A construção das redes que disputam a regulamentação dos agrotóxicos no Brasil: o PL 6299 versus a Política Nacional de Redução do Uso de Agrotóxicos (PNaRa)

The construction of the networks that dispute the regulation of pesticides in Brazil: the PL 6299 versus the National Policy for Reducing the Use of Pesticides (PNaRa)

La construcción de redes que disputan la regulación de pesticidas en Brasil: el PL 6299 frente a la Política Nacional de Reducción del uso de agroquímicos (PNaRa)

Resumo:

Nos últimos anos tem se acirrado o debate em torno dos agrotóxicos no Brasil. De um lado, tem-se a rede ligada ao agronegócio e de outro, diferentes entidades preocupadas com a segurança alimentar e a saúde pública. O artigo objetiva compreender as formas como estão estruturadas as relações entre os atores em cada uma dessas redes e entre elas, identificando essas estruturas e apontando para suas características e formas de atuação. Utilizou-se análise documental de leis e decretos, notícias de jornais e sites para traçar as narrativas e as trajetórias de atores em relação a essas políticas e entre si. Os resultados mostram que a rede do agronegócio é estável e típica de uma comunidade política bem integrada e estruturada. A rede oposta tem grande heterogeneidade de interesses e membros, mais frágil e menos estável, mas que ainda assim vem se utilizando da opinião pública para pautar sua agenda.

Palavras-chave: agrotóxicos; políticas públicas; redes sociais; agroecologia; agronegócio

Abstract:

In recent years, the debate around pesticides in Brazil has intensified. On the one hand, there is the network linked to agribusiness and, on the other, different organizations concerned with food security and public health. The article aims to understand how the relationships between the actors in each of these networks and between them are structured, describing these structures, and identifying their characteristics and forms of action. Documentary analysis of laws and decrees, newspaper articles and websites were used to trace the narratives and trajectories of actors in relation to these policies and to each other. The results show that the agribusiness network a stable, well-integrated and structured political community. The opposing network is heterogeneous in terms of interests and members and is more fragile and less stable. Nonetheless, its agenda has the support of public opinion.

Key-words: pesticides; public policies; social networks; agroecology; agribusiness

Resumen:

En los últimos años, el debate en torno a los plaguicidas en Brasil se ha intensificado. Por un lado, está la red vinculada a la agroindustria y, por otro, las diferentes entidades preocupadas por la seguridad alimentaria y la salud pública. El artículo tiene como objetivo comprender las formas en que se estructuran las relaciones entre los actores de cada una de estas redes y entre ellas, identificando estas estructuras y señalando sus características y formas de actuación. Se utilizó el análisis documental de leyes y decretos, noticias de periódicos y sitios web para rastrear las narrativas y trayectorias de los actores en relación con estas políticas y entre sí. Los resultados muestran que la red de agronegocios es estable y típica de una comunidad política bien integrada y estructurada. La red opuesta tiene una gran heterogeneidad de intereses y miembros, más frágil y menos estable, pero sigue utilizando la opinión pública para orientar su agenda.

Palabras-clave: pesticidas; políticas públicas; redes sociales; agroecología; agroindustria

Introdução

Nos últimos anos, tem se acirrado o debate em torno de dois modelos de produção de alimentos no Brasil com grande repercussão no Congresso Nacional. Especialmente com o impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, em 2016, o campo do agronegócio vem se movimentando com mais facilidade no Executivo, no Legislativo, mas também no Judiciário brasileiro. Segundo Porto (2018, p. 1): “o Governo Federal e o Congresso Nacional têm acelerado mudanças de políticas públicas e legislação que seguem a agenda do ‘mercado’.

Mesmo sendo um modelo hegemônico no país, nos governos petistas (2003-2016), ainda foi possível a emergência de políticas públicas que buscassem a construção de um modelo alternativo com foco no fortalecimento da agricultura familiar, como a Política de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação escolar (PNAE), por exemplo. Essas políticas buscavam garantir a comercialização dos produtos da agricultura familiar, bem como pautar as discussões sobre segurança alimentar e nutricional e reafirmar a importância da agroecologia. Com o fim desses governos, concepções conservadoras sobre o rural voltaram à cena política, enfatizando o agronegócio como um projeto que se apresenta como o único viável para alimentar toda a população brasileira. Essa retomada das pautas dos representantes do agronegócio tem sido possibilitada mediante a atuação do Governo atual de Jair Bolsonaro (Partido Liberal - PL) que, desde o princípio de sua campanha, tem sinalizado sua posição favorável a esse grupo.

No que se refere especificamente à questão dos agrotóxicos, percebe-se uma disputa política entre dois grupos, que se expressa “nos repertórios discursivos mobilizados para conquistar a opinião pública e [em] estratégias políticas contra e a favor das Leis [o PL 6.299/02 e o PL6670/2016]” (MOURA; ROZENDO; OLIVEIRA, 2020, p. 560). O PL 6.299 (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2018a), também denominado de “Pacote do Veneno” pelos grupos opositores, busca flexibilizar o marco regulatório dos agrotóxicos no país e vem sendo defendido por grupos ligados ao agronegócio e pela bancada ruralista⁵, inclusive sendo tratado como a “Lei do Alimento mais Seguro”. Do lado contrário, organizações ligadas ao meio ambiente, saúde, segurança alimentar e agricultura familiar vêm buscando denunciar esse PL e pautar a Política Nacional de Redução do Uso de Agrotóxicos (PNaRA), que elenca alternativas ao uso dos químicos na produção de alimentos. Ou seja, trata-se de uma disputa política que mobiliza também aspectos econômicos, culturais e simbólicos. Conforme destaca Marques (2006, p. 17), para cada um dos contextos sociais que envolve essa disputa, existe “um conjunto de atores dotados de instrumentos de poder que disputam os resultados do processo político em termos da distribuição de benefícios escassos, assim como de poder político”.

Dos dois lados, observa-se uma diversidade de atores que se mobilizam em torno das políticas que irão defender. Dentre esses, destacam-se atores políticos que têm maior centralidade e que têm habilidades sociais (FLIGSTEIN, 2001) para mobilizar outros atores, utilizando narrativas que tentam convencer a opinião pública. Diante desse contexto, questiona-se: como se caracterizam os atores dessas disputas e de que forma estão conectados? Como eles se unem em torno de suas bandeiras para mobilizar seus interesses?

Portanto, o artigo busca compreender as formas como se estruturam as relações entre os atores a partir das pautas que reivindicam, identificando suas características e a forma como as relações se estruturam de acordo com certos atributos dos atores.

Para tal, utilizamos o arsenal teórico metodológico da Análise de Redes Sociais (ARS) para analisar as configurações dos atores no processo de impulsionar as duas políticas (PL 6299 e a PNaRA).

As autoras concordam com Moraes (2019, p. 8, grifo nosso) ao afirmar que, para o caso das redes em torno dos agrotóxicos no país, “nem a regulação nem o seu enforcement são processos politicamente neutros: eles resultam, em parte, do poder relativo de grupos sociais, cujos membros formam redes tanto dentro quanto fora do Estado.”

O texto está subdividido em três seções, além desta introdução. Inicialmente, são apresentados os principais referenciais teórico-metodológicos adotados para a realização da pesquisa, especialmente a Análise de Redes Sociais (ARS) e a abordagem de rede de políticas. Na segunda seção, apresentamos a metodologia e, de maneira mais detalhada, o processo de seleção dos atores em estudo. Na terceira seção, o foco está na apresentação das redes de atores envolvidos em torno da discussão do PL 6299 e da PNaRA, posicionando os agentes em suas respectivas relações com as políticas. Por fim, as considerações finais.

