos na liderança que exercem na organização, sendo responsáveis pela negociação do orçamento e pelas mudanças institucionais que dependem de aprovação da Assembleia Legislativa.
Outro fator que pode estar ligado às diferenças institucionais é o processo histórico de formação dessas organizações, o que explica as diferenças nas leis orgânicas e os desenhos institucionais apresentados, assim como problemas públicos específicos que influenciam na construção de expertise e de diferentes especializações na atuação em políticas públicas. No entanto, as similaridades encontradas devem ser investigadas como uma possível influência de órgãos nacionais, como o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), e não excluir a possibilidade de aprendizado institucional entre as próprias unidades.
Este trabalho não esgota a discussão acerca das diversidades dos MPs. Na verdade, indica a necessidade de aprofundamento, pois as desigualdades estaduais parecem influenciar as desigualdades organizacionais. Porém, as características estaduais, como riqueza do estado e porte populacional, não explicam todas as diferenças institucionais e organizacionais apreendidas. Também não é o único fator explicativo para a discrepância observada em relação ao MPSP e o restante dos estados.
Destaca-se a importância de avançar para análises que olhem para autonomia “de fato” dessas organizações, o que não foi possível neste trabalho. Futuras pesquisas poderão investigar se os PGJs, dada a sua atribuição, atuam de forma autônoma em relação aos interesses dos governadores ou se o desenho institucional, antes descrito, impede que o controle externo seja realizado.
A exposição da variação territorial da autonomia e da capacidade dos MPs visa desviar a atenção dos analistas para o contexto social e político em que essas instituições estão inseridas e com o qual interagem. Isso busca superar a concepção do MP como uma entidade que opera sob uma única ideologia, sem considerar diferenças e singularidades entre suas unidades. Compreender essa diversidade é crucial para análises que buscam entender os impactos da atuação da instituição. Além disso, o objetivo não é fornecer uma conclusão definitiva sobre como mensurar a autonomia e a capacidade, e sim indicar as possíveis direções que podem ser refinadas em pesquisas futuras.
AGRADECIMENTOS
A autora agradece à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pela bolsa de doutorado no período de desenvolvimento da pesquisa e o pesquisador Lucas Falcão Silva pela revisão e apoio na análise dos dados.
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É composto por Ministério Público Federal (MPF), Ministério Público do Trabalho (MPT), Ministério Público Militar (MPM) e Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT).
2
Apesar de o PGJ não processar criminalmente os governadores, função esta do PGR, ele pode atuar em casos de improbidade.
DISPONIBILIDADE DE DADOS
O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo não está disponível publicamente.
FINANCIAMENTO
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
Pareceristas:
8
Marjorie Marona (Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte / MG - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-6820-2210
9
Dois pareceristas não autorizaram a divulgação de suas identidades.
Reviewer
Relatório de revisão por pares: o relatório de revisão por pares está disponível neste link. https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/91296/85816
10.1590/0034-761220230200x
Article
The Public Prosecutor’s Offices in Brazilian states: differences in autonomy and capacity
0000-0003-4641-990X
Rodrigues
Rayane Vieira
1
Conceptualization (Lead)
Data curation (Lead)
Methodology (Lead)
Project administration (Lead)
Writing - original draft (Lead)
Writing - review & editing (Lead)
Ph.D. candidate in Public Administration and Government at the School of Business Administration of Fundação Getulio Vargas (FGV EAESP); Master in Public Policy from the Federal University of ABC (UFABC); Visiting researcher at the University of Leiden (Netherlands).
1
Fundação Getulio Vargas(FGV EAESP) / Escola de Administração de Empresas, São Paulo- SP, Brazil
E-mail: vieira.rayane@gmail.com
Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brazil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744
Sandro Cabral (Insper Instituto de Ensino e Pesquisa, São Paulo / SP - Brazil) https://orcid.org/0000-0002-8663-2441
Abstract
The Brazilian Public Prosecutor’s Office is known for its autonomy and low levels of accountability. However, the literature has yet to explore the diversity among the Public Prosecutor’s Offices in Brazilian states, neglecting the territorial dimension in analyses and how different local political dynamics influence these organizations’ autonomy and capacity. Thus, this article aims to understand to what extent the Public Prosecutor’s Offices in Brazilian states differ in terms of their financial autonomy and capacity. The study employed mixed methods of analysis and proposes an autonomy and capacity indicator. The results unveiled significant diversity and considerable inequality among the offices. Furthermore, it was possible to observe how these differences reflect the territorial dimension and local political dynamics.
Keywords:
autonomy
state capacity
public prosecutor’s office
federalism
1. INTRODUCTION
States confronted by different public challenges, presenting distinct levels of social capital and political dynamics, give rise to organizations that distinguish themselves in relation to autonomy, capacity, and specific institutional structures. Furthermore, these organizations are impacted by the diverse political relationships that involve them. This research seeks to understand the effects of federalism on the diversity of autonomy, capacity, and institutional construction of organizations within the justice system. Therefore, we start with the following research question: how do different political and social contexts contribute to differences in autonomy and capacity in State Public Prosecutor’s Offices?
The choice of the object is justified as follows: they are organizations inserted within the federative context; they are autonomous, in formal terms, which is a possible variable to isolate in order to investigate others that are related to state autonomy and capacity; they present similar formal structures, which enables comparative analysis; and they are autonomous among themselves, that is, they suffer interference from the distinct contexts and social and political dynamics of each state.
Thus, this work aims to understand the extent to which state Public Prosecutor’s Offices differ in terms of their autonomy and capacity. For this purpose, we propose a comparative analysis matrix of the Public Prosecutor’s Offices (MPs), which, using the existing literature, defines specific dimensions to measure autonomy and capacity. It was possible, therefore, not only to suggest a framework of the MPs but also to investigate the relationship between the concepts.