A Análise de Redes Sociais (ARS) e as redes de políticas

A Análise de Redes Sociais (ARS) possui uma larga tradição nas Ciências Sociais, ainda que não se restrinja a essa área do conhecimento. Autores como Castells (2000), Emirbayer e Goodwin (1994) e Granovetter (1973) trazem importantes contribuições do enfoque das relações sociais em diferentes fenômenos sociológicos. Esse tipo de pesquisa é comumente abrigado sob a alcunha de “estrutural”, que parte da análise de interdependência ou não-interdependência entre membros de um meio social (LAZEGA; HIGGINS, 2014; MARQUES, 2006; FREEMAN, 2004). Assim, “uma rede social (metáfora do sistema de interdependências) é definida metodologicamente (por razões técnicas) como um conjunto de relações específicas (por exemplo, colaboração, apoio, aconselhamento, controle ou ainda influência) entre um conjunto finito de atores” (LAZEGA; HIGGINS, 2014, p. 8).

Os analistas de redes sociais buscam compreender padrões de interação, as condições sob as quais esses padrões surgem e as consequências disso (FREEMAN, 2004). Segundo Borgatti, Everett e Jeffrey (2013, p. 11), uma das hipóteses genéricas da teoria é que “o que acontece com um grupo de atores é parte de uma função de estruturas de conexões entre eles”. Assim, a ARS permite “apreender e analisar de maneira bastante qualificada os padrões de estruturação [das] relações e, assim, das redes formadas pelos atores” (MOURA; SILVA, 2008, p. 49) e, ainda, como esses atores, muitas vezes dispersos, formam um “todo” conectado. A premissa básica da ARS é, então, que o comportamento de pessoas e organizações é afetado - e molda - pelas redes sociais em que estão envolvidos.

Com aplicabilidade em diversas áreas e guiada pelo interesse particular nos laços que ligam os atores sociais, o campo pode ser também identificado pelo uso sistemático de dados empíricos, uso de imagens para ilustrar o fenômeno e de modelos matemáticos e computacionais, congregando aspectos da sociologia, estatística, computação e data mining (FREEMAN, 2004; JACKSON, 2010). Destacam-se, como elementos básicos dessas estruturas, os nós (os objetos em análise, como os atores envolvidos em processos políticos) e as ligações (os vínculos entre os objetos). Os nós possuem certos atributos que os caracterizam, e essas relações também podem ser caracterizadas como mais fortes ou mais fracas, mais ou menos instáveis.

Rhodes (2006) aponta que o método de análise de redes mais comum ao campo da ciência política é a análise de redes de políticas. Para o autor, assim como para Kenis e Schneider (1991), as redes de políticas podem ser descritas como estruturas articuladas a partir de ligações formais ou informais entre agentes do Estado e outros atores da sociedade para a elaboração e implementação de políticas públicas, portanto o conceito permite apreender os padrões de relações entre atores estatais e não-estatais. Segundo Kenis e Schneider (1991, p. 41-42),

redes de políticas podem ser concebidas como arranjos estruturais específicos na formulação de políticas públicas. [...] Uma rede de políticas é descrita por seus atores, suas ligações e seus limites. Inclui um conjunto relativamente estável de atores corporativos, principalmente públicos e privados. As ligações entre os atores servem como canais de comunicação e troca de informações, conhecimentos, confiança e outros recursos políticos.

Assim, na compreensão do processo político é importante analisar os arranjos formais entre os atores - nos canais convencionais de formulação de políticas públicas como o Executivo, Legislativo ou em espaços institucionais de participação (conselhos e conferências, no caso brasileiro) - mas também compreender as complexas relações informais estabelecidas fora desses espaços.

Segundo Moura e Silva (2008, p. 49), o conceito de redes de políticas permite analisar as “ações estabelecidas pelos atores em um determinado setor de política, identificando tanto as alianças constituídas entre os atores que compartilham determinados interesses, posições e/ou propostas, quanto os conflitos”. O estudo das redes, assim, auxilia na compreensão de arranjos institucionais e relações formais e informais na arena política, configurando-se como um conjunto de conceitos focados nas ligações dos governos e sua dependência com outros agentes estatais e atores sociais, compreendo que essas relações moldam ações individuais e resultados do processo político e são por elas alteradas e conformadas (BÖRZEL, 1998; RHODES, 2006; KENIS; SCHNEIDER, 1991; MCCLURG; YOUNG, 2010).

Nas Ciências Sociais, de modo geral, as redes são utilizadas de três maneiras: a) como uma metáfora, uma simplificação das interdependências de um sistema social complexo (MARQUES, 2000; LAZEGA; HIGGINS, 2014; RHODES, 2006); b) como prescrição para forma de ação, numa perspectiva normativa do uso das redes, determinando certas configurações específicas para o alcance de objetivos (RHODES, 2006); c) como método para descrever padrões de relações (LAZEGA, 1997; MARQUES, 2000; LAZEGA; HIGGINS, 2014; RHODES, 2006). Para os propósitos deste trabalho, as redes são utilizadas como uma metáfora para a atuação dos atores ligados às políticas.

Nesse sentido, observa-se que as redes podem ser utilizadas tanto como uma ferramenta analítica - aqui entendida em termos de uma tipologia das relações Estado/Sociedade ou ainda como um modelo de análise não-hierárquico entre atores públicos e privados na elaboração de políticas públicas; ou como uma abordagem teórica - estrutura da Rede como determinante do processo político e seus resultados ou ainda como forma específica de governança (BÖRZEL, 1998; RHODES, 2006).

A estrutura da rede e as posições tomadas pelos atores moldam ações, estratégias, alianças e confrontos, e ajudam a construir preferências, projetos e ideias - que circulam pela própria rede. A participação em rede dá acesso a diferentes tipos de recursos - status, prestígio, dinheiro, informação. Todas essas questões explicam a importância de entender essas estruturas na formatação de políticas.

Metodologia

A pesquisa tem caráter exploratório-descritivo, à medida em que busca mapear e classificar os atores e identificar as relações entre eles nos embates ligados ao PL 6.299 e à PNaRA.

Uma das suposições da ARS é que os sociogramas de linhas e pontos podem ser utilizados para representar atores e suas relações. E os padrões dessas conexões representam a estrutura relacional desse grupo (LOPEZ; SCOTT, 2000). Deste modo, busca-se observar as ligações entre os atores ligados às duas políticas de modo a demonstrar, a partir de imagens, uma metáfora para as articulações desses dois grupos. Os grafos representam a estrutura de uma rede, combinando vértices e linhas que conectam pares de vértices. Atores são representados pelos vértices (também chamados de “nós”), e as relações são representadas por linhas, arcos e loops (as “ligações”).

Lazega e Higgins (2014) apontam que a identificação dessas estruturas é um processo indutivo que parte da intuição do pesquisador a partir do conhecimento do campo e da construção de hipóteses que serão por elas representadas. Neste sentido, esta pesquisa baseou-se no que Laumann, Marsden e Prensky (1983) denominam como abordagem nominalista, ou seja, o pesquisador impõe uma estrutura conceitual que procura responder os seus próprios objetivos - “O delineamento dos limites da rede é analiticamente relativo aos propósitos do investigador” (LAUMANN; MARSDEN; PRENSKY, 1983, p. 21). Portanto, conforme destaca Saunders (2007, p. 230), “isso envolve procurar os atores [...] que são de interesse e descobrir a extensão dos vínculos entre as partes”. No caso aqui analisado, organizações ligadas ao agronegócio, por um lado, e organizações voltadas à defesa da agroecologia, saúde e meio ambiente, por outro.

A escolha para delimitar as redes baseia-se nas conexões observadas em campanhas, reuniões, eventos, petições, abaixo-assinados, protestos, composição de frentes parlamentares e/ou bancadas, entre outras ações que envolvem a articulação entre os atores. Portanto, para o propósito deste artigo, utilizam-se essas relações tanto na esfera político-institucional, caracterizadas pelos embates das propostas no Congresso e as relações entre as organizações em espaços diversos quanto na esfera das relações inter-organizacionais, isto é, pelas aproximações que ocorrem em outros espaços (associações, sindicatos, conselhos, etc). Como apontam Lazega e Higgins (2014, p. 26): “pode-se supor que se duas pessoas participaram de um evento marcante [...] têm chances de se conhecerem ou de terem relações importantes do ponto de vista dos comportamentos ou dos processos estudados”. Assim, compreende-se o estabelecimento dessas relações e ligações a partir da convivência e concordância ou discordância das pautas apresentadas. Esse tipo de abordagem das relações por meio das similaridades é, também, apontado por Borgatti et al. (2022, p. 15): ao fazer menção à taxonomia das relações, apontam para a similaridades em termos de localização (mesmo espaço e mesmo tempo), participação (mesmos clubes e mesmos eventos) e atributos (mesmas atitudes).

Para estabelecer essas ligações, utilizou-se, além da revisão bibliográfica da área, a análise documental de leis, decretos, planos, notícias de jornais e outros documentos para identificar a trajetória de atores diversos em relação a essas políticas e traçar as relações entre eles. Os dados de arquivos são artifícios utilizados pelos pesquisadores da ARS especialmente no campo das relações inter-organizacionais. De maneira análoga, dados de arquivos políticos, comerciais e econômicos também são importantes fontes para construção de estruturas relacionais (LAZEGA; HIGGINS, 2014). Assim, tomando como base estes documentos, as relações foram mapeadas e desenhadas a partir de falas de atores de origens distintas, que marcam as ideias defendidas e permitem delimitar a ação e relação de ambas as Redes.

O primeiro passo na pesquisa utilizou o material acima destacado para identificar os atores envolvidos nos debates e discussões da política. Inicialmente, foram utilizados os documentos da Ficha de Tramitação do PL 6.299/02 e do PL 6670/2016 (originário da SUG 83/2016) (BRASIL, 2016). Os dados disponibilizados online pela Câmara dos Deputados revelam-se como uma rica fonte de dados para esta pesquisa, haja vista que os processos de tramitação das duas propostas abrigam informações sobre os diversos atores presentes nas discussões em âmbito político-institucional, como convidados a audiências públicas relativas ao tema ou através dos discursos proferidos ao longo dos debates. Estes atores serviram de ponto inicial para a identificação dos atores das Redes, e funcionaram como ponto de partida para um snowball sampling, possibilitando a identificação de novos atores também relacionados às disputas em torno das políticas.

Nessa primeira etapa foram identificadas 258 instituições (entre órgãos públicos, empresas, entidades, ONGs, assessorias, associações, cooperativas, movimentos sindicais, movimentos sociais, entidades de classe, escolas, universidades e instituições de pesquisa). Atores individuais somaram cerca de 400 nomes. Foram mapeados atores, instituições e organizações de naturezas diversas a partir de sua participação em audiências públicas ou em frentes parlamentares no Congresso, bem como aqueles identificados em sites oficiais de movimentos, organizações e instituições (encontram-se aí parlamentares, pesquisadores, técnicos, ativistas, líderes sindicais e de movimentos sociais, entre outros).

A segunda etapa da pesquisa consistiu, então, em fazer um recorte dos atores encontrados. Optou-se por identificar enquanto atores: as organizações da sociedade civil (movimentos sociais, ONGs, associações, sindicatos), empresas privadas e as articulações dos deputados e senadores na Câmara e Senado (em Frentes Parlamentares e/ou Bancadas). A escolha de trabalhar somente com agrupamentos remete ao que Saunders (2007) apresenta como sendo uma escolha metodológica estratégica, uma vez que se supõe que aqueles indivíduos que estão mobilizados e comprometidos com o PL 6299 ou a PNaRa “são membros, apoiadores ou ativistas de alguma organização” (SAUNDERS, 2007, p. 229).

Assim, as organizações foram incluídas com base em sua relevância frente aos debates, medida em termos de mobilização da agenda. Isso foi observado a partir de sua participação institucional (participação nas discussões em termos de audiências, sessões ordinárias, reuniões de frentes parlamentares), capacidade de disseminação das ideias (instituições e organizações que mobilizam as agendas em termos de difundir as temáticas em diversos níveis, inclusive na mídia), abrangência geográfica e, no caso da rede da PL 6299, também foi levado em consideração o peso econômico das empresas.

A identificação desses atores levou em consideração sua participação em audiências públicas e registros em sites e meios de comunicação que revelavam seu envolvimento com as questões. A partir da identificação nesses meios, foram excluídos os atores de nível local, priorizando as organizações nacionais. No caso das empresas estudadas, levou-se em consideração dados das grandes associações brasileiras de produtores agropecuários e das maiores empresas ligadas ao setor no país (AS 100 MAIORES..., 2021).

Além de organizações da sociedade civil e empresas, aqui também se incluem as frentes parlamentares que impulsionam essa agenda no Congresso e a Bancada Ruralista. A identificação no meio político/institucional é, também, tarefa difícil. Somente na 56ª Legislatura, a Câmara tem identificadas em seu site mais de 300 frentes parlamentares. Araújo e Silva (2016) apontam para essa dificuldade de identificação não só pelo volume das frentes, como pelos múltiplos temas por elas abordados, mas também porque a participação numa frente diz pouco sobre a atuação efetiva dos parlamentares (que podem ser signatários sem participar e/ou mobilizar a agenda). Estes mesmos autores, se referindo à 54ª legislatura, vão apontar que pelo menos 19 frentes tinham atuação na temática de agricultura e pecuária, situação não diferente para a atual legislatura.

Optou-se por focar, nessa arena, então, em três frentes: a Frente Parlamentar Mista da Agropecuária (FPA), a Frente Parlamentar Mista da Agricultura Familiar (FPAF) e a Frente Parlamentar Ambientalista. A escolha pelas frentes se dá por sua maturidade de organização (ARAÚJO; SILVA, 2016). A Frente Ambientalista tem origens que remontam a grupos de trabalho da Constituinte (a chamada “Frente Verde”), e quando a Câmara passa a instituir o registro das frentes, é a primeira a se formalizar, atuando fortemente na agenda ambientalista, congregando parlamentares e organizações não-governamentais desde então (ARAÚJO; SILVA, 2016).

A FPA, já foi amplamente estudada e apontada pela literatura como importante foro de organização e de impulsionamento da agenda de produtores rurais patronais e do agronegócio (BRUNO, 2021; BRUNO, 1997; ARAÚJO e SILVA, 2016). Também com origens que remontam à Assembleia Constituinte, a Frente é considerada uma das mais fortes e influentes do Parlamento. Segundo o site do Congresso, atualmente conta com 244 deputados signatários e 39 senadores. A FPA, assim como outras frentes parlamentares, é “heterogênea, diversificada e estratificada com relação a profissões, trajetórias, posições e privilégios” (BRUNO, 2021, p. 466), inclusive com participação de parlamentares de partidos progressistas, como o caso do Partido dos Trabalhadores, mostrando que “estar presente no terreno do adversário faz parte da disputa” (BRUNO, 2021, p. 461).

Confunde-se a FPA com a chamada “bancada ruralista”, nome dado a um conjunto de parlamentares que informalmente vem mobilizando a agenda patronal e do agronegócio. Embora a bancada ruralista tenha presença forte e significativa na FPA, as duas não devem ser confundidas. Entretanto, o inegável peso da bancada ruralista confere a esta um papel importante nessas disputas e, por essa razão, também será aqui identificada. Segundo publicação do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (BANCADA RURALISTA..., 2018), a bancada ruralista conta, na 56ª Legislatura (2019-2023), com 104 parlamentares (76 deputados e 28 senadores).⁶

Por fim, a Frente Parlamentar Mista da Agricultura Familiar (FAPF) foi escolhida por ter no centro de sua atuação a temática da Agricultura Familiar, mostrando contraponto à FPA.

Cabe destacar, ainda, que a participação em uma ou mais frentes não significa uma ligação direta com alguma das duas pautas aqui destacadas. De fato, observando-se os números de deputados signatários das três frentes, 27% estão nas 3, 44% em pelo menos duas delas e 29% apenas em uma delas.⁷ Isso corrobora com Bruno (2021, p. 462):

a disputa política é parte de uma intrincada e abrangente rede de relações sociais, políticas, culturais, históricas e simbólicas. Dependendo da conjuntura e dos interesses em jogo, fomenta tanto um entrelaçamento quanto um distanciamento entre atores, instâncias, narrativas e ações. Ou seja, faz parte da política e da disputa política estar presente, lutar por espaço com os adversários.