The literature addressing the Public Prosecutor’s Office, both in the field of Law and Political Science, frequently points to a considerable institutional autonomy. Furthermore, the wide margin of discretion and the low accountability associated with this institution are commonly notable. However, it is important to emphasize that this assumption is often based on a normative view of the institution. This view does not take into account the process of social and political construction of the autonomy exercised by the Public Prosecutor’s Office.
In other words, the traditional understanding of the autonomy and discretion of the Public Prosecutor’s Office does not always reflect the complex interaction between this institution, the social and political context in which it operates, and the way in which this autonomy is shaped by various factors. This has already been a more common effort in the literature that adopts a sociological approach, however, few works are comparative and consider factors such as those linked to the broader context, including public problems specific to each state.
Furthermore, the focus on the Public Prosecutor’s Office, and not on other control bodies, is justified by the fact that it is an essential organization in the state and national context. It is an institution that accumulates many important functions, such as the monopoly of criminal prosecution, external control of police activity, defense of the democratic legal order, and control over public policies. It is also an organization that is not linked to any branch of government, having its autonomy recognized by the Federal Constitution.
Therefore, this study sought to contribute to the investigation of the relationship between autonomy and capacity by: (i) highlighting the territorial perspective as essential for understanding differences among public organizations; (ii) proposing an indicator and an operationalization of these concepts; and (iii) empirically, presenting an initial comparative framework of the State Public Prosecutors’ Offices.
Significant diversity was identified in terms of autonomy, capacity, and institutional designs of the State Public Prosecutors’ Offices (MPEs). Moreover, the state context was found to be a significant factor in the observed differences. The wealth and social capital of each state were important for understanding levels of financial autonomy and organizational reputation, though they were not the only factors. Capacity indices appeared to be linked to other elements, such as state size and stature. Regarding public issues, these influence institutional design in terms of expertise and specialization. Finally, the relationship with local politics also matters in the quest for financial autonomy.
Beyond exogenous factors, the importance of endogenous factors was noted as an explanation for the differences between units, warranting further exploration in future research. This aspect is connected to the significance of leadership exercised by the Attorneys-General of Justice (Rodrigues & Marinho, 2023).
However, we highlight the potential for a more detailed investigation into how different political contexts can impact disparities in autonomy and capacity, which was not extensively explored in this study. This issue requires deeper exploration through case studies using comparative analyses.
Regarding the structure of this article, besides this introduction, we present a brief discussion on autonomy and capacity and the Public Prosecutor’s Office in Brazilian federalism. In the third section, we describe the methods and data adopted for analyzing the institutional differences in capacity and autonomy and how the indicator was operationalized. Finally, we conclude with the discussion and final considerations.
2. AUTONOMY AND CAPACITY IN PUBLIC ORGANIZATIONS
Administrative autonomy initially refers to the ability of public organizations to determine their own preferences and translate them into authoritative actions (Bach, 2014). It is important to note that this is a multidimensional concept (Cingolani, 2013; Verhoest et al., 2004), making various factors crucial for its measurement, implying that dimensions beyond formal designs must be considered (Maggeti, 2007; Verhoest et al., 2004). In this study, we selected some dimensions of autonomy and capacity to measure the differences between the State Public Prosecutors’ Offices.
Autonomy can be categorized into formal autonomy, which pertains to the institutional model that shapes it, and “actual” autonomy, which are the real decision-making powers of the institutions (Bach, 2014; Busuioc, 2011) that translate into regulatory actions in everyday operations (Maggetti, 2007). This distinction is vital for understanding that formal autonomy does not always translate into actual autonomy; that is, an organization that is formal in institutional terms will not necessarily be autonomous in its practices.
Carpenter (2001) develops the concept of autonomy achievement based on three major characteristics: organizational reputation, bureaucratic legitimacy, and the building of multiple coalitions. Knowing this, we can understand that the ability to achieve its goals is not only tied to state or organizational capacity but also to factors that include earning legitimacy among stakeholders (Bach, 2014), reputation, and political coalitions in networks of diverse actors. The role of organization members in achieving autonomy (Carpenter, 2001) is also noteworthy. This means that political networks and connections matter for the autonomy of organizations (Lotta & Santiago, 2017).
According to Verhoest et al. (2004), the types of autonomy are: a) managerial autonomy: pertains to internal managerial actions within the institution (definition of principles, procedures, and transactions); b) procedural autonomy: related to the choice of instruments to use, setting own objectives, and implementation norms; c) structural autonomy: refers to who selects the agency head and who evaluates them; d) financial autonomy: concerns the source of the agency’s resources; e) legal autonomy: the extent to which the legal status of the organization is tied to the central government; and f) intervention autonomy: relates to how much the agency’s internal decisions need to be reported to the central government.
Elisson (1995) identifies expertise, public and political support, organizational vitality, and leadership as essential elements for the autonomy of organizations. Additionally, Peters (2015) discusses the importance of advocacy skills and the commitment of its members. Hence, the relational aspect of autonomy becomes evident, as well as the significance of the inherent and internal characteristics of organizations. In other words, autonomy is not limited to the principal-agent relationship but is the result of organizations’ integration into complex networks and their interactions with multiple actors (Maggeti & Verhoest, 2014).
Diversity is also evident in autonomous organizations. Even those with similar institutional structures can be quite diverse (Bach, 2014). Regarding the level of autonomy, Bach (2014) notes how the context affects human resource management autonomy in formally similar institutions in Germany and Norway. Similarly, Buta (2021) identifies how conditions related to the social and institutional context are sufficiently related to high levels of formal autonomy in Public Defender’s Offices in sixteen Latin American countries. Furthermore, Buta et al. (2022) show how in the case of control organizations, autonomy is essential for ensuring their performance, such as in overseeing public policies.
Turning to the dimensions of capacity, according to Grindle (1996, as cited in Grin et al., 2021), they are: administrative, institutional, technical, and political capacity. While the first pertains to organizational efficiency, institutional and technical capacities are related to the ability to define rules of the game and formulate and administer policies, respectively. Political capacities are tied to the presence of legitimate and effective channels for dealing with conflicts and social demands.