Esses exemplos apontam para a complexidade das políticas e para o interesse em identificar as relações desses atores heterogêneos que se unem em torno de determinadas pautas.

Após a identificação e recorte dos atores, partiu-se para o estabelecimento dos laços entre eles e os clusters que formam. Para compreender essas relações e tecer as ligações nas redes e caracterizar os atores, utilizamos dois conjuntos de informações:

1. ligação com PNaRa ou PL 6.299/02, identificada por meio dos discursos dos atores e suas reivindicações. A ligação com as políticas foi utilizada como a variável estrutural que relaciona os atores. Aqui, seguimos as estratégias destacadas por Marsden (2005) para limitar a Rede: a) uma abordagem posicional, baseada em características de objetos ou critérios formais de associação; e b) uma abordagem baseada em eventos e na participação em atividades;

2. os atributos dos atores, em termos de: a) a natureza da reivindicação dos atores, identificadas em quatro enfoques: questão agrícolas e agrárias; saúde pública e nutrição; meio ambiente; outras questões; b) origem, identificados como membros da sociedade civil, empresas e indústrias, ONGs, Academia ou da esfera político-institucional.

Além de questões de escopo dessa pesquisa, o processo de identificação das relações entre os atores é limitado, ainda, pela identificação das relações entre as instituições, dado que muitas vezes não se revelam de maneira tão clara. Empresas, institutos e demais instituições ligadas ao agronegócio e identificadas com o PL 6.299/02 tendem a tratar com transparência suas ligações à Frente Parlamentar da Agricultura (FPA) e à chamada bancada ruralista. Por outro lado, o apoio à PNaRA se mostra menos solidificado, à medida em que, muitas vezes, esse respaldo é manifestado em notas ou em assinaturas a Cartas Abertas, e não explicitamente por essas entidades. A exemplo disso observa-se que, embora a principal mobilizadora de apoio à PNaRA, a Campanha Permanente Contra Agrotóxicos e Pela Vida, destaque a assinatura de instituições como a Organização das Nações Unidas, é difícil enquadrá-la enquanto mobilizadora desta pauta.

Identificados os atores e estabelecidas suas relações dadas as dificuldades já citadas, a quarta etapa da pesquisa foi o desenho da rede. Para o desenho, foi utilizado o software yEd Graph Editor. Seu uso possibilitou a visualização e criação automática dos layouts das redes.

Um conceito importante da ARS utilizado para a análise é o de cluster. Clusters são conjuntos de nós mais densamente conectados que os demais da rede. A ideia de cluster remete ao agrupamento dos atores em classes com base tanto em suas ligações como em seus atributos. A partir dos atributos acima destacados, delineamos os clusters existentes em cada uma das redes. Os atores foram agrupados a partir destes atributos, permitindo observar os grupos que se conformam em torno das redes e seus distintos interesses.

Assim, a ARS é usada na pesquisa para demonstrar os principais laços entre atores envolvidos nas discussões sobre a PNaRA e sobre o PL 6.299 e a firmeza dessas conexões, evidenciando os distintos recursos e discursos que utilizam.

Atores em rede e os debates em torno do PL 6299 e da PNaRA: visualizando relações e construindo narrativas

O modelo de desenvolvimento rural no Brasil seguiu, ao longo do tempo, a lógica do paradigma da modernização da agricultura imposta pelos países desenvolvidos aos países em desenvolvimento. Congregando novas nuances, esses debates posicionam produtores, acadêmicos e movimentos sociais quanto às questões sobre o tipo de desenvolvimento e de técnicas aplicáveis à produção agrícola no país.

Os alicerces do modelo aqui implementado seguem as bases da agricultura “moderna”, se fundando no cultivo intensivo do solo, aplicação de fertilizantes, irrigação, monocultura, controle químico de pragas e manipulação genética de plantas. Nessa dinâmica, “o setor agrícola absorveu quantidades crescentes de crédito agrícola, incorporou os chamados “insumos modernos” ao seu processo produtivo, tecnificando e mecanizando a produção, e integrou-se aos modernos circuitos de comercialização” (PALMEIRA, 1989, p. 87). Também chamada de “modernização conservadora”, a organização da agricultura brasileira estabelecida desde a colonização se mantém (DELGADO, 2012), e cada vez mais fazendo uso dos agrotóxicos.

Por outro lado, o debate sobre modelos alternativos de produção vai ser pautado por entidades da sociedade civil e da academia, principalmente entre a comunidade agronômica, em oposição à agricultura convencional. De acordo com Brandenburg (2002, p. 12), o debate sobre agricultura alternativa no país, “surge diante de contextos de uma política agrária excludente, motivada por organizações politicamente engajadas e visando à construção de uma sociedade democrática e com a perspectiva de transformação social”. Essas organizações se movimentavam no campo societário, mas também no campo político institucional. Ainda segundo Brandenburg (2002), essas organizações vão ser compostas por pequenos agricultores que não conseguiram acompanhar os processos impostos de modernização da agricultura, portanto, criam essa “via alternativa à política de modernização agrícola” (BRANDENBURG, 2002, p. 12).

A demanda por produtos livres de agrotóxicos se espalha e fortalece o debate em torno da produção de alimentos de maneira ecológica, saudável e de qualidade juntamente com a centralidade que a pauta ambiental ganha no cenário internacional e nacional (MONTEIRO; LONDRES, 2017). Especialmente ao denunciar o impacto da contaminação e intoxicação por agrotóxicos, esses campos se vinculam com os campos da saúde, “incluindo articulações entre grupos acadêmicos, instituições e movimentos sociais” (BURIGO; PORTO, 2019, p. 251).⁸ Essas questões vêm sendo incorporadas de maneiras distintas pelos diferentes atores desses processos.

Tendo esse debate sobre o modelo de desenvolvimento rural brasileiro como pano de fundo, questões subjacentes e/ou dele derivadas surgem nos debates públicos e na agenda política. Temas ligados aos riscos climáticos, baixa elasticidade, criação de estoques estratégicos, segurança alimentar, balança comercial, reforma agrária, entre outros, estão entre estas pautas. O uso de agrotóxicos na produção agrícola brasileira não é diferente. Longe de ser um debate novo, como já apontado, tem suas raízes na disseminação da chamada “revolução verde” e na visão hegemônica de desenvolvimento rural do país, que se revela na construção sistemática desse tipo de projeto. Atualmente, a questão vem se centrando no debate entre duas propostas: o PL 6299 e o PL 6670 (PNaRA).

PL 6299: histórico, atores, grupos e poder na conformação da rede

Discussões sobre a modificação da Lei dos Agrotóxicos, Lei nº 7.802, de 11 de julho de 1989 (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 1989) não são novas e, especificamente a partir dos anos 2000, ganham forças nos debates da arena político-institucional. A defasagem da legislação é apontada por propositores de alterações, inclusive em termos de acordos e legislações internacionais, como o Acordo sobre a Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS)/OMC (BRASIL, 1994) e os critérios de classificação dos defensivos fitossanitários adotados pela ONU em 2002 (Sistema Globalmente Harmonizado de Classificação e Rotulagem de Produtos Químicos - GHS).

Nesse contexto, de autoria do senador Blairo Maggi (PP), surge o PL 6299 que “propõe, por meio de alterações na Lei n°. 7.802, de 1989, modificar o sistema de registro de agrotóxicos, seus componentes e afins” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2018a). A proposta de modificação se baseia na premissa de que é imprescindível mudar a legislação para que a agricultura seja modernizada no país. Seus defensores argumentam que a lei é desatualizada e que mudanças na legislação podem ajudar o setor, que se caracteriza por ser um dos grandes motores da economia nacional.

De acordo com Porto (2018), esse PL reúne diversos outros PLs que estavam tramitando no Congresso Nacional desde 1999 em diferentes comissões: de Defesa do Consumidor; Minorias e Meio Ambiente; de Seguridade Social e Família; de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural e de Constituição e Justiça e de Cidadania, tendo recebido pareceres pela aprovação, com substitutivo, nessas comissões. A partir da apensação do conjunto de proposições⁹ que tramitavam em Comissão Especial, o PL 6.299, de 2002, deixou a tramitação normal e passou a ser apreciado no âmbito de uma Comissão Especial. criada em 2016, tendo como presidente a então senadora Tereza Cristina (PSB).

Em 2018, na Comissão Especial destinada a proferir parecer ao PL, do Senado Federal, o deputado Adilson Sachetti (PRB-MT) reforça a necessidade de aprovação do projeto utilizando a narrativa de que o Brasil estaria atrasado em relação a outros países e que seria preciso avançar nas decisões para que os produtores rurais pudessem fazer uso desses produtos. Segundo ele,

Por que este PL precisa ser aprovado? Porque nós estamos atrasados em relação aos outros países naquilo que de novo existe para ser usado nesse setor: moléculas mais seguras, mais eficientes, menos tóxicas, que o mundo inteiro está usando e que nós aqui, atrelados à burocracia, não estamos conseguindo usar (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2018b).

Em 2019, o relator do PL, deputado federal Luiz Nishimori (PL-PR), defendeu a desburocratização do país na Comissão Geral na Câmara dos Deputados que discutiu o tema. Segundo ele, “O projeto irá possibilitar maior produtividade, alimentos com preço acessível e vai trazer mais segurança alimentar para a população” (AGROSABER, 2019). Ainda segundo Nishimori, o objetivo seria agilizar o processo de análise dos produtos.

Também na defesa pela aprovação do PL 6299, representantes da Associação Brasileira dos Produtores de Algodão (ABRAPA), Associação Brasileira dos Produtores de Soja (APROSOJA), Associação Brasileira dos Produtores de Milho (ABRAMILHO) e Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Mato Grosso (FAMATO) avaliam benefícios da aprovação do PL 6299 na Câmara dos Deputados. O diretor administrativo da Associação dos Produtores de Soja e Milho do Mato Grosso (Aprosoja-MT) e delegado da Aprosoja Brasil, comenta que

A PL vai beneficiar a cadeia em todos os sentidos, principalmente a soja. Com o PL teremos maior celeridade e teremos mais produtos disponíveis, principalmente os biológicos, auxiliares dos químicos. Melhorando a renda do produtor e garantindo mais sustentabilidade e menor uso de defensivos” (AGROSABER, 2019).

O PL é denominado pelo grupo como “Lei do Alimento mais Seguro” e aponta para a utilização de narrativas que buscam mostrar os benefícios da flexibilização do uso dos agrotóxicos para a população brasileira, uma vez que aumentaria a produção, conforme destaca o engenheiro João Henrique Hummel, diretor-executivo do Instituto Pensar Agropecuária (IPA), entidade que financia a Frente Parlamentar da Agropecuária¹⁰ e “responsável pela mansão do Lago Sul que os ambientalistas apelidaram de “bunker”” (QUADROS, 2018):

Sem mudar o marco, não [é possível expandir a agropecuária]. A gente sobrevive, mas com custo para a sociedade, em termos de preço de alimentos, de inflação, de competição. Hoje nossa balança comercial depende das exportações agropecuárias. Se não tiver os defensivos, os produtos fitossanitários, nós não conseguimos produzir (QUADROS, 2018).

A Sociedade Rural Brasileira (SRB) também tem se manifestado favorável à aprovação da PL 6299. Entidade centenária que defende os interesses dos produtores rurais, vem se manifestando em vários espaços em prol desse projeto. Atualmente, em diálogo constante com membros do Governo, a entidade foi convidada pela Organização das Nações Unidas (ONU) para integrar o Champions Network for the Food System Summit, espaço que discutirá os sistemas alimentares do mundo (RAMOS, 2021). Segundo o site, o vice-presidente da entidade, Sérgio Luis Bortolozzo, disse que quer mostrar as “boas práticas sustentáveis que o agronegócio brasileiro já adota e vem defendendo cada vez mais, não apenas do ponto de vista ambiental, mas também social e econômico”.

Assim, o agronegócio se fortalece e cada vez mais vem pautando proposições na cena política brasileira. Conforme destaca Pompeia (2018, p. 21), esses atores se configuram como:

uma articulação de agentes políticos [...] [de] considerável destaque nas decisões do Estado brasileiro. Mobilizando grande capacidade de organização, saberes técnicos e uma narrativa inserida estrategicamente na esfera pública nacional, essa articulação tem obtido o atendimento de parte relevante de suas proposições, seja no âmbito de atribuições do Poder Executivo, seja naquelas do Legislativo.

No cenário atual, essas articulações têm tido respaldo no Ministério da Agricultura, que vem, cada vez mais, possibilitando que as pautas desse setor sejam atendidas. No último dia 13 de setembro de 2021, o representante do MAPA, numa reunião interna do agronegócio no estado do Ceará, reforçou a necessidade de que o Ministério Público interfira/revogue a lei João Maria do Tomé (CEARÁ, 2019)¹¹, que proíbe a pulverização aérea de agrotóxicos no estado do Ceará. Segundo ele, “é um absurdo a proibição de uma técnica, um manejo agrícola que só o estado do Ceará é proibido [...] Isso tem sido o calcanhar de Aquiles para a agropecuária cearense” (NOVA PUBLICAÇÃO…, 2021).

A partir desse histórico e das falas apontadas ao longo da tramitação da PL 6299, identificamos os principais atores ligados à rede que vem sendo ativada para apoiar esta proposição, representada pela Figura 1.

Figura 1
Rede da Agropecuária em defesa da PL 6299

A rede da agropecuária conta predominantemente com grandes empresas do setor, além de atores da arena político-institucional. Segundo o Portal do Agronegócio (AS 100 MAIORES..., 2021), aí se identificam algumas das 100 maiores empresas do agronegócio brasileiro, como a JBS, maior empresa de proteína animal, segunda maior de alimentos do mundo e segunda maior companhia brasileira no setor; a Raízen, principal fabricante de etanol de cana-de-açúcar do Brasil e maior exportadora individual do produto; a Cargill, uma das maiores indústrias de alimentos do Brasil e maior empresa de capital fechado dos Estados Unidos; a BRF, maior exportadora de carne de frango do país; e a Bayer, uma das líderes do agronegócio brasileiro, que tem entre suas atuações campos como de medicamentos, produtos químicos e melhoramento genético (sementes transgênicas) (AS 100 MAIORES..., 2021).

Estas empresas se organizam em torno de associações, sindicatos, federações e conselhos. Destes, destaca-se em especial o papel do Instituto Pensar Agropecuária. O Instituto vem desenvolvendo um trabalho de subsidiar (financeira e intelectualmente) a Frente Parlamentar da Agropecuária no Congresso (ADRIEN, 2018) e, por sua vez, a chamada “Bancada Ruralista”, o que podemos considerar como núcleo duro deste primeiro grupo. É importante destacar ainda a capacidade de capilaridade do grupo, cuja presença se expande a outras frentes (como a ambientalista e a da agricultura familiar).

Entre os outros importantes atores aí elencados, frisa-se ainda o papel da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA). Subjacentes a estas, encontram-se os sindicatos e principais associações dos grandes produtores brasileiros: fumo, proteína animal, semente de soja, agronegócio, alimentação animal, defesa vegetal, cana de açúcar. Claramente, estas instituições não esgotam os participantes da rede, mas, para a temática em questão, parecem abrigar os principais interessados na medida. Estes clusters de interesses estão destacados nas redes pelas diferentes cores da Figura 1.