Cingolani (2013) views political capacity as the level of power wielded by elected leaders to enforce their priorities, meaning autonomous organizations need resources for action so that they can pursue their interests independently. Similarly to the concept of autonomy, politico-relational skills are important for understanding an institution’s power to achieve its objectives.
Part of the literature views the development of autonomy as building capacity within organizations. Investigating capacity is thus linked to analyzing the organizational structures essential for governments to fulfill their tasks (Evans et al., 2002) and represents the mastery of technical and administrative attributes mobilized for state action (Grin et al., 2021).
According to Peters (2015), the resources of public administration are based on four elements: expertise, procedural ability, stability, and political resources. The first element pertains to the technical knowledge and domain expertise within the organization’s area of operation, understanding of the clients, and conditions within the political domain they serve. Procedural ability refers to the capacity of bureaucratic institutions to make “things happen,” that is, they are specialists in the processes necessary for the implementation of public policies. Stability in office is also an important resource for bureaucratic organizations (Carpenter, 2001; Peters, 2015). Lastly, they possess political resources derived from connections with clients and the ability to mobilize them to pressure decision-makers in their favor (Peters, 2015, p. 221).
Although autonomy implies some level of capacity, this relationship is not necessarily proportional (Bersch et al., 2017). The different dimensions of autonomy can also, to some extent, be employed in the investigation of capacities. Research on state capacities has been showing these differences in comparative analyses between countries, as well as the differences observed between local governments within a federal context (Cingolani, 2013; Grin et al., 2021).
Therefore, this study utilizes existing literature and defines distinct dimensions to operationalize each of the concepts. We chose to identify the dimensions that can be measured based on the data and information available about the Public Prosecutors’ Offices in the states. It is important to note that this depends not only on the theoretical framework but also on the empirical context, that is, the organization to be analyzed and the information available. Thus, we focus on specific dimensions of autonomy and capacity. Regarding autonomy, we examine the dimension of financial autonomy. To facilitate comparison and comprehensive analysis across all states, we decided to employ quantifiable dimensions, allowing for the comparison of a greater number of cases. In terms of capacity, we consider technical-administrative variables and procedural ability.
Box 1
Relationship between dimensions of autonomy and capacity
Source: Elaborated by the author.
3. THE PUBLIC PROSECUTOR’S OFFICE IN BRAZILIAN FEDERALISM
Brazilian federalism originates from oligarchic stateism, with strong power held by state governments during the redemocratization process (Abrucio, 1998). The conflict between the Federal and local state governments is a foundational characteristic of the Federation’s trajectory. Another hallmark of the Federation is the various heterogeneities that compose it, expressed in its physical aspects, such as size and distinct ecosystems, regionalisms, and a context of profound socioeconomic inequality.
The inherent inequalities and heterogeneities of the Federation are observed at the level of public policy implementation and among organizations. In the case of control institutions, this reality is still underexplored. For the Public Prosecutors’ Offices, attention has been drawn to the effects of federalism on their institutional and organizational design (Abrucio et al., 2021). Another example is the different institutional arrangements and capacities of the MPEs to address education issues, highlighting the effects of organizational autonomy (Taporosky & Silveira, 2023; Ximenes et al., 2022).
As we will see, the formal organizational context and the institutional environment in which the MPs are embedded contribute to organizational differences and inequalities in autonomy and capacity among the units.
The division of governments also brings about unique political dynamics within the territory, especially because regional governments can exert control over organizations within their domain. The inequalities and heterogeneities are perceived at the level of public policies and among organizations. Thus, they exhibit varying degrees of autonomy depending on the different levels of action power and characteristics of the bureaucratic body (Lotta & Santiago, 2017) and according to the social and institutional context in which they are included.
To understand the actions of the Public Prosecutors’ Offices, it is necessary to consider these points. More specifically, to comprehend the institutional environment in which they are situated, as well as their organizational context (Abrucio et al., 2021). Although the Organic Law has defined a structure for the composition of the higher administration bodies, a significant part of the definition and structure of the executive and auxiliary bodies were left to be determined by the state organic laws and internal resolutions. This means that all the MPEs have similarities and differences in their institutional designs. These distinctions are not only evident in their institutional designs but also in their size and structure, as well as in the levels of autonomy and capacity of each unit, which we will explore in the following sections.
4. OPERATIONALIZING THE DIMENSIONS OF AUTONOMY AND CAPACITY FOR COMPARATIVE ANALYSIS
4.1. Data
This study employed a mixed-methods strategy to understand the institutional differences and the diversity of autonomy and capacity of the Public Prosecutors’ Offices. For analyzing institutional differences, qualitative and content analysis of the Organic Laws of the state Public Prosecutors’ Offices and research on institutional websites were conducted. In the quantitative analysis, comparisons of autonomy and capacity levels were undertaken. For the operationalization of these, data on the special funds of the state Public Prosecutors’ Offices, the number of members per inhabitant, the number of staff per inhabitant, and the number of procedures per member were used. The data description and its connection with the literature presented earlier are outlined in Box 2.
Box 2
Data source and identification in academic literature
Source: Elaborated by the author.
The data do not provide insights into the political autonomy or “actual” autonomy of these organizations. To achieve this, another type of analysis and a different data nature are essential. Finally, the data selection was constrained by the analysis period and the nature of the selected data due to the lack of more comprehensive surveys on the Public Prosecutors’ Offices in Brazil.
4.2 Method
For the analysis of institutional differences, a review of documents and institutional websites was conducted. For personnel expenses, a descriptive data analysis was carried out, as well as the quantitative phase of the research. To measure the diversity among the MPEs, the construction of an indicator was chosen to enable comparative analysis between the states and also as a tool to understand and interpret the differences and standings of each within the Federation, without necessarily judging the ideal level of autonomy or capacity. In other words, the strategy aims to create a comparative framework to comprehend the differences and similarities among the units of the Public Prosecutors’ Offices.