Os clusters são ilustrativos das origens dessas empresas, mas sua conexão extrapola essa divisão: além destas associações e sindicatos fazerem parte das diretorias da CNA e do IPA, as empresas apresentadas também fazem parte de uma ou mais destas primeiras, têm membros compartilhados, além de trocarem relações econômicas/administrativas entre si.¹²

Essa articulação e organização da Rede é a marca da consolidação destas empresas, indivíduos e atores institucionais que se organizam para pautar temáticas ligadas à defesa do agronegócio. Para Araújo (2013), a relevância do agronegócio na balança comercial brasileira é marco desse poder, que se revela na força da bancada ruralista. Apesar de mencionar especificamente este último grupo, entendemos que a análise é representativa de toda a rede: “Eles não são fortes politicamente apenas porque têm poder econômico. São fortes porque, a despeito de divergências internas, sabem agir como grupo” (ARAÚJO, 2013, p. 236).

Assim, parte importante da compreensão da atuação em rede desses atores é entender que atuam juntos apesar de suas diferenças. Há heterogeneidade nesses atores no que diz respeito à forma de atuação, escopo de suas atividades, setor em que se inserem e posicionamento quanto às questões ligadas ao setor. As divergências e conflitos internos no campo do agronegócio não são foco deste trabalho, mas já foram apontadas por Pompeia (2018, 2020) e são relevantes para compreender o modo de atuação da Rede e em que momentos ela é acionada. Divergências pela centralidade na condução das atividades, entre setores, entre núcleos de setores e entre agentes empresariais e governamentais se destacam como conflitos internos ao campo (POMPEIA, 2020).

Os ruralistas atuam como uma verdadeira comunidade política, marcada pelas interações frequentes e de alta qualidade entre todos os membros da comunidade em todos os assuntos relativos aos problemas políticos. Os membros compartilham valores, ideologias e preferências políticas, e suas relações de troca se baseiam em todos os membros da comunidade controlando alguns recursos. A interação básica se dá pela barganha de interesses entre os membros. Existe uma balança de poder em que não necessariamente todos os membros são beneficiados igualmente, mas onde todos os membros se enxergam numa relação que é positiva. Os grupos que participam dessa comunidade estão distribuídos de maneira hierárquica, de modo que os líderes possam garantir que os membros sejam compatíveis (RHODES, 2006).

Ainda sobre suas formas de atuação, os ruralistas aqui identificados parecem se utilizar de um lobby direto (Yu, 2005), a partir da organização, eleição e reeleição de representantes (bancada ruralista), seu principal modo de ação. Entretanto, observa-se uma nova vertente de lobby indireto (Yu, 2005), com a rede disseminando ideias e narrativas à opinião pública (MOURA; ROZENDO; OLIVEIRA, 2020). A concentração dos atores sob as temáticas agrícolas e agrárias também se mostra como fator importante nessa homogeneidade do grupo em termos de ação conjunta.

A PNaRA como resposta ao PL 6299

A Política Nacional de Redução de Agrotóxicos (PNaRA) foi apresentada pela Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO) aos membros da Comissão Legislativa de Participação, em 2016. A PNaRA se fortaleceu como uma ação da sociedade civil contra o PL 6299. Conforme destacam Moura, Rozendo e Oliveira (2020, p. 572), em pesquisa no site de notícias da Câmara, a ideia da proposta era

implementar ações que contribuam para a redução progressiva do uso de agrotóxicos na produção agrícola, pecuária e extrativista e nas práticas de manejo dos recursos naturais com ampliação da oferta de insumos de origens biológicas e naturais contribuindo para a promoção da saúde e sustentabilidade ambiental com a produção de alimentos saudáveis.

A discussão é uma retomada da temática, que já havia sido discutida através da Câmara Interministerial de Agroecologia e Produção Orgânica, por meio do Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica - PLANAPO1.

Ainda no governo Dilma Rousseff, impulsionada pela academia e por representantes da sociedade civil, a meta 5 do eixo do PLANPO1 previa a criação de um Programa Nacional para a Redução do Uso de Agrotóxicos (PRONARA). Entretanto, com o processo de impeachment de Dilma, em 2016, o projeto foi engavetado pela então ministra da Agricultura, Kátia Abreu (PDT).

A Abrasco retoma estas discussões e envia ao Congresso, em novembro de 2016, uma sugestão legislativa (SUG 83/2016), que se transformou posteriormente no projeto de lei da Política Nacional de Redução de Agrotóxicos - PNaRA (PL 6670/2016).

No dia 07 de fevereiro de 2017, a presidência da Câmara decide criar uma Comissão Especial para analisar a PNaRA, composta por 34 representantes titulares e 34 suplentes, mais um titular e um suplente, atendendo as bancadas não contempladas. Segundo o site do Greenpeace, o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM/RJ), demonstrou simpatia ao projeto de redução de agrotóxicos. “Vamos trabalhar para criar uma Comissão Especial, para que a gente faça esse debate num ambiente exclusivo para discutir o tema, que é urgente na vida das famílias brasileiras” (PROJETO DE LEI..., 2017).

Em agosto de 2017, há um pedido do deputado Rodrigo Martins (PSB-PI) para instalação urgente da Comissão. Segundo ele, a “matéria é de grande interesse de toda a população brasileira, cabendo a esta Casa, instada pela sociedade, a apreciação urgente dessa temática” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2017).

Em maio de 2018, ocorreu a instalação da Comissão com eleição do deputado Alessandro Molon (PSB) para presidente e tendo como relator o deputado Nilto Tatto (PT). Segundo Molon, “a comissão não será apenas um lugar para apresentação de apenas um ponto de vista, será um espaço para todos que queiram discutir o assunto” (PSB, 2018).

Em 04 de dezembro de 2018, o relatório do deputado Nilto Tatto (PT/SP), que contém o substitutivo da Política Nacional de Redução de Agrotóxicos (PNaRA), foi aprovado na Comissão Especial da Câmara dos Deputados. Esta iniciativa faz parte de umas grandes mobilizações da sociedade civil que se agruparam em torno da plataforma #ChegadeAgrotoxicos, alcançando 1,5 milhões de assinaturas em defesa da PNaRA e contra o “Pacote do Veneno”. Segundo o presidente da Comissão na Câmara, Alessandro Molon (PSB/RJ), o projeto foi construído com bastante participação popular:

Hoje demos um passo grande na democracia brasileira, uma vez que este projeto foi construído pela sociedade civil, o que mostra que a democracia participativa ajuda o congresso a melhorar. E não é por acaso que a proposta veio da Associação Brasileira de Saúde Coletiva. Trata-se de fato de um projeto de lei que tem por objetivo proteger a saúde e a vida das pessoas (POLÍTICA..., 2018).

Segundo Porto (2018, p. 1), a PNaRA é “um importante marco no processo de redemocratização do país e na articulação política entre a saúde coletiva e o ambientalismo, com amplo apoio de sindicatos, movimentos sociais e setores da sociedade civil”.

Na reunião de aprovação da PNaRA na Comissão, o deputado João Daniel (PT) ressalta que a política não busca proibir a utilização dos agrotóxicos, mas sim reduzir. Segundo ele,

O projeto não fala, em lugar nenhum, na proibição dos agrotóxicos. O projeto não diz, em lugar nenhum, que vai se fazer uma mudança radical. O projeto fala sobre aquilo que o mundo inteiro está debatendo, que o Brasil inteiro está debatendo, que a ciência está debatendo, que é o grande mal que causam os venenos, os agrotóxicos, à saúde pública no Brasil, no mundo inteiro. O projeto é, sim, para trabalhar a redução dos agrotóxicos (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2018c).

Para os defensores da PNaRA, o PL 6299 tem, ao menos, duas principais modificações: i) a modificação da nomenclatura de agrotóxicos para defensivos fitossanitários; e ii) a instituição da Comissão Técnica Nacional de Fitossanitários (CTNFito), com o objetivo de retirar a centralidade do IBAMA e ANVISA, passando a atribuição de elaborar os pareceres técnicos ao Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA).