Based on the collected data (Table 1), an exploratory factor analysis (EFA) was conducted to calculate the weights of each variable. The EFA enables the reduction of the number of variables to a smaller set of factors (Matos & Rodrigues, 2019). This method does not examine the dependence between variables, but rather their interdependence, aiming to identify a structure among them (Hair et al., 2009). In other words, factor analysis “facilitates the reduction of a set of variables to a smaller set” (Matos & Rodrigues, 2019, p. 15). In the case at hand, the exploratory model was chosen, that is, an inductive approach based on the observed data. The results can be seen in Table 1.
Table 1
Coefficient of autonomy and capacity variables (2016-2020)
Dimension
Variable
Coefficient
Financial Autonomy
Total Revenue from Special Funds
0.29
Capacity
Staff-to-Member Ratio
0.60
Members per 100,000 inhabitants
0.55
Ratio of Procedures Initiated per Member
0.51
Source: Elaborated by the author.
Following the Exploratory Factor Analysis (EFA) calculation, a normalization technique was applied to the corresponding variables’ values. This technique converts the data to a common scale without distorting differences in ranges. As a result, the coefficients could be multiplied by the variable values and the average for the selected period calculated. Below, equations (1 and 2) for calculating autonomy and capacity can be observed.
Equation 1 - Financial Autonomy Calculation
A
u
t
o
n
o
m
y
=
0.29
×
T
o
t
a
l
r
e
v
e
n
u
e
f
r
o
m
s
p
e
c
i
a
l
f
u
n
d
s
i
n
t
h
e
y
e
a
r
Equation 2 - Capacity Calculation
C
a
p
a
c
i
t
y
=
0.60
×
(
I
n
d
e
x
o
f
s
t
a
f
f
p
e
r
m
e
m
b
e
r
i
n
t
h
e
y
e
a
r
)
+
0.55
×
(
I
n
d
e
x
o
f
m
e
m
b
e
r
s
p
e
r
100,000
i
n
h
a
b
i
t
a
n
t
s
i
n
t
h
e
y
e
a
r
)
+
0.51
×
(
R
a
t
i
o
o
f
p
r
o
c
e
d
u
r
e
s
i
n
i
t
i
a
t
e
d
p
e
r
m
e
m
b
e
r
i
n
t
h
e
y
e
a
r
)
The Public Prosecutor’s Offices (MPEs) were ranked according to their average autonomy and capacity scores. That is, the states were grouped based on their standing relative to the average scores of autonomy and capacity.
5. RESULTS
5.1 Political and territorial dimensions and institutional differences in Public Prosecutors’ Offices
Despite the Organic Law of the National Public Ministry (MP) establishing general rules about the organization of the MPs, certain characteristics contribute to the emergence of diversities among the units, such as the leadership exercised by the Attorney General of Justice (PGJ), public problems, and the relationship with local politics.
Distinct Organic Laws were defined for the State Public Ministries (MPEs) and the Federal Public Ministry (MPU)1. Since the aim of the article is to understand the extent to which different contexts can contribute to differences between the MPEs, and these are governed by a single Organic Law, the MPU was not included in our analysis. However, based on data from 2021, it is possible to observe the differences in terms of quantity between the regions, the MPEs, and the MPU (Table 2). The Southeast region stands out, showing an average much higher than others, including the Union.
Table 2
Descriptive statistics of the number of members per MP (2020)
Region
Mean
1st Quartile
Median
3rd Quartile
Coefficient of Variation
Standard Deviation
Minimum
Maximum
Southeast
1.049
749
964
1.258
58
613
280
2.020
South
636
478
693
721
20
126
445
779
Union
590
303
576
857
68
403
71
1.151
Northeast
292
167
216
418
48
141
134
584
Central-West
285
218
247
384
29
82
207
408
North
141
79
121
165
69
97
45
451
Source: Elaborated by the author based in CNMP (2021).
The MPEs (State Public Prosecutors’ Offices), although allowing greater control over the Attorney General of Justice (PGJ) compared to the Attorney General of the Republic (PGR) in the Federal Public Prosecutor’s Office (MPF), play crucial roles within the institution (Kerche, 2009). In other words, despite the lack of a functional hierarchy among the members, the leader of the MPE holds significant administrative functions, exerting control over the respective unit. As we will argue, this aspect constitutes a significant factor for the institutional disparities among the MPEs. Moreover, the creation of task forces and special groups to “circumvent” the limitations faced by the head of the Public Prosecutor’s Office in encouraging or discouraging certain behaviors has been identified by Kerche (2018) in the context of the Car Wash (Lava Jato) investigation.
The administrative responsibilities of the PGJ include creating and modifying auxiliary positions and services, as well as appointing members to positions that do not require a public competition. The auxiliary bodies, which vary in appointment, function, and quantity, include Deputy Prosecutors, Offices and Secretariats, Operational and Technical Support Centers, Specialization Units, Training Centers, interns, operational support groups, and, in certain cases, Ombudsman’s Offices. These represent domains of autonomy for the Public Prosecutors’ Offices, allowing adjustments according to the needs of their states and the preferences of the members, as well as the specific interests of involved groups (Abrucio et al., 2021; Rodrigues & Marinho, 2023; Viegas, 2020). In summary, there is a formal aspect that determines their institutional format, in addition to a space for political decisions within these organizations.
The Attorneys General have the responsibility to conduct investigations against the governor, the presidents of the Legislative Assembly and the Court of Justice. According to the Constitution of each state, this prerogative may also extend to state deputies in cases of common crimes and/or government secretaries. In short, when the governor appoints the head of the Public Prosecutor’s Office, they are designating someone with the authority to conduct investigations against their own government, giving this person the role of leading the institution responsible for overseeing the public administration in investigations involving government members2.