Paulo Petersen, um dos coordenadores da ASP-TA, associação de direito civil sem fins lucrativos que atua para o fortalecimento da agricultura familiar e a promoção do desenvolvimento rural sustentável no Brasil, ressalta que “designar os agrotóxicos como defensivos agrícolas é o artifício retórico mais elementar para dissimular a natureza nociva desses produtos” (PETERSEN, 2015). Com relação ao poder dado ao MAPA para elaborar os pareceres sobre o uso dos agrotóxicos no país, Mattos Neto e Costa (2021, p. 201) destacam que:

Com a concentração do processo no âmbito do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, os interesses dos produtores de agrotóxicos e dos ruralistas serão priorizados em detrimento da proteção agroambiental. O laudo de avaliação toxicológica perderá sua importância nos pleitos de registro.

Elvino Bohn Gass, deputado federal e líder da bancada do PT na Câmara, destaca essa ofensiva da bancada ruralista para aprovar o PL 6299, inclusive sem levar em consideração pesquisas científicas que atestam os danos dos agrotóxicos:

O apetite ruralista por pesticidas é insaciável. Não bastasse a postura frouxa de Bolsonaro, que já liberou centenas de produtos danosos à saúde e ao meio ambiente, a bancada ruralista está empenhada em aprovar o que eles chamam de “marco legal dos agrotóxicos”, mas que, na verdade, é o PL do Veneno. Porque a intenção é legalizar, de vez, ritos flexíveis para novos agrotóxicos. É nessa boiada que eles pretendem fazer passar produtos que a lei atual proíbe porque há unanimidade científica em torno dos riscos que representam (ENTENDA..., 2021).

A Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e pela Vida vem constantemente pautando essa questão desde sua criação, ainda em 2011. A Campanha é fruto de uma intensa articulação entre movimentos sociais do campo, organizações de apoio à agroecologia, sindicatos e entidades públicas de pesquisa, especialmente no campo da saúde. Atualmente reúne mais de cem organizações sociais entre elas: Articulação Nacional de Agroecologia (ANA), Associação Brasileira de Agroecologia (ABA, CUT, Fase, Fiocruz- GT Agrotóxicos), MST e Terra de Direitos. Além disso, a Campanha conta com apoios de representantes eleitos e funcionários públicos. A Campanha tem como objetivo principal “sensibilizar a população brasileira para os riscos que os agrotóxicos representam e, a partir daí, tomar medidas para frear seu uso no Brasil” e promover a agroecologia (CAMPANHA..., 2021).

Nessas articulações contra o PL 6299 e a favor da PNaRA nota-se o subsídio dado por entidades de pesquisa que vem trabalhando em parceria com a Campanha. Resultado desse apoio foi o lançamento do “Dossiê contra o Pacote do Veneno e em Defesa da Vida”, no dia 06 de julho de 2021, produção da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO); Associação Brasileira de Agroecologia (ABA); e Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida, em parceria com a Articulação Nacional de Agroecologia (ANA) e com apoio do Instituto Ibirapitanga e da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Segundo o site da Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida (2021), os “pesquisadores ligados a essas associações vem, desde 2011, produzindo conhecimento sobre os malefícios à saúde e ao ambiente causados pelos venenos e mostrando alternativas ao atual modelo agrícola”.

De acordo com Karen Friedrich, organizadora do GT Saúde e Ambiente da ABRASCO e pesquisadora da Fiocruz, da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Uni Rio) e integrante da Coordenadoria Nacional de Defesa do Meio Ambiente do Trabalho, do Ministério Público do Trabalho (CODEMAT/MPT), “o Dossiê traz a contribuição e o olhar de autoras e autores que, em conjunto com as Notas, apontam de forma clara e fundamentada os danos para a sociedade caso o Pacote do Veneno seja aprovado” (A DISPUTA..., 2021).

A partir do histórico de tramitação da política no Legislativo e das narrativas de organizações apoiadoras da PNaRA, traçamos a rede que está representada pela Figura 2.

Figura 02
A rede que se articula em torno da PNaRA

A Rede que se conforma em torno da PNaRa é também uma rede de combate ao PL 6299. Congrega atores de origens diversas - ONGs, Sociedade Civil Organizada, Academia, atores institucionais (como a ANVISA e o IBAMA) e político-institucionais, aqui caracterizados pela Frente Ambientalista e pela Frente da Agricultura Familiar. Organizam-se em torno da Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida e daí derivam um sem-número de outras entidades e organizações. Apenas a Campanha apresenta em seu site mais de 100 signatários, variando em organizações de abrangência a nível local, regional e nacional. Também há grande heterogeneidade dos seus membros quanto às reivindicações principais. Observam-se clusters expressivos em torno de pelo menos três áreas: meio ambiente (cuja pauta está ligada aos danos ambientais advindos do uso intensivo de agrotóxicos), saúde e nutrição (maior número de membros, tem à frente questões de danos à saúde causados pelo uso deste tipo de produto bem como questões ligadas à nutrição e segurança alimentar, que se intersecciona com as questões agrícolas e questões agrícolas e agrárias (aí entram os temas de agroecologia, economia solidária e também agronegócio, reforma agrária e agricultura familiar, e, portanto, produtores, acadêmicos e indivíduos cujo discurso se centra nessas questões). Há ainda um cluster menos específico, cujas reivindicações são diversas (questões trabalhistas e direito do consumidor, por exemplo). Daí também surge a dificuldade de identificação desses múltiplos atores.

Apesar de notadamente alguns desses grupos possuírem boa articulação entre si, no geral se observa a formação destes grupos localizados de ações e interesses, ativados em momentos críticos. Assim, observa-se que as relações da rede são mais transitórias, e as ligações entre os membros mais clusterizadas. Essas características são representativas das chamadas issue networks (também descritas como grupos de interesses, entre outros), tipos de redes mais instáveis e de conexões mais fracas (instáveis).

Rhodes (2006) define-as como uma rede de comunicações entre interessados em uma política específica: autoridades governamentais, legisladores, burocratas, lobistas, acadêmicos, jornalistas, entre outros. Estes estão constantemente em comunicação, criticando políticas e construindo ideias para novas iniciativas de políticas. Deste modo, tem como características a existência de muitos participantes, interações flutuantes e acesso pelos vários membros. Nessas redes, pelo grande número de participantes, há propensão a uma ausência de consenso, alta presença de conflito, as interações estão mais relacionadas à consulta que à negociação ou barganha e, especialmente, uma organização de poderes desiguais em que alguns atores podem ter poucos recursos e acesso restrito (RHODES, 2006; MARSH, 1998).

Observa-se, nesse sentido, que apesar de terem temas de atuação próximos, a união em torno da PNaRa reflete ligações para promoção de uma causa específica (uso de agrotóxicos), que congrega distintos interesses. Isso torna mais difícil a identificação dos seus membros, já que a adesão à rede está constantemente mudando.

A forma de atuação da rede também se manifesta de forma heterogênea. De um lado, há pressões exercidas por categorias profissionais (nutricionistas e médicos, por exemplo), visando lançar luz às questões em diferentes espaços. Por outro, há construção de novas narrativas sobre desenvolvimento rural e alternativas produtivas, fruto da articulação de movimentos sociais, academia e esfera político-institucional. Há, ainda, a tentativa de impulsionar na esfera político-institucional essas questões, como contraponto e oposição à dominância do agronegócio. A Rede, de modo geral, opera ainda na construção da narrativa anti-agrotóxicos, pautada nas mudanças de hábitos de consumo atuais. A propagação dessa imagem negativa ao uso extensivo de pesticidas e impulsionamento de produtos orgânicos vem servindo como estratégia do grupo para fortalecer sua agenda.

Considerações finais

As disputas em torno da utilização dos agrotóxicos têm se tornado mais acaloradas nos últimos anos, especialmente com a retomada do PL 6299 que está em tramitação no Legislativo. Trata-se de uma proposta que já tinha sido arquivada e que em 2016 retorna à pauta com expressividade diante da janela de oportunidade aberta pelo Governo Temer para a reemergência do agronegócio como modelo central de desenvolvimento para o país. Diante disso, diversos grupos contrários ao modelo hegemônico do agronegócio, que vem se mobilizando desde 2011 em torno da Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida, vem tentando construir e pautar a Política Nacional de Redução dos Agrotóxicos (PNaRA). De autoria da Abrasco, uma das entidades que faz parte da Campanha, essa política também está sendo discutida e disputada no Legislativo.