The essential elements of the executive bodies are also within the autonomy sphere of each MPE and are subject to the influence of their members’ interests, including the organization of the Prosecutor’s and the Justice Promoter’s Offices. Moreover, other bodies such as Special Action Groups, Units, and Coordinations can be incorporated. However, the structure and definition of functions among the executive and auxiliary bodies can vary substantially among the different State Public Prosecutors’ Offices.
As Box 3shows, there are various themes of Support Centers identified in the MPEs. They also represent the direction of human resources and their administrative structure towards specific issues. However, they vary greatly in each unit, with some similarities, such as the prevalence of certain specific themes, namely environment, childhood, youth, and criminal matters. The five states with the highest number of Support Centers are Mato Grosso do Sul (25), Ceará (23), Minas Gerais (23), Mato Grosso (22), and Rio Grande do Sul (22). Roraima, Rondônia, Rio Grande do Norte, Paraná, Goiás, and Alagoas have only one Support Center each.
Box 3
Themes and number of support centers of the MPEs
Source: Elaborated by the author.
There are also similarities in the existence of Special Action Groups to Combat Organized Crime (GAECOS) across all MPEs (Viegas & Rodrigues, 2021). This finding indicates that, beyond the specificities - such as the existence of the Work Group for the Recovery of the Rio Doce (GTRD) in Espírito Santo, the Operational Support Center for the Protection of the São Francisco River and its Springs in Sergipe, the specialized prosecutors in the Defense of the Environment of the Hydrographic Basin of Baixo Acre in agrarian conflicts of Acre, and the Special Action Group in Major Football Events (GFUT) in Goiás -, there are common goals pursued by the MPs in different federal units.
Differences in the level of specialization have also been identified in specific areas like education (Ximenes et al., 2022) and capabilities in dealing with public policies (Taporosky & Silveira, 2023). In this case, specialization seems not only related to factors associated with the budget size but also with the characteristics and public problems unique to each state, the history and trajectory of each MP, and endogenous factors, such as the preferences of its members and the leadership role of the PGJ.
Regarding the interaction with the political system, although it is impossible to map exhaustively, these formally defined moments are not few. Three of them are obvious: the selection of the PGJ by the governor; the approval of the budget proposal for the Legislature; and the selection of the judge for the fifth constitutional quota. There is also the establishment, review, adjustment, and recomposition of the salaries of members and wages of employees. As can be seen in Graph 1below, in addition to displaying differences in terms of budget size, personnel spending has been increasing in the years analyzed.
Graph 1
Personnel expenses of the Public Prosecutor’s Office in all states of the Federation between 2015 and 2021
Source: Elaborated by the authors based on Siconfi (2022).
Success in interacting with political actors depends on the political capacities of the members of the Public Prosecutor’s Office (MP), which can be particularly seen in the approval of the budget and subsidies. It is important to note that, although the Constitution has opted for an institutional design that favors the organization’s autonomy, the MPs are not completely isolated from other actors and the political system. Even though, formally speaking, the institution exhibits high levels of autonomy (Kerche, 2009), it is necessary to consider other factors beyond the formal ones (Viegas, 2020).
5.2 Differences in autonomy and capacity: comparative analysis
5.2.1. Financial autonomy
A common measure of autonomy is financial autonomy (Verhoest et al., 2004). In this context, the special management funds of the MPEs and their revenues do not depend on transfers from state governments, unlike the budget of the Public Prosecutor’s Office. Although not used for payroll, the funds can be allocated to investment in organizational structure and institutional development or even in projects external to the institution and public policies.
The importance of development funds is crucial, even for the process of expansion and structuring of these organizations. As reported by Silveira (2022, p. 123), it was with the acquisition of more resources for the development fund of the Public Prosecutor’s Office of Santa Catarina that “it expanded its structure in some jurisdictions by installing prosecutorial offices in physical spaces independent of the courts. It was also through the Fund that the Public Prosecutor’s Office established its new headquarters in the state capital”. Moreover, these funds represent greater autonomy in relation to control over their budget.
Ten types of special funds were identified (Table 3), totaling 44. The majority are development funds, that is, funds aimed at institutional investment. The second most significant type is the funds for the restitution of damaged assets and diffuse and collective rights. These are intended for projects related to the defense of diffuse and collective rights, which does not exclude consumer protection. However, there are several cases where the values of these funds are transferred to the second type.
Table 3
Number of funds by type
Type of Fund
Quantity
Development Fund
25
Fund for the Restitution of Damaged Assets and Diffuse and Collective Rights
7
Consumer Defense Fund
3
Study Center or Higher Education School Fund
3
Fund for the Support and Protection of Threatened Victims and Witnesses
1
Fund to Fight Administrative Misconduct and Corruption
1
Drug Combat Fund
1
Competition Fund
1
Security Fund
1
Penitentiary Fund
1
Total
44
Source: Elaborated by the author.
When analyzing the average sum of the fund values by state, diversity can be observed (Graph 2). Although it reflects, to some extent, the different development levels of the states, there is a significant discrepancy. As we will argue, the wealth of the state alone does not explain these differences; political factors also contributed to the formation of this scenario.
Graph 2
Average value of special funds in millions by state (2016-2020)
Source: Elaborated by the author.
States may have different types and quantities of special funds, as seen in Table 4. These vary in several characteristics, such as the year of creation and the composition of their revenues. In analyzing the laws establishing special funds and other state laws, such as those defining the distribution of registry fees, we can see how some states secured special revenues for their funds. However, this process occurred in different ways and at different times.
Table 4
Year of creation and special revenues of the public prosecutors’ funds analyzed
Unit
Year of Fund Creation
Special revenues
Fines from Consumer Service Institute (e.g., Procon)
Registry Fees and Judicial and Extrajudicial Costs
Surplus from the Public Prosecutor’s Office Budget
Year of approval
MPBA
2006
No
Yes
No
2018
MPCE
2004
Yes
No
No
2004
MPCE
2015
No
Yes
No
2016
MPES
2006
No
Yes
No
2013
MPMA
2005
No
Yes
Yes
2005/2019
MPMG
2003
Yes
No
No
2003
MPMS
1998
No
Yes
No
2014
MPPB
1998
Yes
No
No
1998
MPPB
1991
No
Yes
No
1991
MPPI
2013
Yes
No
No
-
MPPI
2004
No
Yes
No
2018
MPPR
1998
No
Yes
No
2014
MPRJ
1997
No
No
Yes
2014
MPRN
1999
No
Yes
No
2010
MPSC
2002
No
Yes
No
2003
MPSP
1999
No
Yes
No
2015
Source: Elaborated by the author.
5.2.2. Technical-administrative: members per inhabitant and staff per member
In the case of the State Public Prosecutors’ Offices (MPEs), they show significant differences in terms of their bureaucratic body. São Paulo, Minas Gerais, and Rio de Janeiro are the states with the highest number of member positions filled in 2020, not considering the Federal Public Prosecutor’s Office (MPF). Moreover, Roraima, Amapá, Acre, and Tocantins have the smallest absolute numbers of members. The difference between Roraima and São Paulo is about 1,900 members.
Among the MPEs, excluding the Federal Public Prosecutors, São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, and Paraná have the highest absolute number of staff members. The lowest are in Alagoas, Roraima, Amapá, and Acre. The difference between São Paulo and Alagoas, which have the highest and lowest absolute numbers respectively, is over 5,000 career staff positions filled.
Furthermore, the number of members and staff of the MPs does not follow the logic of the population size per state or region, reinforcing the argument that the organizational environment influences the design and structure of the MPs. They also show a wide range of technical-administrative variety regarding the size of their bureaucratic body and profile (ratio of the number of members to staff).
Although the most populous states have a lower coverage of services in relation to the population, when compared in absolute terms, the difference between the states is enormous. However, while the absolute number of members and staff is important, for example, in the number of members available for capacity building, we do not believe it to be the best measure of capacity. The more populous states have lower averages, but it is important to note that, although these are also units located in wealthier states, it does not mean that wealth is accompanied by capacity building (Graph 3).
Graph 3
Average members per 100,000 inhabitants (2016-2020)
Source: Elaborated by the author.
The ratio of members to staff is also an important measure of technical-administrative capacity. Given the vast array of functions that members of the Public Prosecutor’s Office hold, the work of staff is crucial for more efficient and technical performance. Additionally, staff members are responsible for various administrative functions for which legally trained personnel may not have expertise. In public policy implementation, staff specialized in specific areas also play a significant role in conducting technical inspections and reports that can guide the decisions of prosecutors. As seen in Graph 4, there is no standard pattern among the MPEs regarding the ratio of members to staff. There also does not appear to be a relationship between this index and the size of the bureaucratic body of each unit.
Graph 4
Average staff-to-member ratio (2016-2020)
Source: Elaborated by the author.
5.2.3. Procedural ability
The last measure of capacity used was procedural ability. This refers to the ability of bureaucratic organizations to make “things happen,” that is, they are specialists in the processes necessary for the implementation of public policies or their goals (Peters, 2015). Analyzing the concrete actions of the MPs, we can observe significant differences between regions (Graph 5). For example, the South region stands out for its use of procedures like Terms of Conduct Adjustment and Recommendations. Meanwhile, the Northeast and Southeast regions account for a large share of the Civil Inquiries and Preliminary Civil Inquiry Procedures initiated, but it is the South region that has the highest percentage of procedures concluded.
Although the number of procedures is also linked to the number of members, in the South region, a prevalent style of action is observed. Again, a great diversity among the state units was identified. We also did not find a relationship between MPEs in more or less developed regions and the efficiency in the actions of their members.
Graph 5
Average ratio of procedures initiated per member (2016-2020)
Source: Elaborated by the author.
5.2.4. Autonomy vs. capacity
The development of the indicator enabled a comparative analysis of the MPEs in an autonomy and capacity matrix. It was also identified that autonomy and capacity are not concepts that necessarily move together. Public Prosecutors’ Offices with high autonomy do not always exhibit high levels of capacity; the reverse is also true. As previously mentioned, the construction of autonomy and capacity depends on the context in which organizations are embedded. In other words, the formal design is not decisive.
The analysis of the matrix, in addition to indicating the divergence between the concepts of autonomy and capacity, highlights the disparities among the MPEs and the vast diversity they demonstrate. The dotted lines in Graph 6represent the average values of autonomy and capacity. Noteworthy is the Public Prosecutor’s Office of the State of São Paulo, which, apart from the distance in terms of autonomy level compared to other states, has the fact that its capacity does not match the high level of financial autonomy and organizational reputation.
Graph 6
Autonomy and capacity matrix*
*Average between the years 2016 and 2020 per unit.
Source: Elaborated by the author.
Table 5 categorizes MPEs according to their position relative to the average autonomy and capacity. It shows that no MPE exhibits both autonomy and capacity above average, reinforcing our argument that autonomy and capacity do not necessarily go hand in hand. Furthermore, there is a higher concentration of units in the position of below-average autonomy and above-average capacity.
This classification also reinforces the argument that autonomy and capacity are not necessarily interconnected or directly proportional. This means that a state can exhibit high autonomy without necessarily having high capacity, or vice versa. This observation is evidenced by the distribution of states in Table 5, where it is noted that the majority of the MPEs do not fall within the quadrant representing above-average autonomy and capacity, demonstrating that these two aspects can manifest independently.
Therefore, Table 5 not only categorizes the MPEs according to their autonomy and capacity relative to the average but also supports the idea that these two factors are not obligatorily associated, and can appear in different combinations across the various MPEs in the country.