Observou-se, ao longo do texto, que esses dois projetos são expressões de atores que se articulam em rede, buscando compreender como esses atores se articulam, o peso dessas relações e as narrativas construídas para mobilizar a opinião pública e avançar na tramitação das políticas. No caso do PL 6299, percebe-se que a força hegemônica e histórica do agronegócio nos processos de desenvolvimento do país e de relações fortes com o Estado vem se constituindo como uma rede mais articulada, mais densa e mais estável. Combinado a isso, o contexto político tem proporcionado que as pautas desse setor tenham maior porosidade na estrutura estatal. No caso da PNaRA, a rede é formada por uma heterogeneidade de grupos com diversos interesses, mas que se uniram para defender a Política Nacional de Redução do Uso de Agrotóxicos. Essa rede, apesar de ser menos estável e mais desarticulada, vem conseguindo fazer frente ao PL e reivindicar tomadas de posição do Estado com relação a essa temática. Recentemente, esses grupos têm buscado acessar o Ministério Público Federal. Como exemplo, podemos citar a ação civil pública movida contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) “para que o órgão ambiental determine a proibição desse método [pulverização aérea] de aplicação de pesticidas que contenham ingredientes dos grupos químicos neonicotinóide (Imidacloprido, Clotianidina e Tiametoxam) e pirazol (Fipronil)” (MPF QUER..., 2021).

Neste sentido, a partir da análise, conseguiu-se observar de que forma essas redes vêm se articulando para promover ambas as pautas e para rivalizar com as soluções políticas na opinião pública e na agenda política do país.

A análise do histórico das duas políticas também revela a intricada e importante necessidade de melhor compreender os aspectos do processo legislativo das propostas bem como a dimensão da participação política em torno das frentes parlamentares. Apesar de sua notoriedade no discurso público, a atuação nas frentes é um emaranhado de relações que merece aprofundamento. Não só pela importância que algumas possuem no cenário político brasileiro e para estas políticas (caso da Frente Parlamentar da Agricultura, maior bancada do Congresso), como também pelas diferenças e similaridades que nelas existem: parlamentares que atuam em todas as frentes aqui apresentadas, o peso dos partidos nos apoios ali colhidos, a influência de aspectos regionais. Todas essas questões podem ser aprofundadas em uma análise que leve em consideração as relações de parlamentares e outros indivíduos no tocante a cada uma das políticas. Observamos, assim, que a ARS é um campo fértil para o desenvolvimento de novas pesquisas sobre a temática, com aplicação de survey com os atores dos grupos citados.

Finalmente, este artigo teve como objetivo compreender e mapear as atuações das Redes de apoio ao PL 6299 e à PNaRA; procurou-se demonstrar, por fim, que essas relações têm uma forte influência, em especial no que tange a formação de preferências, as alianças que são formadas, as tomadas de decisão, influenciando formatos políticos, estratégias de ação e circulação de ideias. Esse potencial de influência e de moldar formatos políticos é mediado pelas próprias dinâmicas políticas e pelos formatos institucionais em que os atores se inserem. Recursos e poder são assim transferidos e potencializados por relações e conexões, que se tornam elementos fundamentais na busca por interesses exteriores à Rede.

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• ⁵
  A bancada ruralista se refere a um grupo de parlamentares representantes da elite agrária do país. Segundo Bruno (2015, p. 9), “a bancada ruralista e herdeira da União Democrática Ruralista, a UDR, organização patronal que despontou na segunda metade da década de 1980 [...] Ela agrega prioritariamente grandes proprietários de terra e empresários rurais e agroindustriais e parlamentares representantes de estados em regiões de conflitos de terra e nas áreas de novas fronteiras agrícolas. Reúne também parlamentares identificados com uma visão de mundo conservadora”. Registra-se que as bancadas são organizações informais, sem registro para o seu funcionamento.
• ⁶
  Para determinar os membros da “bancada ruralista”, a publicação considera os parlamentares que assumem a defesa dos interesses do agronegócio (em plenário, comissão, entrevistas e outras manifestações públicas), ainda que não sejam proprietários rurais ou atuem no agronegócio. A publicação, de 2018, não leva em consideração as alterações ocorridas ao longo do Governo Bolsonaro.
• ⁷
  Dados coletados a partir da base de dados aberta do Congresso Nacional. Disponível em: https://dadosabertos.camara.leg.br/
• ⁸
  Ao longo dos anos temos observado um avanço nessas relações e, especialmente nos últimos 20 anos aumentam-se os diálogos entre agroecologia e saúde coletiva, sustentados por alguns fatores: o avanço do campo agroecológico no país; a complexificação da sociedade civil e a criação de fóruns e redes, como por exemplo, a Rede Brasileira de Justiça Ambiental (RBJA/ 2001) e o Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar (FBSSAN/1998; a consolidação de áreas temáticas dentro do campo da saúde coletiva, como a de ‘saúde e ambiente’; os legados das políticas públicas dos governos petistas, como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA); a Campanha Contra Agrotóxicos e o Encontro Nacional Diálogos e Convergências; e as publicações e encontros nacionais e internacionais sobre saúde e agroecologia (BURIGO; PORTO, 2019).
• ⁹
  Em 2016 ocorreu a apensação de outros dois PLs ao PL 6299: Projeto de Lei n. 1.687/2015, que tem o Projeto de Lei n. 3.200/2015 a ele apensado. A PL 3200/15 é proposta pelo deputado Covatti Filho, e trata da criação de uma política de Estado para Defensivos Fitossanitários e de Produtos de Controle Ambiental, seus componentes e afins. Tem como objetivo propor um novo sistema de avaliações e registros, tomando como base países como EUA e Canadá que centram essa tarefa em um único órgão do governo com base em evidências científicas. Além de argumentar pela defasagem da Lei de Agrotóxicos, também propõe a mudança do nome para “defensivos fitossanitários”. A PL 168715 é proposta pela Senadora Ana Rita, e visa alterar a Lei de Agrotóxicos e instituir a Política Nacional de Apoio aos Agrotóxicos e Afins de Baixa Periculosidade, com objetivo de promover o uso de agrotóxicos e afins de baixa periculosidade.
• ¹⁰
  Segundo o site do Pública (2018), o Instituto está vinculado a 40 entidades agropecuárias, que colaboram financeiramente para bancar o lobby junto a deputados e senadores simpáticos ao agronegócio.
• ¹¹
  Em dezembro de 2018, a Assembleia Legislativa do Ceará aprovou o projeto de lei 18/15, de autoria do deputado estadual Renato Roseno (PSOL), que proíbe a pulverização aérea de agrotóxicos no estado. Sancionado pelo governador Camilo Santana, o projeto virou a lei estadual 16.820/19 (CEARÁ, 2019). O Ceará é o primeiro estado do país a adotar essa legislação em favor da saúde pública e da proteção ambiental.
• ¹²
  Como aponta análise do Portal do Agronegócio (AS 100 MAIORES..., 2021), a Mafrieg, por exemplo, adquiriu unidades sendo vendidas pela BRF. A mesma empresa comprou e vendeu unidades da Seara Alimentos. A Bayer adquire a Monsanto e diversifica suas frentes de ação (sementes transgênicas).

• ¹
  Para replicação dos dados: https://doi.org/10.7910/DVN/JMGLVA
• ⁴
  Agradecemos à leitura e comentários de Arilson Favareto, na primeira versão do artigo, apresentada no 45º encontro da ANPOCS e aos demais coordenadores, debatedores e apresentadores do GT43 - Transformações rurais no Brasil e no mundo - desafios para a política e para as ciências sociais - Sessão 01. Agradecemos, ainda, aos pareceristas da RBCP que auxiliaram na construção e melhoria do texto.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  25 Nov 2022
• Data do Fascículo
  2022

Histórico

• Recebido
  10 Nov 2021
• Aceito
  16 Set 2022