Table 5
Classification of the MPEs according to their position relative to the average autonomy and capacity
Above Average Capacity
Below Average Capacity
Above Average Autonomy
MPSC, MPMG
MPSP, MPRJ e MPCE
Below Average Autonomy
MPRO, MPTO, MPAP, MPRR, MPAC, MPSE, MPMS, MPGO, MPRN, MPRS e MPMT
MPAL, MPPE, MPPI, MPBA, MPMA, MPPR, MPPB, MPAM, MPPA e MPES
Source: Elaborated by the author.
While it is feasible to point out limitations in this categorization method, such as cases of units situated on the boundary between two groups and the lack of data that would allow for a more precise analysis regarding the measure of autonomy, it contributes to a deeper understanding of the diversity and heterogeneity of MPEs. Furthermore, it’s worth noting the numerous cases where they are close to the average, but due to a small margin, they were categorized into distinct groups. Future research with greater depth may better explain these data and better situate the position of each case.
6. DISCUSSION AND CONCLUSION
This work has contributed to the investigation of the relationship between financial autonomy and capacity in public organizations, proposing an indicator and operationalizing the concepts, presenting a territorial perspective as essential to understanding differences between public institutions and providing a novel comparative framework of the MPEs.
Regarding the first point, the data indicate the need for the literature to adopt clear and transparent variables between measures of autonomy and capacity, including delineating the boundaries between these two concepts. This finding aligns with the studies of Bersch et al. (2017). However, in this research, we demonstrate not only the diversity in the differences between autonomy and capacity but also how both can be influenced by territorial and political dynamics.
Furthermore, we present a comparison between organizations with the same functions and similar institutional designs. Achieving autonomy does not necessarily equate to achieving capacity for public institutions. The analysis of the MPEs reinforces this. The indicator presented can be utilized in other studies focused on autonomy and capacity, applied in a way that enables a comparative analysis between organizations.
Although it requires further exploration, we can identify that the sources of diversity among the MPs are numerous, including public problems, the wealth/social capital of each state, the history/trajectory of each MP, and the organization’s relationship with local politics. Additionally, the influence of state characteristics on levels of financial autonomy and capacity, as well as how inequalities between states reflect in the diversity of these institutions, is notable.
An analysis of Graphs 5 and 6 shows that only the states of Santa Catarina and Minas Gerais were classified as having both capacity and autonomy above the average relative to other Brazilian states. However, it is important to note that, despite their superior performance, both states are still close to the boundary that delineates the national average. A factor that may have contributed to this prominent position is that both Santa Catarina and Minas Gerais managed to secure special revenues for their respective state funds, as evidenced in Table 4.
It is apparent that Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte, Mato Grosso, Goiás, Mato Grosso do Sul, Acre, Roraima, Amapá, Tocantins, and Rondônia, although they show high levels of capacity compared with other units, do not have better levels of autonomy. The first aspect (capacity) may be influenced by the population size, while the second (financial autonomy) is linked to the state’s wealth and political factors that limited these organizations’ achievement of greater financial autonomy. Only Rio Grande do Norte, Goiás, and Mato Grosso do Sul secured special funds up to the data collection period for this research. It is crucial to emphasize that socioeconomic inequality among states also reflects on the organizations under their jurisdiction, even if it does not appear to be determinant and the sole explanatory factor.
The development of autonomy and capacity involves political negotiations and organizational conquest in relation to the Legislative, Executive, and Judiciary branches, as well as structure and budget. The Public Ministry’s budget, as well as the creation and transformation of positions, needs to be approved by the Legislature and must be incorporated by the Executive head into the budget plans. Regarding the special funds analyzed, one can notice, for example, a process of achieving financial autonomy in the approval of revenues for the special funds of the MPEs, which compete for resources with other organizations, such as the Judiciary and the Executive itself.
The Public Ministries (MPs) of Ceará, Minas Gerais, Piauí, and Paraíba are responsible for managing consumer service institutes. This represents an additional source of revenue for the State Public Ministries (MPEs), an achievement within the scope of state politics. The same occurred with the acquisition of notary fees, originally shared with the Judiciary, but which have also been contested by the MPs. Maranhão and Rio de Janeiro have secured for their funds the surplus of the general budget of the MP, which, instead of returning to the state coffers, constitutes an additional revenue for the organization.
The recent approval of special revenue for the funds and state wealth explains why some of the analyzed MPs have not yet secured more resources for their funds, as is the case with Bahia, Piauí, and Maranhão. It also indicates that this is a recent process, led by some states like Ceará, Minas Gerais, Paraíba, and Santa Catarina, three of which have achieved above-average levels of autonomy. Moreover, the size of the revenue is related to the wealth of each state and, depending on the context, can increase the capacity for collection. However, while it explains differences in revenue collection, it does not account for institutional distinctions or in the design of the laws. An example is Santa Catarina, as reported by Silveira (2022). The process of securing revenue for the special fund for modernization and reequipment did not occur away from political disputes with the Judiciary.
This fund was formed by the collections from judicial services and had its revenue directed to sectors associated with the Judiciary, such as the maintenance of the state’s prison units, and ‘the establishments for the protection of the rights of the Child and Adolescent, under the responsibility of the State of Santa Catarina’ (Art. 2º). The creation of a Reequipment Fund for the Public Ministry would allow greater control by the MPSC over its budget, but the state judiciary would have to share a portion of its revenue, leading to conflicts in the relationship between the classes (Silveira, 2022, p. 123, our translation).
The state of São Paulo stands out in the analyses both for the size of its special fund and the discrepancy between the indicators of autonomy and capacity. Regarding the former, there is a significant factor related to the population size of the states, which influenced the values associated with the number of members per inhabitant. However, there is also a matter of profile to consider in the outcome of the number of procedures initiated by its members. Yet, it is possible to identify the vast difference in structure and budget allocated to the unit compared to other states.
The second point warrants further exploration: why have organizations with high levels of financial autonomy not achieved similar values in building capacity? Despite the member-to-inhabitant ratio being significant and linked to territorial characteristics, even wealthier MPEs did not show greater efficiency in the ratio of initiated processes to the number of members.
São Paulo emerged as a special case in the matrix presented. This is special due to the organization’s proximity to state politics and its achievements related to the historical process of organizational development (Zaffalon, 2017; Bonelli, 2002). It was under the administrations of Orestes Quércia and Luís Antonio Fleury that the organization greatly expanded its structure (Bonelli, 2002). The former governor and congressman Fleury was a public prosecutor, president of the São Paulo Public Ministry Association (1982 to 1986), Secretary of Public Security in Quércia’s government, and a strong advocate for the organization’s interests, which reflected in his political actions. In other words, the wealth of the state carries weight and impacts the indicators, but this process is linked to the organization’s successive achievements in the political sphere, such as the acquisition of notary fees as an increase in the special fund.
The expansion of the Public Ministries (MPs) in the states occurs in a context of significant institutional powers granted to these organizations. The heads of these organizations, the Attorneys General of Justice (PGJs), are responsible for investigating the governor and the presidents of the Legislative Assembly and the Court of Justice. Depending on each state’s Constitution, they also have the same prerogative over state deputies in cases of common crimes, and/or government secretaries. This is a common factor, resulting from the process of establishing our federalism, which reserved significant powers for the governors.
As we have shown, the PGJs are an endogenous source of diversity among the units. They adopt distinct paths in the leadership they exercise within the organization, being responsible for budget negotiations and institutional changes that depend on approval from the Legislative Assembly.
Another factor that may be linked to institutional differences is the historical process of forming these organizations, which explains the differences in organic laws and institutional designs presented, as well as specific public problems that influence the development of expertise and different specializations in public policy actions. However, the similarities found should be investigated as a possible influence of national bodies, such as the National Council of the Public Ministry (CNMP), without excluding the possibility of institutional learning among the units themselves.
This work does not exhaust the discussion about the diversities of the MPs. In fact, it indicates the need for further exploration, as state inequalities seem to influence organizational inequalities. However, state characteristics, such as state wealth and population size, do not explain all the institutional and organizational differences observed. Nor are they the sole explanatory factor for the discrepancies observed in relation to the MPSP and the rest of the states.
The importance of advancing to analyses that examine the “actual” autonomy of these organizations is highlighted, which was not possible in this study. Future research could investigate whether the Attorneys General of Justice (PGJs), given their mandate, act autonomously concerning the interests of the governors, or whether the institutional design previously described prevents external control from being exercised.
Presenting the territorial variation of autonomy and capacity of the MPs aims to shift analysts’ attention to the social and political context in which these institutions are embedded and with which they interact. This seeks to overcome the conception of the MP as an entity operating under a single ideology, without considering differences and singularities among its units. Understanding this diversity is crucial for analyses aimed at understanding the impacts of the institution’s actions. Moreover, the goal is not to provide a definitive conclusion on how to measure autonomy and capacity but rather to indicate possible directions that can be refined in future research.
ACKNOWLEDGMENTS
The author would like to thank the Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (CAPES) for the doctoral scholarship provided during the research period and researcher Lucas Falcão Silva for his review and support in data analysis.
1
It comprises the Federal Public Ministry (MPF), the Labor Public Ministry (MPT), the Military Public Ministry (MPM), and the Public Ministry of the Federal District and Territories (MPDFT).
2
It is noteworthy that, although the PGJ does not criminally prosecute governors, being that function of the PGR, he can act in cases of misconduct.
DATA AVAILABILITY
The dataset supporting the results of this study is not publicly available.
FUNDING
This work was conducted with the support of the Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (CAPES).
15
[Translated version] Note: All quotes in English translated by this article’s translator.
Reviewers:
18
Marjorie Marona (Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte / MG - Brazil) https://orcid.org/0000-0002-6820-2210
19
Two of the reviewers did not authorize the disclosure of their identities.
Reviewer
Peer review report: the peer review report is available at this URL. https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/91296/85816
Autoría
Rayane Vieira Rodrigues
Conceituação (Liderança)
Curadoria de dados (Liderança)
Metodologia (Liderança)
Administração de projeto (Liderança)
Escrita - rascunho original (Liderança)
Escrita - revisão e edição (Liderança)
Doutoranda em Administração Pública e Governo pela Escola de Administração de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV EAESP); Mestre em Políticas Públicas pela Universidade Federal do ABC (UFABC); Pesquisadora visitante na Universidade de Leiden.
Fundação Getulio Vargas (FGV EAESP) / Escola de Administração de Empresas, São Paulo- SP, BrasilFundação Getulio VargasBrazilSão Paulo, SP, BrazilFundação Getulio Vargas (FGV EAESP) / Escola de Administração de Empresas, São Paulo- SP, Brasil
Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744
Sandro Cabral (Insper Instituto de Ensino e Pesquisa, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-8663-2441
SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS
Fundação Getulio Vargas (FGV EAESP) / Escola de Administração de Empresas, São Paulo- SP, BrasilFundação Getulio VargasBrazilSão Paulo, SP, BrazilFundação Getulio Vargas (FGV EAESP) / Escola de Administração de Empresas, São Paulo- SP, Brasil
Rodrigues, Rayane Vieira. Los ministerios públicos estatales en Brasil: diferencias de autonomía y capacidad. Revista de Administração Pública [online]. 2024, v. 58, n. 3 [Accedido 5 Abril 2025], e2023-0200. Disponible en: <https://doi.org/10.1590/0034-761220230200 https://doi.org/10.1590/0034-761220230200x>. Epub 26 Jul 2024. ISSN 1982-3134. https://doi.org/10.1590/0034-761220230200.
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Los ministerios públicos estatales en Brasil: diferencias de autonomía y capacidad
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Fonte: Elaborado pelos autores.
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Fonte: Elaborado pelos autores com base em Siconfi (2021).
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Fonte: Elaborado pelos autores.
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Fonte: Elaborado pelos autores.
*Média entre os anos de 2016 e 2020, por unidade.Fonte: Elaborado pelos autores.
Fonte: Elaborado pelos autores.
